Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 6 A 4526/05

OVG NRW: wissenschaft und forschung, altersgrenze, beamtenverhältnis, berufliche ausbildung, dienstzeit, probe, gleichbehandlung im unrecht, erlass, angemessenheit, angestelltenverhältnis
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 4526/05
Datum:
19.12.2007
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
6 A 4526/05
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 3 K 4168/03
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von
110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das
beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des
zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand:
1
Die am 16. August 1965 geborene Klägerin erwarb am 28. Mai 1984 die allgemeine
Hochschulreife und nahm zum Wintersemester 1984/85 das Lehramtsstudium zunächst
an der Universität C. in den Fächern Deutsch und Sport auf und setzte es ab dem Jahr
1986 an der Universität zu L. in den Fächern Geschichte und Sport fort. Am 17. Juni
1993 legte sie die Erste Staatsprüfung für die Lehrämter für die Sekundarstufe II und für
die Sekundarstufe I ab und am 24. November 1995 die Zweite Staatsprüfung für das
Lehramt für die Sekundarstufe II und für das Lehramt für die Sekundarstufe I, jeweils in
den Fächern Sport und Geschichte.
2
Von August 1996 bis Juli 1997 war sie befristet als Lehrkraft zur Vertretung an der S. -T.
-Schule in C. beschäftigt.
3
Ab dem 1. August 1997 war sie als Lehrerin für die Fächer Sport und Geschichte an der
Freien X. -Schule P. in einem unbefristeten Angestelltenverhältnis tätig.
4
Am 17. August 2001 wurde ihre Tochter N. geboren. Vom 17. August 2001 bis zum 1.
Februar 2003 befand sie sich in der Elternzeit.
5
Auf ihre Bewerbung vom 19. November 2002 wurde die Klägerin mit Wirkung vom 5.
Februar 2003 auf unbestimmte Zeit als Lehrerin im Angestelltenverhältnis mit voller
Pflichtstundenzahl in den Schuldienst des beklagten Landes eingestellt und an einer
Abend- Realschule eingesetzt.
6
Mit Schreiben vom 5. Februar 2003 beantragte sie die Übernahme in das
Beamtenverhältnis auf Probe. Sie sei mit dem Mangelfach Sport neu eingestellt worden.
7
Mit Bescheid vom 27. März 2003 lehnte die Bezirksregierung L. den Antrag mit der
Begründung ab, eine Übernahme der Klägerin trotz Überschreitung der
Höchstaltersgrenze auf der Grundlage des Erlasses des Ministeriums für Schule,
Wissenschaft und Forschung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 22. Dezember 2000
komme nicht in Betracht, weil die Regelung ausdrücklich nur zur Gewinnung neu
einzustellender Bewerber diene. Laufbahnrechtlich überalterte Lehrer, die bereits im
Angestelltenverhältnis beschäftigt seien, würden von dem Erlass nicht erfasst. Das gelte
auch für Bewerber, die - wie die Klägerin bis zur Auflösung des Vertrages - zuvor im
Ersatzschuldienst unbefristet beschäftigt gewesen seien.
8
Am 2. April 2003 legte die Klägerin Widerspruch ein. Zur Begründung verwies sie
darauf, dass nach dem eindeutigen Wortlaut des Erlasses vom 22. Dezember 2000 nur
bereits im Schuldienst des beklagten Landes beschäftigte Lehrkräfte von der
Ausnahmeregelung ausgeschlossen seien. Sie sei hingegen gerade nicht im
Regelschuldienst, sondern an einer privaten Schule tätig gewesen. Im Übrigen habe die
Bezirksregierung B. in einem vergleichbaren Fall die Bewerberin in das
Beamtenverhältnis übernommen, so dass dem Widerspruch schon aus Gründen der
Gleichbehandlung stattgegeben werden müsse.
9
Die Bezirksregierung L. wies den Widerspruch mit Bescheid vom 30. Juni 2003 unter
Wiederholung der Gründe des angefochtenen Bescheides zurück und führte ergänzend
aus, soweit die Bezirksregierung B. möglicherweise entgegen dem Erlass eine zuvor in
einer Ersatzschule beschäftigte Bewerberin in das Beamtenverhältnis übernommen
habe, könne sich die Klägerin darauf nicht berufen, da Art. 3 Abs. 1 GG keinen Anspruch
auf Gleichbehandlung im Unrecht beinhalte.
10
Die Klägerin hat am 3. Juli 2003 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie sich auf ihren
Vortrag aus dem Widerspruchsverfahren bezogen und ergänzend ausgeführt, die
Höchstaltersgrenze sei weder mit dem nationalen Verfassungsrecht noch mit
europäischem Recht vereinbar. Sie verstoße gegen das in Art. 2 der Richtlinie
2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 enthaltene Diskriminierungsverbot
wegen Alters. Die Ungleichbehandlung sei nicht im Sinne des Art. 6 Abs. 1 Satz 2
Buchstabe c) Richtlinie 2000/78/EG sachlich gerechtfertigt. Das folge bereits daraus,
dass in den benachbarten Bundesländern die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf
Probe im Hinblick auf die Altersgrenze abweichend geregelt sei.
11
Die Klägerin hat beantragt,
12
das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung L. vom 27.
März 2003 und des Widerspruchsbescheides vom 30. Juni 2003 zu verpflichten, sie in
13
das Beamtenverhältnis auf Probe zu übernehmen.
Das beklagte Land hat beantragt,
14
die Klage abzuweisen.
15
Es hat den Inhalt der angefochtenen Bescheide wiederholt. Im Übrigen bestünden auch
keine Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der Höchstaltersgrenze mit
Gemeinschaftsrecht. Eine abweichende Regelung in anderen Bundesländern begründe
ebenfalls keinen Anspruch, da jedem Landesgesetzgeber bei der Festlegung der
Altersgrenze ein Spielraum zukomme.
