Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 06.09.2007

Gericht

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen

Aktenzeichen

8 A 4566/04

Entschieden

06.09.2007

Schlagworte

Erneuerbare energien , Raumordnung , Regionalplanung , Windkraftanlage , Upr , Ausweisung , Naturschutzgebiet , Landschaft , Genehmigungsverfahren , Verfügung

OVG NRW: erneuerbare energien, raumordnung, regionalplanung, windkraftanlage, upr, ausweisung, naturschutzgebiet, landschaft, genehmigungsverfahren, verfügung

Oberverwaltungsgericht NRW, 8 A 4566/04

Datum:

06.09.2007

Gericht:

Oberverwaltungsgericht NRW

Spruchkörper:

8. Senat

Entscheidungsart:

Urteil

Aktenzeichen:

8 A 4566/04

Vorinstanz:

Verwaltungsgericht Münster, 2 K 1589/01

Tenor:

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts

Münster vom 30. September 2004 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der

außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die nicht erstattungsfähig

sind.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin

kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des

beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der

Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin begehrt die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids für

die Errichtung einer Windkraftanlage des Typs Enercon E 44 mit einer Nabenhöhe von

77,9 m und einem Rotordurchmesser von 44 m auf ihrem Grundstück.

Etwa 550 m nordwestlich des geplanten Standorts befindet sich eine Windkraftanlage

des Typs Tacke TW 80 mit einer Leistung von 80 kW, einer Nabenhöhe von 40 m und

einem Rotordurchmesser von 21 m.

Das derzeit landwirtschaftlich genutzte Grundstück der Klägerin liegt außerhalb des

Geltungsbereichs eines Bebauungsplans. Der maßgebliche Flächennutzungsplan der

Beigeladenen enthält keine Festsetzung von Konzentrationszonen für

Windkraftnutzung.

Der Standort der geplanten Anlage liegt außerhalb der im maßgeblichen

Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk Münster - Teilabschnitt Münsterland, Teil 3:

Eignungsbereiche für erneuerbare Energien/ Windkraft (nachfolgend: GEP)

ausgewiesenen Windeignungsbereiche.

Der GEP ist wie folgt zustande gekommen:

Am 2. Dezember 1996 beauftragte der Bezirksplanungsrat die Bezirksplanungsbehörde

mit der Erarbeitung der Darstellung von Windeignungsbereichen im Münsterland, d.h. in

den Kreisen Borken, Coesfeld, Steinfurt und Warendorf sowie in der Stadt Münster.

Mitarbeiter der beteiligten Dezernate stellten daraufhin in einer Liste

Untersuchungsgebiete zusammen. Ausweislich der dazu notierten schlagwortartigen

Bemerkungen wurden vorzugsweise "ausgeräumte" Landschaftsbestandteile

ausgewählt sowie solche, die bereits - etwa durch Freileitungen - vorbelastet

erschienen. Die immissionsschutzrechtlichen Belange von Einzelgehöften wurden nur

in Einzelfällen berücksichtigt. Gelegentlich wurden Flächen ausdrücklich trotz fehlender

Windhöffigkeit aufgenommen, um den betroffenen Städten - z.B. Münster und Lotte -

"Flächen anbieten zu können". Am 13. Januar 1997 billigte die vom Bezirksplanungsrat

eingesetzte GEP-Kommission den so entstandenen Entwurf, der daraufhin den zu

beteiligenden Trägern öffentlicher Belange zur Stellungnahme binnen drei Monaten

zugeleitet wurde. Beigefügt war eine "Sachdarstellung", in der u.a. ausgeführt wurde,

dass die Städte und Gemeinden "innerhalb der im GEP dargestellten Bereiche für die

Eignung von Windkraftanlagen ... auf Ebene der vorbereitenden Bauleitplanung

Konzentrationszonen für Windkraftanlagen ausweisen" können. In der Zeit vom 28. bis

30. April und vom 5. bis 7. Mai 1997 wurde der Entwurf mit den Trägern öffentlicher

Belange erörtert. Deren Einwendungen führten zu zahlreichen Änderungen. So wurden

die ursprünglich vorgesehenen Eignungsflächen von 31.000 ha auf 23.800 ha

verkleinert. Einzelne Flächen wurden gestrichen, etliche Flächen wurden zusätzlich

aufgenommen, so dass sich die Anzahl der Eignungsbereiche von ursprünglich

vorgesehenen 111 auf 119 erhöhte. Der so geänderte Entwurf war Grundlage der

Beschlussfassung des Bezirksplanungsrats am 9. Juni 1997, und zwar zusammen mit

einer Sachdarstellung, einer zusammenfassenden Übersicht über grundsätzliche

Bedenken gegen die Planung, Anregungen und Bedenken zu textlichen Zielen und

textlichen Erläuterungen, Anregungen und Bedenken zu den zeichnerischen

Darstellungen, den Protokollen der Erörterungstermine und einer "Zusammenstellung

solcher Hinweise der Verfahrensbeteiligten, die für nachfolgende Fachverfahren zur

Kenntnis genommen wurden".

Der am 9. Juni 1997 beschlossene Teilabschnitt umfasst neben der zeichnerischen

Darstellung "Textliche Darstellungen" (Nr. 1 bis 7) und "Erläuterungen" (Nr. 9 bis 12).

Nach Nr. 12 der Erläuterungen bestimmt die zeichnerische Darstellung der

Eignungsbereiche lediglich deren allgemeine Größenordnung und annähernde

räumliche Lage; die konkrete räumliche Abgrenzung der Bereiche müsse unter

Berücksichtigung der zeichnerischen und textlichen Darstellungen des GEP im Rahmen

der Bauleitplanung sowie im Einzelfall festgelegt werden. In Nr. 15 der Erläuterungen ist

ausgeführt, dass die dargestellten 119 Eignungsbereiche mit einer Gesamtfläche von

23.800 ha bei einem durchschnittlichen Flächenbedarf von 20 ha für eine

Windkraftanlage der 1,5 MW- Klasse rechnerisch für ca. 1.200 Anlagen dieser

modernen Größenklasse ausreichten. Nach Nrn. 19 ff. der Erläuterungen sind für den

planerischen Abwägungsprozess bei der Ermittlung der Eignungsbereiche

insbesondere die folgenden Kriterien und Ziele maßgebend gewesen: Eine flächenhafte

Ermittlung der Windpotentiale im Plangebiet auf der Grundlage des Datennetzes des

Deutschen Wetterdienstes (berücksichtigt worden seien insbesondere windhöffige

Bereiche mit einer Windgeschwindigkeit ab etwa 5 m/sec in 50 Meter Höhe), die

Vorbelastung von Freiräumen durch infrastrukturelle Eingriffe, die besondere Eignung

von weniger strukturierten Landschaftsteilen (geringe Rauhigkeit, geringes

Konfliktpotential mit Einzelgehöften oder gliedernden Landschaftsbestandteilen), die

langfristige Sicherung von räumlichen Entwicklungspotentialen für die

Siedlungsentwicklung, der Schutz der größeren geschlossenen Waldbereiche ("soweit

im Einzelfall kleinere Waldbereiche von Eignungsbereichen überlagert werden, sind

diese in den nachfolgenden Planungsstufen zu sichern"), die Erhaltung wertvoller

Biotopstrukturen, die Erhaltung markanter landschaftsprägender Strukturen mit

besondere Bedeutung für den Landschaftsschutz, das Landschaftsbild und die

Erholung, die notwendigen Schutzabstände zu Wohnsiedlungsbereichen, zu

Richtfunkstrecken, zu militärischen Einrichtungen und zu den im GEP dargestellten

Flugplätzen sowie Abgrabungsbereiche.

Ausweislich Nr. 6 der Sitzungsvorlage Nr. 11/1997, die Grundlage der

Beschlussfassung des Bezirksplanungsrats am 9. Juni 1997 war, wurden darüber

hinaus bestimmte Problemkreise zur Kenntnis genommen, aber auf

regionalplanerischer Ebene nicht abschließend abgewogen, weil sie in den

nachfolgenden Planungs- bzw. Genehmigungsverfahren geprüft werden sollten. Dabei

handelt es sich um die Problemkreise Richtfunkstrecken und Leitungen, Lagerstätten,

Bodendenkmäler, Immissionsschutz, Schäden durch Eis- und Blattabwurf sowie

Verkehrsinfrastruktur (Bahnlinien, Wasserstraßen).

Unter dem 16. September 1998 genehmigte das Ministerium für Umwelt, Raumordnung

und Landwirtschaft (MURL) NRW den GEP mit - vom Bezirksplanungsrat später

übernommenen - Maßgaben, wonach u.a. die gegenüber dem ursprünglichen Entwurf

beschlossene Osterweiterung des Eignungsbereichs BOR 20 zurückgenommen werden

musste. Am 12. November 1998 wurde der Plan bekannt gemacht (GV.NRW. S. 606).

In der Folgezeit erließen die vom räumlichen Geltungsbereich des GEP Münsterland

erfassten Städte und Gemeinden - mit Ausnahme der Beigeladenen und der Gemeinde

Recke - Flächennutzungspläne, in denen Konzentrationszonen für Windkraftanlagen

ausgewiesen sind. Die Konzentrationszonen weichen in vielen Fällen nach Größe und

Zuschnitt von den Windeignungsbereichen des GEP ab; die Bezirksplanungsbehörde

hat die entsprechenden Planungen im Zuge des sog. Anpassungsverfahrens oder

jedenfalls nach Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens aus landesplanerischer

Sicht als vertretbar beurteilt.

Der Standort der von der Klägerin geplanten Anlage ist ca. 1.500 m von dem im GEP

ausgewiesenen Windeignungsbereich BOR 20 und ca. 3.000 m von dem

Eignungsbereich BOR 21 entfernt. Der Abstand zu dem Bereich BOR 20 in der

zwischenzeitlich erwogenen, nach Osten erweiterten Form beträgt ca. 150 m. Der GEP

stellt den geplanten Standort nunmehr als Agrar- und Waldbereich dar, der von einem

Bereich für den Schutz der Landschaft überlagert wird.

Unter dem 26. Juli 1999 beantragte der zwischenzeitlich verstorbene Ehemann der

Klägerin bei der ursprünglich beklagten Bauaufsichtsbehörde die Erteilung eines

Bauvorbescheids für die Errichtung der hier in Rede stehenden Windkraftanlage sowie

eine Baugenehmigung für eine zweite Anlage desselben Typs, die auf dem

benachbarten Flurstück 49 errichtet werden sollte. Nach seinen Angaben war geplant,

einen - geringeren - Teil der gewonnenen Energie für die eigene Landwirtschaft

(Bullenmast) zu verwenden. Der Stromverbrauch dieses Betriebs habe in den

vergangenen Jahren bei ca. 10 % der Nennleistung gelegen. Die darüber hinaus

gewonnene Energie sollte in das öffentliche Stromnetz eingespeist werden.

In ihrer Stellungnahme vom 20. September 1999 wies die im Bauaufsichtsverfahren

beteiligte jetzige Beklagte darauf hin, dass das Ministerium für Umwelt, Raumordnung

und Landesplanung den GEP mit der Maßgabe genehmigt habe, dass der Bereich BOR

20 nur die dem ursprünglichen Entwurf entsprechende Ausdehnung erhalte, d.h. dass

nach der Genehmigung die im Laufe des Verfahrens erwogene Osterweiterung

herauszunehmen sei. Danach liege der Standort außerhalb des Bereichs BOR 20. Da

eine Ausnahme hier nicht in Betracht komme, stünden landesplanerische Belange dem

Vorhaben entgegen.

Nach Inkrafttreten des Windenergieerlasses vom 3. Mai 2000 (Gemeinsamer

Runderlass des Ministeriums für Bauen und Wohnen, des Ministeriums für Arbeit,

Soziales und Stadtentwicklung, Kultur und Sport, des Ministeriums für Umwelt,

Raumordnung und Landwirtschaft und des Ministeriums für Wirtschaft und Mittelstand,

Technologie und Verkehr - Grundsätze für Planung und Genehmigung von

Windenergieanlagen -, MBl. NRW. 2000, S. 690) nahm die Beklagte auf erneute

Anfrage der Bauaufsichtsbehörde nochmals zu dem Vorhaben Stellung: Dass die

geplanten Anlagen raumbedeutsam seien, ergebe sich aus dem besonderen Standort

der Anlagen. Es handele sich bei dem betroffenen Landschaftsraum um einen gut

strukturierten und reich gegliederten Ausschnitt der Münsterländischen Parklandschaft.

In dem östlich und nordöstlich angrenzenden Landschaftsraum seien mehrere

Waldkomplexe als schutzwürdige Biotope im Biotopkataster der Landesanstalt für

Ökologie, Bodenordnung und Forsten (LÖBF) NRW erfasst. Den unmittelbar an die auf

dem Flurstück 47 geplante Anlage angrenzenden Waldbestand habe die LÖBF als

geschützten Landschaftsteil vorgeschlagen. Der Kontrast zwischen Waldkulisse und

technischer Anlage führe zu einer negativen Veränderung der natürlichen Eigenart der

Landschaft. Das bedinge eine überproportionale Verfremdung des östlich und

nordöstlich angrenzenden Landschaftsraumes "Klostervenn", der als besonders

schützenswert einzustufen sei. Das Naturschutzgebiet "Burlo-Vardingholter Venn" sei

als Kranichrastplatz besonders schützenswert; wegen der Sensibilität von Kranichen

müsse der Bereich weiträumig von Beeinträchtigungen freigehalten werden.

Im Anhörungsverfahren wandte sich der Antragsteller mit Schreiben vom 13. September

2000 gegen die Einschätzung, dass das Vorhaben raumbedeutsam sei. Der Hinweis auf

das Naturschutzgebiet "Burlo-Vardingholter Venn" gehe fehl, weil der Standort von

diesem Bereich rund 3,5 bis 4 km und damit ebenso weit entfernt sei wie der Bereich

BOR 20. Zudem seien nahe den Venn-Gebieten drei Anlagen vom Typ Enercon E-66

mit einer Nennleistung von 1,5 MW bestandskräftig genehmigt.

Auch unter Berücksichtigung der Einwendungen des Antragstellers hielt die Beklagte

mit Schreiben vom 16. Februar 2001 an ihren landesplanerischen Bedenken fest und

führte ergänzend aus: Der im GEP als Bereich für den Schutz der Landschaft

dargestellte Bereich habe die Funktion als Verbundkorridor im Sinne der

Biotopvernetzung zwischen den als Bereiche für den Schutz der Natur dargestellten

Räumen "Rheder Bach" im Süden und dem Naturschutzgebiet "Burlo-Vardingholter

Venn". Bei Zugrundelegung eines Interpretationsspielraums von 200 m falle der

Standort in die Parzellenunschärfe der nicht genehmigten Ostfläche des

Eignungsbereichs BOR 20, weshalb die Gründe, die zur Versagung der Genehmigung

der Osterweiterung geführt hätten, gerade für diese Standorte gälten. Es sei bewusst ein

Korridor zwischen den Eignungsbereichen BOR 20 und BOR 21 belassen worden, um

keine bandartigen Strukturen bzw. kein geschlossenes Windfeld entstehen zu lassen.

Am 19. Juli 2001 hat der Ehemann der Klägerin Klage auf Erteilung von

"Baugenehmigungen" erhoben und zur Begründung zunächst auf das beigefügte

Schreiben vom 13. September 2000 verwiesen. Daraufhin lehnte der Landrat des

Kreises Borken die Anträge auf Erteilung eines Bauvorbescheids und einer

Baugenehmigung durch Bescheide vom 23. Oktober 2001, zugestellt am 25. Oktober

2001, ab. Zur Begründung verwies er auf die entgegenstehenden Ausweisungen im

GEP; ein Ausnahmetatbestand liege nicht vor, da der Korridor zwischen den

Windeignungsbereichen BOR 20 und BOR 21 bewusst frei gelassen worden sei. Dem

Vorhaben stünden damit landschaftsästhetische Gesichtspunkte entgegen. Darüber

hinaus sei die hier streitbefangene Anlage aus immissionsschutzrechtlicher Sicht nicht

genehmigungsfähig, weil Gutachten zur Lärm- und Schattenschlagprognose nicht

vorgelegt worden seien.

Gegen die Versagung der - hier nicht mehr streitbefangenen - Baugenehmigung wurde

am 26. November 2001 (Montag) Widerspruch eingelegt, den die Beklagte durch

Bescheid vom 24. Juni 2002 zurückwies.

Zur Begründung der Klage hat der Ehemann der Klägerin vorgetragen: Dem im

Außenbereich privilegierten Vorhaben stünden keine öffentlichen Belange entgegen.

