Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 15 A 552/95

OVG NRW (beitragspflicht, kag, entstehen, satzung, gemeinde, zeitpunkt, inkrafttreten, kläger, grundstück, wirksamkeit)
Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 552/95
Datum:
18.05.1999
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
15. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
15 A 552/95
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Arnsberg, 5 K 5719/92
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert. Der Bescheid des Beklagten
vom 4. Mai 1992 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16.
September 1992 wird aufgehoben.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Beklagte.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Der Kläger ist Eigentümer des mit einem Gehöft bebauten, nicht überplanten
Grundstücks Gemarkung A Flur 6 Flurstück 476 mit der postalischen Anschrift B Weg
27, in dem seit dem 27. März 1984 ein betriebsfertiger Mischwasserkanal verlegt ist. Es
ist nicht an den Kanal angeschlossen und verfügt über eine Sickergrube.
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Mit Bescheid vom 4. Mai 1992 zog der Beklagte den Kläger zu einem
Kanalanschlußbeitrag über 9.998,47 DM für das Flurstück 476 "teilweise", wie es im
Bescheid unter Verweis auf einen beigefügten Lageplan heißt, heran. Dem Widerspruch
gab der Beklagte durch Widerspruchsbescheid vom 16. September 1992 insoweit statt,
als ein Betrag von mehr als 5.529,10 DM festgesetzt wurde. Im übrigen wies er den
Widerspruch zurück.
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Der Kläger hat rechtzeitig Klage erhoben, mit der er vorgetragen hat: Die
Kanalanschlußmöglichkeit habe bereits im Jahre 1984 bestanden, so daß inzwischen
Verjährung eingetreten sei.
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Der Kläger hat beantragt,
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den Bescheid des Beklagten vom 4. Mai 1992 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 16. September 1992 aufzuheben.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er hat vorgetragen: Eine Anschlußmöglichkeit habe zwar seit dem 27. März 1984
bestanden. Daher habe grundsätzlich zu diesem Zeitpunkt die Beitragspflicht entstehen
können. Eine Heranziehung sei jedoch nicht möglich gewesen, da nach einer
Entscheidung des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 4. Mai 1987 die
Kanalanschlußbeitragssatzung vom 2. Januar 1980 unwirksam gewesen sei. Erst durch
eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom
18. Mai 1992, nach der es auf Mängel der Kalkulation nicht ankomme, wenn der
Beitragssatz nicht überhöht sei, sei dieses Hindernis für die Heranziehung weggefallen.
Die Festsetzungsfrist sei daher erst sechs Monate nach dem Wegfall dieses
Hindernisses gemäß § 171 Abs. 1 AO abgelaufen, so daß die Heranziehung durch
Bescheid vom 4. Mai 1992 rechtzeitig gewesen sei.
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Gegen das klageabweisende Urteil hat der Kläger rechtzeitig Berufung eingelegt, mit
der er vorträgt: Die Annahme des Verwaltungsgerichts, daß die
Anschlußbeitragssatzung von 1987/1991 die erste gültige Beitragssatzung sei, sei
unzutreffend. Bislang habe es noch keine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts
gegeben, daß alle Satzungen vor 1980 nichtig gewesen seien. Jedenfalls sei die
Anschlußbeitragssatzung von 1980 in der Fassung der Nachtragssatzung von 1983
wirksam, wie das Oberverwaltungsgericht bereits entschieden habe, da es auf das
Ergebnis des festgesetzten Beitragssatzes, nicht auf die Kalkulation ankomme. Im
übrigen müsse, wenn die Maßstäbe des Verwaltungsgerichts richtig seien, auch die
Anschlußbeitragssatzung von 1987/1991 als nichtig angesehen werden, da das
Kostendeckungsprinzip verletzt sei. Sollte es sich nämlich dabei um die erste wirksame
Beitragssatzung handeln, würden die noch nachzuerhebenden Beiträge den
beitragsfähigen Aufwand erheblich übersteigen. Die Anschlußbeitragssatzung von 1987
sei schon deshalb nicht maßgebend, weil sie die Anschlußmöglichkeit 1984 von ihrem
Wirkungsbereich her nicht erfasse. Darüber hinaus sei sie nichtig, da sie Alt- und
Neuanschlußfälle entgegen Art. 3 GG gleichbehandele. Schließlich könne das
Grundstück des Klägers gar nicht angeschlossen werden, da es über eine eigene
Entwässerung durch eine Sickergrube verfüge. Der angefochtene Bescheid sei im
übrigen zu unbestimmt, da er nur die "teilweise" Veranlagung des Flurstücks regele.
