Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 19 B 1207/07

OVG NRW: schüler, vorbehalt des gesetzes, unterricht, beamtenrecht, empfehlung, zugang, realschule, wechsel, aufgabenbereich, organisation
Oberverwaltungsgericht NRW, 19 B 1207/07
Datum:
02.10.2007
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
19. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
19 B 1207/07
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Minden, 2 L 267/07
Tenor:
Dem Antragsteller wird für das Beschwerdeverfahren Prozesskostenhilfe
bewilligt und Rechtsanwalt E. in C. beigeordnet.
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.500 EUR
festgesetzt.
Gründe:
1
Dem Antragsteller, der die wirtschaftlichen Voraussetzungen hierfür erfüllt, ist
Prozesskostenhilfe für das Beschwerdeverfahren zu bewilligen, weil seine
Rechtsverfolgung die gemäß § 166 VwGO in Verbindung mit § 114 ZPO erforderliche
hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet. Die Entscheidung im vorliegenden Rechtsstreit
hängt, wie die Gründe des Beschlusses des Verwaltungsgerichts und die
nachfolgenden Gründe zeigen, von der vorläufigen Beantwortung nicht einfacher
Rechtsfragen zu dem erstmalig zum Schuljahr 2007/2008 maßgeblichen
Übergangsverfahren ab. Diese waren bezogen auf den Zeitpunkt der Anbringung und
Bewilligungsreife des Prozesskostenhilfeantrags nicht hinreichend obergerichtlich
geklärt.
2
Die Beschwerde ist unbegründet. Aus den mit der Beschwerde dargelegten Gründen,
auf deren Prüfung das Oberverwaltungsgericht beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6
VwGO), ergibt sich nicht, dass das Verwaltungsgericht den Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung zu Unrecht abgelehnt hat. Der Antragsteller kann nicht
beanspruchen, nach Abschluss der Klasse 4 an der Grundschule zum Besuch einer
Realschule im Schuljahr 2007/2008 (vorläufig) zugelassen zu werden. Er erfüllt
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unstreitig nicht die Voraussetzungen für den Übergang zur Realschule nach § 11 Abs. 4
des Schulgesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen (SchulG NRW) vom 15. Februar
2005 (GV NRW S. 102) in der Fassung der zum 1. August 2006 in Kraft getretenen
Änderung durch Gesetz vom 27. Juni 2006 (GV NRW S. 278) i. V. m. § 8 der
Verordnung über den Bildungsgang in der Grundschule (Ausbildungsordnung
Grundschule - AO-GS) vom 23. März 2005 in der Fassung der Änderung vom 5. Juli
2006 (BASS 13-11 Nr. 1.1).
Diese Regelungen schränken entgegen der Auffassung des Antragstellers in
verfassungsrechtlich zulässiger Weise die Schulformwahlfreiheit ein. Diese ist vom
Erziehungsrecht der Eltern aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 8 Abs. 1 Satz 2 LV NRW
sowie dem Grundrecht der Schülerin oder des Schülers auf Erziehung und Bildung aus
Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 8 Abs. 1 Satz 1 LV NRW umfasst, das nach Maßgabe des
elterlichen Bestimmungsrechts gewährleistet ist und Schülern hinsichtlich der
Bestimmung des Bildungswegs keine gegenüber dem Elternrecht weitergehenden
Rechte vermittelt. Die Vereinbarkeit der schulrechtlichen Bestimmungen mit den
genannten Grundrechten hat das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Beschluss
zutreffend und ausführlich begründet. Hierauf nimmt der Senat Bezug. Das
Beschwerdevorbringen rechtfertigt keine andere Beurteilung.
4
Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die
Schulformwahlfreiheit der Eltern nicht grenzenlos gewährleistet ist. Zu dem der
elterlichen Bestimmung grundsätzlich entzogenen staatlichen Gestaltungsbereich
aufgrund des in Art. 7 Abs. 1 GG, Art. 8 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 3 LV NRW normierten
staatlichen Bildungs- und Erziehungsauftrages gehört u.a. die Bestimmung der
Voraussetzungen für den Zugang zur Schule und den Übergang von einem
Bildungsweg zum anderen. Danach kann das Landesrecht die Aufnahme eines
Schülers in die verschiedenen Bildungswege vom Vorliegen eignungs- und
leistungsbezogener Zulassungsvoraussetzungen abhängig machen und erkennbar
ungeeigneten Schülern den Zugang zur gewünschten Schulform versagen.
5
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. September 2000 - 19 E 691/00 -, juris Rn 7 f, m. w.
N. zu der Rechtsprechung des BVerfG und des Senats.
6
Der Antragsteller macht ohne Erfolg geltend, § 11 Abs. 4 SchulG NRW genüge nicht
dem Gesetzesvorbehalt im Sinne der Wesentlichkeitstheorie.
7
Das Rechtsstaatsgebot und der darin enthaltene Vorbehalt des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3
GG) sowie das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG) verpflichten den Gesetzgeber,
auch im Schulwesen die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen und nicht der
Schulverwaltung zu überlassen. Wann es danach einer Regelung durch den
parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur im Blick auf den jeweiligen
Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen.
Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des
Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten, zu entnehmen.
Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel "wesentlich
für die Verwirklichung von Grundrechten". Je schwerwiegender oder einschneidender
die Grundrechtseinschränkung ist, desto mehr spricht dafür, dass der auszufüllende
Rahmen im Gesetz selbst vorgezeichnet sein muss.