Nach Maßgabe des nordrhein-westfälischen Windenergieerlasses vom 3. Mai 2000

seien zwei beieinander liegende Anlagen unterhalb einer Gesamthöhe von 100 m nicht

raumbedeutsam. Darüber hinaus sei die Ausweisung von Windeignungsgebieten im

GEP nicht geeignet, die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB

herbeizuführen. Sie garantiere nicht, dass Windkraftanlagen in den dargestellten

Gebieten absoluten Vorrang genössen. Der GEP beruhe auf einer Verletzung des

raumplanungsrechtlichen Abwägungsgebots. Die Berechnung in Nr. 15, dass bei einem

durchschnittlichen Flächenbedarf von 20 ha für eine Windkraftanlage der 1,5 MW-

Klasse das Flächenangebot der Eignungsbereiche rechnerisch für ca. 1.200 Anlagen,

mithin 1.800 MW elektrischer Leistung ausreiche, beruhe auf einer

"Milchmädchenrechnung", weil schon wegen der nicht berücksichtigten Abstände zur

Wohnbebauung nur ein geringer Teil der ausgewiesenen Flächen von etwa 20 %

tatsächlich genutzt werden könne. Darüber hinaus handele es sich bei den

Ausweisungen im GEP nicht um Ziele der Raumordnung i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 3

BauGB, sondern lediglich um Grundsätze, denen keine Ausschlusswirkung

beizumessen sei.

Dem GEP liege keine ausreichende Planrechtfertigung zugrunde, weil wegen des

gesetzten Zeitdrucks keine hinreichende Ermittlung und Abwägung habe stattfinden

können. Da zahlreiche Eignungsbereiche ausgewiesen worden seien, die für die

Windkraftnutzung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ungeeignet seien, sei die

Planung auch nicht vollzugsfähig. Die dem GEP zugrunde liegende Abwägung sei

fehlerhaft: Ihm liege kein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde;

den Verfahrensakten sei nicht zu entnehmen, welche Kriterien für die Ausweisung der

Gebiete letztlich maßgeblich gewesen seien. Die zugrunde gelegten Untersuchungen

des Deutschen Wetterdienstes (DWD) seien unzureichend und ungenau. Überdies sei

nicht nachvollziehbar, warum sämtliche Bereiche, die in 10 m Höhe eine

Windgeschwindigkeit von weniger als 3,5 m/sec im Jahresmittel aufweisen, außer

Betracht gelassen worden seien; denn Anlagen der 1,5 MW-Klasse könnten - bei einer

Nabenhöhe von mindestens 80 m - auch bei einer geringeren Windgeschwindigkeit

wirtschaftlich arbeiten. Ferner sei die Immissionsproblematik in Bezug auf

Wohnnutzungen nicht hinreichend berücksichtigt. Einerseits sei der pauschal

festgesetzte Abstand von 1.000 m zu Wohnsiedlungsbereichen sachlich

unangemessen; andererseits sei der gebotene Schutzabstand von 300 m zu

Einzelgebäuden nicht in die Planung eingestellt worden. Das habe zur Folge, dass im -

dem hier in Rede stehenden Standort benachbarten - Eignungsbereich BOR 20 nur eine

nutzbare Fläche von 20 % verbleibe. Auch die Bereiche BOR 16 und BOR 18 seien

wegen vorhandener Hochspannungsleitungen, Richtfunkstrecken, Gas- und

Ölleitungen, Verkehrswegen, Wasserläufen u.ä. kaum nutzbar. Der weitere

Planungsschritt, bei dem Flächen ermittelt worden seien, die insbesondere durch

technische Strukturen vorbelastet seien, stelle eine Interessenfehlgewichtung dar, weil

es widersinnig sei, Flächen nur deshalb auszuschließen, weil sie nicht vorbelastet

seien. Der dritte Planungsschritt, bei dem allein die Vorgaben einer topographischen

Karte im Maßstab 1:25.000 in den Blick genommen worden seien, sei schließlich

oberflächlich. Worauf die Einteilung in Gebiete guter, mittlerer und geringer Eignung

beruhe, sei sachlich nicht nachvollziehbar. Besichtigungen vor Ort hätten nur in

Ausnahmefällen stattgefunden. Fehlerhaft sei es auch, dass in erheblichem Umfang

öffentliche Belange nicht eingestellt worden seien; das gelte insbesondere für den

Immissionsschutz sowie für militärische und kommunale Belange. Letzteres folge

daraus, dass den Gemeinden nur drei Monate Zeit für erforderliche Untersuchungen und

Stellungnahmen eingeräumt worden sei. In einigen Fällen seien auch sachfremde

Erwägungen angestellt worden, wie etwa im Fall der Flächen BOR 1 und BOR 2, die

nur deshalb aufgenommen worden seien, um "Gronau Flächen anbieten zu können",

oder im Fall des Bereichs ST 10, der trotz ausdrücklich festgestellter fehlender

Windhöffigkeit aufgenommen wurde, "um Lotte Flächen anbieten zu können".

Die fehlerhafte Ermittlung der abwägungserheblichen Belange verdeutliche im Übrigen

eine für das Gebiet der Stadt Dülmen erstellte Studie. Die aufgezeigten Mängel hätten

zur Folge, dass der GEP insgesamt nichtig sei, denn der Plangeber strebe mit der

fehlerhaften Ausweisung von Eignungsbereichen eine Ausschlusswirkung für das

gesamte sonstige Plangebiet an.

Schließlich seien die im vorliegenden Fall von der (nunmehr beklagten)

Bezirksregierung geäußerten Bedenken unbegründet. Dies zeige das vom Kläger in

Auftrag gegebene Gutachten des Landschaftsarchitekten Dr. M. , der den Vogelbestand

in dem betroffenen Areal untersucht habe und keine Hinweise auf eine Korridorfunktion

des Gebiets zwischen Rheder Bach und dem Burlo-Vardingholter Venn gefunden habe.

Nach dem Tod ihres Ehemannes hat die Klägerin als dessen Rechtsnachfolgerin das

Verfahren fortgeführt.

Nach Bekanntwerden des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. Juni 2004 - 4

C 9.03 - hat die Klägerin den Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung für die

Errichtung einer Windkraftanlage auf dem Flurstück 49 am 24. September 2004

zurückgenommen. Sodann hat sie für diesen Teil ihrer Klage die Klagerücknahme und

hilfsweise den Rechtsstreit insoweit für erledigt erklärt.

Für den verbleibenden Teil ihres Klagebegehrens hat die Klägerin beantragt,

den Landrat des Kreises Borken unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 23.

Oktober 2001 zu verpflichten, ihr einen Bauvorbescheid zur Errichtung einer

Windenergieanlage auf dem Grundstück zu erteilen, und zwar unter Ausklammerung der

immissionsschutzrechtlichen Fragen,

hilfsweise den Landrat des Kreises Borken unter Aufhebung des

Ablehnungsbescheides vom 23. Oktober 2001 zu verpflichten, ihr eine reine

Bebauungsgenehmigung für das bezeichnete Grundstück unter zusätzlicher

Ausklammerung der immissionsschutzrechtlichen Fragen zu erteilen.

Der Landrat des Kreises Borken hat der Klagerücknahme widersprochen und beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat auf die Ausführungen in dem angefochtenen Bescheid Bezug genommen und

ergänzend vorgetragen, das klägerseits vorgelegte Gutachten des Sachverständigen Dr.

M. sei nicht aussagekräftig, da es auf einer zu geringen Zahl von Begehungen beruhe.

Es handele sich um einen ästhetisch und ökologisch besonders bedeutsamen Bereich.

Die dort ganzjährig vorkommenden Vogelarten, Nahrung suchenden Großvögel,

insbesondere Zugvögel, nachtaktive Eulen sowie Fledermäuse sollten vor

Beeinträchtigungen geschützt werden. Dem Vorhaben stehe daher auch § 35 Abs. 3

Satz 1 Nr. 5 BauGB entgegen.

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

Die jetzige Beklagte hat ebenfalls keinen Antrag gestellt. Sie hat vorgetragen: Der

Bearbeitungszeitraum für die Aufstellung des GEP sowie die den Gemeinden gesetzte

Frist zur Stellungnahme seien ausreichend lang gewesen. Dabei sei zu

berücksichtigen, dass das Verfahren in Zusammenhang gestanden habe mit dem -

schon im Jahr 1994 eingeleiteten - Verfahren zur Fortschreibung des gesamten GEP, in

dessen Verlauf Erhebungen zu allen in der Regionalplanung behandelten

Sachbereichen (insbesondere Siedlungsentwicklung, Natur- und Landschaftsschutz,

Infrastruktur, Ressourcenentwicklung) vorgenommen worden seien. Dementsprechend

sei die Region den Mitarbeitern der Bezirksplanungsbehörde auch ohne - weitere -

Ortsbesichtigungen hinreichend bekannt. Die von der Klägerin gerügten

Planungsmängel lägen nicht vor. Der Belang der Windhöffigkeit sei unter

Berücksichtigung der Anlagenhöhe und der Topographie des Münsterlandes fast

gänzlich zu vernachlässigen, weil in Höhen ab 100 m ausreichend Wind wehe. Darauf,

dass die Windkraftanlagen optimalen wirtschaftlichen Ertrag erbrächten, bestehe kein

Anspruch. Im Übrigen seien auch für die Bereiche, die die Klägerin als ungeeignet

bezeichnet habe, Genehmigungen erteilt oder beantragt. Unabhängig davon treffe es

nicht zu, dass Standorte mit geringerer Windhöffigkeit von vornherein ausgeschieden

worden seien. Die nachfolgenden, in Verfahren zur Aufstellung von

Flächennutzungsplänen erfolgten gemeindlichen Untersuchungen hätten die

Windeignungsbereiche des GEP zu 80 % in ihrer räumlichen Lage bestätigt. Es treffe

auch nicht zu, dass der GEP einen Abstand von 1.000 m zu Wohnsiedlungsbereichen

vorsehe. Dieser sei nur Inhalt eines ersten Arbeitsentwurfs gewesen; später hätten

insoweit je nach örtlicher Situation noch Veränderungen, und zwar sowohl

Vergrößerungen als auch Verkleinerungen, stattgefunden. Die Immissionsabstände zu

Einzelhäusern und Gehöften seien dem konkreten Zulassungsverfahren vorbehalten

worden, auch um Raum für die übliche Praxis zu belassen, im Falle der

Eigenbeschallung höhere Belastungen hinzunehmen. Hinsichtlich der weiteren Rügen

der Klägerin sei festzuhalten, dass der GEP mit seinen 119 Windeignungsbereichen ein

Rahmenkonzept darstelle, d.h. dass die Bereiche durch die nachfolgenden

Planungsverfahren der Bauleitplanung im Abstimmung mit den Zielen der

Landesplanung sehr wohl modifiziert, d.h. verkleinert, verschoben, vergrößert werden

oder auch wegfallen könnten. Dies sei ein wesentlicher Aspekt eines mehrstufigen

Planungskonzepts. Es liege demgemäß in der Natur der Sache, dass die

Konkretisierung hinsichtlich der Belange Immissionsschutz, militärische Schutzbereiche

und Flugsicherheit auf den der Regionalplanung nachfolgenden Planungsebenen

erfolge. Dieser Systematik sei sich auch der Gesetzgeber bei Einführung des

Planvorbehalts nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bewusst gewesen. Dass die

grundsätzlichen Planungsebenen Regional- und Flächennutzungsplanung in den

nachfolgenden Schritten weiter konkretisiert würden, sei allgemein bekannt.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf die mündliche Verhandlung vom 30.

September 2004 abgewiesen.

Auf den Antrag der Klägerin ist die Berufung durch Beschluss vom 21. Juli 2005

zugelassen worden. Soweit das Verfahren die schon im erstinstanzlichen Verfahren

zurückgenommene Klage auf Erteilung einer Baugenehmigung für eine Windkraftanlage

in , betroffen hat, ist es abgetrennt und zwischenzeitlich eingestellt worden (8 A

4641/06).

Mit der Begründung ihrer Berufung hat die Klägerin die Klage unter Hinweis auf § 67

Abs. 9 Satz 4 BImSchG dahin geändert, dass sie nunmehr die Erteilung eines

immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids von der Beklagten als

Immissionsschutzbehörde begehrt. Sie wiederholt und vertieft ihr bisheriges Vorbringen,

dass die Anlage nicht raumbedeutsam sei und dass der GEP dem Vorhaben nicht

entgegengehalten werden könne, weil er wegen Abwägungsmängeln insgesamt

unwirksam sei. Ergänzend trägt die Klägerin vor: Der GEP sei ohne ausreichende

Rechtsgrundlage erlassen worden. § 13 Abs. 5 LPlG NRW habe bei Inkrafttreten des

GEP noch nicht gegolten. Darüber hinaus sei der GEP funktionslos geworden. Infolge

zahlreicher Zielabweichungsverfahren und abweichender Flächennutzungspläne seien

ausweislich des von der Beklagten auf Anforderung des Senats vorgelegten

Zahlenmaterials weniger als die Hälfte der GEP-Eignungsflächen im Rahmen der

Flächennutzungsplanung umgesetzt worden. Die Balance zwischen Positiv- und

Negativflächen, die Wirksamkeitsvoraussetzung einer jeden Konzentrationsplanung sei,

sei dadurch nicht mehr gegeben. Das ursprüngliche Planungskonzept sei zumindest so

weit beeinträchtigt, dass eine erneute Gesamtabwägung über den GEP erforderlich

geworden sei. Darüber hinaus seien weitere Flächen zwar von den Gemeinden in die

Flächennutzungspläne übernommen worden, tatsächlich aber insbesondere wegen der

zu Wohngebäuden - aus Gründen des Immissionsschutzes sowie zur Vermeidung

optisch bedrängender Wirkungen - einzuhaltenden Schutzabstände nicht nutzbar. Bei

der Bemessung dieser Schutzabstände sei auch zu berücksichtigen, dass die dem GEP

zugrunde liegende Planungsabsicht Anlagen der 1,5 MW-Klasse im Auge gehabt habe,

die naturgemäß eine gewisse Mindesthöhe aufweisen. Moderne 2 MW-Anlage

benötigen i.d.R. mindestens eine Höhe von 150 m. Entgegen der Annahme des 10.

Senats des OVG NRW in dessen Urteil vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 - treffe

es auch nicht zu, dass die mit der Planung verbundene Erwartung, es könnten 1.200

Anlagen im Münsterland errichtet werden, zu 2/3 erfüllt sei. Ebenfalls abweichend von

den Annahmen der Planungsbehörde betrage die durchschnittliche Leistung auch nicht

1,5 MW, sondern nur 1,1 MW. Statt der angestrebten Gesamtleistung von 1.800 MW

dürften demnach - unter Zugrundelegung der von der Beklagten genannten Zahlen -

weniger als 600 MW Gesamtleistung erreicht worden sein.

Unabhängig davon liege ein Ausnahmefall vor, in dem - anders als für den Regelfall von

§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorausgesetzt - öffentliche Belange nicht entgegenstünden.

Die von der Beklagten angeführte avifaunistische Bedeutung des Gebiets bestehe nicht.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Münster vom 30. September 2004 zu ändern und

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids des Landrats des Kreises Borken vom 23.

Oktober 2001 zu verpflichten, ihr einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid zur

bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit betreffend die Errichtung und den Betrieb einer

Windenergieanlage des Typs Enercon E-44/6.44, Nennleistung 600 kW, Nabenhöhe

77,9 m, Rotordurchmesser 44 m, auf dem Grundstück zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt vor: Die Voraussetzungen für die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen

Genehmigung lägen nicht vor, weil die Anlage raumbedeutsam sei und der

Anlagenstandort außerhalb der im GEP ausgewiesenen Eignungsbereiche liege. Ein

Ausnahmefall sei nicht gegeben. Der Standort liege in einer typischen

münsterländischen, reich strukturierten Parklandschaft, die im GEP als Bereich für den

Schutz der Landschaft dargestellt sei. Diesem Raum komme die Funktion als von

Windkraftanlagen freizuhaltender Korridor zwischen den Eignungsbereichen BOR 20

und BOR 21 zu; so solle verhindert werden, dass bandartige Windfarmgürtel entstehen.

Daraus, dass der Eignungsbereich BOR 21 aufgrund eines landesplanerischen

Zielabweichungsverfahrens aufgegeben worden sei, folge nichts Gegenteiliges; denn

es seien dort bereits Anlagen errichtet bzw. geplant.

An ihrer schriftsätzlich vorgetragenen Einschätzung, dass ein berechtigtes Interesse an

der Erteilung eines Vorbescheids nicht ersichtlich sei, hat die Beklagte in der

mündlichen Verhandlung am 29. November 2006 nicht mehr festgehalten.