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Der Kläger beantragt,
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unter Änderung des angefochtenen Urteils nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu
erkennen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er wiederholt und vertieft sein erstinstanzliches Vorbringen und weist insbesondere
darauf hin, daß die Beitragspflicht erst mit Inkrafttreten der ersten wirksamen Satzung
am 1. Januar 1988 habe entstehen können. Außerdem sei für die noch offenstehenden
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Altfälle ein gesonderter Beitragssatz errechnet worden, so daß eine
Aufwandsüberdeckung ausgeschlossen sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten
im übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen
Unterlagen Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht
abgewiesen. Sie ist zulässig und begründet.
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Der Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 4. Mai 1992 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids vom 16. September 1992 ist rechtswidrig und verletzt den
Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Die Voraussetzungen der für die Beitragserhebung allein in Betracht kommenden
Ermächtigungsgrundlage des § 8 KAG NRW liegen nicht vor.
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I. Unter der Voraussetzung, daß die Anschlußbeitragssatzung vom 2. Januar 1980 in der
Fassung der ersten Nachtragssatzung vom 25. August 1983 (ABS), die am 6. Januar
1980 in Kraft treten sollte (§ 14 Satz 1 der Satzung vom 2. Januar 1980 und
Bekanntmachung am 5. Januar 1980; Art. II der ersten Nachtragssatzung), gültig war,
war die sachliche Beitragspflicht für das klägerische Grundstück im Mai 1992, als der
angefochtene Bescheid dem Kläger bekanntgegeben wurde, bereits durch
Festsetzungsverjährung nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 47 AO
erloschen. Denn die vierjährige Festsetzungsfrist gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b
KAG NRW i.V.m. § 169 Abs. 2 Satz 1 AO beginnt nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG
NRW i.V.m. § 170 Abs. 1 AO mit dem Ablauf des Kalenderjahres, in dem die
Beitragspflicht entstanden ist. Die sachliche Beitragspflicht für das klägerische
Grundstück ist bereits am 27. März 1984 entstanden.
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Die Beitragspflicht entsteht gemäß § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW für leitungsgebundene
Einrichtungen oder Anlagen, sobald das Grundstück an die Einrichtung oder Anlage
angeschlossen werden kann, frühestens jedoch mit dem Inkrafttreten der Satzung; die
Satzung kann einen späteren Zeitpunkt bestimmen. Hier konnte das Grundstück am 27.
März 1984 an den Kanal im B Weg angeschlossen werden. § 9 Abs. 1 ABS sah für
einen solchen Fall das Entstehen der Beitragspflicht vor. Die beitragsauslösende
Anschließbarkeit wird nicht dadurch in Frage gestellt, daß das Grundstück über eine
Sickergrube entwässert wurde, da unter Vorteilsgesichtspunkten eine solche private
Entwässerung einer öffentlichen Entwässerung nicht gleichsteht.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Juli 1976 - II A 805/75 -, VerwRspr. 28, Nr. 106, S. 466.
