Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 8 A 4244/06

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Oberverwaltungsgericht NRW, 8 A 4244/06
Datum:
11.03.2008
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
8. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
8 A 4244/06
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 13 K 7018/04
Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts Köln vom 7. September 2006 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Antragsverfahrens.
Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung des
Verwaltungsgerichts für beide Instanzen auf 52.500,- EUR festgesetzt.
G r ü n d e :
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Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.
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1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen
Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.
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Die Antragsbegründung der Klägerin, auf deren Prüfung der Senat im
Zulassungsverfahren beschränkt ist, stellt die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass
die Ordnungsverfügung des Staatlichen Umweltamts L. vom 21. Mai 2003 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 26. August 2004 rechtmäßig ist, nicht
durchgreifend in Frage. Gegenstand der Ordnungsverfügung ist die Aufforderung an die
Klägerin, die Anlage zum Wiederaufbereiten von Bauschutt auf dem Gelände
Gemarkung Q. , Flur 1, Flurstücke 90 und 118, (P. -M. - Straße, Q. ) stillzulegen.
Ermächtigungsgrundlage für eine solche Stilllegungsverfügung ist § 20 Abs. 2 Satz 1
BImSchG. Nach dieser Vorschrift soll die zuständige Behörde anordnen, dass eine
Anlage, die ohne die erforderliche Genehmigung errichtet, betrieben oder wesentlich
geändert wird, stillzulegen oder zu beseitigen ist.
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a) Die Antragsbegründung stellt nicht in Frage, dass die tatbestandlichen
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Voraussetzungen des § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG erfüllt sind, weil die seit dem Jahr
1982 betriebene Anlage genehmigungsbedürftig, eine Genehmigung aber nicht erteilt
worden ist.
Der Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Anlage nach der derzeitigen ebenso
wie nach der seit dem Jahr 1985 geltenden Rechtslage einer
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedarf, ist die Klägerin nicht
entgegengetreten.
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Ihr Vorbringen begründet auch keine Zweifel daran, dass die nach Inkrafttreten der
Rechtsänderung am 11. Dezember 1986 erfolgte Anzeige nach § 67 Abs. 2 BImSchG
nicht die Legalisierung des Betriebs zur Folge hatte. Die Rechtsauffassung des
Verwaltungsgerichts, dass die in der Überleitungsvorschrift des § 67 Abs. 2 BImSchG
geregelte Freistellung von dem Erfordernis einer immissionsschutzrechtlichen
Genehmigung nur solche bei Inkrafttreten oder Änderung der 4. BImSchV bereits
errichteten Anlagen erfasst, deren Betreiber sich gesetzestreu verhalten, also eine für
die Errichtung und den Betrieb der Anlage bisher erforderliche bauaufsichtliche
Genehmigung eingeholt hat, steht im Einklang mit der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts
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- vgl. Urteil vom 29. September 1993 - 7 C 13.93 -, NVwZ-RR 1994, 199; ebenso
Bay.VGH, Beschluss vom 13. Februar 1997 - 22 CS 96.919 -, juris Rn. 12; Jarass,
BImSchG, 7. Aufl., 2007, § 67 Rn. 14, m.w.N. -
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und wird von der Klägerin auch nicht mit beachtlichen Argumenten in Frage gestellt.
Vielmehr entspricht diese Auslegung ersichtlich dem Gesetzeszweck.
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Dies zugrunde gelegt kann die Klägerin aus der Durchführung des Anzeigeverfahrens
keine Rechte herleiten, weil die Anlage ohne die nach damaliger Rechtslage
erforderliche Baugenehmigung errichtet worden ist.
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Der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Anlage zur Zeit ihrer Errichtung einer
Baugenehmigung bedurfte, ist die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten. Der
Vortrag, die Klägerin sei in Ansehung des Schreibens des Regierungspräsidenten L.
vom 29. September 1981 davon ausgegangen, dass das Vorhaben "genehmigungsfrei"
sei, ist in Bezug auf die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 20 Abs. 2 BImSchG
unerheblich. Denn für die Beurteilung der Frage, ob die Anlage ohne die erforderliche
Genehmigung errichtet wurde, kommt es allein auf die objektive Rechtslage, nicht auf
die subjektive Einschätzung der Klägerin an.