Die Beigeladene stellt keinen Antrag.

Auf Anfrage des Senats hat die Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten

NRW mit Schreiben vom 23. November 2006 zu der ornithologischen Bedeutung des

geplanten Standorts Stellung genommen. Danach rasten Kraniche nur unregelmäßig im

Naturschutzgebiet "Burlo-Vardingholter Venn". Als Rastplatz für den Kranich habe das

Gebiet keine landesweite Bedeutung. Das Naturschutzgebiet sei auch weit genug von

den bereits bestehenden bzw. geplanten Windkraftanlagen entfernt, so dass keine

Einschränkung der Anflugmöglichkeiten für Vögel in Naturschutzgebiet entstehen

würde. Das von der Klägerin eingereichte Gutachten des Büros Dr. M. gebe den

neuesten Kenntnisstand zum Thema Windkraft und Vogelwelt ausführlich wieder. Dem

sei nichts hinzuzufügen.

Auf Aufforderung des Senats hat die Bezirksplanungsbehörde im November 2006 und

Juli 2007 wie folgt Stellung genommen: Bisher seien für sechs Gemeinden

Zielabweichungsverfahren mit dem Ergebnis durchgeführt worden, dass im GEP

dargestellte Windeignungsbereiche nicht in die Flächennutzungsplanung zu

übernehmen waren. Bis auf die Gemeinden Rhede und Recke hätten alle Gemeinden

des Münsterlands Windvorrangzonen in ihren Flächennutzungsplänen ausgewiesen.

Dabei sei es "überwiegend" (Stellungnahme November 2006) bzw. "fast ausschließlich"

(Stellungnahme Juli 2007) durch das Kriterium "Vorsorgeabstand" zu Abweichungen

zwischen den Flächennutzungsplänen und dem GEP gekommen, die sich nach

Auffassung der Bezirksplanungsbehörde als - unter Berücksichtigung der

Planungshierarchie - zulässige "Feinsteuerung" darstellten, zumal der Regionalplan

ohnehin nur ein Rahmenkonzept darstelle. Die Bezirksplanungsbehörde habe

Zielabweichungsverfahren nur in Bezug auf solche Flächennutzungspläne als

erforderlich angesehen, die deutlich unter 15 % der Eignungsflächen umgesetzt hätten;

ansonsten seien die Flächennutzungspläne als den landesplanerischen Zielen

angepasst angesehen worden. Insgesamt seien im Münsterland, d.h. in der Stadt

Münster sowie in den Kreisen Borken, Coesfeld, Steinfurt und Warendorf, 23.435 ha als

Windeignungsbereiche ausgewiesen; 11.099 ha hätten die Gemeinden in ihren

Flächennutzungsplänen ausgewiesen. Die Bezirksregierung beabsichtige, die

Windeignungsbereiche im Rahmen der anstehenden Fortschreibung des Regionalplans

mit Hilfe der zusätzlichen, in den Bauleitplanverfahren gewonnenen Informationen zu

überarbeiten, auch wenn dies die Planungshierarchie auf den Kopf stelle.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen

auf die vom Landrat des Kreises Borken und der Beklagten vorgelegten

Verwaltungsvorgänge, das von der Klägerin vorgelegte Sachverständigengutachten, die

von der Beklagten vorgelegten Aufstellungsvorgänge betreffend den GEP, die Akten

betreffend die aufsichtsbehördliche Genehmigung der im räumlichen Geltungsbereich

des GEP erlassenen Flächennutzungspläne und die beantragten bzw. durchgeführten

Zielabweichungsverfahren, weiter die Bauakten der dem Anlagenstandort

nächstgelegenen Wohnhäuser "Im Eichengrund 20" und "Im Kappenhagen 152".

Entscheidungsgründe:

Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage, die

nur noch das auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids gerichtete

Begehren zum Gegenstand hat, im Ergebnis zu Recht abgewiesen.

A. Die Klage ist allerdings zulässig.

I. Dem steht nicht entgegen, das nur die Versagung der Baugenehmigung mit dem

Widerspruch angefochten worden ist. Denn beide Verpflichtungsbegehren

- sowohl das auf Erteilung einer Baugenehmigung als auch das auf Erteilung eines

Bauvorbescheids gerichtete Begehren - waren bei Erlass der Versagungsbescheide

bereits rechtshängig. Das folgt - obwohl der in der Klageschrift vom 17. Juli 2001

angekündigte Antrag von einer "Baugenehmigung zur Errichtung von zwei

Windenergieanlagen" spricht - bei verständiger Würdigung (vgl. § 88 VwGO) daraus,

dass in dem der Klageschrift beigefügten Schriftsatz vom 13. September 2000 die

Anträge eindeutig wiedergegeben waren.

II. Die Änderung der Klage im Berufungsverfahren mit dem Ziel der Verpflichtung der

Beklagten zur Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids ist gemäß §

91 Abs. 1 VwGO zulässig; sie gilt entsprechend § 67 Abs. 9 Satz 4 BImSchG in der ab

dem 1. Juli 2005 geltenden Fassung des Änderungsgesetzes vom 25. Juni 2005 (BGBl.

I S. 1865) als sachdienlich.

Auch wenn diese Übergangsvorschrift ausdrücklich nur für Verfahren auf Erteilung einer

Baugenehmigung gilt, ist sie in Verfahren auf Erteilung eines Bauvorbescheids

entsprechend anzuwenden. Die in der Gesetzesbegründung geschilderte

Interessenlage ist zumindest für die Fortführung rechtshängiger Verpflichtungsklagen

auf Erteilung von Bauvorbescheiden vergleichbar und es ist nicht ansatzweise

erkennbar, dass der Gesetzgeber die in der Praxis aufgetretenen Probleme für diese

Fallgestaltungen abweichend gelöst hätte, wenn er sie im Blick gehabt hätte.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. März 2006 - 8 A 2672/03 -, ZNER 2006, 65 = ZfBR 2006,

474 = BauR 2006, 1715.

Die Klageänderung ist auch insoweit zulässig, als neben der Verpflichtung zur Erteilung

eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids die Aufhebung des im baurechtlichen

Verfahren ergangenen ablehnenden Bescheids des Landrats des Kreises Borken

begehrt wird. Denn aufgrund der Umstellung der Klage gemäß § 67 Abs. 9 Satz 4

BImSchG wird das Verfahren in dem Stadium, in dem es sich befindet, nach

Immissionsschutzrecht zu Ende geführt.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. März 2006 - 8 A 2672/03 -, a.a.O., und vom 5.

September 2006 - 8 A 1971/04 -, NWVBl. 2007, 156 = ZfBR 2006, 789 = NuR 2007, 215;

BT-Drucks. 15/5443, S. 4; dazu auch OVG Rh.-Pf., Urteil vom 6. Juli 2005 - 8 A

11033/04 -, BauR 2005, 1758 = NVwZ-RR 2006, 242.

Das bedeutet zugleich, dass im baurechtlichen Zulassungsverfahren erfolgte

Verfahrensschritte, zu denen auch die ablehnenden Bescheide gehören, Teil des

nunmehr nach anderen Vorschriften fortzuführenden Verfahrens bleiben. Dabei tritt die

Immissionsschutzbehörde insgesamt in das einheitliche, bisher von der Baubehörde

geführte Verfahren ein.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. März 2006 - 8 A 2672/03 -, a.a.O.

B. Die Klage ist aber nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung

des begehrten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids.

Nach § 9 Abs. 1 BImSchG kann durch Vorbescheid über einzelne

Genehmigungsvoraussetzungen sowie über den Standort der Anlage entschieden

werden, sofern die Auswirkungen der geplanten - hier nach § 4 BImSchG i.V.m. Nr. 1.6

des Anhangs der 4. BImSchV (in der seit dem 1. Juli 2005 geltenden Fassung) nach

Immissionsschutzrecht genehmigungsbedürftigen - Anlage ausreichend beurteilt

werden können und ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheids

besteht. Die Genehmigungsfähigkeit des Standorts einer Anlage umfasst insbesondere

auch bauplanungsrechtliche Fragen, die als einzelne Genehmigungsvoraussetzungen

zum Gegenstand eines Vorbescheids gemacht werden können.

Vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2001 - 4 C 3.01 -, NVwZ 2002,

1112 = UPR 2002, 194 = BayVBl. 2002, 739, und Beschluss vom 17. Dezember 2002 -

7 B 119.02 -, DVBl. 2003, 543 = NVwZ 2003, 750; OVG NRW, Urteile vom 15. März

2006 - 8 A 2672/03 -, a.a.O., und vom 9. August 2007 - 8 A 1359/05 -, NWVBl. 2007, 154

= ZNER 2006, 364; Peschau, in: Feldhaus, Bundes- Immissionsschutzgesetz,

Kommentar, Band 1, Teil 1, § 9 Rn. 10.

Die Klägerin hat zwar ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheids

(I.). Das Vorhaben ist aber wegen der entgegenstehenden Darstellungen im

maßgeblichen Regionalplan bauplanungsrechtlich unzulässig (II.).

I. Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse daran, dass die hier in Streit stehende

bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens im Rahmen eines

Vorbescheidsverfahren vorab geklärt wird. Die Prüfung, ob ein berechtigtes Interesse

i.S.d. § 9 BImSchG vorliegt, unterliegt der uneingeschränkten gerichtlichen Kontrolle; ein

Beurteilungsspielraum steht der Beklagten insoweit nicht zu. Dabei ist ein berechtigtes

Interesse regelmäßig gegeben, wenn bei umfangreichen Anlagen Planung und Ausbau

sinnvollerweise in Abschnitten vorgenommen werden. Ein berechtigtes Interesse kann

insbesondere dann angenommen werden, wenn dem Vorhabenträger durch die

rechtsverbindliche Abschichtung der Prüfung einzelner Genehmigungsvoraussetzungen

erhebliche Kostenvorteile entstehen.

Vgl. Jarass, BImSchG, 6. Aufl., 2005, § 8 Rn. 6.

Das ist hier der Fall. Ausgehend von den verschiedenen Standpunkten der Beteiligten

ist die Klärung der bauplanungsrechtlichen Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens

ausschlaggebend für die weitere Entscheidung, ob sich der zusätzliche

Planungsaufwand für die Klägerin lohnt.

Soweit die Ausführungen der Beklagten im Berufungsverfahren, mit denen sie

begründet hat, dass aus ihrer Sicht ein berechtigtes Interesse an dem Erlass eines

Vorbescheids fehle, zugleich dahin zu verstehen sein sollten, dass sie ihr

Verfahrensermessen

- vgl. dazu Jarass, BImSchG, 6. Aufl., 2005, § 9 Rn. 9; Wasielewski, in: Koch/Scheuing,

GK-BImSchG, § 9 Rn. 14, 106, Dietlein, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 9

BImSchG Rn. 52 -

zu Ungunsten des Vorbescheidsverfahrens ausübe, führt dies zu keiner anderen

rechtlichen Beurteilung. Denn daran hat der Beklagtenvertreter schon in der mündlichen

Verhandlung am 29. November 2006 nicht mehr festgehalten; er hat vielmehr erklärt,

dass das Verfahrensermessen zu Gunsten des von der Klägerin angestrebten

Vorbescheidsverfahrens ausgeübt werde. Es kann daher offen bleiben, inwieweit das im

immissionsschutzrechtlichen Vorbescheidsverfahren bestehende Verfahrensermessen

in dem hier vorliegenden Fall, dass ein auf Erteilung eines Bauvorbescheids gerichtetes

Verfahren im Berufungsverfahren in Anwendung von § 67 Abs. 9 Satz 4 BImSchG

geändert worden ist, durch den Zweck der Übergangsregelung gelenkt oder sogar

reduziert wird.

II. Der Erteilung des Vorbescheids steht aber entgegen, dass das Vorhaben

bauplanungsrechtlich unzulässig ist.

Die Zulässigkeit des im Außenbereich geplanten Vorhabens richtet sich nicht nach § 35

Abs. 1 Nr. 1 BauGB. Denn die geplante Windkraftanlage würde nicht dem

landwirtschaftlichen Betrieb im Sinne dieser Vorschrift "dienen", weil der erzeugte Strom

nur zu einem geringen Anteil, nämlich lediglich zu 10 %, für den Betrieb der Klägerin

genutzt werden könnte.

Anwendbar ist hier vielmehr § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB. Danach darf ein Vorhaben, das

wie die geplante Anlage der Nutzung der Windkraft dient und deshalb im Außenbereich

an sich privilegiert zulässig ist, unter anderem dann nicht zugelassen werden, wenn

öffentliche Belange "entgegenstehen". Ob dies der Fall ist, ist grundsätzlich im Wege

einer "nachvollziehenden" Abwägung zu ermitteln.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2005 - 4 C 5.04 -, BVerwGE 122, 364 = BauR

2005, 987 = DVBl. 2005, 706 = NVwZ 2005, 578 = UPR 2005, 267 = ZfBR 2005, 373 =

ZNER 2005, 85, vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -, BVerwGE 115, 17 = BauR 2002, 41 =

BRS 64 (2001) Nr. 96 = DÖV 2002, 76 = DVBl. 2001, 1855 = NuR 2002, 49 = NVwZ

2002, 476 = UPR 2002, 33 = ZfBR 2002, 65, und vom 25. Oktober 1967 - 4 C 86.66 -,

BVerwGE 28, 148 = DÖV 1968, 579 = DVBl. 1968, 385 = NJW 1968, 1105.

Selbst wenn privilegierten Vorhaben ein besonders starkes Gewicht zukommt, folgt

daraus aber nicht, dass sie an jedem beliebigen Standort im Außenbereich zulässig

sind. Auch für privilegierte Anlagen gilt das Gebot der größtmöglichen Schonung des

Außenbereichs. Mit § 35 Abs. 1 BauGB hat der Gesetzgeber den Außenbereich

insbesondere nicht generell als Baubereich für privilegierte Vorhaben freigegeben,

sondern die Zulässigkeit solcher Vorhaben vielmehr von der Einzelfallprüfung abhängig

gemacht, ob ihnen an einem konkreten Standort öffentliche Belange entgegenstehen.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Juni 1991 - 4 C 11.89 -, BauR 1991, 579 = BRS 52 (1992)

Nr. 78 = NuR 1992, 29 = NVwZ-RR 1992, 401 = ZfBR 1991, 279, vom 20. Januar 1984 -

4 C 43.81 -, BVerwGE 68, 311 = BauR 1984, 269 = BRS 42 (1984) Nr. 91 = DÖV 1984,

846 = DVBl. 1984, 627 = NuR 1984, 237 = NVwZ 1984, 367 = UPR 1984, 221 = ZfBR

1984, 200, und vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300 = BauR 1987, 651 =

BRS 47 (1987) Nr. 5 = DÖV 1987, 1015 = DVBl. 1987, 1008 = NuR 1989, 125 = NVwZ

1988, 54 = UPR 1987, 427 = ZfBR 1987, 293.

Das ist hier der Fall. Es ist zwar nicht davon auszugehen, dass die geplante

Windkraftanlage wegen von ihr ausgehender schädlicher Umwelteinwirkungen im

Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB (dazu 1.) oder wegen einer Beeinträchtigung

der Belange des Natur- und Landschaftsschutzes im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5

BauGB (dazu 2.) bauplanungsrechtlich unzulässig ist. Öffentliche Belange stehen dem

Vorhaben aber nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB deshalb entgegen, weil der Standort

außerhalb der im maßgeblichen Regionalplan dargestellten Windeignungsbereiche

liegt (dazu 3.).

1. Es ist nicht davon auszugehen, dass das Vorhaben i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3

BauGB schädliche Umwelteinwirkungen hervorrufen kann. Ausweislich der von der

Klägerin im Berufungsverfahren vorgelegten Immissionsprognose überschreiten die von

der geplanten Anlage ausgehenden Beeinträchtigungen durch Schall und Schatten die

Grenzen der Zumutbarkeit entweder nicht oder können jedenfalls durch

Betriebseinschränkungen auf ein genehmigungsfähiges Maß begrenzt werden.

Bewohnern des Außenbereichs sind von Windkraftanlagen ausgehende Lärmpegel von

60 dB(A) tagsüber und 45 dB(A) nachts in Anlehnung an die für Mischgebiete nach der

TA Lärm 1998 festgelegten Grenzwerte zuzumuten.

Vgl. zuletzt OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2007 - 8 A 2677/06 -, ZNER 2007, 237,

m.w.N.