16
Das Verwaltungsgericht Köln hat die Klage mit Urteil vom 17. Oktober 2005
abgewiesen. Die Höchstaltersgrenze sei mit höherrangigem deutschem Recht und auch
mit Gemeinschaftsrecht vereinbar. Aus § 52 Abs. 1 LVO NRW folge keine
Diskriminierung, weil die darin bestimmte Altersgrenze für alle Laufbahnbewerber
gleichermaßen gelte. Ferner bringe die Altersgrenze die Dienstzeit und den Anspruch
auf Versorgung im Ruhestand in ein angemessenes Verhältnis und gewährleiste eine
ausgewogene Altersstruktur in den jeweiligen Laufbahnen. Als bereits im
Angestelltenverhältnis beschäftigte Lehrkraft unterfalle die Klägerin außerdem nicht dem
Anwendungsbereich des Mangelfacherlasses. Nach dem Erlass vom 9. April 2001
seien ehemalige Beschäftigte einer privaten Ersatzschule ebenso wie Angestellte im
öffentlichen Schuldienst zu behandeln. Das stehe im Einklang mit der Zielsetzung des
Mangelfacherlasses, neue Lehrkräfte zu gewinnen. Mit einem Wechsel von Lehrern aus
Ersatzschulen in den öffentlichen Schuldienst würden hingegen die ebenfalls an der
Erreichung des staatlichen Bildungsziels mitwirkenden Ersatzschulen geschwächt.
17
Gegen das dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 8. November 2005
zugestellte Urteil hat dieser am 16. November 2005 die Zulassung der Berufung
beantragt. Mit Beschluss vom 27. Juli 2006, dem Prozessbevollmächtigten zugestellt am
4. August 2006, hat der Senat die Berufung zugelassen.
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Mit ihrer am 17. August 2006 bei Gericht eingegangenen Berufungsbegründung trägt die
Klägerin vor, die Richtlinie 2000/78/EG beanspruche allgemeine Geltung im EU-
Bereich, was sich auch aus den Erwägungsbegründungen unter den Ziffern 9, 12, 23
und 25 ergebe. Nach Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2000/78/EG erstrecke sich deren Geltung
auf "alle Personen in öffentlichen und privaten Bereichen einschließlich öffentlicher
Stellen".
19
Die im beklagten Land geltende Höchstaltersgrenze sei daher an Art. 6 Richtlinie
2000/78/EG zu messen. Sie sei nur dann rechtlich nicht zu beanstanden, wenn sie
objektiv und angemessen sei und im Rahmen des nationalen Rechts durch ein
legitimes Ziel - etwa ein rechtmäßiges Ziel aus den Bereichen Beschäftigungspolitik,
Arbeitsmarkt und politische Bildung - gerechtfertigt sei und die Mittel zur Erreichung
dieses Zwecks angemessen und erforderlich seien. Die Höchstaltersgrenze von 35
Jahren erfülle diese Voraussetzungen nicht. Die angeführten fiskalischen Gründe seien
nicht objektiv und angemessen. Mit Blick auf den Erlass vom 22. Dezember 2000 werde
deutlich, dass eine angemessene Beschäftigungszeit vor dem Eintritt in den Ruhestand
auch dann noch bestehe, wenn der neu eingestellte Bewerber unmittelbar vor
Vollendung des 45. Lebensjahres stehe. Berücksichtige man, dass verbeamtete
Lehrkräfte bis zum 65. Lebensjahr beruflich tätig sein könnten, sei der verlangte
20
Beschäftigungszeitraum von 30 Jahren unangemessen lang.
Bei der Beurteilung einer angemessenen Beschäftigungszeit könne auf die regelmäßige
Dienstzeit, die Höhe der Versorgung und die zugestandene Mindestversorgung
abgestellt werden. Die regelmäßige Dienstzeit sei ab dem vollendeten 17. Lebensjahr
bis zur Regelaltersgrenze, der Vollendung des 65. Lebensjahrs, in Ansatz zu bringen.
Die mögliche Dienstzeit betrage demnach 48 Jahre und ab dem 35. Lebensjahr 30
Jahre. Es werde also eine Beschäftigungszeit von 62,5 % der maximalen Gesamtdauer
gefordert. Die Dienstzeit in der Lehrerlaufbahn könne aufgrund der Vor- und Ausbildung
durch Studium und Referendariat nicht vor Vollendung des 21. Lebensjahres beginnen.
Das ergebe eine maximale Gesamtdienstzeit von 44 Jahren und eine geforderte
Beschäftigungszeit von 68,18 %. Eine Ungleichbehandlung dieses Umfangs sei nicht
gerechtfertigt.
21
Versorgungsgesichtspunkte im Sinne der Gewährleistung einer amtsangemessenen
Alimentation oder einer Mindestversorgung spielten für die Angemessenheit des
Verhältnisses zwischen Dienst- und Ruhestandszeit keine Rolle, da sie im öffentlichen
Dienstrecht kaum noch Bedeutung hätten. Teilzeitarbeit oder
Beurlaubungsmöglichkeiten seien nicht mehr abhängig von einer abgesicherten
Versorgung im Alter. Die zugesicherte Mindestversorgung sei bei langjährigen
Freistellungen ausdrücklich aufgehoben (§ 14 Abs. 4 Satz 4 BeamtVG) und bestehe nur
bei Ableistung einer ruhegehaltfähigen Dienstzeit von 19,5 Jahren (§ 14 Abs. 4 Satz 1,
2; Abs. 1 Satz 1 BeamtVG). Daraus folge, dass bei einer Dienstzeit von 19,5 Jahren eine
angemessene Beschäftigungszeit vorliege, die das Erreichen der Mindestversorgung
ermögliche und für den Regelfall die Heraufsetzung der Altersgrenze auf 45 Jahre
notwendig mache. Ohnehin werde sich der zur Verfügung stehende
Beschäftigungszeitraum in absehbarer Zeit durch die Anhebung der Pensionsgrenze
von 65 auf 67 Jahre verlängern. Die Festlegung der Altersgrenze auf 35 Jahre verstoße
dementsprechend gegen Art. 6 Richtlinie 2000/78/EG.
