Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 13 A 2221/08

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Oberverwaltungsgericht NRW, 13 A 2221/08
Datum:
18.12.2008
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
13. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
13 A 2221/08
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 7 K 1642/06
Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 11. Juni 2008 wird
zurückgewiesen.
Die Kosten des Zulassungsverfahrens einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen trägt die Klägerin.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 12.500 Euro
festgesetzt.
G r ü n d e :
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Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.
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Der geltend gemachte Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegt nicht vor.
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Der Senat hat ausgehend von den Darlegungen der Klägerin (§ 124a Abs. 4 Satz 4
VwGO) keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung.
Ihre Angriffe gegen den angefochtenen Feststellungsbescheid vom 20. April 2006 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Mai 2006 zu Gunsten der Beigeladenen
greifen nicht durch.
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Die zulässige Anfechtungsklage richtet sich gegen die Aufnahme der Beigeladenen in
den Krankenhausplan als drittbelastender Verwaltungsakt für die Klägerin. Zwar berührt
die Nichtaufnahme in den Krankenhausplan nicht das Recht, ein Krankenhaus zu
führen. Soweit aber ein Krankenhaus nicht in den Krankenhausplan aufgenommen wird,
ist es einem erheblichen Konkurrenznachteil ausgesetzt, der in seinen wirtschaftlichen
Auswirkungen einer Berufszulassungsbeschränkung nahe kommt. Die Klage eines
Konkurrenten ist gemäß § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn er geltend macht, durch
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den Verwaltungsakt möglicherweise in seinen Rechten verletzt zu sein. Das setzt, da er
- wie die Klägerin - nicht Adressat des angefochtenen Bescheides ist, voraus, dass er
die Verletzung einer Vorschrift behauptet, die ihn als Dritten zu schützen bestimmt ist.
Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 - 3 C 35.07 -, m. w. N., juris.
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Hier steht § 8 Abs. 2 Satz 2 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes - KHG - in Rede.
Nach dieser Vorschrift entscheidet die Bezirksregierung (§ 1 der außer Kraft getretenen
Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des
Krankenhauswesens - KHZV) bei notwendiger Auswahl zwischen mehreren
Krankenhäusern unter Berücksichtigung der öffentlichen Interessen und der Vielfalt der
Krankenhausträger nach pflichtgemäßem Ermessen, welches Krankenhaus den Zielen
der Krankenhausplanung des Landes am besten gerecht wird. Soweit § 8 Abs. 2 Satz 2
KHG Maßstäbe für die behördliche Auswahlentscheidung aufstellt, handelt es sich um
eine drittschützende Norm. Es liegt im Wesen einer Auswahlentscheidung, dass sie den
Ausgewählten begünstigt und - als Kehrseite - seine Konkurrenten zurückweist. Wenn
die Behörde zwischen mehreren Anbietern auswählt, betrifft ihre Entscheidung
zwangsläufig die Rechte aller dieser Anbieter. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG haben die
Krankenhäuser nach Maßgabe des Krankenhausfinanzierungsgesetzes Anspruch auf
Förderung, soweit und solange sie in den Krankenhausplan eines Landes
aufgenommen sind. Das der Aufnahme zugrunde liegende Verwaltungsverfahren
gliedert sich in zwei Stufen. Auf der ersten Stufe stellt im Land Nordrhein-Westfalen das
zuständige Ministerium den Krankenhausplan des Landes auf (§ 6 KHG). Auf der
zweiten Stufe wird dem einzelnen Krankenhaus gegenüber festgestellt, ob es in den
Krankenhausplan aufgenommen wird oder nicht (§ 8 KHG). Diese Feststellung ergeht
durch Bescheid (§ 8 Abs. 1 Satz 3 KHG); zuständig ist die Bezirksregierung (§ 1 KHZV).