Die im vorliegenden Verfahren von der Klägerin vorsorglich vorgelegte Prognose

berechnet für den der geplanten Anlage nächstgelegenen Immissionsort "Im

Kappenhagen 15" unter Berücksichtigung eines Sicherheitszuschlags von 2,5 dB(A)

einschließlich der Vorbelastung eine Gesamtbelastung von 44,9 dB(A). Damit wird der

maßgebliche Immissionsrichtwert auch nachts bei Nennleistungsbetrieb voraussichtlich

nicht überschritten. Unabhängig davon könnten Beeinträchtigungen jedenfalls durch

geeignete Nebenbestimmungen insbesondere hinsichtlich einer Leistungsreduzierung

auf ein immissionsschutzrechtlich zulässiges Maß begrenzt werden. Hierzu ist die

Klägerin auch bereit.

Soweit die Prognose in Bezug auf zwei Immissionsorte eine Überschreitung der nach

ständiger obergerichtlicher Rechtsprechung als zumutbar angesehenen

Beeinträchtigung durch periodischen Schattenschlag von 30 Stunden/Jahr (maximale

jährliche Gesamtbelastung) bzw. 30 Minuten/Tag (maximale tägliche Belastung)

- vgl. insoweit OVG NRW, Urteil vom 18. November 2002 - 7 A 2141/00 - und Beschluss

vom 27. Juni 2005 - 7 A 707/04 -; Nds. OVG, Beschluss vom 15. März 2004 - 1 ME 45/02

-, NuR 2005, 262 -

berechnet hat, hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 24. November 2006 ausdrücklich

erklärt, dass die geplante Windkraftanlage mit einer entsprechenden

Schattenabschaltautomatik versehen werden soll, die auch Gegenstand der

nachfolgend zu beantragenden Genehmigung sein soll.

Bei einer Entfernung von - nach den Angaben in der Immissionsprognose - 310 m (Im

Kappenhagen 15) bzw. 323 m (Im Eichengrund 20) zu den nächstgelegenen

Wohngebäuden und einer Gesamthöhe der Anlage von 99,9 m ist auch nicht

anzunehmen, dass sich die Anlage wegen einer von ihr ausgehenden optisch

bedrängenden Wirkung als rücksichtslos darstellt.

Vgl. zu den dazu entwickelten Grundsätzen: OVG NRW, Urteil vom 9. August 2006 - 8 A

3726/05 -, NWVBl. 2007, 59 = DVBl. 2006, 1532 = BauR 2007, 74 = ZNER 2006, 361 =

NuR 2007, 415, nachgehend: BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2006 - 4 B 72.06 -

, NVwZ 2007, 336 = ZfBR 2007, 336 = UPR 2007, 150 = BauR 2007, 674; OVG NRW,

Beschluss vom 22. März 2007 - 8 B 2283/06 -, BauR 2007, 1014.

Der Abstand zwischen dem Vorhabenstandort und den genannten Wohnhäusern

beträgt mehr als das Dreifache der Anlagenhöhe; die darüber hinaus in den Blick zu

nehmenden Einzelfallumstände sprechen gegen die Annahme, dass die optischen

Wirkungen der geplanten Anlage in einer Weise bedrängend sein werden, die als

Verstoß gegen das baurechtliche Gebot der Rücksichtnahme zu werten wäre.

Der Blick von dem nordöstlich gelegenen Wohnhaus Im Eichengrund 20 auf die

geplante Anlage wird schon durch das unmittelbar an das Wohnhaus angrenzende

Waldstück abgeschirmt. Zudem ist aus den beigezogenen Bauakten ersichtlich, dass

die Wohnräume nicht in Richtung des Anlagenstandorts ausgerichtet sind. Der Blick von

dem südlich des Standorts gelegenen Wohnhaus Im Kappenhagen 15 dürfte zwar an

dem dort ebenfalls befindlichen Waldstück vorbeiführen; jedoch verfügt das Haus an

seiner dem Standort zugewandten Seite nicht über Fenster. Lediglich von dem im

Obergeschoss befindlichen Balkon an der Westseite könnte die Anlage seitlich zu

sehen sein.

2. Die in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB genannten Belange des Naturschutzes und der

Landschaftspflege stehen dem Vorhaben ebenfalls nicht entgegen.

An ihrem ursprünglich erhobenen Einwand, dass der betreffende Bereich wegen seiner

avifaunistischen Bedeutung schützenswert sei, hat die Beklagte in Ansehung der

Stellungnahme der LÖBF NRW vom 23. November 2006 schon in der mündlichen

Verhandlung am 29. November 2006 nicht mehr festgehalten. Anhaltspunkte dafür, dass

die Umgebung des Vorhabenstandorts als Verbundkorridor zwischen dem Rheder Bach

und dem Naturschutzgebiet "Burlo- Vardingholter Venn" insbesondere für

durchziehende Kraniche bedeutsam sei, sind nicht ersichtlich. Das von der Klägerin

eingeholte Gutachten des Landschaftsarchitekten und vereidigten Sachverständigen Dr.

M. ist aufgrund von Begehungen und Kartierungen, die in der Zeit zwischen Dezember

2001 und Juni 2002 stattgefunden haben, zu der Einschätzung gelangt, dass keine

Hinweise auf eine Verbindungsfunktion zwischen dem Rheder Bach und dem Burlo-

Vardingholter Venn bestünden. Es wurden weder Kraniche noch sonstige im Burlo-

Vardingholter Venn anzutreffende geschützte Arten gesichtet. Die insbesondere für

vogelkundliche Begutachtungen sachverständige LÖBF hat das Gutachten des Dr. M.

geprüft und - auch vor dem Hintergrund der dort vorhandenen sonstigen Erkenntnisse -

weder in methodischer Hinsicht noch in Bezug auf das Ergebnis der Untersuchung

Bedenken aufgezeigt.

3. Das Vorhaben ist aber mit Blick auf die Darstellungen des maßgeblichen

Gebietsentwicklungsplans planungsrechtlich unzulässig.

Nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stehen öffentliche Belange der Errichtung von

Windkraftanlagen und anderen Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB in der

Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan

oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. Da die

beigeladene Gemeinde keine Vorrangflächen für Windkraftanlagen in ihrem

Flächennutzungsplan ausgewiesen hat, kommt insoweit nur der

Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk Münster - Teilabschnitt Münsterland, Teil 3:

Eignungsbereiche für erneuerbare Energien/Windkraft, bekannt gemacht am 12.

November 1998, GV.NRW. S. 606 (nachfolgend: GEP), in Betracht. Dieser steht dem

Vorhaben als öffentlicher Belang entgegen, weil die Anlage raumbedeutsam im Sinne

von § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB ist (dazu a) und weil der GEP die in § 35 Abs. 3 Satz 3

BauGB für den Regelfall angeordnete Ausschlusswirkung entfaltet (dazu b).

a) Das Vorhaben der Klägerin ist raumbedeutsam im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 2

BauGB.

Raumbedeutsam ist ein Vorhaben nach der auch im hier angesprochenen

Zusammenhang maßgeblichen Wertung des Bundesgesetzgebers (vgl. § 3 Nr. 6 ROG

in der Fassung des Bau- und Raumordnungsgesetzes - BauROG - vom 18. August 1997

(BGBl. I S. 2008) - ROG 1998 -) u.a. dann, wenn es die räumliche Entwicklung oder

Funktion eines Gebiets beeinflusst. Wann dies bei einer einzelnen Windkraftanlage der

Fall ist, insbesondere bei welcher Größenordnung der Anlage, lässt sich nicht mit einer

für alle Fallkonstellationen identischen Höhenangabe beantworten; die Annahme, eine

Windkraftanlage könne nur dann raumbedeutsam sein, wenn sie eine Gesamthöhe von

über 100 m erreicht, wäre deshalb fehlerhaft, während die umgekehrte Frage, ob eine

Anlage immer dann raumbedeutsam ist, wenn sie eine bestimmte Mindesthöhe

überschreitet, im vorliegenden Fall nicht beantwortet werden muss.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. August 2002 - 4 B 36.02 -, BauR 2003, 837 = BRS 65

Nr. 96, und Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33 = NVwZ 2003, 738

= DVBl. 2003, 1064 = BRS 66 Nr. 10 = ZNER 2003, 869 (jeweils betreffend Anlagen

unter 100 m Gesamthöhe); Nds. OVG, Urteil vom 29. April 2004 - 1 LB 28/04 -, BRS 67

Nr. 101 (Anlage unter 100 m Gesamthöhe), und vom 28. März 2006 - 9 LC 226/03 -,

ZfBR 2006, 794 = NdsVBl. 2006, 331 (Anlage jedenfalls ab 100 m Höhe im

norddeutschen Flachland raumbedeutsam).

Ob eine Windkraftanlage raumbedeutsam ist, hängt vielmehr von den Umständen des

Einzelfalles ab. Von Bedeutung sind neben der Höhe der Anlage u.a. das Geländeprofil

der Umgebung sowie der Charakter und die - insbesondere durch Ziele der

Raumordnung gesicherte - Funktion der Landschaft, in die die Anlage hineinwirkt. Nach

diesen Maßstäben ist die von der Klägerin geplante Anlage raumbedeutsam. Sie weist

mit 99,9 m eine Höhe auf, die jedenfalls als Indiz für eine Raumbedeutsamkeit gelten

muss.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 -, UPR 2007, 156 =

NWVBl. 2007, 225; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 20. Februar 2003 - 1 A 11406/01 -, NVwZ-

RR 2003, 619.

Der Standort liegt inmitten der eher flachen Münsterländer Parklandschaft, so dass die

Anlage von weither zu sehen wäre und dementsprechend weit in die Umgebung

hineinwirken würde.

b) Die Festlegung von Windeignungsbereichen im GEP entfaltet die in § 35 Abs. 3 Satz

3 BauGB beschriebene Ausschlusswirkung. Der Senat schließt sich insoweit - auch in

Ansehung der erst im vorliegenden Verfahren zu Tage getretenen tatsächlichen

Erkenntnisse - im Ergebnis der Auffassung der zuvor mit dieser Frage befassten, für

baurechtliche Streitigkeiten zuständigen Senate an.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28. Januar 2005 - 7 D 35/03.NE -, NWVBl. 2005, 466, und -

7 D 4/03.NE -, juris, Beschluss vom 22. September 2005 - 7 D 21/04.NE -, NWVBl.

2006, 99, und Urteil vom 19. September 2006 - 10 A 973/04 -, a.a.O.

100

aa) Der GEP ist entgegen der Annahme der Klägerin nicht schon deshalb unwirksam,

weil es zum Zeitpunkt seiner Inkraftsetzung an einer ausreichenden

Ermächtigungsgrundlage für die Ausweisung von Eignungsbereichen mit externer

Ausschlusswirkung fehlte. Eine solche gesetzliche Ermächtigung ist erforderlich, wenn

eine raumplanerische Vorgabe Außenwirkung entfalten soll. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB

ist eine solche Ermächtigung allerdings nicht zu entnehmen. Vielmehr bedarf es einer

101

Rechtsgrundlage im jeweiligen Landesrecht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.; Spannowsky, in:

Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht der

Länder, K § 7 ROG Rn. 101.

102

§ 13 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 LPlG NRW 2005, der die rahmenrechtlichen Vorgaben des § 7

Abs. 4 ROG 1998 umsetzt, ist zwar erst durch Gesetz vom 3. Mai 2005 (GV. NRW. S.

430) in das Landesrecht eingefügt worden. Daraus folgt jedoch nicht, dass es bis zum

Inkrafttreten dieser ausdrücklichen Ermächtigung an einer ausreichenden

Rechtsgrundlage gefehlt hätte. Eine spezielle landesgesetzliche

Ermächtigungsgrundlage ist nämlich nicht erforderlich, wenn sich aus dem übrigen

Landesplanungsrecht hinreichend bestimmt ableiten lässt, dass der Landesgesetzgeber

auch Konzentrationsentscheidungen i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB hat zulassen

wollen.

103

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.

104

Das war auch schon vor Inkrafttreten des § 13 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 LPlG NRW 2005 der

Fall. Denn die Ermächtigung zur Festlegung regionaler Ziele der Raumordnung in den

§§ 11 und 14 Abs. 1 des Landesplanungsgesetzes in der bei Erlass des GEP geltenden

Fassung vom 29. Juni 1994, (GV. NRW. S. 474) erfasst bei sachgerechter Auslegung

auch die Ermächtigung zur Festlegung von Zielen mit negativ-planerischer Funktion.

105

Vgl. Seibert, Abgrabungskonzentrationszonen in Regionalplänen, in: Festschrift für

Ernst Kutscheidt, 2003, S. 373, 378 f.; i.E. ebenso OVG NRW, Urteil vom 19. September

2006 - 10 A 973/04 -, a.a.O.; vgl. hierzu, die Frage in Bezug auf die Darstellung von

Abgrabungsflächen in der Tendenz bejahend, aber letztlich offen lassend: OVG NRW,

Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 -, juris; nachgehend: BVerwG, Beschluss vom

30. Juni 2004 - 7 B 92.03 -, NVwZ 2004, 1240; ebenso für § 12 LPlG Rh.Pf.: OVG Rh.-

Pf., Urteile vom 28. Februar 2002 - 1 A 11629/01 -, BauR 2002, 1053, vom 20.

September 2003 - 1 A 11406/01 -, a.a.O., und vom 24. Juli 2003 - 1 A 10321/02 -, juris;

anders für Art. 17 Bay. LPlG 1997: Bay. VGH, Beschluss vom 5. Februar 2007 - 2 C

06.3305 -, juris, und für § 5 LPlG LSA: OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 11. November

2004 - 2 K 144/01 -, ZNER 2004, 370.

106

Den Regelungen des Landesplanungsgesetzes ist nicht zu entnehmen, dass nur

"positive" Festlegungen möglich und zulässig sein sollen. Ein derartiges Verständnis

würde der Steuerungsaufgabe und -funktion des Gebietsentwicklungsplans als

regionalem Flächensicherungskonzept nicht gerecht.

107

Dafür spricht im Weiteren auch, dass die Zulässigkeit einer planerischen Darstellung

bestimmter Flächen für Abgrabungen mit dem Ziel, die Inanspruchnahme anderer

Standorte für Abgrabungen zu verhindern, auch schon vor Inkrafttreten des § 35 Abs. 3

Satz 3 BauGB anerkannt war. Das gilt für entsprechende Darstellungen in einem

Flächennutzungsplan, die als öffentliche Belange einem privilegierten

Außenbereichsvorhaben entgegengesetzt werden können,

108

vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300 = Buchholz

406.11 § 5 BBauG Nr. 5,

109

schließt aber entsprechende Darstellungen auf der Ebene der Landes- und

Regionalplanung nicht aus.

110

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. November 1996 - 4 B 170.96 -, Buchholz 442.40 § 8

LuftVG Nr. 13.

111

An dieser Rechtsprechung, die maßgeblich in Bezug auf negativ-planerische

Darstellungen von Abgrabungsbereichen nach nordrhein-westfälischem

Landesplanungsrecht entwickelt worden ist, hat sich der Bundesgesetzgeber bei der

Einführung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB orientiert.

112

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Juni 1998 - 4 B 6.98 -, NVwZ 1998, 960, unter Hinweis

auf BT-Drucks. 13/4978, S. 7.

113

bb) Der hier maßgebliche Gebietsentwicklungsplan entspricht den inhaltlichen

Anforderungen an einen Plan, der sich die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3

BauGB beimisst.

114

§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stellt die Errichtung von Windkraftanlagen (sowie anderer

Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB) im gemeindlichen Außenbereich unter

einen Planungsvorbehalt, der sich an die Gemeinden als Träger der

Flächennutzungsplanung und an die Träger der Raumordnungsplanung, insbesondere

der Regionalplanung richtet. Der Planungsvorbehalt setzt gebietsbezogene

Festlegungen des Plangebers über die Konzentration von Windkraftanlagen an

bestimmten Standorten voraus, durch die zugleich ein Ausschluss der Anlagen an

anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben wird. § 35 Abs. 3 Satz 3

BauGB verleiht derartigen Festlegungen rechtliche Ausschlusswirkung gegenüber dem

Antragsteller mit der Folge, dass Vorhaben außerhalb der Konzentrationszonen in der

Regel unzulässig sind. Die negative und die positive Komponente der festgelegten

Konzentrationszonen bedingen einander. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des

Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der

Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber

konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dem Plan muss daher ein schlüssiges

gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen, das den allgemeinen

Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Die

Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die

ausgeschlossenen Standorte erstrecken. Eine normative Gewichtungsvorgabe, der

zufolge ein Planungsträger der Windkraftnutzung im Sinne einer speziellen

Förderungspflicht bestmöglich Rechnung zu tragen habe, ist der gesetzlichen Regelung

nicht zu entnehmen. Eine gezielte (rein negative) "Verhinderungsplanung" ist dem

Plangeber jedoch verwehrt. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers,

Windkraftanlagen im Außenbereich zu privilegieren (§ 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB),

beachten und für die Windkraftnutzung im Plangebiet in substantieller Weise Raum

schaffen. Eine "Verhinderungsplanung" liegt allerdings nicht schon dann vor, wenn die

Festlegung von Konzentrationsflächen im Ergebnis zu einer Art Kontingentierung der

Anlagenstandorte führt.