22
Die laufbahnrechtliche Höchstaltersgrenze stehe auch im Widerspruch zu dem mit
Wirkung vom 18. August 2006 in Kraft getretenen Allgemeinen
Gleichbehandlungsgesetz (AGG). Eine Rechtfertigung nach dem allenfalls in Betracht
kommenden § 10 Satz 3 Nr. 3 AGG liege nicht vor. Die Alternative 1 - spezifische
Ausbildungsanforderungen eines bestimmten Arbeitsplatzes - komme als
Rechtfertigung nicht in Frage, da nicht erkennbar sei, dass Lehrkräfte etwa aus
pädagogischen Gründen in höherem Alter in der Schule nicht mehr eingesetzt werden
könnten. Die Voraussetzungen der Alternative 2 - Notwendigkeit einer angemessenen
Beschäftigungsdauer vor dem Eintritt in den Ruhestand - seien ebenfalls nicht erfüllt.
Das zeige die amtliche Gesetzesbegründung, wonach der Regelung die Überlegung zu
Grunde liege, dass bei älteren Beschäftigten, bei denen das Erreichen des Rentenalters
bereits absehbar sei, einer aufwändigen Einarbeitung am Arbeitsplatz auch eine
betriebswirtschaftlich sinnvolle Mindestdauer produktiver Arbeit gegenüberstehen
müsse. Bei einer durch die umstrittene Altersgrenze vorgegebenen Erwerbsdauer von
30 Jahren liege es auf der Hand, dass der letztgenannte Rechtfertigungsgrund nicht
einschlägig sei.
23
Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,
24
das angefochtene Urteil zu ändern und das beklagte Land unter Aufhebung des
Bescheides der Bezirksregierung L. vom 27. März 2003 in der Fassung des
25
Widerspruchsbescheides vom 30. Juni 2003 zu verpflichten, sie in das
Beamtenverhältnis auf Probe zu übernehmen,
hilfsweise das beklagte Land zu verpflichten,
26
über ihren Antrag auf Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe erneut unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
27
Das beklagte Land beantragt schriftsätzlich,
28
die Berufung zurückzuweisen.
29
Die durch §§ 52 Abs. 1, 6 Abs. 1 LVO festgelegte Altersgrenze verstoße nach ständiger
Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte nicht gegen höherrangiges nationales Recht.
In gemeinschaftsrechtlicher Hinsicht gelte nichts anderes. Die Richtlinie 2000/78/EG sei
durch das am 14. August 2006 in Kraft getretene AGG in nationales Recht umgesetzt
worden, so dass die zur Überprüfung stehenden Landesvorschriften nun an dieser
richtlinienkonformen Umsetzung zu messen seien. Sie fielen allerdings nicht in den
Anwendungsbereich des Gesetzes, der sich gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 AGG "auf alle
Personen in öffentlichen und privaten Bereichen in Bezug auf die Bedingungen für den
Zugang zu selbstständiger und unselbstständiger Erwerbstätigkeit" erstrecke. Zwar
seien Regelungen für den Zugang zu öffentlichen Ämtern grundsätzlich erfasst, doch
werde durch die Festlegung einer beamtenrechtlichen Altershöchstgrenze der Zugang
zum Schuldienst nicht generell verwehrt, da Lehrkräfte auch als Angestellte beschäftigt
würden.
30
Ungeachtet dessen sei die Altershöchstgrenze richtlinienkonform und verstoße nicht
gegen das Benachteiligungsverbot aus Altersgründen nach § 1 AGG, da es sich um
einen Fall gerechtfertigter Ungleichbehandlung im Sinne des § 10 AGG handele.
31
Die Altershöchstgrenze sei verhältnismäßig, da die berufliche Ausbildung zum Erwerb
der laufbahnrechtlichen Befähigung als Lehrkraft in der Regel bis zum 35. Lebensjahr
abgeschlossen sei. Zudem handele es sich nicht um eine starre Altersgrenze, da in § 6
Abs. 1 Sätze 3 ff. LVO NRW Ausnahmen normiert seien, die die Rücksichtnahme auf
verschiedene persönliche Belastungen ermöglichten. Der Mangelfacherlass habe
lediglich Ausnahmecharakter und könne nicht als allgemeiner Maßstab herangezogen
werden. Um neue Lehrer für sog. Mangelfächer zu gewinnen, sei insoweit die
Altersgrenze für eine Aufnahme in das Beamtenverhältnis auf Probe auf 45 Jahre
heraufgesetzt worden.
32
Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.
33
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes
(Beiakte Heft 1) Bezug genommen.
34
Entscheidungsgründe:
35
Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat über die Berufung ohne
mündliche Verhandlung (vgl. §§ 101 Abs. 2, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
36
Die Berufung der Klägerin ist zulässig, aber unbegründet.
37
Die Klage ist unbegründet. Der Bescheid der Bezirksregierung L. vom 27. März 2003 in
der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 30. Juni 2003 ist rechtmäßig und
verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
38
I.
39
Gemäß den §§ 6 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1 LVO NRW darf als Laufbahnbewerber nach §
5 Abs. 1 Buchstabe a) LVO NRW in das Beamtenverhältnis auf Probe nur eingestellt
oder übernommen werden, wer das 35. Lebensjahr noch nicht vollendet hat.
40
Eine Übernahme der Klägerin in das Beamtenverhältnis auf Probe ist ausgeschlossen.
Die Höchstaltersgrenze von 35 Jahren hatte sie bereits am 16. August 2000 und damit
mehrere Jahre vor ihrem Antrag auf Übernahme in das Beamtenverhältnis vom 5.
Februar 2003 überschritten.
41
Die gemäß § 6 Abs. 1 Satz 3 LVO NRW mögliche Berücksichtigung von Zeiten der
Kinderbetreuung rechtfertigt keine andere Entscheidung. Es fehlt an der erforderlichen
Ursächlichkeit der Kinderbetreuung für die Überschreitung der Altersgrenze, da die
Klägerin bei der Geburt ihrer Tochter am 17. August 2001 bereits älter als 35 Jahre war.
