Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 1 A 2652/05

OVG NRW: kosten für verpflegung und unterkunft, politische gemeinde, tgv, dienstort, häusliche gemeinschaft, versetzung, rechtsgrundlage, verordnung, fahrkosten, haushalt
Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 2652/05
Datum:
08.12.2006
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
1. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 A 2652/05
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 27 K 1817/03
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der
Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
1
Der Kläger steht als Berufssoldat (heute) im Range eines Oberstleutnants im Dienst der
Beklagten. Bis April 2001 wohnte er mit seiner Familie (Ehefrau und drei Kindern) im
nahe N. gelegenen Ort S. , wo sich auch sein Dienstort befand. Zum 1. April 2001 wurde
er unter Zusage von Umzugskostenvergütung nach D. (Frankreich) zum
Aufstellungsstab des Deutsch-Französischen Heeresfliegerausbildungszentrums U1.
versetzt. Der Kläger zog im April 2001 nach U. /Frankreich um, seine Familie blieb
hingegen bis Ende Juli 2001 in S. wohnen, weil zwingende persönliche
Umzugshinderungsgründe (u.a. Schulbesuch seiner Kinder) bestanden. Für die Zeit
vom 2. Mai bis 27. Juli 2001 wurde dem Kläger Auslandstrennungsgeld und
Aufwandentschädigung bewilligt.
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Vor dem Umzug seiner Familie an den neuen Dienstort in Frankreich (1. August 2001)
wurde der Kläger mit nachträglich schriftlich abgefasster Kommandierungsverfügung
des Personalamtes der Bundeswehr vom 5. Juni 2001 ohne Zusage der
Umzugskostenvergütung für die Zeit vom 7. bis 18. Mai 2001 nach P. kommandiert, um
dort an einem Lehrgang der Firma F. GmbH teilzunehmen. Die Unterstellung blieb in
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dieser Zeit unverändert. In den Verwaltungsbestimmungen der
Kommandierungsverfügung hieß es, amtliche unentgeltliche Unterkunft könne nicht
gestellt werden, die Lehrgangsteilnehmer seien auf Selbstunterbringung und
Selbstverpflegung anzuweisen. Die reisekosten- und trennungsgeldrechtliche
Abfindung richte sich nach den Bestimmungen des Bundesreisekostengesetzes und der
Trennungsgeldverordnung sowie dem Erlass über die "Abfindung bei Teilnahme an
Lehrgängen im Inland" vom 10. Juni 1991, jeweils in der gültigen Fassung. Der
Kommandierungsverfügung lag ein Ausbildungsbefehl vom 28. März 2001 mit
gleichlautenden Verwaltungsbestimmungen zugrunde.
Während des Lehrgangs in P. erhielt der Kläger keine Auslands-, sondern
Inlandsdienstbezüge sowie eine Aufwandsentschädigung zur Beibehaltung der
Wohnung am Dienstort U. gemäß Abschnitt IX der Aufwandsentschädigungsrichtlinie
(AER). Der Kläger pendelte in der Lehrgangszeit täglich mit seinem Kraftfahrzeug
zwischen dem Wohnort seiner Familie in S. und dem Lehrgangsort P. (ca. 165 km).
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Am 7. Mai 2002 beantragte der Kläger, ihm für die Zeit des Lehrgangs
Inlandstrennungsgeld zu zahlen und die Kosten für die täglichen Fahrten zwischen dem
Wohnort seiner Familie und dem Kommandierungsort gemäß beigefügter Aufstellung zu
erstatten. Diesen Antrag lehnte die Bundeswehrverwaltungsstelle in Frankreich -
Außenstelle M. - mit Bescheid vom 24. Juli 2002 ab.
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Die Beschwerde des Klägers hiergegen wies das Bundesamt für Wehrverwaltung mit
Beschwerdebescheid vom 12. Februar 2003 mit der Begründung zurück, für die
Gewährung von Trennungsgeld bestehe keine Rechtsgrundlage.
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Der Kläger hat am 26. März 2003 Klage erhoben, zur Begründung sein bisheriges
Vorbringen in Bezug genommen und vertiefend geltend gemacht, in Ausbildungsbefehl
und Kommandierungsverfügung sei ihm Erstattung der kommandierungsbedingten
Mehraufwendungen für die getrennte Haushaltsführung im Inland zugesichert worden.