115

Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287 = NVwZ

2003, 733 = UPR 2003, 188 = DVBl. 2003, 797 = BRS 65 Nr. 95, vom 13. März 2003 - 4

C 3.02 -, NVwZ 2003, 1261 = ZNER 2003, 245 = BayVBl. 2003, 757, und vom 13. März

2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O., sowie Beschluss vom 12. Juli 2006 - 4 B 49.06 -, ZfBR 2006,

116

679.

Dies zugrunde gelegt steht die Darstellung von Windeignungsbereichen im GEP dem

Vorhaben nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen. Bei der Darstellung der

Eignungsbereiche handelt es sich nach der maßgeblichen Planungsabsicht des

Bezirksplanungsrats um Ziele der Raumordnung und Landesplanung (dazu (1)). Diese

sind auch hinreichend bestimmt festgelegt (dazu (2)). Der Plan leidet weder an

anfänglichen Abwägungsmängeln, die seine Wirksamkeit durchgreifend in Frage stellen

(dazu (3)), noch hat er durch nachfolgende (rechts-)tatsächliche Entwicklungen seine

Steuerungskraft verloren (dazu (4)).

117

(1) Mit der Verwendung des Begriffs "Ziele der Raumordnung" knüpft die erstmals durch

Gesetz vom 30. Juli 1996 (BGBl. I S. 1189) mit Wirkung zum 1. Januar 1997 eingeführte

Raumordnungsklausel in § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB 1997, nunmehr § 35 Abs. 3 Satz 3

BauGB, an die Vorschrift des § 5 Abs. 2 Satz 1 des Raumordnungsgesetzes in der zum

damaligen Zeitpunkt geltenden Fassung vom 28. April 1993 (BGBl. I S. 630) - ROG

1993 - an, wonach Zielen der Raumordnung die Funktion zukommt, räumlich und

sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG 1993

notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. Ziele sind danach von bloßen Grundsätzen

der Raumordnung abzugrenzen, denen die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB beschriebene

Ausschlusswirkung nicht zukommt. Das Bundesverwaltungsgericht hat Ziele der

Raumordnung als landesplanerische Letztentscheidungen definiert, die auf einer

Abwägung landesplanerischer Interessen und Gesichtspunkte beruhen, auf

landesplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen und im mehrstufigen

System räumlicher Gesamtplanung (Landes- und Regionalplanung, Bauleitplanung)

tendenziell auf weitere Konkretisierung in der nachgeordneten Planungsebene angelegt

sind.

118

Vgl. zu § 5 Abs. 2 ROG 1965: BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -,

BVerwGE 90, 329 (334 f.), und Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -, BVerwGE 115, 17 =

NVwZ 2002, 476.

119

Dieses Begriffsverständnis hat der Gesetzgeber bei der gesetzlichen Neuregelung

durch das Bau- und Raumordnungsgesetz (BauROG) 1998 in § 3 Nr. 2 ROG 1998

übernommen. Ziele der Raumordnung sind danach verbindliche Vorgaben in Form von

räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder

Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen

Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des

Raums (vgl. § 3 Nr. 2 ROG 1998). Demgegenüber sind Grundsätze der Raumordnung

allgemeine Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (vgl. § 3 Nr.

3 ROG 1998).

120

Ausgehend von diesem Begriffsverständnis sind die im GEP festgelegten

Eignungsbereiche nach dem erkennbaren Regelungswillen des Bezirksplanungsrats

des Regierungsbezirks Münster als Ziele der Raumordnung i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 3

BauGB zu qualifizieren, durch die die Errichtung von Windkraftanlagen an anderer

Stelle im Planungsraum ausgeschlossen werden sollte.

121

Ebenso OVG NRW, Urteile vom 28. Januar 2005 - 7 D 35/03.NE und 7 D 4/03.NE -,

Beschluss vom 22. September 2005 - 7 D 21/04.NE - und Urteil vom 19. September

2006 - 10 A 973/04 -, jeweils a.a.O.

122

Dafür spricht zunächst die Verwendung des Begriffs des Eignungsbereichs. Zwar wurde

der GEP schon am 9. Juni 1997 erlassen, also bevor die Begriffe Vorrang-, Vorbehalts-

und Eignungsbereich in § 7 Abs. 4 ROG 1998 erstmals gesetzlich definiert wurden. Das

Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 einschließlich der betreffenden

Begriffsbestimmungen lag aber während des GEP- Aufstellungsverfahrens bereits im

Entwurf vor; der Regierungsentwurf datiert vom 4. Dezember 1996 (BT-Drucks.

13/6392). Angesichts dessen ist davon auszugehen, dass der Bezirksplanungsrat den

Begriff des Eignungsbereichs in dem Sinne verstanden hat, wie er dem

Regierungsentwurf des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 zugrunde lag und wie

er nunmehr im ROG 1998 enthalten ist. Danach haben Vorranggebiete (§ 7 Abs. 4 Satz

1 Nr. 1 ROG 1998) grundsätzlich innergebietlich Zielcharakter und erlangen

außergebietlich Ausschlusswirkung nur nach § 7 Abs. 4 Satz 2 ROG 1998.

Eignungsgebiete entfalten nach § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG 1998 stets außergebietlich

eine Ausschlusswirkung, die als Letztentscheidung mit Zielcharakter einzuordnen ist,

wohingegen der Wortlaut der Vorschrift sich zu der gebietsinternen Verbindlichkeit der

Ausweisung eines Eignungsgebiets nicht verhält. In der Entwurfsbegründung ist

ausgeführt, dass die Eignungsgebiete nach § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG 1998

raumbedeutsame Vorhaben im bauplanungsrechtlichen Außenbereich dadurch steuern

sollen, dass bestimmte Gebiete in einer Region für diese Maßnahmen als geeignet

erklärt werden mit der Folge, dass diese raumbedeutsamen Maßnahmen außerhalb

dieser Gebiete regelmäßig ausgeschlossen sein sollen. Die Positivausweisung von

Vorrang- und Eignungsgebieten hat der Gesetzgeber als "Ziele der Raumordnung"

verstanden wissen wollen.

123

Vgl. BT-Drucks. 13/6392, S. 84.

124

An diesem Begriffsverständnis ist festzuhalten. Die Unbedenklichkeitserklärung eines

Standorts für eine bestimmte Nutzung stellt eine zwar ebenenspezifisch zu verstehende,

aber dennoch verbindliche Zielaussage dar. Die abschließende planerische Abwägung

und Entscheidung zur Konzentration bestimmter Vorhaben im Eignungsgebiet enthält

eine einheitliche positive und negative Zielfestlegung.

125

Ebenso Runkel, DVBl. 1997, 275 (276); Schroeder, UPR 2000, 52 (54);

Bielenberg/Runkel/ Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, K § 7 Rn.

105 und J 630 Anm. 5.5; vgl. ferner Schmidt, Wirkung von Raumordnungszielen auf die

Zulässigkeit privilegierter Außenbereichsvorhaben, 1997, S. 79 f.; Seibert, a.a.O., S.

377.

126

Das schließt nicht aus, dass die positive Zielaussage hinsichtlich der einzelnen

Standorte im Eignungsgebiet noch konkretisierungsfähig ist. Die landesplanerische

Letztentscheidung, dass das Gebiet geeignet ist, wird dadurch aber nicht in Frage

gestellt.

127

Daher ist auch in Ansehung der vor allem im Schrifttum geäußerten Kritik

128

- vgl. etwa Erbguth, DVBl. 1998, 209 (212); Grotefels, in: Festschrift für Hoppe, 2000, S.

369 (380 ff.); Spiecker, BayVBl. 2001, 673 (675); Hendler, UPR 2003, 401; Kirste, DVBl.

2005, 993 (999 ff.), m.w.N.; vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 11. November 2004 - 2

K 144/01 - , ZNER 2004, 370 ff. -

129

der regionalplanerischen Darstellung nicht nur von Vorranggebieten mit

außergebietlicher Ausschlusswirkung, sondern auch derjenigen von Eignungsgebieten

die Qualität von Zielen der Raumordnung beizumessen.

130

So auch BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O., und Beschluss vom 3.

August 2005 - 4 BN 35.05 -, ZfBR 2006, 50.

131

Unabhängig von der Verwendung des Begriffs des Eignungsbereichs folgt auch aus

den textlichen Darstellungen des GEP, dass die Ausweisung von Eignungsbereichen

vom Plangeber als verbindliche planerische Vorgaben gemeint war. So heißt es in Nr. 1

der textlichen Darstellungen, dass sich die Planung und Errichtung von

Windkraftanlagen zur Verwirklichung der landesplanerisch angestrebten Konzentration

der Raumnutzungen grundsätzlich auf den Flächen zu vollziehen hat, die als Bereiche

für die Nutzung erneuerbarer Energien zeichnerisch dargestellt sind. Die Verwendung

des Wortes "grundsätzlich" steht der Verbindlichkeit der Darstellung nicht entgegen,

denn aus den Regelungen in Nrn. 2 und 3 der textlichen Darstellungen folgt, dass

neben den als Eignungsbereiche dargestellten Flächen nur bestimmte weitere Flächen,

nämlich Gewerbe- und Industrieansiedlungsbereiche (Nr. 2) sowie Standorte für die

Abfallentsorgung (Nr. 3), in Betracht kommen sollen. Noch deutlicher wird die vom

Plangeber angestrebte Verbindlichkeit in Nrn. 11a und 33 der Erläuterungen, wenn es

dort heißt, dass die Darstellung der Eignungsbereiche bis zu einer Konkretisierung

durch eine kommunale Bauleitplanung "Konzentrationswirkung" entfalte.

132

Gegen die Einordnung der Darstellung der Eignungsbereiche als Ziele der

Raumordnung kann nicht eingewandt werden, dass der Bezirksplanungsrat seine dem

GEP zugrunde gelegte Abwägung nicht i.S.d. § 3 Nr. 2 ROG 1998 als abschließend

abgewogen angesehen hätte. Allerdings würde eine lediglich vorläufige Raumplanung,

die die Entscheidung über die Zulassung von Windkraftanlagen in einem bestimmten

Bereich nicht selbst trifft, sondern auf die gemeindliche Planung verlagert, die

Voraussetzung einer abschließenden raumordnerischen Abwägung nicht erfüllen und

damit auch kein schlüssiges gesamträumliches Konzept darstellen.

133

Zu sog. "weißen" Flächen vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 3.02 -, a.a.O.

134

Das ist indessen nicht der Fall. Derartiges folgt nicht aus Nr. 12 der Erläuterungen,

wonach die Darstellung der Eignungsbereiche lediglich "deren allgemeine

Größenordnung und annähernde räumliche Lage" bestimmt und die konkrete räumliche

Abgrenzung der Bereiche der nachfolgenden gemeindlichen Bauleitplanung sowie der

einzelfallbezogenen Prüfung überlassen bleiben soll. Ebenso wenig spricht für eine

bloß vorläufige Planung, dass der Bezirksplanungsrat einzelne für die

Genehmigungsfähigkeit von Windkraftanlagen in den dargestellten Eignungsbereichen

relevante Aspekte in seine Abwägung bewusst nicht einbezogen hat, wie

Richtfunkstrecken und Leitungen, Lagerstätten, Bodendenkmäler, Immissionsschutz,

Schäden durch Eis- und Blattabwurf sowie Verkehrsinfrastruktur (Bahnlinien,

Wasserstraßen).

135

Vgl. Nr. 6 der Sitzungsvorlage Nr. 11/1997, die Grundlage der Beschlussfassung des

Bezirksplanungsrats am 9. Juni 1997 war ("Hinweise der Verfahrensbeteiligten, die für

nachfolgende Fachverfahren zur Kenntnis genommen wurden").

136

Dass der Plangeber bei seiner planerischen Abwägung bestimmte, (spätestens) im

137

konkreten Genehmigungsverfahren zu prüfende Aspekte ausdrücklich unberücksichtigt

gelassen hat, lässt nicht darauf schließen, dass er seine Entscheidung als nicht

abschließend abgewogen angesehen hätte. Maßgeblich und zwingend in die

Abwägung einzustellen sind nämlich nur die auf der jeweiligen Planungsebene

erkennbar erheblichen Belange. Es entspricht der gesetzlichen Konzeption

übereinander gestufter Planungsebenen, dass der jeweilige Plangeber grundsätzlich

nur die auf seiner Hierarchieebene erheblichen Belange abzuwägen hat.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Juli 2005 - 9 VR 43.04 -, UPR 2005, 390.

138

Wenn die genannten Gesichtspunkte dabei unberücksichtigt geblieben sind, heißt das

nicht, dass die raumplanerische Abwägung unvollständig geblieben ist. Vielmehr

bedeutet dies, dass die betreffenden Aspekte nach Einschätzung der

Bezirksplanungsbehörde auf ihrer Planungsebene nicht von abwägungserheblicher

Bedeutung und den nachfolgenden Planungsebenen bzw. dem

Genehmigungsverfahren zu überlassen waren. Das reicht zur Begründung der

Zielqualität der Darstellungen aus. Davon zu unterscheiden ist die - unter dem Aspekt

möglicher Abwägungsmängel zu untersuchende - Frage, ob die Einschätzung zutraf,

dass die außer Betracht gelassenen Belange auf dieser Planungsstufe nicht

abschließend zu berücksichtigen waren.

139

Gegen die Annahme, dass der Bezirksplanungsrat die dem GEP bei dessen Erlass

zugrunde gelegte Abwägung als abschließend abgewogen i.S.d. § 3 Nr. 2 ROG 1998

ansah, lässt sich auch nicht die Art und Weise anführen, wie die Bezirksregierung als

Bezirksplanungs- und Kommunalaufsichtsbehörde den GEP in der Zeit seit seinem

Inkrafttreten gehandhabt hat. Allerdings kann der Eindruck entstehen, dass die

Festlegung der Eignungsbereiche nur im Außenverhältnis als verbindlich angesehen

wurde, während den Gemeinden für die Flächennutzungsplanung - abweichend von § 1

Abs. 4 BauGB, wonach die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen sind

- ein weiter Spielraum gelassen wurde. Soweit Anträge auf Zulassung von

Zielabweichungen mit dem Ziel gestellt wurden, im GEP dargestellte Eignungsbereiche

nicht in den Flächennutzungsplan übernehmen zu müssen, hatten diese stets Erfolg.

Darüber hinaus hat die Bezirksregierung selbst bei Flächennutzungsplanungen, bei

denen ganze Eignungsbereiche ausgeschieden wurden, weder während der

Aufstellungsphase im Rahmen des sog. Anpassungsverfahrens (jetzt: § 32 LPlG NRW

2005) noch im Genehmigungsverfahren nach § 6 BauGB Anlass gesehen, einen

Verstoß gegen das Anpassungsgebot zu rügen. Diese Umstände stellen aber letztlich

nicht in Frage, dass der Bezirksplanungsrat, auf dessen Planungsabsicht es insoweit

allein ankommt, mit der Ausweisung der Eignungsbereiche im GEP verbindliche Ziele

der Raumordnung festlegen wollte.

140

(2) Die gebietsbezogene Darstellung der Windeignungsbereiche im GEP ist auch

hinreichend bestimmt.

141

Dabei ist zu berücksichtigen, dass es sich um einen Regionalplan handelt, der

naturgemäß einen größeren Raum betrifft. Eine parzellenscharfe Ausweisung ist daher

nicht erforderlich. Dem steht nicht entgegen, dass die im Maßstab 1:25.000 erfolgte

zeichnerische Darstellung der Eignungsbereiche nach Nr. 12 der Erläuterungen

lediglich "deren allgemeine Größenordnung und annähernde räumliche Lage" bestimmt

und die konkrete räumliche Abgrenzung der Bereiche der nachfolgenden gemeindlichen

Bauleitplanung überlässt. Ein aus dem groben Maßstab folgender

142

Interpretationsspielraum von mindestens 50 m betrifft angesichts der Großräumigkeit

des Plans nur Flächen in Größenordnungen, die ohnehin einer nachfolgenden, die

Entscheidungen des GEP im Grundsatz akzeptierenden "Feinsteuerung"

- zu diesem Begriff vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 16.03 -, BVerwGE

120, 138 = ZNER 2004, 169 = NVwZ 2004, 858 -

143

im Rahmen der Flächennutzungsplanung zugänglich sind und zudem schon wegen der

Nähe zu einem ausgewiesenen Eignungsbereich nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eine

einzelfallbezogene Prüfung erforderlich machen.