42
Die Altergrenze von 55 Jahren nach § 6 Abs. 2 LVO NRW ist für die Klägerin nicht
maßgeblich, da sie an der Freien X. P. nicht Planstellen-inhaberin war. Ihr
Arbeitsverhältnis war vielmehr vergleichbar dem Angestelltenverhältnis im öffentlichen
Dienst ausgestaltet.
43
Eine Verpflichtung des Beklagten zur Zulassung einer Ausnahme nach § 84 Abs. 1 Satz
1 Nr. 1 LVO NRW besteht nicht. In diesem Zusammenhang bedarf es keiner
Entscheidung, ob der eine allgemeine Ausnahme von der Höchstaltersgrenze
zulassende Runderlass des Ministeriums für Schule, Wissenschaft und Forschung -
121-22/03 Nr. 1050/00 - vom 22. Dezember 2000, zuletzt verlängert durch Runderlass
des Ministeriums für Schule, Jugend und Kinder vom 16. November 2004 - 211-
1.12.03.03-973 -, noch herangezogen werden kann, obwohl er zum Schuljahr
2006/2007 aufgehoben worden ist. Die Klägerin unterfällt jedenfalls nicht der durch Nr. I.
dieses Erlasses eingeführten Verwaltungspraxis, Lehrern mit Mangelfächern ein
Überschreiten der Altersgrenze um längstens zehn Jahre zu ermöglichen. Sie vertritt mit
dem Fach Sport zwar eines der in dem Erlass aufgeführten Mangelfächer. Die
Ausnahme gilt nach ausdrücklicher Regelung des Erlasses jedoch nur zur Gewinnung
neu einzustellender Bewerber. Laufbahnrechtlich überalterte Lehrerinnen und Lehrer,
die bereits in einem unbefristeten Angestelltenverhältnis als Lehrkraft beschäftigt sind,
werden davon hingegen nicht begünstigt. Dazu zählen auch Lehrkräfte, die - wie die
Klägerin - zuvor zwar nicht im Schuldienst des beklagten Landes, jedoch in einer
Ersatzschule angestellt waren. Das folgt aus dem ergänzenden Erlass des Ministeriums
für Schule, Jugend und Kinder des Landes Nordrhein-Westfalen vom 9. April 2001, nach
dem eine Verbeamtung solcher Bewerber ausgeschlossen ist, die zuvor ein
Beschäftigungsverhältnis als Angestellte - auch als Lehrkraft von Ersatzschulträgern -
gekündigt haben.
44
Zu keiner anderen Entscheidung führt es, dass nach dem Vortrag der Klägerin die
Bezirksregierung B. in einem vergleichbaren Fall eine Bewerberin aus dem
45
Ersatzschuldienst auf der Grundlage des Mangelfacherlasses in das Beamtenverhältnis
auf Probe übernommen hat. Selbst für den Fall, dass die Bezirksregierung B. damit ihrer
ständigen Verwaltungspraxis im Rahmen des nach § 84 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LVO NRW
auszuübenden Ermessens entsprochen hätte, folgt daraus keine Anspruch auf
Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe. Die Anwendung einer der Klägerin
günstigeren, der ministeriellen Erlasslage aber widersprechenden Verwaltungspraxis
durch eine für sie nicht zuständige Behörde lässt sich aus dem Willkürverbot des Art. 3
Abs. 1 GG nicht herleiten.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. November 2003 - 6 A 665/03 -.
46
Für eine landesweite, von dem Erlass vom 9. April 2001 abweichende
Verwaltungspraxis sind weder Anhaltspunkte erkennbar, noch hat die Klägerin
Entsprechendes vorgetragen. Vielmehr hat das Ministerium für Schule, Jugend und
Kinder unter dem 12. Juni 2003 die in dem Erlass getroffene Regelung bestätigt.
47
Diese Verwaltungspraxis, eine Ausnahme von der Höchstaltersgrenze nur bei neu
einzustellenden Bewerbern zuzulassen, bereits im Schuldienst als Angestellte
beschäftigte Lehrkräfte hingegen nicht zu berücksichtigen, verstößt nicht gegen den in
Art. 3 Abs. 1 GG enthaltenen Gleichbehandlungsgrundsatz. Der aus dem
Mangelfacherlass vom 20. Dezember 2000 ersichtliche Zweck, neu einzustellende
Lehrkräfte mit Mangelfächern zu gewinnen, bietet ein sachlich vertretbares und damit
hinreichendes Differenzierungskriterium.
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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 18. Mai 2001 - 6 B 493/01 -, NVwZ 2002, 614, vom 18.
November 2003 - 6 A 1596/03 -, und vom 22. Februar 2007 - 6 A 2248/04 - (ständige
Rechtsprechung).
49
Im Ergebnis nichts anderes gilt, soweit auch Lehrkräfte, die zuvor im Ersatzschuldienst
unbefristet angestellt waren, aufgrund des Erlasses vom 9. April 2001 von der
allgemeinen Ausnahme des Mangelfacherlasses ausgeschlossen werden. Die
schulische Bildung im beklagten Land wird neben den öffentlichen Schulen auch durch
Schulen in freier Trägerschaft beziehungsweise Ersatzschulen wahrgenommen (vgl. §
100 Abs. 1 und 2 SchulG NRW). Infolge dessen ist es sachlich gerechtfertigt, zuvor an
Ersatzschulen unbefristet beschäftigte Lehrkräfte nicht in den Anwendungsbereich des
Mangelfacherlasses einzubeziehen, um eine (Verschärfung der) Konkurrenzsituation
zwischen öffentlichen Schulen und Ersatzschulen um die ohnehin nicht in
ausreichendem Maße zu gewinnenden Lehrkräfte mit Lehramtsbefähigungen in
Mangelfächern zu vermeiden und damit nicht die Sicherstellung der
Unterrichtsversorgung in Ersatzschulen zu gefährden.