Der Krankenhausplan ist keine Rechtsnorm mit Außenwirkung. Der
Feststellungsbescheid ist daher nicht schon dann rechtmäßig, wenn er die
Versorgungsentscheidung des Plans zutreffend wiedergibt. Vielmehr trifft die Behörde
ihre Entscheidung nach außen eigenverantwortlich; der Plan bindet sie im Sinne einer
innerdienstlichen Weisung.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 - 3 C 35.07 -, m. w. N., a. a. O.; OVG NRW,
Beschluss vom 23. Februar 2007 - 13 A 3730/06 -, juris.
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Dahinstehen kann, ob die von der Klägerin gerügten formellrechtlichen Defizite
überhaupt zum Prüfungsumfang der vorliegenden Drittanfechtung gehören. Jedenfalls
beruht der angefochtene Bescheid nicht auf einem fehlerhaften Verwaltungsverfahren.
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Die Senologie und die Einrichtung von Brustzentren waren im Zeitpunkt des
angefochtenen Feststellungsbescheids Gegenstand des Krankenhausplans, obgleich
sie im Krankenhausplan 2001 bei den Rahmenvorgaben oder
Schwerpunktfestlegungen nicht aufgeführt worden waren. Der Senat hat bereits
festgestellt, dass das zuständige Ministerium den Krankenhausplan 2001 im Ergebnis
im Hinblick auf die Schwerpunktfestlegungen nach § 15 des außer Kraft getretenen
Krankenhausgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (KHG NRW) fortgeschrieben
hatte (§ 13 Abs. 2 KHG NRW). Mit Erlass vom 31. Juli 2002 sind die
Rahmenbedingungen für eine Anerkennung als Brustzentrum festgelegt worden. Der
Einzugsbereich eines Brustzentrums ist in der endgültigen Fassung der
"Rahmenbedingungen für eine Anerkennung als Brustzentrum" zwar nicht enthalten,
aber in den ergänzenden Erläuterungen. Das Landes-Krankenhausgesetz schreibt
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allerdings nicht vor, in welcher redaktionellen Form der Krankenhausplan zu führen ist.
Es bestimmt lediglich, den Krankenhausplan alle zwei Jahre im Ministerialblatt zu
veröffentlichen (§ 13 Abs. 3 KHG NRW), womit zugleich eine ggf. zwischenzeitlich
erfolgte Planfortschreibung veröffentlicht wird. Diese Bestimmung dient erkennbar der
allgemeinen Information. Sie lässt das Wirksamwerden einer Planungsentscheidung,
etwa einer Fortschreibung, gegenüber den durch sie Betroffenen unberührt. Der
seinerzeit neu erarbeitete Krankenhausplan 2001 ist im Ministerialblatt 2002 (S. 322)
veröffentlicht worden. Ob das Ministerium in der Folgezeit der o. a. Informationsregelung
nachgekommen ist, hat für den vorliegenden Rechtsstreit keine Bedeutung. Die
Fortschreibung des Krankenhausplans ist mit Verfügung der Beklagten vom 13. August
2002 an alle Krankenhausträger im Bezirk B. bekannt gegeben worden. Die Regelung
ist zudem für den hier maßgeblichen Inhalt des - fortgeschriebenen - Krankenhausplans,
mithin materiell-rechtlich, unerheblich.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Februar 2007 - 13 A 3730/06 -, a. a. O.
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Soweit die Klägerin geltend macht, eine Anhörung des Landtagsausschusses nach § 14
Abs. 2 KHG NRW sei erst am 20. September 2005 eingeleitet worden, als bereits 49
Brustzentren anerkannt gewesen seien, folgt hieraus kein beachtlicher
Verfahrensverstoß, auf den sich die Klägerin in Wahrnehmung des Beteiligungsrechts
des Landtagsausschusses berufen könnte. Zum Zeitpunkt des Ergehens des
Widerspruchsbescheids waren auf die Anhörung bezogene (etwaige) Mängel des
Bescheids im Übrigen nicht mehr gegeben, da sie nachgeholt worden ist.