8
Vgl. nur BVerfG, Beschlüsse vom 24. September 2003 - 2 BvR 1436/02 -, BVerfGE 108,
9
282 ff. = NJW 2003, 3111, 3116, und vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 670/91 -, NJW 2002,
2626, 2629; Urteil vom 12. Mai 1998 - 1 BvR 1640/97 -, BVerfGE 98, 218, 251;
Beschluss vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257, 268 f., jeweils m.
w. N.
Das Rechtsstaatsgebot und das Demokratieprinzip des Grundgesetzes erfordern bei
derartigen Grundrechtsbeschränkungen jedoch nicht stets eine gesetzliche Regelung,
die jede Einzelheit oder nähere Einzelheiten der Grundrechtsbeschränkung regelt. Die
in Art. 20 Abs. 2 GG als Grundsatz normierte organisatorische und funktionelle
Unterscheidung und Trennung der (Staats-) Gewalten, die auch darauf abzielen, dass
staatliche Entscheidungen von den Organen getroffen werden, die dafür nach
Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweisen über die besten
Voraussetzungen verfügen, dürfen nicht durch einen Gewaltmonismus in Form eines
umfassenden Parlamentsvorbehalts unterlaufen werden.
10
BVerfG, Urteile vom 12. Mai 1998 - 1 BvR 1640/97 -, a. a. O., 252, und vom 18.
Dezember 1984 - 2 BvE 13/83 -, BVerfGE 68, 1, 87.
11
Einer gesetzlichen Regelung der Einzelheiten bedarf es deshalb je nach dem
geregelten Sachbereich dann nicht, wenn der parlamentarische Gesetzgeber die
Grundzüge festgelegt hat, lediglich deren nähere Ausgestaltung in Rede steht und bei
der konkreten Ausgestaltung vielgestaltige Lebensverhältnisse in den Blick zu nehmen
sind, die der Gesetzgeber nur durch allgemein gehaltene Formulierungen oder
Generalklauseln lösen könnte. Mit dahingehenden gesetzlichen Vorgaben wäre eine
Entscheidung zur Sache in Wirklichkeit nicht verbunden.
12
BVerfG, Beschlüsse vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 670/91 -, a. a. O., 2630, 6. Juni 1989 - 1
BvR 921/85 -, BVerfGE 80, 137, 162 f., und 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 -, a. a. O.,
275 f.
13
Nach Maßgabe dieser Grundsätze erfordern das Rechtsstaatsgebot und das
Demokratieprinzip keine über § 11 Abs. 4 SchulG NRW hinausgehende gesetzliche
Regelung über die Zulassung zur gewählten Schulform, weil die wesentlichen
Bestimmungen im Gesetz getroffen sind.
14
Die Entscheidung über die Zulassung zur Schulform nach Beendigung der Grundschule
stellt eine - auch unter Berücksichtigung des später grundsätzlich möglichen Wechsels
der Schulform - wichtige, oft den weiteren Bildungs- und Lebensweg entscheidend
prägende Maßnahme dar; sie kann den Zugang zu bestimmten weiteren
Bildungswegen absehbar nachteilig beeinflussen und die Chance für eine freie
Berufswahl schmälern. Dies verlangt, dass der Gesetzgeber die wesentlichen
Voraussetzungen der Zulassung zur gewählten Schulform, die Zuständigkeit für die
Entscheidung und die Grundzüge des dabei einzuhaltenden Verfahrens selbst regelt.
15
Vgl. zur Entlassung von der Schulform nach mehrfacher Nichtversetzung BVerfG,
Beschluss vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR 640/80 -, a. a. O., 275.
16
Diesen Anforderungen genügt § 11 Abs. 4 SchulG NRW. Die Voraussetzung der
Zulassung bzw. Nichtzulassung zu einer von den Eltern gewählten Schulform regelt das
Gesetz mit dem Kriterium der (Nicht-)Eignung für die gewählte Schulform und nach dem
Maßstab der Offensichtlichkeit. Das Eignungskriterium findet sich konkretisiert in § 1
17
Abs. 2 SchulG NRW, wonach neben dem Willen der Eltern die Fähigkeiten und
Neigungen der Schülerin oder des Schülers den Bildungsweg bestimmen und ihnen der
Zugang zur schulischen Bildung nach Lernbereitschaft und Leistungsfähigkeit offen
steht. Als weitere gesetzliche Vorgaben für die Beurteilung der (Nicht-)Eignung sind für
die Schulformempfehlung der Grundschule als die erste Stufe des Übergangsverfahrens
der Leistungsstand, die Lernentwicklung und die Fähigkeiten der Schülerin oder des
Schülers (§ 11 Abs. 4 Satz 1 SchulGNRW) und für die zweite Stufe nach der
Schulformwahl der Eltern eine „pädagogische Prognose" (Satz 3) bestimmt, für welche
selbstverständlich (auch) auf die Kriterien nach Satz 1 zurückgegriffen werden kann.
Bezugspunkt des Kriteriums (Nicht-)Eignung für die gewählte Schulform ist das
Anforderungsprofil der jeweils gewählten Schulform. Ob die Schülerin oder der Schüler
aller Voraussicht nach den Anforderungen der gewählten Schulform gewachsen sein
wird, ist Inhalt des Merkmals Eignung und bedarf daher nicht der ausdrücklichen
gesetzlichen Bestimmung. Den gesetzlichen Bestimmungen selbst ist daher ohne
Weiteres zu entnehmen, dass sich die Eignung für die gewählte Schulform an dem
Anforderungsprofil auszurichten hat, das durch Gesetz schulformspezifisch für die
Hauptschule und das Gymnasium in §§ 14 Abs. 1, 16 Abs. 1 SchulG NRW und - was
hier von Belang ist - in § 15 Abs. 1 SchulG NRW für die Realschule bestimmt ist.