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Eine Baugenehmigung hat die Klägerin vor der Errichtung der Anlage nicht beantragt;
ihr nach deren Errichtung am 9. September 1982 gestellter Bauantrag zur Errichtung
einer Bauschuttaufbereitungsanlage mit Garagenhalle für Radlader und Sozialräumen
wurde - nach den von der Klägerin im Zulassungsverfahren nicht angegriffenen
Feststellungen des Verwaltungsgerichts - aus bauplanungsrechtlichen Gründen
abgelehnt. Auf die von der Klägerin angesprochene Frage, welche rechtliche
Bedeutung einer Negativbescheinigung zukommen würde, kommt es hier nicht an.
Denn das Schreiben des Regierungspräsidenten vom 29. September 1981 bescheinigt
bei verständiger Auslegung nicht, dass das Vorhaben keiner öffentlich- rechtlichen
Genehmigung bedurfte. Dabei kann dahinstehen, ob das an den damaligen
Rechtsanwalt der Klägerin gerichtete Auskunftsschreiben des Regierungspräsidenten L.
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vom 29. September 1981 schon deshalb keine rechtlich erhebliche Regelung eines
Einzelfalls i.S.d. § 35 Satz 1 VwVfG NRW darstellt, weil darin weder der Name der
Betreiberin noch der Standort der Anlage genannt sind. Unabhängig davon trifft
jedenfalls die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Auslegung, dass sich die
Stellungnahme des Regierungspräsidenten ausschließlich auf die abfallrechtliche
Genehmigungsbedürftigkeit der Bauschuttaufbereitungsanlage bezog, offenkundig zu.
Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf abgestellt, dass nur die Frage der
abfallrechtlichen Genehmigungsbedürftigkeit in dem Anschreiben vom 8. Juli 1981
gestellt und in der darauf bezogenen Stellungnahme des Regierungspräsidenten vom
29. September 1981 beantwortet worden ist; die Frage einer baurechtlichen
Genehmigung war weder Thema der Anfrage noch des Antwortschreibens. Lediglich
ergänzend ist hierzu anzumerken, dass Adressat dieses Schreibens ein Rechtsanwalt
war, dem - ausweislich seiner Anfrage - die abfallrechtliche Zuständigkeit des
Regierungspräsidenten bekannt war. Auch deshalb liegen die Erwägungen der
Klägerin, mit dem Schreiben des Regierungspräsidenten als höherer Behörde sei die
Auffassung der Baubehörde, dass eine Baugenehmigung erforderlich sei,
gegenstandslos geworden, neben der Sache.
b) Ohne Erfolg rügt die Klägerin, die Stilllegungsverfügung sei ermessensfehlerhaft.
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Ausgehend von dem Wortlaut des § 20 Abs. 2 BImSchG ("soll") hat das
Verwaltungsgericht zu Recht zugrunde gelegt, dass im Regelfall bereits die formelle
Illegalität die Stilllegung der Anlage rechtfertigt und nur in atypischen Fällen -
ausnahmsweise - nach Ermessen zu entscheiden ist, ob etwa aus Gründen der
Verhältnismäßigkeit von einer Stilllegung abzusehen oder ein milderes Mittel
anzuwenden ist.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1989 - 7 C 35.87 -, BVerwGE 84, 220.
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Anhaltspunkte für das Vorliegen eines derartigen atypischen Falls sind nicht ersichtlich.
Die Klägerin beruft sich zu Unrecht darauf, dass sie auf die Stellungnahme des
Regierungspräsidenten vom 29. September 1981 vertraut habe. Wie bereits dargelegt
hatte dieses Schreiben bei verständiger Würdigung ersichtlich nicht den Inhalt, den die
Klägerin ihm beimessen möchte. Eine objektiv fehlerhafte Auslegung des Schreibens
konnte kein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin auf die Genehmigungsfreiheit der
Anlage begründen. Die zuständigen Behörden haben den angeblichen Rechtsirrtum der
Klägerin, auch eine Baugenehmigung sei nicht erforderlich, weder verursacht noch
haben sie dazu beigetragen, die Klägerin in ihrem Irrtum zu bestärken. In diesem
Zusammenhang verweist das Verwaltungsgericht zu Recht auf die Behandlung des
Falls durch die Baubehörde und die mehrfach ausgesprochenen Duldungen.