So werde auch bei Soldaten verfahren, die im Inland zu einem Lehrgang kommandiert
würden. Eine andere Behandlung von Lehrgangsteilnehmern, die - wie er - vom
Ausland zurück ins Inland kommandiert würden, sei sachlich nicht gerechtfertigt. Die
trennungsgeldrechtlichen Bestimmungen enthielten keine abschließende Regelung bei
Kommandierungen vom Ausland ins Inland, sofern die Familienzusammenführung am
Dienstort im Ausland wegen zwingender Umzugshinderungsgründe noch nicht
zustande gekommen sei. Außerdem erhalte er während des Lehrgangs ebenso wie die
Teilnehmer aus dem Inland nur Inlandsdienstbezüge und müsse daraus, ebenfalls wie
seine inländischen Kameraden, die Haushaltsführung seiner Familie am
Familienwohnort bestreiten, obwohl er kommandierungsbedingte Mehraufwendungen
für die getrennte Haushaltsführung im Inland habe. Es sei willkürlich, ihn für diese
Mehraufwendungen nicht nach denselben Vorschriften abzufinden wie die Teilnehmer
aus dem Inland. In der Vergangenheit sei diese Ungleichbehandlung durch
Ausführungsbestimmungen des Verteidigungsministeriums von 1991 vermieden
worden. Diese Bestimmungen seien weiter anzuwenden.
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Der Kläger hat beantragt,
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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Bundeswehrverwaltungsstelle in
Frankreich - Außenstelle M. - vom 24. Juli 2002 in Gestalt des Beschwerdebescheides
des Bundesamtes für Wehrverwaltung vom 12. Februar 2003 zu verpflichten, ihm
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während des Kommandierungszeitraumes Trennungsgeld nach der
Trennungsgeldverordnung zu bewilligen.
Die Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie hat die angefochtenen Bescheide verteidigt und ergänzend ausgeführt, bei
Kommandierungen vom Ausland ins Inland erfolge die Erstattung der
trennungsbedingten Mehraufwendungen allein nach den einschlägigen
trennungsgeldrechtlichen Vorschriften. Diese sähen jedoch eine Erstattung der
Unterkunfts- bzw. Pendelkosten bei einem inländischen Lehrgangsort nicht vor. Die für
das Inland geltenden Vorschriften der Trennungsgeldverordnung (TGV) und des
Bundesreisekostengesetzes (BRKG) fänden hier keine Anwendung, da keine
dienstliche Maßnahme im Inland zugrunde liege und die Teilnahme am Lehrgang nicht
auf einer Dienstreise, sondern einer Kommandierung beruhe. Die vom Kläger
angeführten Ausführungsbestimmungen des Bundesministeriums der Verteidigung über
das Auslandstrennungsgeld aus dem Jahre 1991 seien für den fraglichen Zeitraum
durch den Runderlass des Auswärtigen Amtes vom 3. April 2000 (BGBl. I S. 254) ersetzt
worden. Dieser enthalte keine den Ausführungsbestimmungen a.F. (Nr. 8.3)
entsprechende Regelung mehr.
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Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil, auf das wegen
der Einzelheiten Bezug genommen wird, stattgegeben. Zur Begründung hat es im
Wesentlichen ausgeführt: Der geltend gemachte Anspruch finde seine Rechtsgrundlage
in § 22 Abs. 1 Satz 1 BRKG i.V.m. § 6 TGV. Die Voraussetzungen dieser Vorschriften
lägen vor. Die Trennungsgeldverordnung finde Anwendung auch auf Abordnungen
zwischen dem Inland und dem Ausland und im Ausland, soweit keine Sonderregelung
ergangen sei. Eine solche sei in der Auslandstrennungsgeldverordnung nicht enthalten.
Diese Verordnung und die zugehörige Aufwandsentschädigungsrichtlinie enthielten
keine erschöpfende Regelung und erfassten die beim Kläger vorliegende Fallgestaltung
nicht. Die Bestimmungen gingen ersichtlich davon aus, dass der Betroffene im Zeitpunkt
der Abordnung bzw. Kommandierung vom Ausland ins Inland seinen Wohnsitz mit allen
Familienangehörigen im Ausland genommen habe. Beim Kläger sei die häusliche
Gemeinschaft am ausländischen Dienstort seinerzeit jedoch aus gesetzlich
anzuerkennenden Gründen noch nicht zustande gekommen. Diese Fallkonstellation
unterscheide sich grundlegend von der in der Auslandstrennungsgeldverordnung
vorausgesetzten, gleiche aber der durch § 22 Abs. 1 BRKG und der
Trennungsgeldverordnung geregelten. Daher sei ergänzend auf die Bestimmungen der
Trennungsgeldverordnung zurückzugreifen. Dieses Verständnis werde auch der
Fürsorgepflicht des Dienstherrn gerecht. Ansonsten sei der Soldat systemwidrig
gezwungen, die kommandierungsbedingten Mehraufwendungen allein aus seinen
Inlandsdienstbezügen zu bestreiten. Es bestünden aber keine einleuchtenden Gründe
dafür, Soldaten, die vom Ausland ins Inland kommandiert würden, anders zu behandeln
als solche, die vorübergehend an einen anderen Dienstort innerhalb des Inlandes
versetzt würden.