50
II.
51
Es bestehen keine Bedenken gegen die Anwendung der vorstehend genannten
laufbahnrechtlichen Vorschriften. Sie sind mit dem höherrangigen nationalen (1.) und
europäischen (2.) Recht vereinbar.
52
1.
53
Die in den §§ 6 Abs. 1, 52 Abs. 1 LVO NRW vorgesehene Höchstaltersgrenze steht im
Einklang mit dem Verfassungsrecht; insbesondere ist sie mit dem Grundgesetz
54
vereinbar. Eine derartige an das Alter des Bewerbers anknüpfende Beschränkung soll
die Dienstzeit mit dem Anspruch auf Versorgung während des Ruhestandes in ein
angemessenes Verhältnis bringen und eine ausgewogene Altersstruktur in den
jeweiligen Laufbahnen gewährleisten.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Juni 1998 - 2 C 20.97 -, DÖD 1999, 139 = DVBl. 1999,
315 = NVwZ-RR 1999, 133, m.w.N., vom 13. Juli 2000 - 2 C 21.99 -, ZBR 2001, 32; vgl.
auch die ständige Rechtsprechung des OVG NRW, Beschlüsse vom 17. Juni 2002,
a.a.O., vom 22. Oktober 2003, a.a.O., vom 17. November 2003 - 6 A 665/03 -, vom 18.
November 2003, a.a.O., und vom 30. September 2005 - 6 A 1458/04 -.
55
Die Bestimmung der Höchstaltersgrenze durch Rechtsverordnung auf der Grundlage
des § 15 Abs. 1 LBG NRW ist auch mit dem sonstigen Bundesrecht vereinbar. Sie
verstößt nicht gegen das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG) vom 14. August
2006 (BGBl. I S. 1897), das in dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage
maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bereits in Kraft getreten
war und damit grundsätzlich Anwendung findet.
56
Die streitentscheidenden Normen der Laufbahnverordnung unterfallen dem
Anwendungsbereich des AGG (a) und stehen im Einklang mit den dort getroffenen
Vorgaben (b).
57
a) Der Anwendungsbereich des AGG erfasst in personeller Hinsicht auch Beamte, die -
wie die Klägerin - den laufbahnrechtlichen Vorschriften des beklagten Landes
unterliegen. Nach § 24 AGG gelten die Vorschriften des Gesetzes unter
Berücksichtigung ihrer besonderen Rechtsstellung entsprechend unter anderem für
Beamte der Länder. Darin eingeschlossen sind künftige Beamte, das heißt Bewerber für
das Beamtenverhältnis (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 2 AGG).
58
Auch in sachlicher Hinsicht unterfallen die streitentscheidenden Regelungen der §§ 6
Abs. 1, 52 Abs. 1 LVO NRW dem Anwendungsbereich des AGG. Allerdings wird mit der
Höchstaltersgrenze nicht der Zugang zur Lehrtätigkeit an öffentlichen Schulen im Sinne
des § 2 Abs. 1 Nr. 1 AGG beschränkt. Denn Laufbahnbewerber haben nach
Überschreitung der Höchstaltersgrenze die Möglichkeit, im Angestelltenverhältnis als
Lehrkraft im öffentlichen Schuldienst eingestellt zu werden. Die laufbahnrechtliche
Höchstaltersgrenze hat jedoch eine nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 AGG ebenfalls vom
Anwendungsbereich des AGG erfasste unterschiedliche Ausgestaltung des
Beschäftigungsverhältnisses zur Folge. Die Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen
für Lehrkräfte im Angestelltenverhältnis unterscheiden sich unter anderem im Hinblick
auf das Arbeitsentgelt, die Versorgungsleistungen und die Beendigungsmöglichkeiten
maßgeblich von den entsprechenden Regelungen für Lehrkräfte im Beamtenverhältnis.
59
b) Die in den §§ 6 Abs. 1, 52 Abs. 1 LVO NRW festgelegte Höchstaltersgrenze für die
Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe ist mit den Vorgaben des AGG
vereinbar. Sie enthält keine unzulässige Diskriminierung wegen Alters im Sinne des
AGG.
60
Nach § 3 Abs. 1 AGG liegt eine unmittelbare Benachteiligung vor, wenn eine Person
wegen eines in § 1 AGG genannten Grundes - darunter das Alter - eine weniger
günstige Behandlung erfährt, als eine andere Person in einer vergleichbaren Situation,
erfährt, erfahren hat oder erfahren würde. Die unmittelbar an das Alter anknüpfende
61
Höchstaltersgrenze von 35 Jahren für die Einstellung oder Übernahme in das
Beamtenverhältnis auf Probe stellt für Bewerber, die diese Höchstaltersgrenze
überschritten haben, eine Benachteiligung wegen des Alters in diesem Sinne dar.
Für diese Ungleichbehandlung liegt jedoch ein Rechtfertigungsgrund vor. Nach § 10
AGG ist eine unterschiedliche Behandlung wegen des Alters zulässig, wenn sie objektiv
und angemessen und durch ein legitimes Ziel gerechtfertigt ist (Satz 1). Die Mittel zur
Erreichung dieses Ziels müssen angemessen und erforderlich sein (Satz 2).
62
Mit der Höchstaltersregelung verfolgt der Verordnungsgeber des beklagten Landes ein
legitimes, das heißt nicht auf unsachliche Gründe zurückzuführendes Ziel aus dem
Bereich der Beschäftigungspolitik beziehungsweise des Arbeitsmarktes. Sie dient - wie
bereits dargestellt - dem Zweck, ein angemessenes Verhältnis zwischen der
Beschäftigungszeit als Beamter und dem Anspruch auf Versorgung im Ruhestand
herzustellen sowie eine ausgewogene Altersstruktur in den jeweiligen Laufbahnen zu
gewährleisten.