144

(3) Die Darstellung von Windeignungsbereichen im GEP ist - soweit die planerischer

Entscheidung einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich ist - auch inhaltlich nicht zu

beanstanden.

145

In Anlehnung an die im Bauplanungsrecht entwickelten Grundsätze ist eine Planung

zunächst dann nicht erforderlich und deshalb fehlerhaft, wenn sie keinen

vollzugsfähigen Inhalt hat, weil ihr auf unabsehbare Zeit unüberwindliche rechtliche

oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen. Das Tatbestandsmerkmal der

Erforderlichkeit gilt nicht nur für den Anlass, sondern auch für den Inhalt des Plans und

damit für jede seiner Festsetzungen. Können die für die Verwirklichung des Plans

erforderlichen Genehmigungen wegen Verletzung zwingenden Rechts nicht erteilt

werden, ist der Plan wegen Verstoßes gegen das enthaltene Gebot der Erforderlichkeit

der Planung nichtig.

146

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. Februar 2005

147

- 4 BN 1.05 -, NVwZ 2005, 584, und vom 16. März 2006 - 4 BN 38.05 -, ZfBR 2006, 468

(zum Regionalplan), sowie Urteil vom 12. August 1999 - 4 CN 4.98 -, BVerwGE 109,

246 = NVwZ 2000, 550 = VBlBW 2000, 103 (zum Bebauungsplan).

148

Der Maßstab der Erforderlichkeit stellt in diesem Zusammenhang allerdings nur ein

grobes Raster dar. Die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung sind

hingegen nach den Maßstäben des Abwägungsgebots zu überprüfen.

149

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. März 2006 - 4 BN 38.05 -, a.a.O.; VGH Bad.- Württ.,

Urteil vom 6. November 2006 - 3 S 2115/04 -, NuR 2007, 92 = VBlBW 2007, 178.

150

Insoweit, also hinsichtlich der Anforderungen an die raumplanerischer Abwägung, ist

nach der Überleitungsvorschrift in § 23 ROG 1998 das Raumordnungsgesetz in der vor

dem 18. August 1997 geltenden Fassung maßgeblich, weil mit der Aufstellung des

angegriffenen Gebietsentwicklungsplans bereits vor dem In-Kraft-Treten des BauROG

1998 am 1. Januar 1998 begonnen wurde. Keine Anwendung finden danach die

nunmehr geltenden Regelungen der §§ 7 Abs. 7 ROG 1998 und 14 Abs. 1 LPlG NRW

2005, wonach bei der Aufstellung der Raumordnungspläne nicht nur die Grundsätze der

Raumordnung gegeneinander und untereinander abzuwägen, sondern auch öffentliche

sowie private Belange zu berücksichtigen sind, soweit sie auf der jeweiligen

Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind.

151

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. November 2006 - 4 BN 18.06 -, BauR 2007, 859.

152

Die nunmehr in § 7 Abs. 7 ROG 1998 formulierten Anforderungen normieren aber im

Wesentlichen lediglich die allgemeinen, bereits zuvor in Anlehnung an das

bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot entwickelten Maßstäbe, die zumindest dann

zu beachten sind, wenn eine raumordnerische Zielfestlegung infolge

raumordnungsexterner Regelungen nachteilige rechtliche Wirkungen für die

Rechtsstellung von Privaten zur Folge haben können.

153

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. November 2006 - 4 BN 18.06 -, a.a.O.

154

Danach ist das planungsrechtliche Abwägungsgebot verletzt, wenn eine sachgerechte

Abwägung überhaupt nicht stattfindet. Im Weiteren ist es verletzt, wenn in die Abwägung

an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden

muss. Es ist ferner verletzt, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange

verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen

Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner

Belange außer Verhältnis steht.

155

Soweit Ziele der Raumordnung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB - ohne dass es der

Zwischenebene der gemeindlichen Planung bedürfte - unmittelbar auf die

Vorhabenzulassung im Einzelfall durchschlagen, bedingt dies erhöhte Anforderungen

an die inhaltliche Qualität und Bestimmtheit der Zielaussagen.

156

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Juli 2001 - 4 C 4.00 -, a.a.O., und Beschluss vom 20.

August 1992 - 4 NB 20.91 -, a.a.O.

157

Dabei ist zu berücksichtigen, dass es sich um eine Regionalplanung handelt, die in der

Regel nicht detailgenau ist, sondern der örtlichen Bauleitplanung noch Raum für eigene

Abwägungsentscheidungen lässt. Daraus folgt grundsätzlich, dass die

Raumordnungsbehörde ihre Abwägung an mehr oder weniger global und

pauschalierend festgelegten Kriterien ausrichten kann. Je konkreter die

raumordnerische Zielsetzung und je höher ihr Verbindlichkeitsgrad ist, desto mehr

nähern sich die an die raumordnerische Abwägung zu stellenden Anforderungen den für

die Bauleitplanung entwickelten Vorgaben allerdings an.

158

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2002 - 8 A 480/01 -, NuR 2003, 47.

159

Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt,

wenn sich der Planungsträger in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die

Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen

entscheidet.

160

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1969 - 4 C 105.66 -, BVerwGE 34, 301 (309);

vgl. auch Sächs. OVG, Urteil vom 7. April 2005 - 1 D 2/03 -, SächsVBl. 2005, 225 (zu § 6

Abs. 3 Sächs. LPlG).

161

Dies zugrunde gelegt beruht die Darstellung von Windeignungsbereichen im hier

maßgeblichen GEP auf einer rechtlich nicht zu beanstandenden planerischen

Abwägung.

162

(a) Nach den dargelegten Maßstäben kann dem GEP nicht wegen mangelnder

Vollzugsfähigkeit die Erforderlichkeit abgesprochen werden.

163

Es ist weder dargelegt noch sonst ersichtlich, dass die Eignungsflächen insgesamt oder

jedenfalls fast vollständig für Zwecke der Windkraftnutzung ungeeignet wären.

164

Der Errichtung von Windkraftanlagen im Plangebiet stehen nicht flächendeckend

unüberwindbare Hindernisse entgegen. Das wird dadurch indiziert, dass tatsächlich in

den GEP-Eignungsbereichen nach den vorliegenden Erkenntnissen ca. 600 Anlagen

errichtet oder wenigstens genehmigt worden sind. Klarstellend ist festzuhalten, dass

sich die sowohl im Parallelverfahren 8 A 3581/04 mit Schriftsatz vom 27. Oktober 2006

schriftlich vorgetragene als auch von einem Mitarbeiter der Beklagten in der mündlichen

Verhandlung vor dem 10. Senat des erkennenden Gericht am 19. September 2006 im

Verfahren 10 A 973/04 genannte Zahl von schon über 800 errichteten oder jedenfalls

genehmigten Anlagen auf die im gesamten Regierungsbezirk Münster beantragten

Windkraftanlagen bezieht. Wie die Beklagte auf Nachfrage des Senats eingeräumt hat,

schließt die Zahl von 807 Anlagen zunächst 56 Anlagen ein, die sich zwar im

Regierungsbezirk Münster, aber außerhalb des räumlichen Geltungsbereichs des GEP

im Kreis Recklinghausen und in der Stadt Bottrop befinden. Aus dem im Verfahren 8 A

3581/04 eingereichten Datenmaterial, das auch zum Gegenstand des vorliegenden

Verfahrens gemacht worden ist, folgt, dass in der mitgeteilten Gesamtzahl ferner 136

Anlagen an Standorten enthalten sind, die außerhalb der im GEP ausgewiesenen

Windeignungsbereiche liegen. Von der nach Abzug auch dieser Anlagen noch

verbleibenden Zahl von 615 Anlagen sind schließlich diejenigen Vorhaben abzuziehen,

die in dem vorgelegten Datenmaterial berücksichtigt sind, obwohl die

Genehmigungsanträge - zum Teil bestandskräftig - abgelehnt wurden.

165

(b) Das der Abwägung zugrunde gelegte regionalplanerische Grundkonzept ist

schlüssig.

166

Die nach Nrn. 19 ff. der Erläuterungen im planerischen Abwägungsprozess

berücksichtigten Ziele und Kriterien betrafen öffentliche Belange, die nach Lage der

Dinge auf dieser Planungsebene zu berücksichtigen waren, nämlich insbesondere die

landesplanerischen Vorgaben (vgl. Ziel D II 2.4 des Landesentwicklungsplans NRW),

die flächenhaft ermittelten Windpotentiale, die Vorbelastung von Freiräumen durch

infrastrukturelle Eingriffe, die besondere Eignung von weniger strukturierten

Landschaftsteilen (weil diese geringe Rauhigkeit und geringes Konfliktpotential mit

Einzelgehöften aufweisen), die Sicherung von Entwicklungspotentialen für die

Siedlungsentwicklung, der Schutz der Natur, der Schutz größerer geschlossener

Waldbereiche (der Schutz kleinerer Waldflächen blieb nach Nr. 26 der Erläuterungen

den nachfolgenden Planungsstufen vorbehalten), die Erhaltung wertvoller

Biotopstrukturen, die Erhaltung markanter landschaftsprägender Strukturen, die

Einhaltung von Schutzabständen zu Wohnsiedlungsbereichen, zu Richtfunkstrecken, zu

militärischen Einrichtungen und zu den im GEP dargestellten Flugplätzen sowie die

Freihaltung von Abgrabungsbereichen.

167

Es stellt keinen Abwägungsmangel dar, wenn die Schutzabstände zu

Wohnsiedlungsbereichen so großzügig bemessen wurden, dass dem

Vorsorgegedanken (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG) auch mit Blick auf mögliche

zukünftige Entwicklungen Rechnung getragen wurde. Denn es besteht keine

Verpflichtung, der Windkraftnutzung größtmöglichen Raum zur Verfügung zu stellen.

Aus demselben Grund begegnet es keinen Bedenken, dass der Plangeber Flächen

geringerer Windhöffigkeit grundsätzlich nicht berücksichtigt hat, auch wenn der

168

wirtschaftliche Betrieb besonders hoher Anlagen dort möglich sein sollte. Auch die in

einzelnen Fällen auf Wunsch der betroffenen Gemeinden gleichwohl erfolgte Auswahl

von Flächen geringer Windhöffigkeit stellt die Schlüssigkeit des Planungskonzepts nicht

in Frage, wenn - wie hier - gleichwohl ausreichend geeignete Flächen bleiben.

Entsprechendes gilt für die Berücksichtigung von Flächen, deren Bebauung mit

Windkraftanlagen aus Gründen der Luftverkehrssicherheit Restriktionen unterliegen,

weil sie im Umfeld eines Flugplatzes liegen.

Die Rüge, Bereiche hätten nicht deshalb ausgeschieden oder als gering geeignet

angesehen werden dürfen, weil sie nicht vorbelastet seien, bleibt ebenfalls ohne Erfolg.

Gerade auf regionalplanerischer Ebene waren Belange des Landschaftsschutzes und

der Landschaftsästhetik zu berücksichtigen. Es stellt keine Fehlgewichtung dar, wenn

sich der Plangeber dafür entschieden hat, die ohnehin rar gewordenen Flächen, die

bislang noch von Vorbelastungen frei sind, auch zukünftig vor Beeinträchtigungen zu

schützen.

169

Vorhabenträger nicht gesondert berücksichtigt und insbesondere die

Grundstückseigentümer nicht am Verfahren beteiligt worden sind. Zwar gehören die

privaten Belange der Eigentümer zur Windkraftnutzung geeigneter Flächen bei der

Festlegung von (Vorrang-) Gebieten und zugleich Ausschlussflächen, die nach § 35

Abs. 3 Satz 3 BauGB private Grundeigentümer unmittelbar bindet, zu dem in den Blick

zu nehmenden Abwägungsmaterial.

170

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.

171

Dazu reicht es aber aus, wenn das Interesse der Eigentümer der Grundstücke, die

wegen ihrer Windhöffigkeit überhaupt als potentielle Standorte in Betracht kommen,

unterstellt und typisierend in die Planabwägung eingestellt wird; einer Beteiligung der

Grundstückseigentümer bedarf es dann nicht.

172

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O., OVG Rh.-Pf., Urteil vom 20.

Februar 2003 - 1 A 11406/01 - NVwZ-RR 2003, 619.

173

(d) Ohne Erfolg bleibt auch die Rüge der Klägerin, die Schlüssigkeit des

Planungskonzepts werde dadurch in Frage gestellt, dass der Bezirksplanungsrat

insbesondere die aus Gründen des Immissionsschutzes gebotenen Schutzabstände zu

im Außenbereich vorhandenen Wohngebäuden unberücksichtigt gelassen und daher in

großem Umfang Flächen ausgewählt habe, die sich auf der nachfolgenden

Planungsebene als ungeeignet erwiesen hätten.

174

Insoweit ist von folgendem Sachverhalt auszugehen:

175

Der Darstellung der Eignungsbereiche liegt eine flächendeckende Untersuchung des

Plangebiets zugrunde (vgl. Nr. 13 der Erläuterungen). Unstreitig sind dabei allerdings

insbesondere etwaige Nutzungskonflikte mit im Außenbereich vorhandenen einzelnen

Wohngebäuden - von wenigen Ausnahmen abgesehen - fast völlig außer Betracht

geblieben. Soweit in Nr. 23 der Erläuterungen von Einzelgehöften die Rede ist, steht

dies in Zusammenhang damit, dass der Plangeber "weniger strukturierte

Landschaftsteile" allgemein als besonders geeignet angesehen hat, weil in der

planerischen Abwägung allgemein unterstellt wurde, dass diese Bereiche geringere

176

Rauhigkeit aufweisen und geringeres "Konfliktpotential mit Einzelgehöften" böten. Auch

aus der bereits erwähnten Sitzungsvorlage Nr. 11/1997, die Grundlage der

Beschlussfassung des Bezirksplanungsrats am 9. Juni 1997 war, folgt, dass die im

Aufstellungsverfahren von einzelnen Trägern öffentlicher Belange - den Staatlichen

Umweltämtern Münster und Herten sowie dem Landesumweltamt - angesprochenen

Probleme des Immissionsschutzes im Zusammenhang mit Einzelgehöften lediglich zur

Kenntnis genommen, aber nicht auf dieser Planungsebene abgewogen wurden,

sondern den nachfolgenden Planungsebenen vorbehalten bleiben sollten.

Nach den Angaben der Beklagten hat die Berücksichtigung des Immissionsschutzes für

Bewohner des Außenbereichs dazu geführt, dass erhebliche Flächenanteile der

Eignungsgebiete in der nachfolgenden gemeindlichen Flächennutzungsplanung nicht

als Konzentrationszonen übernommen wurden. Dies wird durch den Inhalt der im

Berufungsverfahren beigezogenen aufsichtsbehördlichen Genehmigungs- und

regionalplanerischen Zielabweichungsakten bestätigt. Danach beruhen die

Abweichungen der gemeindlichen Konzentrationszonenplanungen von der Darstellung

der GEP- Eignungsbereiche überwiegend auf der Berücksichtigung der aus Gründen

des Immissionsschutzes angesetzten Abstände zu einzelnen Wohngebäuden im

Außenbereich.

177

Die Abweichungen der gemeindlichen von der Regionalplanung betreffen insgesamt

rund die Hälfte der Gesamtfläche aller im GEP dargestellten Eignungsbereiche. Der

Vortrag der Beklagten, die Windeignungsbereiche seien immerhin zu 80 % in den

nachfolgenden Flächennutzungsplänen bestätigt worden, ist demgegenüber irreführend.

Er orientiert sich nicht an den Flächenanteilen, sondern an der Zahl der in der

Flächennutzungsplanung (vollständig) nicht übernommenen Eignungsbereiche. Nur

insoweit trifft es zu, dass insgesamt rund 20 % der 119 Eignungsbereiche nicht in die

Flächennutzungsplanung übernommen worden sind.

178

Stellt man auf die Größe der Flächen ab, ist von Folgendem auszugehen: Von den

23.435 ha, die der GEP als Windeignungsbereiche ausweist, sind nach der

gemeindlichen Flächennutzungsplanung nur 11.121,5 ha, d.h. 47,56 % als

Vorrangbereiche für die Windkraftnutzung übernommen worden. Dies ergibt sich aus

der im Verfahren 8 A 3581/04 übersandten tabellarischen Übersicht der Beklagten vom

17. November 2006, ergänzt um ihre Mitteilung im Schriftsatz vom 8. Juni 2007, wonach

weitere 30,5 ha im Bereich ST 23 (Nordwalde) entfallen, und korrigiert um die

Abweichungen, die sich bei Durchsicht der die Flächennutzungspläne betreffenden

Genehmigungsvorgänge ergeben haben und auf die die Beteiligten mit Verfügung vom

4. Juni 2007 hingewiesen worden sind. Ferner sind die auf den Gemeindegebieten von

Rhede und Recke dargestellten Eignungsbereiche - anders als in der Aufstellung der

Beklagten - umfassend zu berücksichtigen, weil in diesen Gemeinden keine, also auch

keine vom GEP abweichenden Flächennutzungspläne erlassen worden sind.