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Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Beklagten, zu
deren Begründung sie auf das Vorbringen im Berufungszulassungsverfahren Bezug
nimmt und ergänzend geltend macht, das Verwaltungsgericht ziehe zu Unrecht das
Bundesreisekostengesetz und die Trennungsgeldverordnung als Anspruchsgrundlage
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heran. Das Bundesreisekostengesetz sei nicht anwendbar, denn es regele nur die
reisekostenrechtliche Abrechnung von Dienstreisen im Inland. Auch § 22 Abs. 1 Satz 2
BRGK a.F. regele nicht die reisekostenrechtliche Abfindung für Kommandierungen vom
Ausland in das Inland. Diese finde sich allein in den Auslandsbestimmungen. Bei
Kommandierungen vom Ausland in das Inland sei § 8
Auslandstrennungsgeldverordnung (ATGV) in Verbindung mit der
Aufwandsentschädigungsrichtlinie einschlägig. Dies habe der erkennende Senat
bereits im Beschluss vom 27. September 2004 (1 A 3958/02) bestätigt. Gemäß Abschnitt
VIII AER würden nur die Mehrkosten für einen am bisherigen Auslandsdienstort
geführten Haushalt erstattet, nicht aber weitere Aufwendungen wie die vom Kläger
geltend gemachten Fahrkosten. Eine andere Anspruchsgrundlage bestehe nicht.
Die Beklagte beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Der Kläger beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er verteidigt das angefochtene Urteil. Der Auffassung der Beklagten könne nicht gefolgt
werden. § 8 ATGV sei Abfindungsgrundlage für Versetzungen und Abordnungen vom
Ausland für solche Fälle, in denen Betroffene mit ihrer Familie bereits an den neuen
Dienstort im Ausland umgezogen seien, die Personalmaßnahme also insgesamt
vollzogen sei. Bestehe aber - wie in seinem Falle - zum Zeitpunkt der Wirksamkeit der
Personalmaßnahme der Familienwohnsitz im Inland fort, so seien die Kosten der
getrennten Haushaltsführung zwischen Familienwohnsitz und Kommandierungsort nach
den Bestimmungen der Trennungsgeldverordnung als Inlandstrennungsgeld
abzugelten.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.
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Entscheidungsgründe
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Die Berufung der Beklagten, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne
mündliche Verhandlung entscheidet (§ 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 VwGO),
hat keinen Erfolg.
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Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig und insgesamt begründet.
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Der Klageantrag - wie der ihm entsprechende Urteilstenor I. Instanz - ist ohne weiteres
dahin zu verstehen, dass der Kläger für die Zeit des Lehrgangs in P. die Fahrkosten für
die täglichen Fahrten vom Lehrgangsort P. zu dem seinerzeit noch aufrechterhaltenen
Familienwohnort in S. (sog. Pendelentschädigung) sowie die Erstattung des
Mehraufwandes für Verpflegung (Verpflegungszuschuss) verlangt. In diesem Sinne hat
auch die Beklagte das Begehren im Antrag des Klägers vom 7. Mai 2002 verstanden,
wie namentlich ihre Ausführungen zum Streitwert im Schriftsatz vom 30. November 2006
verdeutlichen.
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Beide Begehren sind nach der Trennungsgeldverordnung berechtigt; die Beklagte ist
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dementsprechend im angefochtenen Urteil zu Recht zur Festsetzung verpflichtet
worden, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
I. Pendelentschädigung
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Der Kläger kann für die täglichen Fahrten zwischen dem Lehrgangsort P. und dem
damaligen Familienwohnort S. die Erstattung der Fahrkosten beanspruchen.
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1. Eine Rechtsgrundlage findet sich allerdings nicht in der Verordnung über das
Auslandstrennungsgeld (ATGV), hier noch anzuwenden in der Fassung der
Bekanntmachung vom 22. Januar 1998 (BGBl. I S. 189), geändert durch Verordnung
vom 15. März 2000 (BGBl. I S. 254).
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Nicht einschlägig ist zunächst § 11 ATGV. Zwar wird nach Absatz 1 Satz 1 dieser
Vorschrift bei täglicher Rückkehr zum Wohnort Fahrkostenerstattung wie bei
Dienstreisen gezahlt. Diese Vorschrift ist aber auf Fahrten zu einem Wohnort im Inland
nicht anwendbar. Das folgt rechtssystematisch aus § 3 ATGV, der die Arten des
Auslandstrennungsgeldes aufzählt und dabei in Nr. 1 die Entschädigung für getrennte
Haushaltsführung (§§ 6 bis 8, 10) und in Nr. 2 die Entschädigung bei täglicher Rückkehr
zum Wohnort (§ 11) unterscheidet. Der Regelung des § 11 ATGV liegt somit erkennbar
die Vorstellung einer ungetrennten Haushaltsführung am Wohnort des Berechtigten im
Ausland und - im Falle der Kommandierung von dort ins Inland - die tägliche Rückkehr
an den ausländischen Wohnort zugrunde. Der Kläger ist jedoch im fraglichen Zeitraum
zu seinem damaligen Familienwohnort im Inland gependelt.