63
Die Sicherstellung eines angemessenen Verhältnisses zwischen aktiver Dienstzeit und
dem Versorgungsanspruch im Ruhestand ist wesentliche Grundlage für die
Funktionsfähigkeit des beamtenrechtlichen Versorgungssystems. Dessen Erhaltung
liegt im wohlverstandenen Interesse der Allgemeinheit. Die Legitimität darauf zielender
Sicherungsmaßnahmen wird - soweit erkennbar - von keiner Seite ernstlich in Frage
gestellt. Auch das Gesetz selbst bringt dies an anderer Stelle nochmals besonders zum
Ausdruck: § 10 Satz 3 AGG führt Beispiele für eine unterschiedliche Behandlung wegen
des Alters an, die nach der Überschrift der Norm "zulässig" sind. Hierzu gehört die in Nr.
3 aufgeführte "Festsetzung eines Höchstalters für die Einstellung (...) auf Grund der
Notwendigkeit einer angemessenen Beschäftigungszeit vor dem Eintritt in den
Ruhestand". Dem liegt nach den Gesetzesmaterialien,
64
vgl. Begründung des Regierungsentwurfs, BT-Drucks. 16/1780, S. 36,
65
zwar vor allem die Überlegung zugrunde, dass bei älteren Beschäftigten, deren
Rentenalter bereits absehbar ist, einer aufwändigen Einarbeitung am Arbeitsplatz auch
eine betriebswirtschaftlich sinnvolle Mindestdauer einer produktiven Arbeitsleistung
gegenüberstehen muss. Der Wortlaut der Vorschrift ist aber weiter gefasst und schließt
auch das mit der laufbahnrechtlichen Altersgrenze verfolgte Ziel ein. Ausgehend davon
ist dieses Ziel im Sinne des Gesetzes legitim.
66
Dies vorausgesetzt muss die altersbedingte unterschiedliche Behandlung von
Laufbahnbewerbern auch als objektiv und angemessen betrachtet werden.
67
Vgl. dazu auch EuGH, Urteil vom 22. November 2005, Rechtssache C-144/04, Mangold,
Slg. 2005, S. I-09981, Rdnrn. 60 f.
68
Das gilt insbesondere für das Kriterium der Angemessenheit. Die Funktionsfähigkeit der
beamtenrechtlichen Altersversorgung stellt - wie ausgeführt - ein so gewichtiges
Anliegen dar, dass die Notwendigkeit ihrer Sicherstellung im Wesentlichen unbestritten
ist. Vor diesem Hintergrund halten sich die Einschränkungen, die der
Gleichbehandlungsgrundsatz durch die laufbahnrechtliche Altersgrenze erleidet, in
einem unbedenklichen, insbesondere verhältnismäßigen Rahmen.
69
Das vom Verordnungsgeber gewählte Mittel der Höchstaltersgrenze von 35 Jahren ist
auch im Sinne von § 10 Satz 2 AGG zur Erreichung des angestrebten Ziels
angemessen und erforderlich.
70
Das Mittel ist erforderlich, weil das angestrebte Ziel sonst nicht erreicht werden könnte.
Für die Herstellung eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen der Zeit des aktiven
Dienstes und den Versorgungszeiten im Ruhestand ist eine Höchstaltersgrenze für die
Einstellung unvermeidbar. Allein auf diese Weise ist angesichts des nicht beliebig
hinausschiebbaren Beschäftigungsendes, die Versetzung in den Ruhestand, eine
Mindestdienstzeit gewährleistet.
71
Mit der in den §§ 6 Abs. 1, 52 Abs. 1 LVO NRW festgelegten Höchstaltersgrenze für die
Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe geht der Verordnungsgeber nicht über
das hinaus, was zur Erreichung des legitimen Ziels angemessen ist.
72
Bei der Beurteilung der Angemessenheit des gewählten Mittels in Relation zu dem
damit verfolgten Zweck steht dem Gesetz- beziehungsweise Verordnungsgeber ein
Gestaltungsspielraum zu:
73
Mit dem Begriff der Angemessenheit übernimmt § 10 Satz 2 AGG wortgleich die
europarechtliche Vorgabe des Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Richtlinie 2000/78/EG. Sowohl der
nationale als auch der europäische Normgeber haben sich damit für einen
unbestimmten Rechtsbegriff entschieden, der eine weitere Konkretisierung zulässt und
erfordert. Der Rat der Europäischen Gemeinschaft wollte damit dem Umstand Rechnung
tragen, dass der in der Richtlinie enthaltene Gestaltungsauftrag einer Umsetzung in den
Mitgliedstaaten bedarf, die keiner einheitlichen Regelung zugänglich ist. Gerade
Ungleichbehandlungen wegen Alters können aus verschiedensten Gründen
gerechtfertigt sein, die zudem aufgrund der unterschiedlichen Situation in den jeweiligen
Mitgliedstaaten erheblich voneinander abweichen können.
74
So ausdrücklich die Begründungserwägung Nr. 25 zur Richtlinie 2000/78/EG, Amtsblatt
der Europäischen Gemeinschaften vom 2. Dezember 2000, L 303/17.
75
Von wesentlicher Bedeutung ist dabei, dass mit dem prinzipiellen Verbot der
Altersdiskriminierung ein europarechtlicher Ausgangspunkt gewählt worden ist, der
ohne weitreichende, den natürlichen Gegebenheiten Rechnung tragende Ausnahmen in
der Lebenswirklichkeit nicht praktiziert werden kann. Die notwendigen Ausnahmen
lassen sich nicht in einem Katalog umfassend und abschließend, sondern allenfalls
beispielhaft festlegen; dementsprechend ist auch eine Auffangklausel, die die
Ausnahmevoraussetzungen nur allgemein umschreibt, nicht verzichtbar. Hieraus
erklären sich Normgebungstechnik und Inhalt des Art. 6 Abs. 1 Satz 2 Buchstaben a) bis
c) Richtlinie 2000/78/EG auf der einen und Satz 1 der Vorschrift auf der anderen Seite.
