Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 01.02.2008
OVG NRW: abgabenordnung, bereinigung, verordnung, vollstreckung, einspruch, fristablauf, bundesgesetz, vollstreckbarkeit, bundesstaatlichkeit, demokratie
Oberverwaltungsgericht NRW, 9 A 4158/04
Datum:
01.02.2008
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
9. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
9 A 4158/04
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 14 K 7187/02
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird teilweise geändert.
Die Klage wird insgesamt abgewiesen.
Unter Einbeziehung der teilweise rechtskräftig gewordenen
Kostenentscheidung im angefochtenen Urteil werden die Kosten des
Verfahrens beider Instanzen den Klägern jeweils als Gesamtschuldner
auferlegt.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden
Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Die Kläger sind Eigentümer des Hausgrundstücks E.------straße 27 in C. .
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Durch Bescheide vom 21. Januar 1997, 24. Januar 2000 und 29. Januar 2001 zog die
Beklagte die Kläger u.a. zur Zahlung von Schmutzwasser- und
Niederschlagsentwässerungsgebühren für die Jahre 1997, 2000 und 2001 heran.
Hinsichtlich ihres rechtzeitig bezüglich der Höhe der für 1997 festgesetzten
Schmutzwassergebühren erhobenen Widerspruchs erteilten die Kläger ihr
Einverständnis, dass eine Entscheidung nach Rechtskraft ihrer Klage gegen den
Abgabenbescheid für das Jahr 1996 erfolge. Sowohl bezüglich dieses Widerspruchs als
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auch derjenigen gegen die Höhe der für 2000 und 2001 festgesetzten Schmutzwasser-
und Niederschlagsentwässerungsgebühren stellte die Beklagte die Bescheidung bis zur
rechtskräftigen Entscheidung über die Klage gegen die Veranlagung zu
Abwassergebühren 1996 zurück.
Vor dem Hintergrund der einschlägigen Senatsentscheidung änderte die Beklagte durch
Satzungen vom Dezember 2001 und April 2002 den in der Beitrags- und
Gebührenordnung für die Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasseranlage
(Kanalabgabensatzung) geregelten Gebührenmaßstab und Gebührensatz für die
Erhebung von Schmutzwasser- und Niederschlagsentwässerungsgebühren. Diese
Neuregelung trat rückwirkend zum 1. Januar 1996 in Kraft.
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Durch Widerspruchsbescheid vom 23. Juli 2002 änderte die Beklagte die gegenüber
den Klägern für 1997 festgesetzten Abwassergebühren. Die Schmutzwassergebühr
setzte sie auf 268,80 EUR statt wie bisher 144,96 EUR fest. Die
Niederschlagsentwässerungsgebühren ermäßigte sie von 108,50 EUR auf 67,20 EUR.
Für die Jahre 2000 und 2001 fanden ebenfalls eine Erhöhung der
Schmutzwassergebühr sowie eine Ermäßigung der
Niederschlagsentwässerungsgebühr statt. Zur Begründung ist auf die Zulässigkeit
hingewiesen, rückwirkend wirksames Satzungsrecht als Grundlage für die Festsetzung
von Benutzungsgebühren zu schaffen. Eine Verböserung sei entgegen der klägerischen
Auffassung im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens zulässig.
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Zur Begründung ihrer rechtzeitig erhobenen Klage haben die Kläger geltend gemacht,
durch das Verhalten der Beklagten werde der Rechtsschutzcharakter insbesondere der
§§ 71 und 73 VwGO unterlaufen. Eine Verböserung sei im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren ausgeschlossen. Der Widerspruchsbescheid sei im Übrigen nach § 44 Abs. 1
VwVfG nichtig. In der Anlage zum Widerspruchsbescheid werde auf Hinweise Bezug
genommen, die nicht abgedruckt seien.
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Die Kläger haben beantragt,
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die Bescheide der Beklagten vom 21. Januar 1997, 24. Januar 2000 und 29. Januar
2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 23. Juli 2002 hinsichtlich der
Schmutzwasser- und Niederschlagsentwässerungsgebühren für die Jahre 1997, 2000
und 2001 aufzuheben.