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Die angefochtenen Bescheide hat die Beklagte nachvollziehbar begründet (§ 39 Abs. 1
VwVfG NRW). Bereits das Ministerium hatte auf die Begründungen der
Arbeitsgemeinschaft der Krankenkassen und der Beklagten abgehoben. Diese
Begründung hat ihren Niederschlag in dem der Klägerin gegenüber ergangenen
Widerspruchsbescheid in diesem Verfahren sowie in dem Ablehnungsbescheid vom 27.
April 2005 und dem Widerspruchsbescheid vom 16. Mai 2005 (7 K 1640/06 VG
Gelsenkirchen, 13 A 2223/08 OVG NRW) gefunden. Dass die Begründung der
Auswahlentscheidung nicht auch in den Feststellungsbescheiden, durch die die
Krankenhäuser der Beigeladenen und der Beigeladenen des Verfahrens 7 K 1642/06
VG Gelsenkirchen, 13 A 2221/08 OVG NRW als Brustzentren in den Krankenhausplan
des Landes Nordrhein-Westfalen aufgenommen worden sind, wiederholt worden ist,
bleibt daher rechtlich ohne Bedeutung. Die so begründete abschlägige
Verwaltungsentscheidung ist transparent und konnte von der Klägerin sachlich
angefochten werden.
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Der angegriffene Feststellungsbescheid ist auch in der Sache nicht zu beanstanden.
Die Entscheidung, das Krankenhaus der Beigeladenen und nicht das Krankenhaus der
Klägerin als Brustzentrum in den Krankenhausplan des Landes Nordrhein-Westfalen
aufzunehmen, ist das Ergebnis eines rechtlich fehlerfreien Ermessensvorgangs.
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Das Verwaltungsgericht hat zu Recht die Rahmenbedingungen des
Landeskrankenhausplans (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 2 KHG NRW) sachlich nicht
beanstandet. Die Anzahl der Erstoperationen bei Neuerkrankungen und der
Operationen pro Operateur ist nach allen im europäischen Raum bestehenden
Zertifizierungsverfahren wesentliches Merkmal der vorgegebenen Qualitätsstandards
(Verfahren der Deutschen Krebsgesellschaft e.V. [DKG] und der Deutschen Gesellschaft
für Senologie [DGS], European Society of Breast Cancer Specialists [EUSOMA] sowie
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dem Disease-Management-Programmen [DMP] der Verbände der Krankenkassen.) Die
Annahme des Bedarfs für ein Brustzentrum bei einer Einwohnerzahl zwischen 360.000
und 450.000 in dessen Einzugsbereich ist auf der Grundlage der Anzahl der
Neuerkrankungen pro Einwohner nicht zu bemängeln. Die Bedarfsermittlung ist mit
Rücksicht auf die angestrebte Verbesserung der Versorgungsqualität bei
Brustkrebserkrankungen nachvollziehbar. Danach hat E. einen Bedarf von höchstens
zwei Brustzentren. Dass der Einzugsbereich eines Brustzentrums in den
"Rahmenbedingungen für eine Anerkennung als Brustzentrum" vom 31. Juli 2002 nicht
enthalten ist, sondern in den ergänzenden Erläuterungen, macht die
Ermessensentscheidung nicht fehlerhaft, weil die Zahlenwerte jedenfalls Grundlage der
ergangenen Entscheidung geworden sind. Zur Deckung dieses Bedarfs haben sich drei
Krankenhäuser und Kooperationen von Krankenhäusern beworben. Durchgreifende
Zweifel an der Leistungsfähigkeit der drei Interessenten bestehen nicht. Die
Krankenhäuser der Beigeladenen und der Beigeladenen in dem Verfahren 7 K1642/06
VG Gelsenkirchen, 13 A 2221/08 OVG NRW haben aber die in den
Rahmenbedingungen geforderten 150 Erstoperationen erbracht. Diese Anzahl von
Operationen haben die Krankenhäuser der Klägerin bei Weitem nicht erreicht. Die
Krankenhäuser der Klägerin sind deshalb auch aus Sicht des Senats weniger für eine
Anerkennung als eigenständiges oder kooperatives Brustzentrum geeignet. Die
Beklagte durfte deshalb nach erfolgter Überprüfung die Krankenhäuser bevorzugt
berücksichtigen, die die geforderte Anzahl operativer Leistungen an einem Standort
erbringen können.