In Bezug auf das hier interessierende Merkmal der Angemessenheit hat das zur Folge,
dass die Mitgliedstaaten insoweit über einen weiten Ermessensspielraum bei der Wahl
der Maßnahmen zur Erreichung der Ziele im Bereich der Arbeits- und Sozialpolitik
verfügen müssen.
76
Ausdrücklich so EuGH, Urteil vom 22. November 2005, a.a.O., Rdnrn. 62 f.
77
Der Bundesgesetzgeber hat diese Überlegungen bei der nationalstaatlichen Umsetzung
der Richtlinie 2000/78/EG durch das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz aufgegriffen.
78
Mit der Beschränkung des Gesetzestextes auf allgemeine, durch unbestimmte Begriffe
umschriebene Grundsätze sollte im Hinblick auf die gerade beim Alter bestehenden
komplexen, keiner allgemein gültigen Lösung zugänglichen Zusammenhänge eine
flexible Handhabung der Ausnahmemöglichkeiten von dem grundsätzlichen
Gleichbehandlungsgebot gewährleistet werden. Begründet wurde dies damit, dass das
Merkmal Alter sich gegenüber allen anderen in § 1 des Gesetzes genannten Gründen
durch eine besondere Situation auszeichnet. Alle Beschäftigten könnten während ihres
Berufslebens ein "kritisches" Alter durchlaufen. Dies könne z. B. sowohl der Zugang
zum Beruf nach der Ausbildung für 20- jährige als auch die Verdrängung aus dem
Arbeitsmarkt für 55-jährige Beschäftigte sein. In einem Berufszweig könne die höhere
"Belastbarkeit" jüngerer Beschäftigter im Vordergrund stehen, in anderen
Berufszweigen die größere Lebens- und Berufserfahrung. Deshalb belasse es die
Vorschrift bei den europarechtlich vorgegebenen allgemeinen Grundsätzen.
Vgl. die Begründung des Regierungsentwurfs zum AGG, BT-Drucks. 16/1780, S. 36.
79
Auch bei der Beurteilung der Angemessenheit der streitgegenständlichen
laufbahnrechtlichen Höchstaltersgrenze sind verschiedene Sach- und Wertungsfragen
zu beantworten. Die Vielzahl und Interdependenz der dabei zu berücksichtigen
Entscheidungskriterien schließt die Annahme nur einer zutreffenden Antwort aus.
80
Zu nennen sind in diesem Zusammenhang zunächst das öffentliche Interesse, mit einer
niedrigen Altersgrenze eine möglichst lange aktive Dienstzeit der Beamten
sicherzustellen, und das gegenläufige private Interesse der Laufbahnbewerber, auch
noch in fortgeschrittenem Alter in das Beamtenverhältnis eintreten zu können. Daneben
sind aber auch weitere, ebenfalls im Allgemeininteresse liegende Gesichtspunkte zu
berücksichtigen, die diesen Ausgangspunkt relativieren können. So kann das Interesse,
qualifizierte Lehrkräfte zu gewinnen, etwa um entstandene Defizite bei der
Unterrichtsversorgung zu decken, für eine weniger strenge Altersgrenze streiten.
81
Vgl. den Runderlass des Ministeriums für Schule, Wissenschaft und Forschung - 121-
22/03 Nr. 1050/00 - vom 22. Dezember 2000, zuletzt verlängert durch Runderlass des
Ministeriums für Schule, Jugend und Kinder vom 16. November 2004 - 211-1.12.03.03-
973 -; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1980 - 2 C 15.78 -, Rdnr. 27.
82
Ebenso stellen die Konkurrenz mit anderen Bundesländern und möglicherweise auch
mit anderen Arbeitgebern sowie die damit verbundene Gefahr der Abwanderung
qualifizierter Lehrkräfte einen Gesichtspunkt bei der Wahl der Altersgrenze dar. Auch in
tatsächlicher Hinsicht wird die Angemessenheit durch verschiedene Entwicklungen
beeinflusst, die sich allenfalls grob vorhersagen lassen. Das betrifft etwa die
Entwicklung des zahlenmäßigen Verhältnisses zwischen aktiven Beamten und
Versorgungsempfängern, die unter Umständen durch vorzeitige Zurruhesetzungen
(erheblich) verkürzte durchschnittliche Dauer der aktiven Dienstzeit oder die von der
individuellen Lebenserwartung abhängige durchschnittliche Bezugsdauer der
beamtenrechtlichen Versorgung.
83
Die Vielzahl dieser Gesichtspunkte lässt - wie bereits hervorgehoben - nicht nur eine
richtige Entscheidung zu. Es ist deshalb Aufgabe des demokratisch legitimierten
Gesetzgebers beziehungsweise hier der gemäß § 15 Abs. 1 LBG NRW zur Regelung
des Laufbahnrechts ermächtigten Landesregierung, den bestehenden Spielraum
auszufüllen. Die vom Normgeber getroffene Entscheidung ist infolgedessen im
84
gerichtlichen Verfahren nicht uneingeschränkt überprüfbar, sondern lediglich darauf, ob
die Grenzen des legislativen Gestaltungsspielraums eingehalten worden sind.
Der Umfang des jeweiligen Gestaltungsspielraums hängt von verschiedenen Faktoren
ab, insbesondere von der Eigenart des Sachbereichs, den Möglichkeiten, eine
hinreichend sichere Zukunftsprognose zu treffen, und der Bedeutung der betroffenen
Interessen. Demgemäß können auch der gerichtlichen Kontrolldichte unterschiedliche
Maßstäbe zugrunde liegen.
85
Vgl. zu Gestaltungsspielraum und Umfang gerichtlicher Überprüfung BVerfG, Urteil vom
1. August 1953 - 1 BvR 281/53 -, BVerfGE 3, 19 (24), Beschlüsse vom 11. Juni 1958 - 1
BvR 1/52, 46/52 -, BVerfGE 8, 1 (16, 22), vom 7. Juli 1982 - 2 BvL 14/78, 2/79, 7/82 -,
BVerfGE 61, 43 (62 f.), und vom 6. Mai 2004 - 2 BvL 16/02 -, BVerfGE 110, 353 (364).