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Die Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie hat geltend gemacht, die durch Widerspruchsbescheid erfolgte Neuberechnung der
Abwassergebühren sei rechtmäßig. Hinsichtlich des Widerspruchsverfahrens bestehe
kein Verböserungsverbot. Die Behörde sei auch bei Aufhebung eines Bescheides durch
gerichtliches Urteil nicht gehindert, einen neuen, rechtmäßigen Bescheid zu erlassen,
solange die Festsetzungsfrist nicht abgelaufen sei. Das Fehlen erläuternder
Erklärungen in der Anlage zum Widerspruchsbescheid wirke sich nicht aus, da sie auf
den Ausgangsbescheiden vorhanden gewesen seien.
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Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht den Bescheid der Beklagten
vom 21. Januar 1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 23. Juli 2002
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aufgehoben, soweit der Widerspruchsbescheid die Schmutzwassergebühr für das Jahr
1997 von 144,96 EUR auf 268,80 EUR erhöht. Im Übrigen hat es die Klage
abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Erhöhung der
Schmutzwassergebühren für das Jahr 1997 sei rechtswidrig. Der Ablauf der
Festsetzungsfrist sei nicht durch den Widerspruch der Kläger gegen den Bescheid vom
Januar 1997 gehemmt worden. § 171 Abs. 3a AO sei bei Gebühren der in Rede
stehenden Art nicht entsprechend anwendbar. § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW
verweise lediglich auf Abs. 3 des § 171 AO. Für eine erweiternde Auslegung der
Vorschrift sei kein Raum. Eine entsprechende Anwendung des § 171 Abs. 3a AO setze
eine ausdrückliche Verweisung durch den Landesgesetzgeber voraus. Daran fehle es.
Im Übrigen sei die Klage unbegründet.
Zur Begründung ihrer rechtzeitig eingelegten Berufung macht die Beklagte geltend, die
Festsetzungsfrist sei im Zeitpunkt des Ergehens des Widerspruchsbescheides im Juli
2002 nicht abgelaufen gewesen. § 171 Abs. 3a AO sei über § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b)
KAG NRW anzuwenden. Dies ergebe sich nicht zuletzt aus dem Charakter der
dynamischen Verweisung in § 12 Abs. 1 KAG NRW. Die dynamische Verweisung auf
Regelungen der Abgabenordnung zur Hemmung des Ablaufs der Festsetzungsfrist
beziehe sich auf die Sachregelung im Bundesrecht. Die Übernahme der Sachregelung
in einen anderen Absatz der entsprechenden Vorschrift im Bundesrecht ändere
demgemäß nichts.
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Die Beklagte beantragt,
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das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
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Die Kläger nehmen auf die erstinstanzliche Entscheidung Bezug.
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Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte in diesem sowie in dem Verfahren VG Köln 14 L 2037/02 und der
Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe
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Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung und durch den Berichterstatter
ergehen, weil die Beteiligten sich damit einverstanden erklärt haben (§§ 87 a Abs. 1 und
3, 101 Abs. 2, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Die Berufung der Beklagten hat Erfolg. Die Klage ist auch insoweit unbegründet, als die
Schmutzwassergebühr für das klägerische Grundstück für das Jahr 1997 durch den
Widerspruchsbescheid vom 23. Juli 2002 auf 268,80 EUR erhöht worden ist. Der
diesbezügliche Gebührenbescheid der Beklagten ist rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 1 Satz
1 VwGO).
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Die Beklagte durfte die streitgegenständliche Erhöhung der Schmutzwassergebühr
auch zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides vom 23. Juli 2002 noch vornehmen.
Die zwischen den Beteiligten im Berufungsverfahren allein umstrittene Frage, ob der in
Rede stehenden Gebührenerhebung der Ablauf der vierjährigen Festsetzungsfrist
entgegengestanden hat, ist im verneinenden Sinne zu beantworten. Die nach § 12 Abs.