Danach vermittelt letztere ihren Schülerinnen und Schülern eine erweiterte allgemeine
Bildung, die sie entsprechend ihren Leistungen und Neigungen durch
Schwerpunktbildung befähigt, nach Maßgabe der Abschlüsse ihren Bildungsweg in
berufs- oder studienqualifizierenden Bildungsgängen fortzusetzen. Daraus folgt, ohne
dass es einer weitergehenden Regelung im Gesetz bedürfte, dass das gesetzliche
Kriterium der (Nicht-)Eignung nicht an der für alle Schulformen maßgeblichen
Mindestvoraussetzung der Versetzung von der Grundschulklasse 4 in die Klasse 5 der
Sekundarstufe I auszurichten ist.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers war der Gesetzgeber nicht verpflichtet, die
„Zulassungsschranke" (zur gewählten Schulform) etwa in der Gestalt eines näher
konkretisierten „Leistungsniveaus" selbst zu bestimmen. Die Normierung eines
bestimmten Leistungsniveaus für die jeweilige Schulform etwa als Durchschnittsnote
aller oder bestimmter Unterrichtsfächer der Grundschule mag ein zulässiger Weg sein,
die Eignung für die gewählte Schulformen differenziert festzulegen. Entspricht es aber
der Zielsetzung des Gesetzgebers, diesen Weg nicht zu gehen oder nicht dem
Verordnungsgeber vorzugeben,
18
vgl. Begründung des Regierungsentwurfs des 2. Schulrechtsänderungsgesetzes vom
28. März 2006, LT-Drs. 14/1572, S. 80 f.,
19
sondern die Zulassung zur gewählten Schulform im Rahmen der gesetzgeberischen
Gestaltungsfreiheit von der individuellen Eignung der Schülerin oder des Schülers und
der pädagogischen Prognose im konkreten Einzelfall abhängig zu machen, so ist dies
bei der gerichtlichen Prüfung zu respektieren. Es ist - wie auch in anderen
Regelungsbereichen - dem Gesetzgeber überlassen, bei der abstrakt-generellen
Normierung von Zulassungsvoraussetzungen zu Berechtigungen und damit der
Einschränkung grundrechtlicher Freiheiten an unbestimmte, aber durch Auslegung
konkretisierbare Rechtsbegriffe anzuknüpfen, hierbei prognostische Elemente zu
wählen und die Prüfung und die Entscheidung im konkreten Einzelfall einer rechtlich
und fachlich kompetenten Stelle in einem geregelten Verfahren zu überantworten.
20
Als Maßstab für die Eignungsbeurteilung ist in § 11 Abs. 4 Sätze 3 und 5 SchulG NRW
21
ausdrücklich die Offensichtlichkeit bestimmt. Offensichtlich ist die (Nicht-)Eig-nung,
wenn diese sich aufdrängt und ersichtlich keinem Zweifel unterliegt. Damit hat der
Gesetzgeber selbst geregelt, dass eine Schülerin oder ein Schüler nur dann nicht zu der
gewählten Schulform zugelassen wird, wenn die Eignung ersichtlich zweifelsfrei
ausgeschlossen ist, dass sich die Schulformwahl der Eltern aber durchsetzt, wenn die
Schülerin oder der Schüler mit Einschränkungen für die gewählte Schulform geeignet
ist, und auch dann, wenn Zweifel hinsichtlich der Eignung verblieben sind.
Vgl. zum jeweiligen Landesrecht Bay. VGH, Beschluss vom 7. November 1996 - 7 CE
96.3145 -, BayVBl 1997, 431, 432; ferner auch zum Fehlen materieller Maßstäbe für das
Eignungskriterium Thür. OVG, Beschluss vom 22. Oktober 1996 - 1 EO 539/96 -, juris
Rdnr. 6; VG Berlin, Beschluss vom 23. August 2000 - 3 A 715/00 -, NVwZ 2001, 948,
949 f., und Urteil vom 2. Juli 1999 - 3 A 1753/96 -, juris Rdnr. 36 - 38.
22
Der Gesetzgeber hat ferner die Zuständigkeit für die Entscheidung über die Zulassung
zur gewählten Schulform selbst bestimmt, indem nach § 11 Abs. 4 Satz 5 SchulG NRW
die abschließende Entscheidung über eine offensichtliche Nichteignung das Schulamt
trifft.
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Schließlich sind in § 11 Abs. 4 SchulG NRW die Grundzüge des einzuhaltenden
Verfahrens geregelt. Auf der ersten Stufe des in der Verantwortung der beteiligten
Schulen und der Schulaufsicht liegenden Übergangsverfahrens (Satz 4) erstellt die
Grundschule mit dem Halbjahreszeugnis der Klasse 4 eine zu begründende
Schulformempfehlung (Sätze 1 und 2). Diese belässt den Eltern nach Beratung durch
die Grundschule (formell) die Entscheidung über den weiteren Bildungsgang (Satz 3).