86
Gemessen an alledem ist die Festlegung der Altersgrenze auf 35 Jahre rechtlich nicht
zu beanstanden. Der Verordnungsgeber hat den sich aus dem Verbot der
Altersdiskriminierung ergebenden Anforderungen bei der Wahl der Altersgrenze
hinreichend Rechnung getragen. Die gewählte Altersgrenze findet einen sachlichen
Grund in dem Erfordernis eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen Dienstzeit und
Versorgungsanspruch. Die damit verbundene Einschränkung des Prinzips der
Gleichbehandlung stellt sich als hinnehmbar, weil im Verhältnis dazu als weniger
gewichtig dar. Die berufliche Ausbildung für den höheren Dienst im Allgemeinen (vgl. §
39 Abs. 1 LVO NRW) und das hier interessierende Lehramt an öffentlichen Schulen im
Besonderen (vgl. § 52 Abs. 1 LVO NRW) kann in aller Regel ohne Weiteres bis zum 35.
Lebensjahr abgeschlossen werden. So schließt sich an eine Regelstudienzeit von neun
Semestern für das Lehramt an Gymnasien und Gesamtschulen (vgl. § 8 LABG NRW)
beziehungsweise sieben Semestern für das Lehramt an Grund-, Haupt- und
Realschulen (vgl. § 7 LABG NRW) jeweils ein 24monatiger Vorbereitungsdienst an (vgl.
§ 7, 8 LABG NRW). Ohne Hinzutreten wesentlicher Verzögerungen kann die
Ausbildung demnach etwa bis zur Vollendung des 27. Lebensjahrs absolviert werden.
Die Höchstaltersgrenze erfährt zudem eine Abmilderung durch die Möglichkeiten,
verschiedene Verzögerungszeiten zu berücksichtigen, die auf den persönlichen
Lebensumständen des jeweiligen Laufbahnbewerbers beruhen, wie beispielsweise die
Geburt eines Kindes, die tatsächliche Betreuung eines minderjährigen Kindes, eines
sonstigen nahen Angehörigen oder das Vorliegen einer Schwerbehinderung (vgl. § 6
Abs. 1 LVO NRW). Über die Ausnahmeregelung des § 84 LVO NRW kann zudem
besonderen Fallgestaltungen Rechnung getragen werden.
87
Eine Überschreitung des Gestaltungsspielraums durch den Verordnungsgeber folgt
nicht daraus, dass für die "Erdienung" einer Mindestversorgung eine Dienstzeit von
etwa 19,5 Jahren ausreichend ist (vgl. § 14 Abs. 4 und 1 BeamtVG). Die zur Erlangung
der Mindestversorgung erforderliche Dienstzeit vermag allenfalls einen von mehreren
Anhaltspunkten für die Ausgewogenheit zwischen Dienstzeit und Versorgungsanspruch
zu bieten. Sie zwingt jedoch nicht zu dem Schluss, die Altersgrenze könne allein
rechtmäßig bei 45 Jahren gezogen werden. Denn neben den oben beschriebenen
Einflussfaktoren, wäre der Dienstherr bei einer Heraufsetzung der Altersgrenze auf 45
Jahre unter Umständen gezwungen, mehr Beamte einzustellen als bei der niedriger
angesetzten Altersgrenze von 35 Jahren. Der größere Personalbestand hätte höhere
Beihilfeaufwendungen und sonstige einzelfallbezogene Sonderaufwendungen,
beispielsweise im Rahmen der Unfallfürsorge (vgl. §§ 30 ff. BeamtVG), sowie einen
erhöhten Personalverwaltungsaufwand zur Folge.
88
Der Umstand, dass in anderen Bundesländern für Laufbahnbewerber des höheren
Dienstes im Hinblick auf die Einstellung oder Übernahme in das Beamtenverhältnis auf
Probe überhaupt keine oder jedenfalls eine deutlich höhere Altersgrenze gilt, rechtfertigt
keine andere Entscheidung. Nach den eingangs dargestellten Grundsätzen hängt die
Beurteilung der Angemessenheit im Sinne des § 10 Satz 2 AGG und des Art. 6 Abs. 1
Satz 1 Richtlinie 2000/78/EG von einer Vielzahl von Gesichtspunkten ab, die zudem
einer unterschiedlichen Gewichtung zugänglich sind und sich je nach der Situation im
jeweiligen Mitgliedstaat voneinander abweichend darstellen können. Nichts anderes
gilt, wenn die Umsetzung des in der Richtlinie enthaltenen Gestaltungsauftrags wegen
der föderalen Struktur des jeweiligen Mitgliedstaats auf der Ebene einzelner
Bundesländer oder sonstiger Gliedstaaten erfolgt. Die länderspezifischen
Besonderheiten können insoweit durchaus zu voneinander abweichenden
Entscheidungen führen, deren jede - wie auch hier die streitige Regelung - sich im
Rahmen des Zulässigen hält.
89
2.
90
Die laufbahnrechtliche Altersgrenze nach dem Recht des beklagten Landes steht auch
im Einklang mit europäischem Recht. Soweit nach Art. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1,
2 und Art. 3 Abs. 1 Richtlinie 2000/78/EG eine Benachteiligung wegen des Alters
grundsätzlich unzulässig ist, ergibt sich eine Rechtfertigung der streitigen Altersgrenze
aus Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Richtlinie 2000/78/EG. Die betreffenden Vorschriften stimmen
mit der nahezu wortgleichen Regelung des § 10 Sätze 1 und 2 AGG - jedenfalls soweit
hier von Interesse - inhaltlich überein und rechtfertigen deshalb keine abweichende
Beurteilung.
91
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10,
711 ZPO.
92
Die Zulassung der Revision folgt aus § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, weil der Senat der
Rechtssache grundsätzliche Bedeutung beimisst.
93
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