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Nichts Gegenteiliges folgt aus den im Antragsverfahren angeführten Entscheidungen
der Unteren Wasserbehörde vom 23. bzw. 30. Dezember 1981. Es ist schon nicht
ersichtlich, weshalb diese wasserrechtlichen Bescheide im vorliegenden
Zusammenhang, d.h. in Bezug auf die öffentlich-rechtliche Zulässigkeit einer
Bauschuttaufbereitungsanlage überhaupt von Bedeutung sein sollen. Von
Bauschuttaufbereitung oder gar einer Bauschuttaufbereitungsanlage ist in den
Bescheiden, soweit sie hier vorgelegt wurden, nicht die Rede. Die Untere
Wasserbehörde konnte über die baurechtliche Legalität der
Bauschuttaufbereitungsanlage nicht befinden und hat dies mit den von der Klägerin
angeführten Bescheiden auch nicht getan. Die baurechtliche Legalität war zudem nicht
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Voraussetzung für den Erlass des Erlaubnis- bzw. Befreiungsbescheides.
Ebenso wenig kann aus der Bestätigung der Anzeige nach § 67 Abs. 2 BImSchG
geschlossen werden, dass die Anlage legal errichtet worden wäre. Die Klägerin hat in
ihrer Anzeige vom 10. Dezember 1986 selbst ausgeführt, dass die Aufbauten und
Anlagen von der Stadt Q. geduldet würden und der Regierungspräsident eine
Genehmigung nach dem Abfallbeseitigungsgesetz nicht für erforderlich gehalten habe.
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Ist das angebliche Vertrauen der Klägerin auf die Genehmigungsfreiheit der Anlage
danach nicht schutzwürdig, kommt es auf die weiteren Ausführungen des
Verwaltungsgerichts dazu, dass der Klägerin die Notwendigkeit der Erteilung einer
Baugenehmigung tatsächlich bekannt war, im Ergebnis nicht an. Unabhängig davon
begründet das Zulassungsvorbringen auch insoweit keine durchgreifenden Zweifel an
der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung. Das Verwaltungsgericht verweist in
diesem Zusammenhang auf den im September 1982 gestellten Bauantrag. Gegenstand
dieses Antrags war nach der Sachverhaltsdarstellung des Verwaltungsgerichts und den
Begründungen der angefochtene Bescheide die "Errichtung einer
Bauschuttaufbereitungsanlage mit Garagenhalle für Radlader und Sozialräumen".
Diesen konkreten Feststellungen ist die Klägerin mit ihrem vagen Hinweis, in dem
Baugenehmigungsverfahren sei es ihr um die Garagenhalle und die Sozialräume
gegangen, nicht substantiiert entgegengetreten. Im Übrigen spricht auch die
Beantragung einer wasserrechtlichen Erlaubnis - wenn diese überhaupt auf die
Bauschuttaufbereitungsanlage bezogen sein sollte - dafür, dass die Klägerin nicht
davon ausging, das Vorhaben sei in jeder Hinsicht genehmigungsfrei.
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Eine Ermessensreduzierung folgt entgegen der Annahme der Klägerin auch nicht
daraus, dass die Stilllegungsverfügung nicht bereits zu einem früheren Zeitpunkt
erlassen wurde. Von einer Verwirkung des Rechts zum Einschreiten kann keine Rede
sein, weil die zuständige Baubehörde bereits im Jahr 1982 eine Beseitigungsanordnung
verfügt und seither - entsprechend den wechselnden Zuständigkeiten - von allen
beteiligten Behörden unter ständigem Hinweis auf die fehlende Genehmigung der
Anlage lediglich Duldungen erteilt wurden, um der Klägerin Gelegenheit zu geben, den
Betrieb an einen anderen Standort zu verlagern.
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2. Die Berufung ist nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher
Schwierigkeiten nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen.