Auf der zweiten Stufe des Übergangsverfahrens findet ein Prognoseunterricht statt, auf
dessen Grundlage das Schulamt die abschließende Entscheidung über eine
offensichtliche Nichteignung trifft (Satz 5). Aus diesem Regelungszusammenhang
erschließt sich, dass der Prognoseunterricht nicht in jedem Fall des Wechsels von der
Grundschule zur weiterführenden Schule die maßgebliche Grundlage für die Zulassung
zur gewählten Schulform ist. Ansonsten ergäbe die Gliederung des Verfahrens nach
Schulformempfehlung der Grundschule, Entscheidung der Eltern und Entscheidung des
Schulamts nach Prognoseunterricht keinen Sinn. Als Grundzug des Verfahrens ist § 11
Abs. 4 SchulG NRW selbst vielmehr zu entnehmen, dass nach der Erteilung der
Grundschulempfehlung die Eltern über den weiteren Bildungsweg entscheiden und
dass der Prognoseunterricht nur dann Grundlage der abschließenden Entscheidung ist,
wenn die Eltern eine Schulform gewählt haben, die der Grundschulempfehlung nicht
entspricht. Weiter hat der Gesetzgeber selbst bestimmt, dass nicht eine individuelle
Aufnahmeprüfung, sondern ein Prognoseunterricht, also eine in Unterrichtsform -
typischerweise mit einer Lerngruppe - durchgeführte Schulveranstaltung (für die die
Teilnahmepflicht nach § 43 Abs. 1 SchulG NRW gilt) Grundlage der
Zulassungsentscheidung ist. Daraus erschließt sich als selbstverständlich und nicht
ausdrücklich im Gesetz regelungsbedürftig auch, dass dieser Unterricht von Lehrkräften
erteilt wird und auch deren Leistungsbewertung und Eignungsbeurteilung für die
Entscheidung des Schulamts maßgeblich ist. Die weiteren Einzelheiten des
Übergangsverfahrens konnte der Gesetzgeber der Regelung durch den
Verordnungsgeber überlassen, den er hierzu in Satz 4 ermächtigt hat. Insgesamt gibt es
damit im Gesetz eine alle wesentlichen Fragen umfassende Regelung, die sich auf den
erklärten objektivierten Willen des Gesetzgebers zurückführen lässt.
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Der Antragsteller macht mit der Beschwerde weiter geltend, die Regelung zum
25
Prognoseunterricht in § 11 Abs. 4 SchulG NRW i. V. m. § 8 AO-GS nehme nicht
genügend Rücksicht auf seine und seiner Eltern Schulformwahlfreiheit, indem das
Letztentscheidungsrecht über die Schulform in der Hand des Schulamts liege.
Dieser Einwand greift nicht durch. Die Befugnis des Landesgesetzgebers, eignungs-
und leistungsbezogene Zulassungsvoraussetzungen festzulegen, schließt auch die
Befugnis ein, das Verfahren zu regeln, in dem diese Zulassungsvoraussetzungen zu
überprüfen sind, und hierfür die Maßstäbe zu bestimmen. Dabei muss dem
Elternwunsch so weit wie möglich entsprochen werden und darf nur von ihm
abgewichen werden, wenn ihm mangelnde Eignung entgegensteht. Bei der
vorliegenden Ausgestaltung des Übergangsverfahrens einschließlich der
Eignungsprognose auf der Grundlage des Prognoseunterrichts wird der Elternwunsch
hinreichend berücksichtigt. Insbesondere wird auch der Anforderung, dass die Schule
die Eltern aufklärt und berät sowie deren Vorstellungen zum weiteren Bildungsweg ihres
Kindes in Erwägung zieht und sich mit ihnen abstimmt, in einer Weise genügt, die
entgegen der Auffassung des Antragstellers eine unverhältnismäßige Einschränkung
des elterlichen Erziehungsrechts ausschließt.
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In den Blick zu nehmen ist hierbei die Ausgestaltung des Übergangsverfahrens
insgesamt und nicht nur, inwieweit die Eltern auf der letzten Stufe des
Übergangsverfahrens, nämlich in Bezug auf den Prognoseunterricht,
Einflussmöglichkeiten haben. Nach § 8 Absätze 1 und 2 AO-GS informiert die
Grundschule bereits im 1. Schulhalbjahr der Klasse 4 über die Bildungsgänge in den
weiterführenden Schulen der Sekundarstufe I und berät anschließend die
Klassenlehrerin oder der Klassenlehrer "mit den Eltern in einem persönlichen
Gespräch" über die weitere schulische Förderung ihres Kindes. Nach Erteilung der
Empfehlung der Grundschule entscheiden die Eltern über die nach ihrer Auffassung für
ihr Kind geeignete und gewünschte Schulform und melden ihr Kind an einer Schule der
von ihnen gewählten Schulform an, § 8 Abs. 4 AO-GS. Bei Anmeldung des Kindes an
einer Schule derjenigen Schulform, für die es nach der Empfehlung der Grundschule
nicht und auch nicht mit Einschränkungen geeignet ist, bietet die gewünschte
weiterführende Schule den Eltern vor dem Prognoseunterricht eine Beratung an, § 8
Abs. 6 Satz 2 AO-GS.