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Auch sonst enthält die Auslandstrennungsgeldverordnung keine Regelung, deren
Rechtsfolge eine Erstattung von Fahrkosten beinhalten würde. Dies hat der Senat für §
8 Abs. 1 ATGV im Beschluss vom 27. September 2004
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- 1 A 3958/02 -, BWV 2005, 105,
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im Einzelnen dargelegt. Der Verweisung des § 8 Abs. 1 Halbs. 1 ATGV auf § 3 Abs. 3
Sätze 2 bis 4 TGV ist nämlich zu entnehmen, dass bei Versetzungen und Abordnungen
(entsprechend bei Kommandierungen, § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ATGV) vom Ausland ins
Inland nur der trennungsbedingte Mehraufwand für Verpflegung pauschal in Höhe der
Inlandssätze entschädigt werden soll; eine Erstattung für doppelte Unterkunftskosten
ergibt sich aus der Auslandstrennungsgeldverordnung nicht. Entsprechendes gilt für
anderweitige Mehraufwendungen, die (wie Fahrkosten zur Wohnung) an die Stelle von
Unterkunftskosten treten.
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2. Fehlt es an einer Rechtsgrundlage in der Auslandstrennungsgeldverordnung, so kann
der Kläger die Pendelentschädigung - wie vom Verwaltungsgericht entschieden - als
Trennungsgeld verlangen. Maßgeblich ist § 6 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über das
Trennungsgeld bei Versetzungen und Abordnungen im Inland (TGV), anzuwenden hier
noch in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Juni 1999 (BGBl. I S. 1533). Nach
dieser Vorschrift erhielt ein Berechtigter, der täglich an den Wohnort zurückkehrt, als
Trennungsgeld Fahrkostenerstattung, Wegstrecken- oder Mitnahmeentschädigung wie
bei Dienstreisen. Die Voraussetzungen dieser Bestimmung lagen vor (a), und die
Vorschrift war auch anwendbar (b).
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a) Der Kläger war zur fraglichen Zeit als Berufssoldat Berechtigter im Sinne des § 1 Abs.
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1 Nr. 3 TGV. Mit der verfügten Kommandierung zu einem Lehrgang lag auch eine
anspruchsbegründende Personalmaßnahme im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 6 TGV vor.
Danach wurde Trennungsgeld aus Anlass von Kommandierungen auch im Rahmen der
Aus- und Fortbildung gewährt. Der Senat hat keine Zweifel, dass im fraglichen Zeitraum
eine Kommandierung und keine - allein nach dem Bundesreisekostengesetz
abzurechnende - Dienstreise vorgelegen hat. Ein Soldat ist nämlich auch dann - wie mit
Verfügung vom 5. Juni 2001 geschehen - zu kommandieren, wenn vorübergehend
Dienst bei einer nichtamtlichen Stelle, z.B. einem Privatunternehmen (hier der Firma F.
GmbH) zu leisten ist; dazu rechnet auch die Aus- und Fortbildung im Rahmen von
Lehrgängen.
Vgl. Nr. 10 der Zentralen Dienstvorschrift - ZDv - 14/5 - B 171 (Bestimmungen über die
Versetzung, den Dienstpostenwechsl und die Kommandierung von Soldaten);
übereinstimmend Nr. 2.1 der Verfahrens- und Abfindungsbestimmungen bei Versetzung,
Dienstpostenwechsel, Kommandierung und Abordnung in das Ausland, im Ausland und
vom Ausland in das Inland vom 20. September 1991, VMBl 1991, 486.
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Die Kommandierung zu einem Privatunternehmen erklärt, dass die Unterstellung,
anders als bei Kommandierungen sonst üblich, fachlich auf den Ausbildungsleiter der
Firma N1. GmbH übergegangen ist, im Übrigen aber (insbesondere disziplinarrechtlich)
unverändert geblieben ist.