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Der umfangreiche Sachverhalt ist vom Verwaltungsgericht erschöpfend aufgearbeitet
worden; Anhaltspunkte für einen weiteren Klärungsbedarf, dem im Rahmen eines
Berufungsverfahrens Rechnung zu tragen wäre, legt die Antragsbegründung nicht dar.
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Die für die Entscheidung maßgeblichen Sach- und Rechtsfragen - insbesondere die
Anwendung des § 67 Abs. 2 BImSchG auf illegal errichtete Anlagen und die Auslegung
des Schreibens vom 29. September 1981 - lassen sich, wie vorstehend dargelegt, ohne
weiteres im Zulassungsverfahren beantworten.
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3. Die Berufung ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO zuzulassen.
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Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache, wenn sie eine für die Entscheidung
des Streitfalls im Rechtsmittelverfahren erhebliche klärungsbedürftige Rechts- oder
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Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft. Daran fehlt es hier. Die Frage, "ob
§ 67 Abs. 2 BImSchG Anwendung findet, wenn zwar eine Genehmigung für den Betrieb
der Anlage vor Einführung deren Genehmigungsbedürftigkeit nach BImSchG nicht
vorliegt, aber die Genehmigungsfreiheit dem Betreiber von der zuständigen Behörde
bescheinigt wurde", stellt sich hier nicht. Das Schreiben des Regierungspräsidenten L.
vom 29. September 1981 verhält sich - wie ausgeführt - nicht zu der baurechtlichen,
sondern ausschließlich zu der abfallrechtlichen Genehmigungsfreiheit. Im Übrigen
stammt das Schriftstück nicht von der für die Baugenehmigungserteilung zuständigen
Bauaufsichtsbehörde.
4. Die Verfahrensrügen bleiben ohne Erfolg. Nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO ist die
Berufung zuzulassen, wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender
Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung
beruhen kann. Das ist hier nicht der Fall.
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Die gegen die Auslegung des Schreibens vom 29. September 1981 erhobenen
Verfahrensrügen - Verstoß gegen den Überzeugungs- und den
Untersuchungsgrundsatz sowie Versagung rechtlichen Gehörs - sind nicht
nachvollziehbar. Die vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegte Auslegung ist die allein
vertretbare, weil das Schreiben bei verständiger Würdigung unter Berücksichtigung
seines Wortlauts ("Frage der abfallrechtlichen Genehmigung", seines
Zustandekommens (Anfrage betreffend die "abfallrechtliche Genehmigung") und des
Empfängerhorizonts unter Einbeziehung der Rechtskundigkeit des Adressaten
(Rechtsanwalt) objektiv nicht in dem nunmehr von der Klägerin geltend gemachten
Sinne verstanden werden konnte.
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Davon ausgehend kommt es auf die ebenfalls mit den genannten Verfahrensrügen
angegriffenen Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, dass die Klägerin selbst
von dem Erfordernis einer Baugenehmigung ausging, aus den bereits dargelegten
Gründen nicht an, so dass die Verfahrensrügen schon deshalb ohne Erfolg bleiben.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3 sowie 52 Abs. 1 und 2 GKG.
Dabei bemisst der Senat das Interesse der Klägerin an dem vorliegenden Verfahren in
Anlehnung an Ziffer 19.1.5. des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in
der Fassung von Juli 2004 (DVBl. 2004, 1525 = NVwZ 2004, 1327) nach dem Gewinn,
den sie durch den weiteren Betrieb der Anlage erzielen wollte. Diesen Gewinn schätzt
der Senat in Ermangelung konkreter Erkenntnisse auf 50.000 EUR . Zusätzlich ist die
mit der Ordnungsverfügung verbundene Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von
5.000,- EUR, die die Klägerin wirtschaftlich über die Stilllegungsverfügung hinaus
belastet und wegen Fehlens einer diesbezüglichen Einschränkung des
Rechtsschutzgesuches ebenfalls Gegenstand des Verfahrens ist, nach der
Rechtsprechung des Senats mit der Hälfte des angedrohten Zwangsgeldes
streitwerterhöhend zu berücksichtigen.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO sowie §§ 66 Abs. 3 Satz 1 und
68 Abs. 1 Satz 5 GKG).
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