Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 11.03.2004
OVG NRW: bebauungsplan, gemeinde, ausschuss, ausschluss, lebensmittel, planungsziel, stadt, grundstück, satzung, verhinderung
Oberverwaltungsgericht NRW, 7a D 103/03.NE
Datum:
11.03.2004
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
7a Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
7a D 103/03.NE
Tenor:
Die Satzung der Antragsgegnerin vom 27. März 2003, bekannt gemacht
am 9. April 2003, über die Veränderungssperre für Grundstücke im
Plangebiet des Bebauungsplans Nr. 8/63 - "Gewerbegebiet B.
Straße/Zur M. " -, Plangebiet östlich des Einmündungsbereichs der
Straße Zur M. in die Entlastungsstraße (Bundesstraße 64/83), Stadt I. -
Stadtkern ist nichtig.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Der Antragsteller ist Eigentümer des Grundstücks Zur M. 2 in I. (Gemarkung I. , Flur 11,
Flurstücke 462 und 463). Er wendet sich mit dem Normenkontrollantrag gegen eine
seine Grundstücke erfassende Veränderungssperre. Die beiden südlich an die Straße
Zur M. angrenzenden Grundstücke waren mit gewerblich genutzten Gebäuden bebaut,
die im Jahre 2003 abgerissen wurden.
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Am 19. Dezember 2002 beantragte der Antragsteller, ihm eine Baugenehmigung zur
Errichtung einer Verkaufshalle für den Einzelhandel mit 58 Stellplätzen auf seinem
Grundstück zu erteilen. Am 26. März 2003 beschloss der Ausschuss für Planung und
Umwelt der Antragsgegnerin, für die beiden Grundstücke des Antragstellers, drei
weitere in östlicher Richtung anschließende Parzellen sowie zwei größere Parzellen
nebst einigen Splitterparzellen auf der dem Grundstück des Antragstellers
gegenüberliegenden Seite der Straße Zur M. - dort besteht ein F. -Lebensmittelmarkt mit
einer Verkaufsfläche von 856 m2 -, einen Bebauungsplan aufzustellen (Bebauungsplan
Nr. 8/63 - "Gewerbegebiet B. Straße/Zur M. " -). Beabsichtigt ist, ein Gewerbegebiet
festzusetzen, in dem Einzelhandel nur beschränkt zulässig sein soll. Die maximal
zulässige Verkaufsfläche für Lebensmittel soll im Plangebiet ausweislich der
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Sitzungsvorlage 2003/PA10 auf maximal 700 qm begrenzt, innenstadtrelevante
Sortimente sollen ausgeschlossen werden. Der Aufstellungsbeschluss wurde am 9.
April 2003 öffentlich bekannt gemacht. Am 27. März 2003 beschloss der Rat der
Antragsgegnerin, für die Grundstücke des Antragstellers die Veränderungssperre, die
Gegenstand des vorliegenden Normenkontrollantrags ist. Die Veränderungssperre
wurde ebenfalls am 9. April 2003 öffentlich bekannt gemacht.
Mit Bescheid vom 16. Oktober 2003 lehnte der Bürgermeister der Antragsgegnerin den
Antrag des Antragstellers auf Erteilung der Baugenehmigung für die Errichtung eines
Lebensmittelmarktes mit einer Verkaufsfläche von 620 m2 ab, da ihm die
Veränderungssperre entgegenstehe. Der Widerspruch des Antragstellers ist bislang
nicht beschieden.