27
Die erforderliche und bis zum Abschluss des Prognoseunterrichts umfassend
gewährleistete Berücksichtigung des Elternwunsches bedeutet aber nicht, dass die
Eltern auch auf der letzten Stufe des Übergangsverfahrens über die Feststellung, ob ihr
Kind für die gewählte Schulform offensichtlich ungeeignet ist, mitentscheiden oder
zumindest Einfluss auf die Eignungsfeststellung aufgrund des Prognoseunterrichts
haben müssten. Es entspricht dem verfassungsrechtlich normierten staatlichen
Bildungs- und Erziehungsauftrag, von dem Art. 7 Abs. 1 GG, Art. 8 Abs. 1 Satz 3, Abs. 3
LV NRW ausgehen, und allgemeinen schul(prüfungs- )rechtlichen Grundsätzen, die
Bewertung des im Prognoseunterricht gezeigten Lern- und Leistungsverhaltens und die
Feststellung der Eignung für die gewählte Schulform der pädagogischen Beurteilung
durch Lehrkräfte zuzuweisen. Dies ist sachgerecht, weil die Lehrkräfte hierfür
ausgebildet sind und grundsätzlich über die erforderliche Fachkompetenz wie auch
praktische Erfahrungen verfügen. Die Mitwirkung einer Schulaufsichtsbeamtin oder
eines Schulaufsichtsbeamten an der Eignungsbeurteilung steht dem nicht entgegen. Bei
ihr bzw. ihm ist nach §§ 87 Abs. 1, 91 Abs. 1 SchulG NRW und § 54 Abs. 1 Satz 2 der
Laufbahnverordnung von schulfachlicher Vorbildung und damit prinzipiell von der
erforderlichen pädagogischen Beurteilungskompetenz auszugehen. Sollten im
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Einzelfall hiergegen Bedenken bestehen, etwa weil sie oder er wegen langjähriger
ausschließlicher Verwaltungstätigkeit nicht (mehr) aktuell über hinreichende
pädagogische Erfahrungen verfügt, ist jedenfalls durch das Erfordernis der
Einstimmigkeit der Überzeugungsbildung nach § 8 Abs. 8 Satz 1 AO-GS auf der
normativen Ebene gewährleistet, dass sich etwaige Mängel nicht zum Nachteil des
betroffenen Schülers auswirken, vielmehr die pädagogische Beurteilung durch die
Lehrkräfte den Ausschlag gibt. Es ist auch sachgerecht, der Eignungsbeurteilung das im
Prognoseunterricht tatsächlich gezeigte Lern- und Leistungsverhalten des Kindes
zugrunde zu legen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. August 2007 - 19 B 1058/07 -.
29
Die Einflussmöglichkeiten der Eltern bestehen nach Abschluss des Prognoseunterrichts
weiter. Aus dem Schulverhältnis ergeben sich nach § 44 Abs. 1 und 2 SchulG NRW
umfassende Informationsrechte der Eltern hinsichtlich der individuellen Lern- und
Leistungsentwicklung und der Beurteilung des Leistungsstandes und damit auch
hinsichtlich der Grundlagen der Eignungsprognose. Auch aus dem Grundrecht auf
effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG ergibt sich für das Schulamt, in dessen
Verantwortung der Prognoseunterricht geleitet wird, die Pflicht, den Eltern die
wesentlichen Gründe für die Bewertung des Lern- und Leistungsverhaltens und für die
Prognose der offensichtlichen Nichteignung darzulegen und diese Gründe auf
Nachfrage zu erläutern und zu ergänzen. Die Eltern können aufgrund der gegebenen
Begründung der Bewertung des im Prognoseunterricht gezeigten Lern- und
Leistungsverhaltens sowie der Eignungsprognose, zumal wenn sie aufgrund
persönlicher Anwesenheit im Prognoseunterricht (§ 44 Abs. 3 Satz 1 SchulG NRW)
eigene Beobachtungen gemacht haben, substantiierte Einwände gegen die Beurteilung
der offensichtlichen Nichteignung vorbringen. Diese begründen einen Anspruch auf
Überdenken der Beurteilung durch die Personen, die die Beurteilung vorgenommen
haben.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. August 2007 - 19 B 1058/07 - sowie zum gebotenen
Überdenken der Leistungsbewertung durch die Prüfer im Rahmen eines
verwaltungsinternen Kontrollverfahrens im Prüfungsrecht BVerwG, Urteil vom 24.
Februar 1993 - 6 C 38.92 -, NVwZ 1993, 686; Niehues, Schul- und Prüfungsrecht, Band
2 Prüfungsrecht, 4. A., Rdnrn. 759 ff., m. w. N.
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Entgegen dem Beschwerdevorbringen ist der dreitägige Prognoseunterricht auch als
Grundlage für eine Prognose über die Leistungs- und Lernfähigkeit des Schülers
geeignet. Der Antragsteller macht hierzu geltend, der Prognoseunterricht sei zu kurz und
der Lernsituation und dem Lernstoff nach ganz im Kontext der Grundschule gehalten,
der Schüler also nicht den Anforderungen einer Schule der gewählten Schulform
ausgesetzt; wegen des Makels, nach Auffassung der Grundschule für die gewählte
Schulform nicht geeignet zu sein, stehe der betreffende Schüler unter großem Druck, der
das Ergebnis des Prognoseunterrichts verfälsche. Das Verwaltungsgericht hat dem
gegenüber zu Recht angenommen, dass die Erkenntnisse aus dem Prognoseunterricht
nach 3 Tagen der Beobachtung durch für die Eignungsbeurteilung fachkundige
Lehrkräfte sehr wohl über eine nur flüchtige oder oberflächliche Einschätzung des
Leistungsvermögens der Schüler hinausgehen. Durch eine dreitägige Beobachtung der
Schüler in einer dem Unterricht angenäherten Form ist gewährleistet, dass die für die
Eignungsbeurteilung erforderlichen Erkenntnisse auf einer - im Vergleich etwa mit einer
auf einen Tag beschränkten Aufnahmeprüfung - breiteren Grundlage beruhen, das Lern-
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und Leistungsverhalten des betroffenen Schülers in verschiedenen Lernsituationen im
Unterricht beobachtet werden kann und Schwankungen in der „Tagesform"
ausgeglichen werden können. Über Besonderheiten etwa hinsichtlich einer aktuellen
vorübergehenden Einschränkung der Leistungsfähigkeit eines betroffenen Schülers, z.