1 Nr. 4 Buchst. b) KAG i.V.m. §§ 169, 170 Abs. 1 AO mit Ablauf des Jahres 1997
begonnene Festsetzungsfrist war zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides am 23.
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Juli 2002 noch nicht verstrichen. Der Fristablauf ist durch den Widerspruch der Kläger
gegen den Bescheid vom 21. Januar 1997 nach § 171 Abs. 3a AO (i.d.F. des Gesetzes
zur Bereinigung von steuerlichen Vorschriften vom 22. Dezember 1999, BGBl. I S. 2601)
gehemmt worden. Nach dieser Vorschrift läuft die Festsetzungsfrist, wenn ein
Steuerbescheid mit einem Einspruch oder einer Klage angefochten wird, nicht ab, bevor
über den Rechtsbehelf unanfechtbar entschieden ist. Nach Satz 2 der Vorschrift ist der
Ablauf der Festsetzungsfrist hinsichtlich des gesamten Steueranspruchs gehemmt; dies
gilt nicht, soweit der Rechtsbehelf unzulässig ist. Da die Kläger den Gebührenbescheid
der Beklagten vom 21. Januar 1997 im Wege des Widerspruchs angefochten hatten und
der Rechtsbehelf nicht unzulässig war, lief die Festsetzungsfrist - ausgehend von § 171
Abs. 3a AO - nicht ab, bevor über den Widerspruch unanfechtbar entschieden war.
Letzteres war zum Zeitpunkt des Ergehens des Widerspruchsbescheides am 23. Juli
2002 nicht der Fall.
§ 171 Abs. 3a AO ist bei Benutzungsgebühren der in Rede stehenden Art entsprechend
anwendbar. Dass § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW in der bis zum Inkrafttreten der
Verordnung zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-
Westfalen vom 28. April 2005, GV NRW S. 488, geltenden Fassung lediglich auf Abs. 3
des § 171 AO verwies, steht dem nicht entgegen.
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Schon nach seinem Wortlaut enthält § 12 Abs. 1 KAG NRW eine dynamische
Verweisung. Nach dieser Vorschrift sind auf Kommunalabgaben die nachfolgend
aufgeführten Bestimmungen der Abgabenordnung "in der jeweiligen Fassung"
entsprechend anzuwenden, soweit nicht das KAG NRW oder andere Bundes- oder
Landesgesetze besondere Vorschriften enthalten. Der Landesgesetzgeber verweist in §
12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW u.a. auf die Sachregelung der Abgabenordnung
über die Hemmung des Ablaufs der Festsetzungsfrist. Dieses Verständnis entspricht
dem Zweck der dynamischen Verweisung. Hiermit wollte der Gesetzgeber erreichen,
dass die Bestimmungen in der Abgabenordnung über die Hemmung der
Festsetzungsfrist auch auf kommunalabgabenrechtliche Verfahren angewendet werden.
Mögliche Änderungen der sachlichen Regelungen im Bundesgesetz sollten ohne
besonderen, weiteren Gesetzesbefehl des Landesgesetzgebers auch für die
landesrechtlich geregelten kommunalabgabenrechtlichen Verfahren gelten. Vor diesem
Hintergrund ist unerheblich, ob die vom Landesgesetzgeber in Bezug genommene
Regelung durch den Bundesgesetzgeber in einen anderen Absatz derselben
Rechtsvorschrift übernommen worden ist.
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Vgl. OVG LSA, Beschluss vom 12. Juli 2002 - 1 M 273/01 -, NVwZ-RR 2003, 233
betreffend das KAG LSA.
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Allein bei diesem Verständnis behält § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW in der bis
Mai 2005 geltenden Fassung Sinn, wonach Abs. 3 des § 171 AO mit der Maßgabe
Anwendung findet, dass 㤠100 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2, 101 der FGO" durch die
Worte 㤠113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 der VwGO" zu ersetzen sind. Diese Wendung hat
nach Änderung der Abgabenordnung nur Bedeutung, wenn sie sich auf § 171 Abs. 3a
AO bezieht.