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Der Antragsteller hat am 5. November 2003 den Normenkontrollantrag gestellt, zu
dessen Begründung er vorträgt: Seine durch Flächennutzungsplan als gewerbliche
Baufläche dargestellten Grundstücke rechneten wenn nicht einem faktischen
Gewerbegebiet, so doch jedenfalls einem Mischgebiet zu. Seinem dort zulässigen
Vorhaben könne die Veränderungssperre nicht entgegengehalten werden. Die
Veränderungssperre sei nichtig. Ob die Befugnis, die Aufstellung eines
Bebauungsplanes zu beschließen, auf den Ausschuss für Planung und Umwelt wirksam
übertragen worden sei, lasse sich den Verwaltungsvorgängen nicht entnehmen. Mit der
Veränderungssperre verfolge die Antragsgegnerin ein unzulässiges Planungsziel. Es
gehe ihr ausschließlich um die Verhinderung seines Vorhabens. Da die maximal 700
m2 Verkaufsfläche, auf die die Verkaufsflächen für Lebensmittel im
Bebauungsplangebiet beschränkt werden solle, bereits durch den vorhandenen F. -
Lebensmittelmarkt überschritten werde, werde mit dem Bebauungsplan jedweder
weiterer Lebensmitteleinzelhandel ausgeschlossen werden. Für die beabsichtigte
Festsetzung gebe es keine Ermächtigungsgrundlage. § 1 Abs. 5 BauNVO ermögliche
den generellen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben, nicht jedoch den Ausschluss
nur von Lebensmitteleinzelhandelsbetrieben. Der nach § 1 Abs. 9 BauNVO
grundsätzlich mögliche Ausschluss von Betrieben des Lebensmitteleinzelhandels lasse
die Beschränkung auf Lebensmitteleinzelhandelsbetriebe einer Größe von weniger als
700 m2 nicht zu, denn mit dieser Größenangabe werde keine bestimmte Nutzungsart
beschrieben. Die Größe der Verkaufsfläche eines Einzelhandelsbetriebes möge zur
Unterscheidung von großflächigen und nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieben
taugen, nicht aber für die Unterscheidung von verschiedenen Typen von
Einzelhandelsbetrieben. Schon gar nicht dürfe durch eine solche Festsetzung die
Anzahl der zulässigen Betriebe (grundstücksbezogen) bestimmt werden.
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Der Antragsteller beantragt,
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die Satzung der Antragsgegnerin vom 27. März 2003 über die Veränderungssperre für
Grundstücke im Plangebiet des Bebauungsplans Nr. 8/63 - "Gewerbegebiet B.
Straße/Zur M. " -, Plangebiet östlich des Einmündungsbereichs der Straße "Zur M. " in
die Entlastungsstraße (Bundesstraße 64/83), Stadt I. - Stadtkern für nichtig zu erklären.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Sie erwidert: Ziel der Bebauungsplanung sei es, ein Gewerbegebiet festzusetzen, in
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dem nur Gewerbebetriebe zugelassen werden sollen, die das Wohnen nicht wesentlich
stören. Auch solle ein überdimensioniertes Lebensmittelangebot im nördlichen Bereich
des Stadtkerns von I. vermieden werden. Innenstadtrelevante Sortimente sollten nicht
zugelassen werden. Die vorhandenen Lebensmittelgeschäfte (F. im
Bebauungsplanbereich und B. außerhalb des Bebauungsplangebiets am L. weg )
würden als ausreichend erachtet. Von einer bloßen Negativplanung könne angesichts
dieser Zielsetzungen keine Rede sein. Das Bebauungsplanverfahren werde ernsthaft
und zielgerichtet weitergeführt. Zwischenzeitlich werde die frühzeitige Bürgerbeteiligung
durchgeführt.
Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung des Senats ohne mündliche
Verhandlung einverstanden erklärt.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der von der Antragsgegnerin vorgelegten Unterlagen über das
Verfahren zur Aufstellung der Veränderungssperre Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe: Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat über
den Normenkontrollantrag ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung.
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Der Antrag ist zulässig.
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Der Antragsteller ist antragsbefugt, denn die Veränderungssperre steht derzeit -
vorbehaltlich einer Ausnahmegenehmigung - der Genehmigung seines Bauvorhabens
entgegen.
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Der Antrag ist auch begründet.
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Formelle Mängel der Veränderungssperre sind allerdings nicht gerügt. Auch ohne Rüge
beachtliche Mängel sind nicht ersichtlich.
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Die Veränderungssperre leidet jedoch an materiellen Mängeln.
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Die Veränderungssperre genügt nicht den sich aus § 14 BauGB ergebenden
Anforderungen. Nach dieser Vorschrift kann die Gemeinde zur Sicherung der
Bebauungsplanung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre erlassen.
Materiell-rechtliche Voraussetzung der Veränderungssperre ist, dass die Gemeinde die
ortsüblich bekannt gemachte Aufstellung eines Bebauungsplans beschlossen hat und
die Planung einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was
Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Nur dann kann die
Veränderungssperre ihren Sinn erfüllen, vorhandene planerische Ziele zu sichern und
deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Unzulässig ist eine Veränderungssperre
hingegen, wenn zur Zeit ihres Erlasses der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in
keiner Weise abzusehen ist. Demgemäß muss im Zeitpunkt des Erlasses der
Veränderungssperre über den bloßen Aufstellungsbeschluss hinaus auch eine
hinreichende Konkretisierung der Planungsabsichten vorliegen.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - IV C 39.74 -, BRS 30 Nr. 76.