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Der Kläger ist in der Lehrgangszeit auch an den "Wohnort" zurückgekehrt. Als Wohnort
definiert Nr. 2.1.4 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundesreisekostengesetz
vom 1. Juni 2005 (GMBl S. 830) jede politische Gemeinde, in der Dienstreisende ihren
(ggf. auch weiteren) Wohnsitz haben, damit auch eine politische Gemeinde, in der
Dienstreisende oder mit ihnen in häuslicher Gemeinschaft lebende Familienangehörige
eine Wohnung (auch Ferienwohnung) besitzen und diese während der Dienstreise zu
Wohnzwecken zur Verfügung steht. Diese Begriffsbestimmung ist zwar als
norminterpretierende Verwaltungsvorschrift für den Senat nicht rechtlich bindend, gibt
aber den reisekostenrechtlichen Gehalt des Begriffs rechtlich zutreffend und mit Blick
auf die (auf der Grundlage des § 22 Abs. 1 BRKG erlassene) Trennungsgeldverordnung
gültig wieder. Die Merkmale dieses Wohnortbegriffs waren für die Familienwohnung des
Klägers in S. ohne weiteres erfüllt. Soweit diese Wohnung nicht ohnehin durchgehend
als weiterer Wohnsitz des Klägers anzusehen ist, lebte der Kläger im hier fraglichen
Lehrgangszeitraum mit seiner Familie in S. - wie übrigens schon während seines
Dienstes in Frankreich - in häuslicher Gemeinschaft zusammen, führte jedoch - insofern
anders als während seines Aufenthalts in Frankreich - keinen getrennten Haushalt
mehr. Der rechtlichen Beurteilung sind dabei die durch die Kommandierung
entstehenden Verhältnisse zugrunde zu legen. Der Kläger ist vom Ausland in das Inland
kommandiert worden, ohne dass ihm hierbei Umzugskostenvergütung zugesagt worden
war. Nicht abzustellen ist insoweit auf die vorangegangene Zusage der
Umzugskostenvergütung anlässlich der Versetzung des Klägers nach Frankreich. Die
hier in Rede stehende Kommandierung stellt sich als - im Verhältnis zur
vorangegangenen Versetzung des Klägers - eigenständige Maßnahme im Sinne des §
1 ATGV dar und löst damit eigenständige Rechtsfolgen aus.
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Allein aus dem Beibehalten zweier Wohnungen (in S. und im französischen U. ) folgt
nicht schon, dass auch zwei getrennte Haushalte "geführt" werden. Das Führen eines
Haushalts verlangt mehr als das bloße Beibehalten der Wohnung. Erforderlich ist, dass
beide Wohnungen durch den Bediensteten oder seine Angehörigen in einem Umfang
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genutzt werden, der den Schluss zulässt, dass beide einen gewissen Lebensmittelpunkt
für den Bediensteten bzw. seine Angehörigen bilden.
Vgl. Urteil des Senats vom 15. Dezember 2005 - 1 A 4732/03 -, Schütz/Maiwald,
Beamtenrecht, Entscheidungssammlung ES/C IV 1, Nr. 80; nachfolgend BVerwG,
Beschluss vom 4. August 2006 - 2 B 12.06 - (Juris).
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Das war im fraglichen Zeitraum im Hinblick auf die Wohnungen in S. und in Frankreich
nicht der Fall. Der Lebensmittelpunkt des Klägers lag damals wiederum bei seiner
Familie, also am noch bestehenden Familienwohnsitz in S. . Am Dienstort in Frankreich
führte der Kläger ebenso wenig einen Haushalt wie am Lehrgangsort (= Dienstort).
Dieser Bewertung steht nicht entgegen, dass ein Berechtigter im Sinne der reise- bzw.
umzugskostenrechtlichen Vorschriften an einen anderen Wohnort umgezogen ist, wenn
er den Lebensmittelpunkt endgültig an diesen Ort verlegt hat.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April 2004 - 2 WD 4.04 -, BVerwGE 120, 350; Urteil vom 13.
März 1980 - 1 D 101.78 -, BVerwGE 63, 346, 348 f.
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Die endgültige Verlegung im reise- bzw. umzugskostenrechtlichen Sinne stand infolge
anzuerkennender und von der Beklagten hier auch anerkannter Umzugshindernisse (§
2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 TGV, entsprechend § 5 Abs. 1 Satz 1 ATGV) hinsichtlich der
restlichen Familie des Klägers noch aus. Dann aber ist es reisekostenrechtlich
unschädlich, dass der Kläger sich nur vorübergehend in S. aufhielt. Zwar gehen
vorübergehende Aufenthalte in aller Regel nicht mit einer Verlegung des
Lebensmittelpunktes einher; diese Betrachtung stimmt aber in Fällen einer anerkannt
getrennten Haushaltsführung bei fortbestehender häuslicher Gemeinschaft mit den
reisekostenrechtlichen Wertungen nicht überein. Im Sinne ungetrennter
Haushaltsführung hat die Beklagte den Kläger für die Zeit des Lehrgangs auch
behandelt: Sie hat die Zahlung der Auslandsdienstbezüge (§ 53 BBesG) eingestellt und
lediglich eine Aufwandsentschädigung für das Beibehalten der Wohnung in Frankreich
nach der Aufwandsentschädigungsrichtlinie gezahlt; auch Auslandstrennungsgeld hat
der Kläger in dieser Zeit nicht erhalten.