B. Nachwirkungen einer vorangegangenen Erkrankung, können die Eltern das
Schulamt oder die Lehrkräfte informieren. Der Prognoseunterricht ist gerade nicht als
reine Prüfung ausgestaltet; in die Eignungsbeurteilung gehen neben den erbrachten
Prüfungsleistungen auch das Lern- und Arbeitsverhalten sowie prognostische Elemente
ein, so dass dem Einwand des Antragstellers, es komme wegen des Drucks zu einer
hohen Fehlerwahrscheinlichkeit, nicht gefolgt werden kann. Abgesehen davon bedingt
eine Prüfungs- oder prüfungsähnliche Situation nicht aus sich heraus das Risiko einer
hohen Fehlerwahrscheinlichkeit.
Zudem sind im Unterschied zum regulären Unterricht an der Beobachtung während des
Prognoseunterrichts nicht nur ein Lehrer, sondern 3 Personen gemeinsam beteiligt,
nämlich eine Schulaufsichtsbeamtin oder ein Schulaufsichtsbeamter sowie jeweils eine
Lehrkraft einer Grundschule und einer weiterführenden Schule (§ 8 Abs. 7 AO-GS).
Diese müssen einstimmig zu der Überzeugung gelangen, dass der betreffende Schüler
für die gewählte Schulform offensichtlich nicht geeignet ist. Dies schließt typischer
Weise ein, dass sie gemeinsam über das gezeigte Lern- und Leistungsverhalten
beraten und ihre jeweiligen Einschätzungen austauschen und in einem
Diskussionsprozess überprüfen.
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Die auf der Grundlage des dreitägigen Prognoseunterrichts getroffene Entscheidung,
dass der betroffene Schüler nicht zum Besuch einer Schule der gewählten Schulform
zugelassen wird, ist auch wegen des Zusammenhangs mit der Schulformempfehlung
der Grundschule keine unverhältnismäßige Einschränkung der Schulformwahlfreiheit.
Zu der Entscheidung aufgrund des Prognoseunterrichts kommt es nur, wenn die Eltern
ihr Kind an einer Schule derjenigen Schulform angemeldet haben, für die es nach der
Empfehlung der Grundschule nicht und auch nicht mit Einschränkungen geeignet ist.
Das Schulamt kommt - aufgrund des einstimmigen Urteils der am Prognoseunterricht
beteiligten Personen - nur dann zum Ergebnis einer offensichtlichen Nichteignung des
Schülers für die gewählte Schulform, wenn es im Ergebnis die der Empfehlung der
Grundschule zugrunde liegende pädagogische Einschätzung, dass der Schüler für die
Schulform nicht und auch nicht mit Einschränkungen geeignet ist, bestätigt. Sie kommt
also nur zum Tragen, wenn die Beurteilung der offensichtlichen Nichteignung des
Schülers mit der pädagogischen Beurteilung seines Leistungsstandes, seiner
Lernentwicklung und seiner Fähigkeiten durch die Grundschule (§ 11 Abs. 4 Satz 1
SchulG NRW) im Ergebnis übereinstimmt. Die Nichtzulassung zu der gewählten
Schulform ist so - mittelbar - ein Ergebnis, das sich nicht nur auf die Beobachtungen und
Einschätzungen gründet, welche die am Prognoseunterricht beteiligten Personen in den
3 Tagen des Prognoseunterrichts gewonnen haben, sondern auf einer wesentlich
breiteren Erkenntnisgrundlage beruht, nämlich auch auf der pädagogischen
Einschätzung derjenigen Lehrkräfte, die, wie das Verwaltungsgericht zutreffend
angeführt hat, den Schüler über einen langen Zeitraum im schulischen Alltag
beobachtet haben und seine Lern- und Leistungsentwicklung kennen und die
regelmäßig, oft auf der Grundlage langjähriger pädagogischer Berufserfahrung, einen
verlässlichen Eindruck von seiner Leistungsfähigkeit gewonnen haben.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. August 2007 - 19 B 1058/07 -.
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Das Verwaltungsgericht hat bei der Beurteilung, ob die Regelungen zum
Übergangsverfahren verfassungsgemäß sind, zu Recht zusätzlich auch in den Blick
genommen, dass der weitere schulische Werdegang nicht „festzementiert" wird und ein
späterer Wechsel zu einer für leistungsstärkere Schüler geeigneten Schulform möglich
ist. Zeitgleich mit der Einführung der Regelungen zum Übergangsverfahren zum 1.
August 2006 sind mit §§ 13 Abs. 3 Satz 2, 46 Abs. 8 SchulG NRW ausdrückliche
Regelungen zum Wechsel in eine andere Schulform in Kraft getreten. Danach befindet
die Klassenkonferenz nach jedem Schulhalbjahr in der Erprobungsstufe bzw. nach der
Erprobungsstufe die Schule im Rahmen der jährlichen Versetzungsentscheidung in der
Sekundarstufe I darüber, ob sie einen Wechsel zur Realschule bzw. zum Gymnasium
empfiehlt (s. auch §§ 11 Abs. 1, 13 Abs. 4 Verordnung über die Ausbildung und die
Abschlussprüfungen in der Sekundarstufe I - APO-S I in der Fassung vom 31. Januar
2007, GV NRW S. 83). Hiermit sollen der „Aufstieg" geeigneter Schüler und damit die
Durchlässigkeit zwischen den Schulformen in der Sekundarstufe I stärker als bisher
ermöglicht und gefördert werden, wobei bei einem Schulwechsel die Vorgaben der
APO-S I, insbesondere die Vorgabe einer zweiten Fremdsprache, zu beachten sind.
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Vgl. LT-Drs. 14/1572, S. 82 f. Nr. 9 zu § 13.
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Nach diesen gesetzlichen Vorgaben ist von der Durchlässigkeit zwischen den
Schulformen auszugehen. Der Umstand, dass die Vorgaben der APO-S I, wie eine 2.