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Ferner ist eine Veränderungssperre als Sicherungsmittel ungeeignet, wenn sich das aus
dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer
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Festsetzung nicht erreichen lässt, wenn der beabsichtigte Bebauungsplan einer
positiven Planungskonzeption entbehrt oder der Förderung von Zielen dient, für deren
Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind,
oder wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 1993 - 4 NB 40.93 -, BRS 55 Nr. 95.
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Allerdings muss der der Veränderungssperre zugrunde liegende Beschluss, einen
Bebauungsplan aufzustellen, über den Inhalt der angestrebten Planung keinen
abschließenden Aufschluss geben. Eine strikte Akzessorietät zwischen konkreten
Planungsabsichten der Gemeinde und der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre
besteht nicht. Vielmehr ist es gerade deren Sinn, vorhandene planerische Ziele zu
sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Die mit der Veränderungssperre
eintretende Sperrwirkung soll das bestehende Baugeschehen gewissermaßen für einen
begrenzten Zeitraum konservieren und Veränderungen unterbinden.
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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. August 1991 - 4 B 135.91 -, Buchholz 406.11, § 14
BBauGB/ BauGB Nr. 17.
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Es genügt, dass sich aus dem Planaufstellungsbeschluss oder weiteren
Verfahrensschritten wenigstens ansatzweise ersehen lässt, was Inhalt des zukünftigen
Bebauungsplans sein soll. Das schließt es aus, bereits ein detailiertes und
abgewogenes Planungskonzept zu fordern.
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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. September 1993 - 4 NB 40.93 -, BRS 55 Nr. 95;
Beschluss vom 15. August 2000 - 4 BN 35.00 -, BRS 64 Nr. 109.
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Diesen Anforderungen genügt die vom Antragsteller angegriffene Veränderungssperre
nicht.
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Allerdings ist die Veränderungssperre auf Grundlage eines wirksamen Beschlusses
über die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 8/63 ergangen. Der
Aufstellungsbeschluss ist vom Ausschuss für Planung und Umwelt der Antragsgegnerin
erlassen worden. Der Senat ist der vom Antragsteller aufgeworfenen Frage
nachgegangen, ob der Ausschuss berechtigt war, den Aufstellungsbeschluss zu fassen.
Der Rat einer Gemeinde ist gemäß § 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW berechtigt, andere als
die in § 41 Abs. 1 Satz 2 GO NRW benannten Angelegenheiten, zu denen der
Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht gehört, auf Ausschüsse zu
übertragen.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Februar 2001 - 7a D 81/00.NE -.
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Mit Beschluss vom 4. November 1999 hat der Rat der Antragsgegnerin die
"Beschlussfassung über die Aufstellung ... nach § 2 Abs. 1, § 2 Abs. 4 BauGB" auf den
Ausschuss für Planung und Umweltschutz übertragen. Dass diese Übertragung
unwirksam sein könnte, wird vom Antragsteller nicht behauptet und ist auch nicht
ersichtlich.
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Die Veränderungssperre ist ferner nicht deshalb fehlerhaft, weil sie sich nur auf einen
Teilbereich des Gebietes erstreckt, das vom Bebauungsplan Nr. 8/63 erfasst werden
soll. Die Gemeinde muss ihre Bebauungsplanung nicht vollen Umfangs durch eine
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Veränderungssperre sichern, sondern kann sich auf solche Bereiche beschränken, in
denen nach Maßgabe des von ihr mit dem Bebauungsplan verfolgten städtebaulichen
Konzept Entwicklungen zu befürchten sind, die ihren planerischen Vorstellungen
zuwiderlaufen könnten.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 NB 8.90 -, BRS 50 Nr. 9.
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Das Plankonzept der Antragsgegnerin ist auf die Beschränkung von (weiteren)
Lebensmitteleinzelhandelsbetrieben im Plangebiet gerichtet. Der Antragsteller hat durch
seinen Bauantrag für die Errichtung eines Lebensmittelmarktes einen entsprechenden
Handlungsbedarf bei der Antragsgegnerin ausgelöst. Anhaltspunkte für die Annahme,
auch in den nicht von der Veränderungssperre erfassten Bereichen des künftigen
Bebauungsplans sei mit weiteren entsprechenden Vorhaben konkret zu rechnen,
bestehen demgegenüber nicht.