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b) Die Trennungsgeldverordnung ist entgegen der Annahme der Beklagten auch
anwendbar. Es trifft nicht zu, dass dies eine (hier nicht vorliegende) Personalmaßnahme
"im Inland" voraussetzt. Diese Wendung in der Überschrift der
Trennungsgeldverordnung ist irreführend und rechtlich nicht erheblich. Maßgeblich ist
vielmehr die Festlegung des Anwendungsbereichs der Trennungsgeldverordnung im
Bundesreisekostengesetz. Nach dessen § 22 Abs. 1 Satz 2 findet die gemäß Satz 1
grundsätzlich "für Abordnungen im Inland" - gemäß § 22 Abs. 1 Satz 3 BRKG
entsprechend bei Kommandierungen - erlassene Trennungsgeldverordnung "auch
Anwendung für Abordnungen zwischen dem Inland und dem Ausland", was die Fälle
von Abordnungen bzw. Kommandierungen vom Ausland ins Inland einschließt. Dies
folgt unzweifelhaft aus der Ermächtigung für den Erlass der
Auslandstrennungsgeldverordnung in § 22 Abs. 2 Satz 1 BRKG, wo die Umschreibung
des Anwendungsbereichs der Trennungsgeldverordnung in Absatz 1 Satz 2
("Abordnungen zwischen dem Inland und dem Ausland") wortgleich aufgegriffen wird.
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Vgl. die insofern deutlichere Formulierung in § 15 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 BRKG in
der derzeitigen Fassung vom 26. Mai 2005, BGBl. I S. 1418.
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Die Anwendbarkeit der Trennungsgeldverordnung auf Fälle von Kommandierungen
vom Ausland ins Inland stellt § 22 Abs. 1 Satz 2 BRKG lediglich unter den - nach
allgemeinen Rechtsgrundsätzen selbstverständlichen - Vorbehalt, dass "aufgrund der
Ermächtigung des Absatzes 2 keine Sonderregelung ergangen" ist. Eine derartige
Sonderregelung war im hier fraglichen Zeitraum in der
Auslandstrennungsgeldverordnung nicht getroffen. Diese erfasste wie oben dargelegt
die vorliegende Fallgestaltung gerade nicht. Dieser Umstand kann nicht dahin gedeutet
werden, dass ein Anspruch mangels Rechtsgrundlage ausgeschlossen sein sollte.
Denn eine nach allen Seiten umfassende und abschließende Regelung enthielt die
Auslandstrennungsgeldverordnung von vornherein nicht. Das ergibt zwingend schon
die Regelung der Anwendungsbereiche beider Verordnungen in § 22 Abs. 1 und 2
BRKG. Anderenfalls wäre die dortige Anordnung einer subsidiären Geltung der
Trennungsgeldverordnung mit Blick auf die von der Auslandstrennungsgeldverordnung
erfassten Personalmaßnahmen in § 22 Abs. 1 Satz 2 BRKG insgesamt nicht erklärlich.
Der Grund liegt darin, dass die Auslandstrennungsgeldverordnung spezielle
Vorschriften nur enthält, "soweit die besonderen Bedürfnisse des Auslandsdienstes und
die besonderen Verhältnisse im Ausland es erfordern", § 22 Abs. 2 BRKG. Wegen der
subsidiären Geltung der Trennungsgeldverordnung vermag aber die bloße
Nichtregelung einer Fallgestaltung in der Auslandstrennungsgeldverordnung als solche
Ansprüche grundsätzlich nicht auszuschließen. Es muss vielmehr darüber hinaus
deutlich werden, dass in der Auslandstrennungsgeldverordnung eine abschließende
"negative" Regelung getroffen sein soll. Für die besondere Fallgestaltung des Klägers
ist dies indes nicht erkennbar: Die Auslandstrennungsgeldverordnung regelt Fälle von
Mehraufwendungen im Ausland, die durch eine getrennte Haushaltsführung entstehen,
jedoch nicht Mehraufwendungen im Inland, die aus der zeitweiligen Aufhebung einer
durch Versetzung ins Ausland bewirkten Trennung der Haushaltsführung infolge einer
nachträglichen Personalmaßnahme entstehen. Eine Regelung derartiger
Trennungsgeldansprüche in der Auslandstrennungsgeldverordnung ist auf der Hand
liegend entbehrlich. Zum einen sind solche Fallkonstellationen - wie die Beklagte im
erstinstanzlichen Verfahren selbst hervorgehoben hat - unter Gesichtspunkten der
Personalplanung mindestens unzweckmäßig und im Grunde systemwidrig. Denn sie
treten nur deshalb auf, weil Soldaten ins Ausland versetzt werden, bevor sie im Inland
alle für die Auslandverwendung erforderlichen Qualifikationen erworben haben. Für
systemwidrige Sachverhalte fehlt aber von vornherein jedes Regelungsbedürfnis.
Überdies können Sonderkonstellationen wegen der subsidiären Geltung der
Trennungsgeldverordnung aus rechtssystematischen Gründen unbeachtet bleiben,
zumal wenn - wie hier bei Rückkommandierungen von ins Ausland versetzten Soldaten
ins Inland - keine Besonderheiten und Bedürfnisse des Auslandsdienstes zu bedenken
sind. Dementsprechend kann es für sie ohne weiteres bei den Regelungen der
Trennungsgeldverordnung verbleiben.