Schließlich bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Zweifel an der Richtigkeit der
Feststellungsbescheids. Die in Rede stehende Planungsentscheidung und die sie
umsetzenden Bescheide der Bezirksregierung bewirken keinen Verstoß gegen Art. 12
Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG. Dass einem nicht als Brustzentrum
anerkannten Krankenhaus durch ein anerkanntes Krankenhaus ein besonderer
Konkurrenzdruck entstehen kann, verletzt mit Rücksicht auf das überragend wichtige
Gemeinschaftsanliegen der Bekämpfung von Brustkrebs bei Frauen auch in geeigneten
Brustzentren weder die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG noch die Eigentumsfreiheit
nach Art. 14 Abs. 1 GG. Ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3
Abs. 1 GG durch die Ausweisung der Beigeladenen als Brustzentrum ist nicht zu
erkennen. Die insoweit gegebene Ungleichbehandlung der Krankenhäuser der Klägerin
und der erfolgreichen Konkurrenzkrankenhäuser bei der Anerkennung als Brustzentrum
findet ihre sachliche Rechtfertigung in der beschriebenen besseren Eignung jener
erfolgreichen Krankenhäuser.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. August 2007 - 13 A 1067/07 -, juris.
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Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) sind
nach den obigen Ausführungen nicht ersichtlich. Die Rechtssache weist mit Blick auf die
entscheidungserheblichen Erwägungen kein das normale Schwierigkeitsmaß
krankenhausplanungsrechtlicher Streitigkeiten überschreitendes Niveau auf. Die
Grundsätze des Auswahlverfahrens nach § 8 Abs. 2 KHG sind in der Rechtsprechung
geklärt. Die krankenhausplanungsrechtliche Zulässigkeit der Anerkennung von
Brustzentren ist vom Senat entschieden.
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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 20. November 2006 - 13 B 2082/06 -, vom 23. Februar
2007 - 13 A 3730/06 -, a. a. O., vom 27. März 2007 - 13 A 4681/06 -, juris, und vom 13.
August 2007 - 13 A 1067/07 -, juris.
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Schließlich liegt auch der geltend gemachte Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO nicht vor. Die unter dem Gesichtspunkt der grundsätzlichen Bedeutung der
Rechtssache von der Klägerin formulierte Frage stellt sich hier nicht. Das Verhältnis
zwischen Krankenhausplanung und sozialversicherungsrechtlichen Strukturen ist nicht
klärungsbedürftig. Die Rahmenbedingungen nennen lediglich die planungsrelevanten
Voraussetzungen für die Anerkennung als Brustzentrum, regeln aber nicht Maßnahmen
der Qualitätssicherung im Sinne des § 137 Abs. 1 SGB V der in Brustzentren erwarteten
heilkundlichen und pflegerischen Leistungen. Sie betreffen auch keine
Behandlungsprogramme für chronische Krankheiten im Sinne des § 137f SGB V. Die
genannten sozialgesetzlichen Vorschriften schließen weder ihrem Wortlaut noch ihrem
Ziel nach die krankenhausplanungsrechtliche Aufstellung von Voraussetzungen für eine
Aufnahme als Brustzentrum im Krankenhausplan aus.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. August 2007 - 13 A 1067/07 -, a. a. O.
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Die Nebenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO sowie § 47
Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
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