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Schließlich hat die Antragsgegnerin das von ihr verfolgte Planungsziel hinreichend
konkretisiert. Aus der Vorlage zum Beschluss des Ausschusses für Planung und
Umwelt vom 26. März 2003 über die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 8/63 ergibt
sich, welche Ziele die Antragsgegnerin mit dem Bebauungsplan verfolgt. Zu Unrecht
hält der Antragsteller der Antragsgegnerin entgegen, sie verfolge mit der
Bebauungsplanung lediglich negative Zielvorstellungen. Die Aufstellung eines
Bebauungsplans ist ohnehin nicht allein deshalb illegitim, weil ihm negative
Zielvorstellungen zugrunde liegen. Solche Ziele können sogar den Hauptzweck einer
Planung bilden. Insbesondere ist es der Gemeinde nicht verwehrt, auf konkrete
Bauanträge mit der Aufstellung eines Bebauungsplans zu reagieren, der ihnen die
materielle Rechtsgrundlage entzieht. Es kommt vielmehr darauf an, ob eine bestimmte
Planung - auch wenn sie durch den Wunsch, ein konkretes Vorhaben zu verhindern,
ausgelöst worden ist - für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. §
1 Abs. 3 BauGB erkennt die gemeindliche Planungshoheit an und räumt der Gemeinde
ein Planungsermessen ein. Ein Bebauungsplan ist deshalb in diesem Sinne
erforderlich, soweit er nach der planerischen Konzeption der Gemeinde erforderlich ist.
Dabei ist entscheidend, ob die getroffene Festsetzung in ihrer eigentlich gleichsam
positiven Zielsetzung - heute und hier - gewollt und erforderlich ist. Sie darf nicht nur das
vorgeschobene Mittel sein, um einen Bauwunsch zu durchkreuzen. Letzteres kann aber
nicht schon dann angenommen werden, wenn die negative Zielrichtung der Planung im
Vordergrund steht. Auch eine zunächst nur auf die Verhinderung einer - aus der Sicht
der Gemeinde - Fehlentwicklung gerichtete Planung kann einen Inhalt haben, der
rechtlich nicht zu beanstanden ist. Dabei kann die zulässige Steuerung eines von der
Gemeinde als Fehlentwicklung gewerteten Baugeschehens auch darin liegen, dass der
betreffende Bebauungsplan die weitere bauliche Entwicklung aus beachtlichen
konzeptionellen Gründen restriktiv steuern soll.
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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 NB 8.90 -, aaO.
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Die Antragsgegnerin verfolgt mit der Bebauungsplanung ausweislich der Begründung
des Aufstellungsbeschlusses nicht nur eine bloße Verhinderungsplanung, sondern dem
Grunde nach durchaus beachtliche städtebauliche Zielsetzungen. Dies folgt zunächst
aus dem Anliegen, ein Gewerbegebiet in einem Bereich festzusetzen, der durch den
Flächennutzungsplan eine entsprechende Entwicklung vorgibt und der hinsichtlich
seiner faktischen Nutzung auch nach Einschätzung des Antragstellers nicht zweifelsfrei
einem Gewerbegebiet, sondern möglicherweise (lediglich) einem Mischgebiet
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zuzuordnen ist. Darüber hinaus ist das Anliegen der Antragsgegnerin, zur Vermeidung
der Entstehung eines Nebenzentrums und damit zugleich zum Schutz der
Nutzungsstruktur ihrer Innenstadt im Gewerbegebiet Einzelhandelsbetriebe
auszuschließen oder jedenfalls dann auszuschließen, wenn sie ein gewisses
Nutzungsmaß überschreiten, grundsätzlich durchaus beachtlich.
Anders als der Bebauungsplan unterliegt die Veränderungssperre auch nicht dem
allgemeinen Abwägungsgebot, sondern der Prüfung, ob sie zur Erreichung des mit ihr
verfolgten Sicherungszwecks erforderlich ist. Den privaten Belangen der von der
Veränderungssperre betroffenen Eigentümer trägt im Übrigen § 14 Abs. 2 und Abs. 3
BauGB in einer Weise Rechnung, die den Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 GG genügt.
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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September 1992 - 4 NB 35.92 -, BRS 54 Nr. 72.
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Jedoch ist die von der Antragsgegnerin beabsichtigte Bebauungsplanung auf solche
konkreten Festsetzungen gerichtet, für die es eine (erforderliche)
Ermächtigungsgrundlage nicht gibt. Eine Veränderungssperre, die eine rechtlich
unzulässige Bebauungsplanung sicherstellen soll, ist unwirksam.