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II. Sollte die Anschlußbeitragssatzung vom 2. Januar 1980 in der Fassung der ersten
Nachtragssatzung vom 25. August 1983 unwirksam sein, ist der Beitragsbescheid
rechtswidrig, weil eine Beitragspflicht bis heute nicht entstanden ist und auch nicht mehr
entstehen kann. Hat eine Gemeinde eine Anschlußbeitragssatzung in der Absicht
erlassen, hierdurch die sachliche Beitragspflicht für diejenigen Grundstücke entstehen
zu lassen, für die eine Anschlußmöglichkeit in dem Zeitpunkt bestand, in dem die
Gemeinde die Satzung in Kraft setzen wollte, so kann, wenn die Satzung unwirksam
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war und die Gemeinde später eine neue, wirksame Satzung erläßt, die Beitragspflicht
für diese Grundstücke nur rückwirkend im Zeitpunkt des Inkraftsetzens der ersten
Satzung entstehen. Entsteht die Anschlußmöglichkeit nach diesem Zeitpunkt, kann die
Beitragspflicht nur mit der Anschlußmöglichkeit entstehen. Das ergibt sich aus dem aus
der Entstehungsgeschichte ableitbaren Zweck des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW sowie
aus dem systematischen Zusammenhang, in dem diese Vorschrift steht. Diese
Auslegung ist auch mit dem Wortlaut der Vorschrift vereinbar.
Der aus der Entstehungsgeschichte ableitbare Zweck des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW
erschöpft sich darin, den Gemeinden eine ordnungsgemäße verwaltungstechnische
Abwicklung der Vielzahl von Beitragsfällen zu ermöglichen, die mit dem Inkrafttreten des
KAG NRW am 1. Januar 1970 entstanden wären.
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Diese Regelung, die im Entwurf der Landesregierung für das Kommunalabgabengesetz
noch nicht vorgesehen war,
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vgl. LT-Drs. 6/810, S. 9,
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wurde durch den Kommunalpolitischen Ausschuß eingeführt,
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vgl. LT-Drs. 6/1493, S. 13,
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und muß als Übergangsvorschrift vor dem Hintergrund verstanden werden, daß mit dem
Inkrafttreten des Kommunalabgabengesetzes auf einen Schlag für eine Vielzahl
unbebauter Baugrundstücke, die einer Anschlußgebührenpflicht nach preußischem
Recht mangels tatsächlichen Anschlusses bislang nicht unterlagen, wegen der nach
dem Kommunalabgabengesetz nunmehr schon ausreichenden Möglichkeit des
Anschlusses an die Kanalisation die Beitragspflicht entstanden wäre.
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Vgl. Driehaus/Dietzel, Kommunalabgabenrecht, Loseblattsammlung (Stand: März 1999),
§ 8 Rn. 568; Bauernfeind/Zimmermann, KAG NRW, § 8 Rn. 62.
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Deshalb sollten die Gemeinden im Rahmen einer Übergangsregelung in Ergänzung
des abgabenrechtlichen Grundsatzes, daß eine Abgabenpflicht entsteht, sobald der
Tatbestand verwirklicht ist, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft (§ 12 Abs. 1
Nr. 2 Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 38 AO), ermächtigt werden, durch Verschieben des
Zeitpunkts der Entstehung der Beitragspflicht Zeit zu gewinnen, um den gleichzeitigen
Anfall vieler Beitragsverfahren verwaltungsmäßig ordnungsgemäß abzuwickeln.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. April 1976 - II A 121/76 -, OVGE 32, 41 (43 f.).
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Dazu gab der Gesetzgeber den Gemeinden zwei Möglichkeiten an die Hand: Zum einen
sollte eine Gemeinde durch die Bestimmung des Zeitpunkts des Inkrafttretens einer
Beitragssatzung entscheiden können, ab wann die Beitragspflicht entstehen sollte. Zum
anderen sollte sie, selbst wenn sie eine Beitragssatzung in Kraft gesetzt hatte, durch
besondere Satzungsbestimmung einen noch späteren Zeitpunkt des Entstehens
festlegen können. Hat die Gemeinde auf diesem Weg einmal ihren Willen betätigt, die
Beitragspflichten zum Entstehen zu bringen, bedarf sie des Schutzes einer
Übergangsregelung, die sie vor dem ungewollten gleichzeitigen Anfall einer großen
Zahl von Beitragsfällen zu schützen beabsichtigt, nicht mehr.