179

Den beigezogenen Genehmigungsakten der Beklagten, die fast ausnahmslos die

vollständigen Erläuterungsberichte enthalten, ist zu entnehmen, dass die Gemeinden

überwiegend Schutzabstände zu Wohngebäuden von 200 m bis 300 m zugrunde gelegt

haben. Nur vereinzelt wurden Tabuzonen mit größeren Abständen festgelegt, so etwa in

Raesfeld (400 m), Havixbeck (350 m), Rheine (500 m), Sassenberg (500 m) und

Ascheberg (500 m). Soweit nach Anwendung der pauschalierten Schutzabstände nur

noch bestimmte (flächenmäßig stark reduzierte) Standorte für Windkraftanlagen "übrig

blieben", wurden diese ebenfalls nicht als Konzentrationszone ausgewiesen.

180

Aufgrund der unter Beteiligung des Regionalrats seit 2005 in Bezug auf Ascheberg

(COE 15, COE 17, COE 18, COE 57), Dülmen (COE 09, COE 10, COE 11), Billerbeck

(COE 02, COE 51), Ibbenbüren (ST 08, ST 55), Nottuln (COE 02, COE 05, COE 08) und

Borken (BOR 21, BOR 22, BOR 27) durchgeführten Zielabweichungsverfahren (vgl. §

24 LPlG NRW 2005) sind 2.998 ha bzw. 12,9 % der ausgewiesenen

Windeignungsflächen einer Nutzung für Windkraftanlagen entzogen worden.

181

Neben Flächen, die Abstände zu kleineren Waldflächen oder Freileitungen

berücksichtigen, sind ferner auch Flächen in einer Größenordnung von ca. 1.445 ha

nicht als Konzentrationszonen in der Flächennutzungsplanung ausgewiesen worden,

die - worauf die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 29.

November 2006 hingewiesen haben - in der Nähe von militärischen oder zivilen

Flugplätzen liegen und für die deshalb aus Gründen der Flugsicherheit

Bauhöhenbeschränkungen gelten.

182

Ausgehend von diesen Feststellungen weist der GEP keine Abwägungsfehler auf. Der

Umstand, dass die im Regionalplan dargestellten Eignungsgebiete für die

Windkraftnutzung im Rahmen der Flächennutzungsplanung lediglich etwa zur Hälfte als

Konzentrationszonen ausgewiesen worden sind, indiziert weder, dass der Plangeber

abwägungserhebliche Belange außer Betracht gelassen hat, noch dass seine

Abwägung auf fehlerhaften Sachverhaltsannahmen beruht.

183

Der Regionalrat war auf der Ebene des Gebietsentwicklungsplans nicht gehalten, die

konkreten Auswirkungen der im Planungsraum möglicherweise entstehenden Anlagen

abschließend - gleichsam vorhabenbezogen - zu untersuchen. Denn zu berücksichtigen

waren nur die tatsächlichen Umstände, die - auch schon auf der Ebene der

Regionalplanung - für die Beurteilung der Geeignetheit von Flächen als

Konzentrationszonen für Windkraftnutzung von erkennbar maßgeblicher Bedeutung

waren.

184

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. August 2005 - 4 BN 35.05 -, a.a.O.

185

Die Regionalplanung hat dabei nicht die Aufgabe, die Vorhabenzulassung

gewissermaßen fallgenau vorwegzunehmen, sondern beschränkt sich auf die

Abgrenzung von Bereichen in einer allgemeinen Größenordnung und annähernden

räumlichen Lage, während die konkrete Umsetzung der planerischen Entscheidung auf

Gemeindeebene sowie der Vorhabenzulassung vorbehalten ist.

186

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28. Januar 2005 - 7 D 35/03.NE -, a.a.O., und vom 19.

September 2006 - 10 A 973/04 -, a.a.O.

187

Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

188

Bei der Bestimmung der rechtlichen Anforderungen an die Abwägungsintensität, also

bei Beantwortung der Frage, in welchem Umfang und mit welchem

Konkretisierungsgrad die Belange planerisch bewältigt sein müssen, ist zu

berücksichtigen, dass es sich hier um regionalplanerisch festgelegte Planungsziele

handelt. Das Bundesverwaltungsgericht geht in ständiger Rechtsprechung davon aus,

dass Ziele der Raumordnung den Gemeinden noch Spielräume für eigene planerische

Aktivitäten belassen dürfen. Ziele der Raumordnung schaffen in Bezug auf die örtliche

189

Planung Rahmenbedingungen. Tendenziell sind sie auf weitere Konkretisierung

angelegt. Die landesplanerische Letztentscheidung beruht auf einem Ausgleich

spezifisch landesplanerischer Konflikte und auf einer Abwägung landesplanerischer

Gesichtspunkte. Sie bieten Lösungen, die auf landesplanerischer Ebene keiner

Ergänzung mehr bedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der Bauleitplanung

jedoch grundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind.

Wie groß der Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene planerische Aktivitäten

verbleibt, hängt vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage ab. Je nachdem,

ob ein Ziel eine eher geringe inhaltliche Dichte aufweist, die Raum für eine Mehrzahl

von Handlungsalternativen lässt, oder durch eine hohe Aussageschärfe gekennzeichnet

ist, die der Bauleitplanung enge Grenzen setzt, entfaltet es schwächere oder stärkere

Rechtswirkungen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992

190

- 4 NB 20.91 -, a.a.O.

191

Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch

seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert,

wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle

verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selbst zu bestimmen, wie weit die

Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung

beanspruchen. Auch Plansätze, die eine Regel- Ausnahme-Struktur aufweisen, können

die Merkmale einer "verbindlichen Vorgabe" im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG 1998 oder

einer "landesplanerischen Letztentscheidung" bzw. einer "abschließenden

landesplanerischen Abwägung" erfüllen, wenn der Plangeber neben den Regel- auch

die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder

doch wenigstens Bestimmbarkeit (vgl. § 3 Nr. 2 ROG 1998) selbst festlegt. In einem

solchen Fall handelt es sich um verbindliche Aussagen, die nach Maßgabe ihrer -

beschränkten - Reichweite der planerischen Disposition nachgeordneter

Planungsträger entzogen sind.

192

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 = NVwZ

2004, 226 = DVBl. 2004, 251.

193

Es reicht daher aus, dass der Plangeber des Regionalplans unter raumstrukturellen und

raumfunktionellen Aspekten eine Letztentscheidung trifft, in die alle insoweit relevanten

Belange eingeflossen sind. Das entspricht der Zielqualität der raumordnerischen

Darstellung, die dadurch gekennzeichnet ist, dass sie auf einer abschließenden

Abwägung beruht, so dass die Planaussage auf der landesplanerischen Ebene keiner

Ergänzung mehr bedarf. Die Berücksichtigung sonstiger, insbesondere städtebaulicher

Belange darf hingegen den Gemeinden überlassen werden. Im Hinblick auf die

Anforderungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB muss allerdings - wie ausgeführt - auf der

Ebene des Regionalplans sichergestellt sein, dass sich die hier in Rede stehenden

Vorhaben in den Eignungsbereichen gegenüber konkurrierenden Nutzungen

durchsetzen (vgl. im Einzelnen oben unter II. 3. b) bb))

194

Zu den städtebaulichen Belangen, die eine Gemeinde berechtigen können, auf der

Ebene des Flächennutzungs- oder Bebauungsplans die Vorgaben eines

Eignungsgebiets zu konkretisieren und ggf. das Gebiet zu verkleinern, gehören auch

immissionsschutzrechtliche Anforderungen an ein gesundes Wohnen (vgl. § 1 Abs. 6

195

Nr. 1 und Nr. 7 Buchst. c und e BauGB). Der Regionalplan kann daher die Festlegung

von immissionsschutzrechtlich erforderlichen Schutzabständen zu Einzelgehöften der

kommunalen Planungsebene überlassen.

Entsprechendes gilt hinsichtlich der aus Gründen der Luftverkehrssicherheit zu

beachtenden Bauhöhenbeschränkungen im Umfeld von Flugplätzen. Die Entscheidung

über etwaige Höhenbegrenzungen für die in einer Windkraftkonzentrationszone zu

errichtenden Anlagen findet ebenfalls erst auf der gemeindlichen Planungsebene statt,

weil dabei auch städtebauliche Belange in den Blick zu nehmen sind. Da die

Entscheidung über Höhenbeschränkungen sachgerecht nur einheitlich getroffen werden

kann, darf die planerische Letztentscheidung über die Ausweisung von

Eignungsflächen, für die zur Gewährleistung der Luftverkehrssicherheit

Höhenbeschränkungen gelten, den betreffenden Gemeinden überlassen werden.

196

Soweit bestimmte Gesichtspunkte von der regionalplanerischen Abwägung

ausgenommen wurden, sind die Gemeinden berechtigt, aber auch verpflichtet, diesen

auf kommunaler Planungsebene Rechnung zu tragen.

197

Ist bereits auf der Ebene der Regionalplanung objektiv absehbar, dass auf der

nachfolgenden Planungsebene unter Berücksichtigung der von den Gemeinden noch

zu berücksichtigenden städtebaulichen Belange mit erheblichen Reduzierungen der der

Windkraftnutzung zur Verfügung stehenden Flächen zu rechnen ist, kommt es darauf an,

ob dieser Umstand in die regionalplanerische Abwägung bereits eingestellt worden ist,

ob die im Regionalplan dargestellten Eignungsbereiche so großzügig bemessen sind,

dass den Planungszielen auch nach dem - auf Regionalplanebene mitgedachten -

Wegfall von Flächenanteilen noch hinreichend Rechnung getragen wird und ob der

Windkraft danach noch substantieller Raum verbleibt.

198

Diesen Anforderungen genügt die planerische Abwägung des Bezirksplanungsrats.

199

Zunächst ist festzuhalten, dass der Plangeber im Hinblick auf die weitere Planung und

Konkretisierung auf kommunaler Ebene ausreichend dimensionierte Eignungsgebiete

für die Windkraftnutzung schaffen wollte. Dies ergibt sich etwa aus der

"Sachdarstellung", die dem Schreiben der Bezirksregierung Münster vom 14. Januar

1997 an die Gemeinden beigefügt war. Dort heißt es wörtlich: "Innerhalb der im GEP

dargestellten Bereiche für die Eignung von Windkraftanlagen können dann die Städte

und Gemeinden auf Ebene der vorbereitenden Bauplanung 'Konzentrationszonen für

Windkraftanlagen' ausweisen und die Baugenehmigungsbehörden beantragte

Vorhaben zulassen."

200

Dem entspricht die Erläuterung Nr. 12 zum GEP: "Die zeichnerische Darstellung der

Eignungsbereiche für erneuerbare Energien im Gebietsentwicklungsplan bestimmt

lediglich deren allgemeine Größenordnung und annähernde räumliche Lage. Die

konkrete räumliche Abgrenzung der Bereiche muss unter Berücksichtigung der

zeichnerischen und textlichen Darstellungen des Gebietsentwicklungsplanes im

Rahmen der Bauleitplanung sowie im Einzelfall festgelegt werden." Ferner hat die

Bezirksplanungsbehörde in den Erörterungsterminen mit den Gemeinden darauf

hingewiesen, dass die Dimensionierung der Eignungsbereiche so gefasst sei, dass den

Kommunen noch ein ausreichender Spielraum für ihre kommunale Bauleitplanung

bleibe.

201

Die Aufstellungsvorgänge bieten auch keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass der

Bezirksplanungsrat die immissionsschutzrechtliche Problematik übersehen oder ihre

Abwägungserheblichkeit verkannt hätte. Da das Münsterland durch einen gewissen

Grad an Zersiedlung, vor allem aber durch zahlreiche, zum Teil geradezu malerisch in

der Landschaft gelegene Einzelgehöfte in besonderer Weise geprägt ist, war allerdings -

schon auf der Ebene der Regionalplanung - objektiv erkennbar, dass die aus Gründen

des Immissionsschutzes einzuhaltenden Abstände zwischen Windkraftanlagen und im

Außenbereich befindlichen Wohngebäuden spätestens in konkreten

Genehmigungsverfahren noch eingehend zu prüfen sein würden. Die damit in

Zusammenhang stehenden Probleme hat der Bezirksplanungsrat ausdrücklich zur

Kenntnis genommen, ihre Bewältigung aber den nachfolgenden

Baugenehmigungsverfahren bzw. den entsprechenden Planungsträgern überlassen.

Das gilt ausdrücklich auch für die luftverkehrsrechtlichen Bauhöhenbeschränkungen.

202

Der Einschätzung, dass der Wegfall durchaus ausgedehnter Flächen vornehmlich aus

Gründen des Immissionsschutzes bei der regionalplanerischen Abwägung bereits

"mitgedacht" war, steht die Erläuterung Nr. 15 des GEP nicht entgegen. Allerdings heißt

es dort:

203

"Die zeichnerische Darstellung der Deckblätter umfasst 119 Eignungsbereiche für

erneuerbare Energien/Windkraft mit einer Gesamtfläche von ca. 23.500 ha. Die

durchschnittliche Flächengröße der dargestellten Eignungsbereiche beträgt fast 200 ha.

Bei einem durchschnittlichen Flächenbedarf von 20 ha für eine Windkraftanlage der 1,5

MW-Klasse reicht das Flächenangebot der Eignungsbereiche rechnerisch für ca. 1.200

Anlagen dieser modernen Größenklasse. Demnach könnten im Münsterland bis zu

1.800 MW elektrischer Leistung durch Windräder installiert werden. Dies entspricht der

Leistung von 2,3 modernen Kohlekraftwerksblöcken. Damit wird auch der

landespolitischen Zielsetzung Rechnung getragen, wonach in den nächsten zehn

Jahren eine Windenergieleistung von mind. 1.000 Mega-Watt in Nordrhein-Westfalen

ermöglicht werden soll."

204

Die zitierte Passage könnte zwar den Eindruck erwecken, als ginge der Plangeber

davon aus, dass die gesamte Fläche der ausgewiesenen Eignungsbereiche faktisch für

die Nutzung der Windkraft zur Verfügung stehen würde. Bei sachgerechter Auslegung

wird aber deutlich, dass die zitierte Formulierung nicht so gemeint gewesen sein kann.

205

Dafür spricht zunächst die Verwendung des Wortes "rechnerisch". Bei den genannten

1.200 Anlagen handelt es danach nicht einmal um eine "theoretisch" erreichbare

Größenordnung; ausgewiesen wird lediglich eine rechnerische Größe ohne jeden

Hinweis auf Realisierungschancen. Diese rechnerische Größe wird nochmals

umgerechnet in elektrische Leistung (1.800 MW), wobei der Konjunktiv ("könnten")

verwendet wird. Die so gewonnene rechnerische Größe soll offenbar lediglich

veranschaulichen, wie groß die potentiell zur Verfügung stehende Fläche der

Eignungsbereiche ist. Ohne eine solche "Umrechnung" könnte sich kaum jemand

vorstellen, um welche Größenordnung es bei den ausgewiesenen Eignungsflächen

überhaupt geht. Die Umsetzungs- und Realisierungschancen sind damit jedoch noch

nicht thematisiert. Dass es sich um ein Rechenbeispiel zur Veranschaulichung der

Größe der Fläche handelt, wird auch deutlich bei der Gegenüberstellung mit dem Ziel

der Landesregierung, "mindestens 1.000 Mega-Watt in Nordrhein-Westfalen durch

Windenergieleistung zu erreichen". Es ist weder erkennbar, dass mit der Rechengröße

"1.800 MW " allein das Münsterland die landesplanerische Zielsetzung für das ganze

206

Land Nordrhein-Westfalen erfüllen soll und will, noch dass das Münsterland das

Plansoll sogar um das 1,8-fache übererfüllen will.