Fremdsprache am Gymnasium, zu beachten sind, mag einen Wechsel nach der
Erprobungsstufe schwieriger machen. Er steht aber einer Durchlässigkeit ebenso wenig
entgegen wie Schwierigkeiten aufgrund der sozialen Umstellung.
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Entgegen dem Beschwerdevorbringen ist der Prognoseunterricht, an dem der
Antragsteller teilgenommen hat, nicht deshalb verfahrensfehlerhaft durchgeführt worden,
weil ihn ein an das Schulamt zur ordnungsgemäßen Durchführung des
Prognoseunterrichts in der Zeit vom 23. bis zum 27. April 2007 (teil-)abgeordneter
Rektor einer Grundschule geleitet hat. Das den Prognoseunterricht durchführende
Gremium war auch insofern in Übereinstimmung mit § 8 Abs. 7 AO-GS besetzt, weil der
Grundschulleiter durch die Abordnung nach Beamtenrecht Schulaufsichtsbeamter des
Schulamts im Sinne von § 8 Abs. 7 AO-GS war.
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Was unter einer Schulaufsichtsbeamtin und einem Schulaufsichtsbeamten zu verstehen
ist, ist dem Beamtenrecht und § 87 Abs. 1 SchulG NRW zu entnehmen. Danach wird die
Schulaufsicht durch hauptamtlich tätige, schulfachlich und verwaltungsfachlich
vorgebildete Beamtinnen und Beamte ausgeübt. Durch die (Teil-)Ab-ordnung nach § 29
Abs. 1 LBG NRW an das Schulamt wurde dem Grundschulleiter zur Durchführung des
Prognoseunterrichts das Amt (im konkret-funktionellen Sinn) eines
Schulaufsichtsbeamten, also bei einer anderen Dienststelle als der Grundschule der
konkrete Aufgabenbereich eines Schulaufsichtsbeamten übertragen. Die Abordnung
bewirkte, dass er - unter Beibehaltung des Amtes als Leiter einer Grundschule -
bezüglich des ihm konkret zugewiesenen Aufgabenbereichs dienstrechtlich dem
Schulamt zugeordnet war und den Weisungen der für diese Beschäftigungsdienststelle
zuständigen Vorgesetzten unterstand.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Mai 1972 - II C 13.71 -, BVerwGE 40, 104 ff. = juris Rdnr. 22
f.; OVG NRW, Beschluss vom 24. Mai 1988 - CL 64/86 -, NWVBl 1988, 374.
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Bei der Leitung des Prognoseunterrichts hat der Grundschulleiter das Amt als
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Schulaufsichtsbeamter auch hauptamtlich wahrgenommen. Der fachgesetzlich im
Beamtenrecht geprägte Begriff des Hauptamtes oder „hauptamtlich" dient der
Abgrenzung zum Begriff des Nebenamtes oder „nebenamtlich".
Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 15. Januar 2001 - VerfGH 40/00 -, NWVBl 2002, 101, 104.
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Ob der einem Beamten - hier durch (Teil-)Abordnung - übertragene konkrete
Aufgabenbereich hauptamtlich und nicht nebenamtlich wahrzunehmen ist, beurteilt sich,
da ein Nebenamt einen nicht zu einem Hauptamt gehörenden Kreis von Aufgaben
umfasst, danach, ob die konkreten Aufgaben ihrer sachlichen Art nach kraft der
Organisationsgewalt des Dienstherrn dem in Rede stehenden Hauptamt - hier eines
Schulaufsichtsbeamten - zugeordnet sind.
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Vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Oktober 1985 - 2 C 79.81 -, BVerwGE 72, 160 ff. = juris
Rdnr. 16 f., und vom 4. Mai 1972 - II C 13.71 -, a. a. O., Rdnr. 23; Schütz/Maiwald,
Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Teil C, § 3 LBG NRW, S. 14 a.
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Hier ist davon auszugehen, dass die Aufgabe der Leitung des Prognoseunterrichts bei
den Schulämtern dem Hauptamt der Schulaufsichtsbeamtinnen und -beamten
zugewiesen ist und daher der Grundschulleiter diese Aufgabe hauptamtlich
wahrgenommen hat. Denn die Wahrnehmung von dienstlichen Aufgaben im Hauptamt
ist die Regel. Hinzu kommt hier, dass die Leitung des Prognoseunterrichts und die
Mitwirkung bei der Überzeugungsbildung über die offensichtliche Nichteignung der
betroffenen Schüler eine ganz wesentliche (hoheitliche) Funktion der
Schulaufsichtsbehörde mit Blick auf ihre Entscheidung über die Nichtzulassung zur
gewählten Schulform ist.
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Entgegen dem Beschwerdevorbringen stellt es keine faktische Umgehung der
Regelung in § 8 Abs. 7 AO-GS über die konkret bestimmte Zusammensetzung des den
Prognoseunterricht durchführenden Gremiums dar, wenn dessen Leitung einem an das
Schulamt (teil- )abgeordneten Grundschulleiter übertragen wird. Dieser ist bei der
Wahrnehmung der ihm zugewiesenen Aufgabe, wie ausgeführt, hauptamtlich tätiger
Schulaufsichtsbeamter im Sinne des § 8 Abs. 7 AO-GS, § 87 Abs. 1 SchulG NRW. Auch
insofern ist das Verfahren bei der Durchführung des Prognoseunterrichts, wie der
Antragsteller es verlangt, „strikt" eingehalten.