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Für die hier vertretene Auslegung des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW spricht ferner der
systematische Zusammenhang zu dem in Satz 1 geregelten Entstehen der
Beitragspflicht im Ausbaubeitragsrecht. § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW stellt eine eng
auszulegende Sondervorschrift gegenüber Satz 1 insofern dar, als jene die gesetzliche
Ermächtigung an die Gemeinde enthält, die Entstehung der Beitragspflicht auf einen
späteren Zeitpunkt als denjenigen des Abschlusses der beitragsrelevanten Maßnahme
zu verschieben.
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OVG NRW, Urteil vom 30. Juni 1975 - II A 231/74 -, OVGE 31, 147 (152); Urteil vom 22.
August 1995 - 15 A 3907/92 -, NWVBl. 1996, 62 (63).
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Mit diesem Verständnis des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW wird eine weitgehende
Angleichung der Voraussetzungen für das Entstehen der Beitragspflicht im
Anschlußbeitragsrecht an diejenigen des Ausbaubeitragsrechts bewirkt, weil in beiden
Fällen an die regelmäßig den wirtschaftlichen Vorteil bewirkende gemeindliche
Handlung als Tatbestandsmerkmal angeknüpft wird (endgültige Herstellung oder
Möglichkeit des Anschlusses), während als Ausnahme von diesem Grundsatz Satz 2
der Vorschrift für das Anschlußbeitragsrecht nur noch eine datumsmäßige Verschiebung
des Entstehens der Beitragspflicht nach dem Willen der Gemeinde durch späteres
Inkraftsetzen einer Beitragssatzung oder ausdrückliche Satzungsregelung erlaubt.
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Ein solches Verständnis des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW ist mit dem Wortlaut des
Gesetzes ohne weiteres vereinbar. Unter dem Begriff des Inkrafttretens wird der zeitliche
Beginn der Wirksamkeit eines Gesetzes verstanden.
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Vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Juli 1976 - 1 BvL 19 und 20/75, 1 BvR 148/75, BVerfGE 42,
263 (283); Sachs/Lücke, Grundgesetz, 2. Aufl., Art. 82 Rdnr. 18; von Münch/Bryde,
Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3, 3. Aufl, Art. 82 Rdnr. 15.
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Das ermöglicht einerseits ein materielles Verständnis, so daß das Merkmal erst erfüllt
ist, wenn neben den Umständen, die in der Inkrafttretensregelung vorgesehen sind,
auch die sonstigen Voraussetzungen für die Wirksamkeit einer Norm vorliegen, etwa die
Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht. Der Begriff kann andererseits auch verstanden
werden als das Inkraftsetzen einer Norm, also als die tatbestandlichen
Voraussetzungen, die nach der Inkrafttretensregelung erfüllt sein müssen, um die
Rechtsfolge des zeitlichen Beginns der Wirksamkeit herbeizuführen. In dieser Richtung
versteht § 93 Abs. 3 BVerfGG den Begriff des Inkrafttretens, der auch ein Inkrafttreten
nichtiger Gesetze (§ 95 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG) kennt.
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Diese Auslegung ist aus teleologischen Gründen geboten. Dem Gesetzgeber kam es
auf die Einräumung eines Bestimmungsrechts der Gemeinde für das Entstehen der
Beitragspflicht an, und er hat als ein Merkmal der Ausübung dieses Bestimmungsrechts
das - vom Willen der Gemeinde abhängige - Inkrafttreten einer Beitragssatzung gewählt.