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Die Anwendung der Trennungsgeldverordnung ist hier schließlich von ihrem Sinn und
Zweck her geboten. Sie stellt - wie der Kläger mit Recht betont - nicht mehr als eine
sachlich gebotene Gleichbehandlung mit Inlandssoldaten sicher. Ein sachlicher Grund
für eine Ungleichbehandlung beider Soldatengruppen ist nicht erkennbar, namentlich
von der Beklagten auch nicht aufgezeigt worden. Er könnte sich nur aus einer
wesentlich anderen finanziellen Situation ergeben, die es als zumutbar erscheinen
lassen würde, dem aus dem Ausland kommandierten Soldaten - im Gegensatz zu
seinen inländischen Kameraden - die durch diese Personalmaßnahme entstehenden
Mehrkosten für Verpflegung und Unterkunft bzw. alternativ für das Pendeln zur
Familienwohnung aufzubürden. Anders als in dem vom Senat im oben zitierten
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Beschluss vom 27. September 2004 (a.a.O.) entschiedenen Fall, auf den sich die
Beklagte insofern beruft, ist dies Soldaten, die eine Familienwohnung im Inland
unterhalten dürfen, nach der reisekostenrechtlichen Wertung aber nicht zuzumuten. Aus
den Inlandsdienstbezügen zu bestreiten sind lediglich die üblichen Kosten für
Verpflegung und Unterkunft und die Fahrten zwischen Wohn- und Dienstort. Nach dem
trennungsgeldrechtlichen Grundgedanken werden hingegen Mehrkosten, die durch
dienstliche Maßnahmen im Sinne von § 1 Abs. 2 TGV bzw. § 1 Abs. 1 ATGV ausgelöst
werden, aus Gründen der Fürsorgepflicht (§ 31 Soldatengesetz) und der Billigkeit
erstattet. Dementsprechend ist den im Inland an den Lehrgangsort P. (= Dienstort)
kommandierten Kameraden des Klägers nicht zugemutet worden, den Mehraufwand für
Verpflegung und Unterkunft bzw. Heimfahrten während des Lehrgangs aus den
Inlandsdienstbezügen aufzubringen; sie erhielten hierfür - was die Beklagte bestätigt hat
- Trennungsgeld nach § 6 TGV. Die aus dem Ausland zurückkommandierten Soldaten,
die ihren Familienwohnsitz aus den Gründen des § 5 Abs. 1 ATGV noch im Inland
hatten, befanden sich wirtschaftlich aber in keiner anderen Lage als ihre inländischen
Kameraden: Sie waren finanziell im Grundsatz wie Inlandssoldaten gestellt, hatten also
die Kosten für die Inlandswohnung und ihre Verpflegung selbst aufzubringen; die
Mehrkosten für die zusätzliche ausländische Wohnung wurden ihnen für die
Lehrgangszeit mittels einer Beibehaltensentschädigung abgenommen. Für den Kläger
ist dies oben schon dargestellt worden. Er erhielt in der Zeit der Lehrgangsteilnahme
Inlandsdienstbezüge und Beibehaltensentschädigung statt - wie vorher und nachher bis
zum August 2001 - Auslandsdienstbezügen und Auslandstrennungsgeld.
Wenn der Senat demgegenüber im vorbezeichneten Beschluss vom 27. September
2004 einen Anspruch auf Erstattung der Hotelkosten während eines Inlandslehrgangs
verneint hat, so lag dem der Fall eines Soldaten zugrunde, der bereits mit seiner ganzen
Familie ins Ausland umgezogen war - sodass keine dienstlich veranlasste getrennte
(doppelte) Haushaltsführung mehr bestand - und während der Zeit der (Rück-
)Kommandierung weiterhin Auslandsdienstbezüge und Aufwandentschädigung erhalten
hatte. Dies lässt die der Aufwandsentschädigungsrichtlinie für solche Fälle zu
entnehmende Wertung als rechtens erscheinen, dass die durch die zeitweilige
Kommandierung ins Inland entstehenden Mehrkosten für Unterkunft und Verpflegung
aus den Dienstbezügen zu bestreiten sind, wie es Soldaten im Rahmen ihres normalen
Dienstes abverlangt wird.
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Es stellt keinen berechtigten Einwand dar, dass der Dienstherr bei dieser Betrachtung
gezwungen ist, einem rückkommandierten Soldaten für die Zeit der Lehrgangsteilnahme
letztlich Mehraufwendungen für zwei Unterkünfte (im Ausland und am inländischen
Lehrgangsort) zu finanzieren. Diese Mehraufwendungen sind nicht durch den Soldaten,
sondern durch Personalentscheidungen des Dienstherrn verursacht. Dabei ist
unerheblich, dass man - wie die Beklagte hervorhebt - das den Maßnahmen zugrunde
liegende Konzept der Versetzung und Rückkommandierung als unzweckmäßig
betrachten mag. In keinem Fall ergibt sich daraus ein Rechtfertigungsgrund, den
betroffenen Soldaten mit den finanziellen Folgen einer solchen Personalplanung zu
belasten.