Auch der inhaltliche Zusammenhang mit den sonstigen textlichen Darstellungen und

Erläuterungen des GEP kann bei der Würdigung der Erläuterung Nr. 15 nicht außer

Betracht bleiben. Insoweit ist wiederum die Erläuterung Nr. 12 anzuführen, wonach die

Darstellung der Eignungsbereiche lediglich "deren allgemeine Größenordnung und

annähernde räumliche Lage" bestimmt und die konkrete räumliche Abgrenzung der

Bereiche der nachfolgenden gemeindlichen Bauleitplanung sowie der

einzelfallbezogenen Prüfung überlassen bleiben soll. Darüber hinaus machen die

Erläuterungen Nrn. 19 ff. die - spezifisch - regionalplanerischen Ziele und Kriterien für

den Abwägungsprozess deutlich. Aus ihnen ergibt sich, dass bewusst bestimmte

Flächen in die Eignungsbereiche einbezogen wurden, die auf kommunaler

Planungsebene konkretisiert und "ausgeschlossen" werden sollen, so dass faktisch

also gerade nicht die gesamte (Eignungs-) Fläche für die Windkraftnutzung zur

Verfügung stehen wird. So ist etwa der Schutz lediglich der "größeren" geschlossenen

Waldbereiche berücksichtigt worden. Soweit im Einzelfall kleinere Waldbereiche von

Eignungsbereichen überlagert werden, sollen diese erst in den nachfolgenden

Planungsstufen gesichert werden (Erläuterung Nr. 26). Die Erläuterung Nr. 29 weist aus,

dass "die notwendigen Schutzabstände zu Wohnsiedlungsbereichen, zu kleinen

Ortslagen im Freiraum, zu regionalbedeutsamen Sichtachsen ..." berücksichtigt worden

sind, nicht jedoch Schutzabstände zu Einzelgehöften. Dem entsprechen die in den

Aufstellungsmaterialien des GEP enthaltenen Arbeitsunterlagen, in denen Einzelhöfe

nur vereinzelt erwähnt worden sind, so z.B. bei den Gebieten ST 24, COE 02, COE 05,

WAF 99, WAF 15 oder WAF 114 ("wenig Bebauung").

207

Ausgehend von diesem Verständnis der Erläuterung Nr. 15 zum GEP gibt es keinen

hinreichenden Grund für die Annahme, die Grundkonzeption der Planung sei dadurch in

Frage gestellt worden, dass im Ergebnis nur ca. 48 % der Eignungsflächen des GEP

auch in den gemeindlichen Flächennutzungsplänen ausgewiesen sind. Da der

Bezirksplanungsrat insbesondere den immissionsschutzbedingten Wegfall von Flächen,

der sich auf die abweichende Flächennutzungsplanung am stärksten ausgewirkt hat,

von vornherein bei seiner Abwägung "mitgedacht" hat, ist nicht anzunehmen, dass er

sein Planungskonzept geändert oder jedenfalls in Frage gestellt hätte, wenn ihm die

genauen flächenmäßigen Auswirkungen der Berücksichtigung von

Außenbereichswohnnutzungen bereits damals bekannt gewesen wären. Das gilt erst

recht für die quantitativ weniger bedeutsamen Gesichtspunkte beispielsweise der

Luftsicherheit oder des Schutzes kleinerer Waldstücke.

208

Es kann ferner nicht zweifelhaft sein, dass der Windkraftnutzung mit der vorliegenden

Planung substantieller Raum eingeräumt worden ist. Auch nachdem etwa die Hälfte der

im GEP dargestellten Eignungsflächen in der zwischenzeitlich nahezu

abgeschlossenen gemeindlichen Vorrangzonenplanung nicht bestätigt worden ist, sind

immerhin rund 1,9 % der Gesamtfläche im Münsterland als Konzentrationszonen für

Windkraft in Flächennutzungsplänen ausgewiesen, nämlich über 111 km2 von 5.936,5

km2.

209

Von einer Verhinderungsplanung kann bei dieser Sachlage keine Rede sein. Selbst

wesentlich geringere Flächenanteile sind in der Rechtsprechung als ausreichend

angesehen worden.

210

Vgl. insoweit etwa BVerwG, Beschlüsse vom 16. März 2006 - 4 BN 38.05 -, ZfBR 2006,

468 (0,1 %) und vom 28. November 2005 - 4 B 66.05 -, DVBl. 2006, 459 = NVwZ 2006,

339 (0,15 %); OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 5. Juli 2006 - 2 R 154/06 -, juris

(0,58 % des Plangebiets), unter Hinweis auf OVG Rh.-Pf., Urteil vom 8. März 2004 - 8 A

11520/03 -, NuR 2004, 465 (0,49 % des Plangebiets), Sächs. OVG, Urteil vom 7. April

2005 - 1 D 2/03 -, SächsVBl. 2005, 225 (0,25 %); VGH Bad.- Württ., Urteil vom 9. Juni

2005 - 3 S 1545/04 -, NuR 2006, 371 = ZUR 2006, 152 (0,1 %).

211

(4) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Darstellung von

Windeignungsbereichen im GEP nicht funktionslos und dadurch unwirksam geworden.

Der Plan hat seine Bindungswirkung nicht infolge der vom Bezirksplanungsrat

genehmigten bzw. gebilligten Abweichungen der gemeindlichen

Konzentrationszonenplanung verloren.

212

In Anlehnung an die im Bauplanungsrecht entwickelten Grundsätze beruht die

Funktionslosigkeit einer planerischen Festsetzung grundsätzlich auf einer tatsächlichen

Entwicklung, die der Realisierung der ursprünglichen Zielsetzung nunmehr

entgegensteht. Eine (bau-)planerische Festsetzung tritt - ohne dass es einer förmlichen

oder ausdrücklichen Aufhebung bedürfte - außer Kraft, wenn und soweit die

Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand

erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit

offenkundig ausschließt. Dabei kommt es allerdings nicht auf die Verhältnisse auf

einzelnen Grundstücken an. Erst wenn die tatsächlichen Verhältnisse vom Planinhalt so

massiv und so offenkundig abweichen, dass der Plan seine Gestaltungsfunktion

unmöglich zu erfüllen vermag, kann von einer Funktionslosigkeit die Rede sein.

213

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 - 4 C 39.75 -, BVerwGE 54, 5 = NJW 1977, 2325,

Beschluss vom 24. April 1998 - 4 B 46.98 -, NVwZ 1998, 711, m.w.N., Urteil vom 24.

September 2003 - 9 A 69.02 -, BauR 2004, 295 = NVwZ 2004, 295 = DVBl. 2004, 380,

und Urteil vom 9. Oktober 2003 - 4 B 85.03 -, BauR 2004, 1128 = BRS 66 Nr. 52, m.w.N.

214

Diese für die Bauleitplanung entwickelten Grundsätze sind in Bezug auf Ziele der

Raumordnung entsprechend heranzuziehen. Auch Ziele der Raumordnung können

funktionslos und damit unwirksam werden, wenn die Verhältnisse, auf die der Plan sich

bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine

Verwirklichung des Ziels auf unabsehbare Zeit ausschließt und wenn diese Tatsache so

offenkundig ist, dass ein in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient.

215

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Februar 2005 - 4 BN 1.05 -, a.a.O.

216

Allerdings genügt es nicht schon, wenn über längere Zeit von dem Plan abgewichen

worden ist und inzwischen Verhältnisse entstanden sind, die den Zielen des Plans nicht

entsprechen. Funktionslosigkeit im Sinne der oben zitierten Rechtsprechung ist

vielmehr erst dann anzunehmen, wenn der Plan angesichts der inzwischen

eingetretenen Verhältnisse für den Bereich schlechterdings nicht mehr aufgestellt

werden könnte.

217

Vgl. Runkel, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und

Landesplanungsrecht der Länder, K § 3 Rn. 151, 153, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil

vom 3. August 1990 - 7 C 41-43.89 -, BVerwGE 85, 273 = NJW 1991, 310.

218

Ist ein Ziel der Raumordnung aufgrund tatsächlicher Veränderungen obsolet geworden,

erfordert diese Sachlage eine Planänderung oder eine Neuaufstellung des Plans. Für

eine Zielabweichung ist in diesem Fall kein Raum.

219

Vgl. Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und

Landesplanungsrecht der Länder, K § 11 Rn. 7 und 52.

220

Davon ausgehend ist die Darstellung von Windeignungsbereichen im GEP nicht

aufgrund tatsächlicher Veränderungen funktionslos geworden. Die vorliegenden

Plangenehmigungs- und Zielabweichungsakten bieten keine Anhaltspunkte für die

Annahme, dass die Abweichungen zwischen den im GEP dargestellten

Windeignungsbereichen und den in den Flächennutzungsplänen dargestellten

Konzentrationszonen durch Veränderungen der tatsächlichen Nutzung in den

betreffenden Bereichen, insbesondere durch nachträglich entstandene Wohngebäude,

Wälder und Infrastruktureinrichtungen oder durch nachträglich dort angesiedelte

schützenswerte Tier- oder Pflanzenarten ausgelöst worden wären. Sowohl die relative

Kürze des seit Erlass des GEP vergangenen Zeitraums als auch die grundsätzliche

bauplanungsrechtliche Unzulässigkeit von reinen Wohnbauvorhaben im Außenbereich

(vgl. § 35 Abs. 1 BauGB) sprechen im Übrigen gegen die Annahme, dass die im

Außenbereich vorhandene Wohnnutzung, die der Umsetzung der Windkraftplanung im

Wesentlichen entgegensteht, erst in jüngster Zeit entstanden wäre.

221

Offen bleiben kann, ob ein Plan auch anders als durch tatsächliche Veränderungen

seine Steuerungskraft verlieren kann, nämlich insbesondere durch Abweichungen, die

zugelassen wurden, obwohl dadurch die Grundzüge der ursprünglichen Planung

tangiert werden.

222

Vgl. Hess. VGH, Urteil vom 3. November 2005

223

- 4 N 177/05 -, NVwZ-RR 2006, 670; OVG NRW, Urteil vom 19. September 2006 - 10 A

973/04 -, a.a.O.

224

Dafür könnte sprechen, dass der Plangeber bei späteren Änderungsentscheidungen

über den Wegfall einzelner Flächen gehalten sein kann, in eine erneute

Gesamtabwägung einzutreten.

225

Zur Erforderlichkeit einer erneuten Gesamtabwägung vgl. OVG NRW, Urteil vom 19.

Juni 2007

226

- 8 A 2677/06 -, a.a.O.; Nds. OVG, Urteil vom 24. März 2003 - 1 LB 3571/01 -, ZNER

2003, 344 = BRS 66 Nr. 14; OVG Rh.-Pf., Urteil vom 2. Februar 2005 - 8 A 1177/04 -,

NVwZ-RR 2005, 647.

227

Die vom Bezirksplanungsrat im Rahmen von Zielabweichungsverfahren (§ 24 LPlG

NRW 2005) zugelassenen und von der Beklagten im Rahmen des

landesplanungsrechtlichen Anpassungsverfahrens (§ 32 LPlG NRW 2005) sowie im

Genehmigungsverfahren nach § 6 BauGB gebilligten Abweichungen zwischen dem

Zuschnitt der GEP-Eignungsbereiche und den flächennutzungsplanmäßigen

Konzentrationszonen sind indessen nicht als nachträgliche, eine erneute

Gesamtabwägung erfordernde Eingriffe in das ursprüngliche regionalplanerische

Planungskonzept zu werten; sie stellen - zumindest in der Mehrzahl - keine

228

Abweichungen i.S.d. § 24 LPlG NRW 2005 dar. War nämlich die Bewältigung der im

bauplanungsrechtlichen Außenbereich auftretenden Immissionsschutzprobleme nicht

Gegenstand der regionalplanerischen Abwägung, sondern ausdrücklich den

Gemeinden überlassen, steht eine Verkleinerung einer Eignungsfläche, die der

Gewährleistung des Immissionsschutzes dient, von vornherein nicht im Widerspruch zu

den Vorgaben der Regionalplanung, wenn und soweit sie sich innerhalb des Rahmens

bewegen, den der Bezirksplanungsrat den Gemeinden eröffnet hat. Das ist in Bezug auf

die Abstände, die zur Vermeidung unzumutbarer Beeinträchtigungen durch Schall und

Schattenwurf sowie optisch bedrängender Wirkungen erforderlich sind, der Fall.

Entsprechendes gilt für den auf der Ebene der Regionalplanung bewusst außer Betracht

gelassenen Schutz kleinerer Waldstücke und die Sicherheitsbelange der im Plangebiet

gelegenen Flugplätze. Ausgehend von dem durch die ausgewerteten Genehmigungs-

und Zielabweichungsakten bestätigten und von der Klägerin nicht bezweifelten

Vorbringen der Beklagten, dass die festgestellten Flächenreduzierungen ganz

wesentlich auf der Berücksichtigung von Immissionsschutzabständen beruhen, ist die

Steuerungskraft des Regionalplans trotz der Größe der in der gemeindlichen

Konzentrationszonenplanung ausgeschiedenen Flächen unberührt geblieben.

Dabei kann offen bleiben, ob sich die Gemeinden auf die Berücksichtigung von nach §

35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB gebotenen Schutzabständen beschränken müssen oder

darüber hinaus auch Vorsorgeaspekte einbeziehen dürfen. Ebenfalls keiner

Entscheidung bedarf, ob der Ansatz pauschaler Vorsorgeabstände von 500 m zu

Wohngebäuden im Außenbereich - wie in wenigen Gemeinden geschehen - mit dem

Anpassungsgebot nach § 1 Abs. 4 BauGB zu vereinbaren ist.

229

Vgl. dies verneinend: OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2005 - 7 D 35/03.NE -, a.a.O.

230

Denn die Gemeinden haben ganz überwiegend Schutzabstände zu Wohngebäuden

von (nur) 200 bis 300 m zugrunde gelegt, die nach den Erfahrungen des Senats im

Hinblick auf die Schallemissionen von Windfarmen nicht überhöht sind. Wie bereits

erwähnt wurden nur vereinzelt Tabuzonen über größere Abstände festgelegt. Der

Umstand, dass die darin möglicherweise zu sehenden Abweichungen von den

Vorgaben des GEP nach § 24 LPlG NRW 2005 zugelassen worden sind, gibt keinen

Anlass zu der Annahme, dass der Plangeber von seinem ursprünglichen

Planungskonzept stillschweigend in einem Ausmaß abgerückt wäre, das die

Steuerungskraft der Planung in Frage stellen könnte.

231

cc) Ein Ausnahmefall, in dem öffentliche Belange abweichend von dem in § 35 Abs. 3

Satz 3 BauGB vorausgesetzten Regelfall dem Vorhaben nicht entgegenstehen, liegt

nicht vor. Für eine Abweichung von der Regel des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ist nur

Raum, wenn sie die planerische Konzeption nicht in Frage stellt.

232

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 -, a.a.O.

233

Das ist hier nicht der Fall.

234

Der in Rede stehende Standort befindet sich in der Nähe der im

Planaufstellungsverfahren in den Blick genommenen und ursprünglich vorgesehenen

Osterweiterung des Eignungsbereichs BOR 20, die in der ministeriellen Genehmigung

des GEP vom 16. September 1998 jedoch ausdrücklich ausgenommen worden ist. Ein

Ausnahmefall liegt nicht deshalb vor, weil diese planerische Abwägung auf der

235

Annahme beruhte, dass der Bereich eine avifaunistisch schützenswerte

Verbindungsfunktion zwischen dem nördlich gelegenen Naturschutzgebiet und dem

Rheder Bach habe, was indessen nach den im vorliegenden Verfahren bekannt

gewordenen sachverständigen Stellungnahmen tatsächlich nicht feststellbar ist. Darauf

kommt es aber nicht entscheidend an. Denn die letztlich beschlossene Begrenzung des

Bereichs BOR 20 ist darüber hinaus auch damit begründet worden, dass eine

bandartige Struktur von Windkraftanlagen zwischen den benachbarten

Windeignungsbereichen BOR 20 und BOR 21 vermieden werden solle. Dieser Belang

greift weiterhin durch, auch wenn der 359 ha umfassende Bereich BOR 21 aufgrund

eines Zielabweichungsverfahrens zwischenzeitlich entfallen ist. Denn unabhängig

davon sind in dem betreffenden Bereich BOR 21 nach den von der Beklagten

vorgelegten und von der Klägerin nicht in Zweifel gezogenen Unterlagen vier - wenn

auch vergleichsweise kleine - Anlagen verwirklicht bzw. genehmigt; in dem Bereich

BOR 20 sind ebenfalls vier Anlagen errichtet. Im Fall der Verwirklichung des

streitbefangenen Vorhabens wäre daher mit der Entstehung einer optischen Verbindung

zwischen beiden Bereichen zu rechnen.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2 und 162 Abs. 3 VwGO. Es

entspricht nicht der Billigkeit, der Beklagten auch die außergerichtlichen Kosten der

Beigeladenen aufzuerlegen, weil diese keinen Antrag gestellt und sich daher keinem

eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

236

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§

708 Nr. 10 und 711 ZPO.

237

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen

nicht vor.

238

239