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Die Leitung des Prognoseunterrichts einem (teil-)abgeordneten Grundschulleiter zu
übertragen läuft auch nicht Sinn und Zweck des § 8 Abs. 7 AO-GS zuwider. Der
Grundschulleiter ist gleichermaßen wie (sonstige) Schulaufsichtsbeamte zum einen in
der Lage, durch die persönliche Leitung des Prognoseunterrichts und die
gleichberechtigte Mitwirkung bei der Eignungsbeurteilung die rechtliche und fachliche
Verantwortung wahrzunehmen, die das Schulamt nach § 8 Abs. 7 Satz 1 AO-GS für die
Durchführung des Prognoseunterrichts trägt. Denn infolge der (Teil-)Abordnung ist er
Schulaufsichtsbeamter und dienstrechtlich wie ein sonstiger Schulaufsichtsbeamter in
die Behörde Schulamt eingebunden. Im Hinblick auf die dem Schulaufsichtsbeamten
übertragene Funktion der Leitung des Prognoseunterrichts ist zum anderen nicht
ersichtlich, dass ein Grundschulleiter typischerweise nach Sachkunde und beruflicher
Erfahrung hinter einem nicht (teil- )abgeordneten Schulaufsichtsbeamten zurücksteht.
Dies gilt sowohl hinsichtlich der Anwendung der zu beachtenden Rechts- und
Verwaltungsvorschriften, der Organisation der Rahmenbedingungen des dreitägigen
Prognoseunterrichts, der Planung des konkreten Unterrichtsablaufs (Verteilung der
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Unterrichtsfächer und Aufgabenstellungen auf die Unterrichtstage, Einsatz der
Lehrkräfte, die den Unterricht erteilen, nach Unterrichten und Beobachten) wie auch
hinsichtlich der vom Schulministerium vorgegebenen Teile des Prognoseunterrichts
(Aufgabenformate) und hier der Zuordnung von Lösungen zu unterschiedlichen
Kompetenzstufen. Organisations- und Leitungsfunktionen der bei der Durchführung des
Prognoseunterrichts vorausgesetzten Art gehören typischerweise zum Aufgabenbereich
eines Leiters einer Grundschule. Besonderheiten kann - wie hier geschehen - durch
eine Einführung in spezifische Aufgabenstellungen durch das Schulamt Rechnung
getragen werden. Dass aus längerer Tätigkeit von Schulaufsichtsbeamten auf anderen
Aufgabengebieten des Schulamts nach § 86 Abs. 2 und 3 SchulG NRW wie Fach- und
Dienstaufsicht eine besondere Sachkunde und berufliche Erfahrungen erwachsen, die
für die Organisation und die Leitung des Prognoseunterrichts unverzichtbar oder
erheblich sind, kann nicht angenommen werden. Ebenso wenig kann davon
ausgegangen werden, dass die pädagogische Kompetenz eines Grundschulleiters für
die Beobachtung des Lern- und Leistungsverhaltens der Schüler im Prognoseunterricht,
die Leistungsbewertung und die Eignungsbeurteilung derjenigen eines (sonstigen)
Schulaufsichtsbeamten nachsteht. Insgesamt gibt es keinen Anhalt dafür, dass die
Qualität der Leitung des Prognoseunterrichts und der pädagogischen Prognose über die
Eignung für die gewählte Schulform weniger gewährleistet sind, wenn ein (teil-
)abgeordneter Grundschulleiter die Funktion des Schulaufsichtsbeamten bei der
Durchführung des Prognoseunterrichts wahrnimmt. Dass dies auch im konkreten Fall
gilt, hat das Verwaltungsgericht im Hinblick auf die Qualifikation des eingesetzten
Grundschulleiters überzeugend ausgeführt. Dem tritt der Antragsteller mit der
Beschwerde nicht entgegen.
Nichts anderes gilt, soweit angenommen wird, dass der den Prognoseunterricht leitende
Schulaufsichtsbeamte auch die Rolle eines „neutralen Dritten" gegen den beiden
Lehrkräften aus der Grundschule und der weiterführenden Schule haben soll. Der
Umstand der Abordnung eines Grundschulrektors führt nicht aus sich heraus dazu, dass
er die Funktion des Schulaufsichtsbeamten nicht auch in dieser Hinsicht ausüben kann.
Gegenteiliges ist hier weder vorgetragen noch ersichtlich.
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Danach war das Gremium, das den Prognoseunterricht durchgeführt hat, an dem der
Antragsteller teilgenommen hat, entgegen der Auffassung des Antragstellers in der von
§ 8 Abs. 7 Satz 1 AO-GS vorgeschriebenen Weise fachkundig besetzt. Daher geht auch
der vom gegenteiligen Standpunkt aus gezogene Schluss nicht an, die Entscheidung
des Antragsgegners sei gerichtlich uneingeschränkt zu überprüfen, und neuere
Erkenntnisquellen wie das Abschlusszeugnis der Grundschule und die
Leistungssteigerungen des Antragstellers seien zu berücksichtigen. Für die
pädagogische Eignungsprognose hat vielmehr das in § 8 Abs. 7 und 8 AO-GS
bestimmte Gremium einen gerichtlich nur beschränkt überprüfbaren
Beurteilungsspielraum,
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vgl. entsprechend zum Beurteilungsspielraum der Grundschule bei der
Schulformempfehlung OVG NRW, Beschluss vom 24. August 2007 - 19 B 689/07 -,
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bei dessen Ausfüllung im konkreten Fall rechtlich beachtliche Fehler aus den vom
Verwaltungsgericht ausgeführten Gründen nicht festzustellen sind. Auch die geltend
gemachte Leistungssteigerung stellt, wenn es auf sie ankäme, die getroffene
Eignungsprognose nicht in Frage, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 2, 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1
Satz 5 GKG).
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