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II. Verpflegungszuschuss
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Der Kläger kann die Gewährung eines Verpflegungszuschusses nach § 6 Abs. 2 TGV in
der maßgeblichen Fassung verlangen. Danach wurde - bei Vorliegen der
Voraussetzungen des Absatzes 1 - zusätzlich (zum Trennungsgeld nach Absatz 1) ein
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Verpflegungszuschuss von 2,05 Euro je Arbeitstag gewährt, wenn die notwendige
Abwesenheit von der Wohnung mehr als 11 Stunden betrug, es sei denn, dass
Anspruch auf Reisekostenvergütung für Verpflegungsmehraufwand bestand. Diese vom
Kläger in seinem Antrag behaupteten Voraussetzungen sind von der Beklagten nicht
bestritten worden und können mangels Anhaltspunkten für eine Unrichtigkeit der
Angaben hier zugrunde gelegt werden.
1. Die Auslandstrennungsgeldverordnung enthält keine Sonderregelung, welche den
Anspruch nach der Trennungsgeldverordnung ausschließen oder einschränken würde.
Diese Verordnung ist zwar von der Rechtsfolge her einschlägig, erfasst den fraglichen
Sachverhalt aber nicht:
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Nach § 3 Nr. 1 ATGV wird als Auslandstrennungsgeld Entschädigung für getrennte
Haushaltsführung gezahlt. Die Entschädigung umfasst gemäß § 8 Abs. 1 Halbs. 1
ATGV i.V.m. § 3 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 TGV den trennungsbedingten Mehraufwand für
Verpflegung pauschal in Höhe der Inlandssätze, wobei ggf. noch Kürzungen des
Entschädigungsbetrages zu erfolgen haben. Die Voraussetzungen dieses Anspruchs
lagen jedoch nur teilweise vor. Der Kläger war als Berechtigter (Berufssoldat im Sinne
des § 2 Abs. 1 Nr. 3 ATGV) von einer Kommandierung betroffen und damit von einer
Personalmaßnahme, die wie gesagt Abordnungen vom Ausland in das Inland
gleichsteht (§ 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ATGV) und Ansprüche auf Auslandstrennungsgeld
entstehen lassen kann.
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Nicht erfüllt sind im Falle des Klägers jedoch die weiteren Voraussetzungen des § 8
ATGV, die durch die §§ 3 ff. ATGV ergänzt werden. Auslandstrennungsgeld in der
begehrten Form (§ 3 Nr. 1 i.V.m. § 8 ATGV) wird nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ATGV nur
gezahlt, wenn der Berechtigte mit seinem Ehegatten in häuslicher Gemeinschaft lebt
(Nr. 1) und getrennten Haushalt führt. Die Voraussetzung einer getrennten
Haushaltsführung waren aber während der Lehrgangszeit, wie oben bereits dargelegt,
nicht erfüllt.
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2. Die Trennungsgeldverordnung ist auch insoweit anwendbar. Wie dargelegt ist die
subsidiäre Anwendung des § 6 TGV nicht durch die Auslandstrennungsgeldverordnung
verschlossen, weil diese keine abschließende, sondern nur eine Teilregelung für das
tägliche Pendeln zu einem ausländischen Wohnort enthält. Der Fall des Klägers -
Pendeln zu einem Familienwohnort im Inland unter zeitweiliger Aufhebung der
getrennten Haushaltsführung - ist hingegen nicht erfasst. Dieses Verständnis entspricht
auch hier dem Gleichbehandlungsgebot. Denn Soldaten mit Wohnsitz im Inland
erhielten während des fraglichen Lehrgangs die begehrte Leistung. Ein sachlicher
Grund für eine Schlechterstellung des Klägers besteht nicht. Hierzu kann auf das oben
Gesagte Bezug genommen werden.
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Ergeben sich die Ansprüche somit unmittelbar aus der Trennungsgeldverordnung, so ist
es rechtlich unerheblich, dass sie sich - wie es im Erlass des Bundesministeriums der
Verteidigung vom 14. Dezember 2001 für maßgeblich gehalten wird - aus der
Aufwandsentschädigungsrichtlinie nicht herleiten lassen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711
ZPO.
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Die Revision ist zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, § 132
Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die im Kern entscheidungserhebliche Frage nach der
einschlägigen Rechtsgrundlage für trennungsgeldrechtliche Ansprüche von ins Ausland
versetzten und von dort zurückkommandierten Berufssoldaten ist bislang nicht geklärt;
wegen der Versetzungs- und Kommandierungspraxis der Beklagten hat sie zudem
Bedeutung für einen großen Kreis von Soldaten.
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