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Vgl. Kutsch/Meier, KStZ 2003, 83.
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Sinn und Zweck der Verweisungsbestimmung bestätigen die vorstehende Bewertung.
Durch die Regelung der Ablaufhemmung soll verhindert werden, dass der öffentlichen
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Hand aus der ggfs. langen Dauer der Veranlagungs- und Einspruchsverfahren
Einbußen entstehen und der Abgabenpflichtige ungerechtfertigte Vorteile zieht.
Vgl. Entwurf eines Gesetzes zur Bereinigung von steuerlichen Vorschriften
(Steuerbereinigungsgesetz 1999), BT-Drs. 14/1514, S. 46 f.
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Dieser Zielsetzung wird die vorstehend erfolgte Auslegung nachhaltig gerecht. Dass der
Landesgesetzgeber in § 12 Abs. 1 KAG NRW im Übrigen die jeweils entsprechend
anzuwendenden Vorschriften der Abgabenordnung konkret benannt und dabei auch
nach Absätzen und Sätzen unterschieden hat, steht der vorstehenden Beurteilung nicht
entgegen. Denn § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW beinhaltet, wie dargelegt, im
hier interessierenden Zusammenhang eine Verweisung auf die sachliche Regelung der
Abgabenordnung über die Ablaufhemmung.
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Weder verfassungsrechtliche Gesichtspunkte noch die spätere Gesetzgebungstätigkeit
des nordrhein-westfälischen Landesgesetzgebers stehen der vorgenommenen
Auslegung entgegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,
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vgl. Beschluss vom 25. Februar 1988 - 2 BvL 26/84 -, BVerfGE 78, 32 m.w.N.,
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sind dynamische Verweisungen nur in dem Rahmen zulässig, den die Prinzipien der
Rechtsstaatlichkeit, der Demokratie und der Bundesstaatlichkeit ziehen; grundrechtliche
Gesetzesvorbehalte können diesen Rahmen zusätzlich einengen. Vor diesem
Hintergrund müssen Verweisungen der in Rede stehenden Art klar genug erkennen
lassen, welche Vorschriften im einzelnen gelten sollen. Indem § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst.
b) KAG NRW, wie dargelegt, eine Verweisung auf die Sachregelung der
Ablaufhemmung in der Abgabenordnung enthält, wird diesen Anforderungen indes
hinreichend entsprochen. Dass der nordrhein-westfälische Gesetzgeber durch Art. 1 Nr.
3 der Verordnung zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 28. April 2005, GV NRW S. 488, die Verweisung auf § 171
Abs. 1 bis 3a AO ausdrücklich in § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW aufgenommen
hat, führt schließlich auch nicht zu einer abweichenden Beurteilung. Vor dem
Hintergrund der vorstehenden Darlegungen handelt es sich hierbei lediglich um einen
klarstellenden Hinweis, und das vorherige Fehlen der ausdrücklichen Aufnahme des
Abs. 3a des § 171 AO stellt sich wegen der Verweisung auf Sachregelungen in der
Abgabenordnung als unschädlich dar.
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Dass § 171 Abs. 3a AO erst im Laufe des Widerspruchsverfahrens in Kraft getreten ist,
wirkt sich nicht aus. Die Vorschrift erfasst ohne Weiteres diejenigen Tatbestände,
hinsichtlich derer bei ihrem Inkrafttreten die Festsetzungsfrist - wie hier - noch nicht
abgelaufen war.
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Mithin steht der Anhebung der Schmutzwassergebühren für das Jahr 1997 im
Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 23. Juli 2002 nicht der Ablauf der
vierjährigen Festsetzungsfrist entgegen. Die angefochtenen Gebührenbescheide sind
auch im Übrigen rechtmäßig. Insbesondere sind Bedenken gegen die Gebührenhöhe
weder vorgetragen noch ersichtlich.
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Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf den §§ 167 VwGO, 708
Nr. 10, 711 ZPO.
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Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen
nicht vor.
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