Dabei hat er sich am satzungsgeberischen Regelfall orientiert, daß das von der
Gemeinde gewollte Wirksamwerden der Satzung auch rechtlich eintritt, und den Fall des
Scheiterns nicht bedacht, obwohl in einer solchen Situation der bezweckte
gesetzgeberische Schutz der Gemeinde vor ungewolltem Entstehen von
Beitragspflichten nicht mehr nötig ist. Ein materielles Verständnis des Begriffs
Inkrafttreten würde dem durch § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW zusätzlich zum Merkmal der
Anschlußmöglichkeit hinzugefügten Erfordernis des Inkrafttretens einer Satzung eine
nicht mehr bezweckte Weite der eng zu verstehenden Übergangsregelung beimessen.
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Mit diesem Verständnis des Begriffs Inkrafttreten wird einer nichtigen Satzung keine
Wirksamkeit in dem Sinn beigelegt, daß sie den Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist
in Gang setzte. Die nichtige Beitragssatzung führt nicht zum Ingangsetzen der
Festsetzungsverjährungsfrist, denn nur eine wirksame Beitragssatzung kann zur
Entstehung der Beitragspflicht (§ 2 Abs. 1 Satz 1 KAG NRW) und damit zum Beginn der
Festsetzungsverjährungsfrist (§ 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 170 Abs. 1
AO) führen. Das Inkraftsetzen einer sich später als nichtig erweisenden Beitragssatzung,
die die Beitragspflicht zum Entstehen hat bringen sollen, führt allein dazu, daß die zur
Entstehung notwendige wirksame Satzung gemäß § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW in
diesem Zeitpunkt - gegebenenfalls durch Rückwirkung - wirksam sein muß, wenn die
beitragsrechtlich relevante Anschlußmöglichkeit schon vorher bestand, ansonsten im
Zeitpunkt dieser Anschlußmöglichkeit. Auch wird durch die hier dargelegte Auslegung
das Entstehen der Beitragspflicht nicht an zur Rechtsunsicherheit führende Umstände
angeknüpft. Das Gegenteil ist der Fall: Wann die Gemeinde eine Satzung in Kraft setzen
wollte, die die Beitragspflicht zum Entstehen bringen sollte, läßt sich einfach feststellen.
Das bisherige Verständnis, das auf ein Wirksamwerden einer in jeder Hinsicht gültigen
Satzung abstellte, führte zur Rechtsunsicherheit, weil die Frage der Wirksamkeit von
Satzungen mit erheblichen Unsicherheiten belastet ist, wie gerade die unterschiedliche
Bewertung der hier in Rede stehenden Beitragssatzung durch die
Verwaltungsgerichtsbarkeit zeigt.
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Soweit § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW in der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts
dahin verstanden worden ist, daß die Beitragspflicht erst mit dem Inkrafttreten der ersten
gültigen Satzung entstand, also vorherige Beitragssatzungen, die an zur Unwirksamkeit
führenden Mängeln litten, für die Frage des Zeitpunkts des Entstehens der
Beitragspflicht unerheblich sein sollten,
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vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. April 1976 - II A 121/76 -, OVGE 32, 41 (42); Urteil vom 31.
Oktober 1984 - 2 A 1156/84 -, OVGE 37, 188 (192); Urteil vom 7. September 1993 - 2 A
169/91 -, StuGR 1994, 57 (60 f.); Urteil vom 29. September 1995 - 15 A 1009/92 -, S. 9
des amtlichen Umdrucks; Beschluß vom 27. November 1996 - 15 B 2222/96 -, S. 2 f. des
amtlichen Umdrucks,
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hält das Gericht an dieser Auslegung aus den vorstehend genannten Gründen nicht
mehr fest.
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Nach dem so gefundenen Auslegungsergebnis ist die Beitragspflicht noch nicht
entstanden. Die Beitragssatzungsregelungen, die nach der Anschlußbeitragssatzung
vom 2. Januar 1980 in der Fassung der ersten Nachtragssatzung vom 25. August 1983
erlassen wurden, weisen nicht die erforderliche Rückwirkung auf den 27. März 1984 auf,
um die Beitragspflicht zum Entstehen bringen zu können. Täten sie es im übrigen,
würde sofort Verjährung eintreten.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 713 ZPO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.
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