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Die Antragsgegnerin will die zulässige Verkaufsfläche für Lebensmittel im Plangebiet
auf maximal 700 m2 begrenzen. Eine solche Festsetzung sieht weder das
Baugesetzbuch noch die Baunutzungsverordnung für ein Gewerbegebiet vor.
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Zwar ermöglicht es § 1 Abs. 5, Abs. 9 BauNVO festzusetzen, dass in einem
Gewerbegebiet nur bestimmte Anlagentypen zulässig sind. Zulässiger Gegenstand
einer entsprechenden Festsetzung sind solche in der Baunutzungsverordnung selbst
nicht aufgeführte Nutzungsunterarten, die es in der sozialen und ökonomischen Realität
gibt.
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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1998 - 4 BN 31.98 -, BRS 60 Nr. 29.
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Möglich ist etwa der generelle Ausschluss von Lebensmitteleinzelhandelsbetrieben in
Gewerbegebieten an städtebaulich nicht integriertem Standort, um empfindlichen
Störungen des zentrenrelevanten Einzelhandels zu begegnen.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1989 - 4 C 16.88 -, BRS 49 Nr. 30 = ZfBR 1990, 27.
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Auch mag in Betracht zu ziehen sein, Einzelhandelsbetriebe mit einer über 700 m2
hinausgehenden Verkaufsfläche in einem Bebauungsplangebiet auszuschließen. Zwar
sind Betriebe, bei denen die Verkaufsfläche eine bestimmte Größe überschreitet, nicht
schon allein deshalb auch bestimmte Arten von baulichen Anlagen. Die Begrenzung der
höchstzulässigen Verkaufsfläche trägt die Umschreibung eines Typs von baulicher
Anlage nicht gleichsam in sich selbst. Vielmehr muss die Gemeinde darlegen, warum
Betriebe unter bzw. über einer bestimmten Größe generell oder doch jedenfalls unter
Berücksichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse eine bestimmte Art von
baulichen Anlagen darstellen. Diese Erläuterung des vom planerischen Zugriff erfassten
Anlagentyps ist nicht gleichzusetzen mit den nach § 1 Abs. 9 BauNVO erforderlichen
besonderen städtebaulichen Gründen. Es bedarf vielmehr einer eigenständigen
Begründung dafür, warum Anlagen bestimmter Größe eine bestimmte Art von Anlagen
sind.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 77.84 -, BRS 47 Nr. 58.
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Lebensmitteleinzelhandelsbetriebe einer Größe von über 700 m2 dürften danach als
eigenständige Nutzungsunterarten im vorgenannten Sinne anzusehen sein. Wie sich
aus § 11 Abs. 3 BauNVO ergibt, versteht die Baunutzungsverordnung den großflächigen
Einzelhandel als eine selbständige Nutzungsart, die vom sonstigen Einzelhandel
abzugrenzen ist.
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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. April 2000 - 4 B 25.00 -, BauR 2001, 212 = ZfBR 2001,
142 = BRS 63 Nr. 103.
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Das Merkmal der Großflächigkeit greift bei einer Verkaufsfläche von etwa 700 m2.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 19.85 -, BRS 47 Nr. 56; Beschluss vom 12.
März 1990 - 4 B 210.89 -.
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Jedoch ist die Bebauungsplanung der Antragsgegnerin nicht darauf gerichtet,
Lebensmitteleinzelhandelsbetriebe ab 700 m2 im Plangebiet auszuschließen, die
kleineren Läden der wohnungsnahen Versorgung jedoch zuzulassen. Sie will vielmehr
für das Bebauungsplangebiet nicht die Art zulässiger oder unzulässiger Nutzungen
festlegen, sondern für alle im Bebauungsplangebiet gelegenen Grundstücke die
insgesamt mögliche Verkaufsfläche für Lebensmitteleinzelhandel auf 700 m2
beschränken. Mit einer solchen Festsetzung kann zwar für ein Sondergebiet die Art der
dort zulässigen Nutzungen näher bestimmt werden, denn dort finden die Absätze 4 ff.
des § 1 BauNVO gemäß § 1 Abs. 3 Satz 3 BauNVO keine Anwendung. Für
Gewerbegebiete verbleibt es jedoch bei den sich aus § 1 Abs. 4 ff. BauNVO
ergebenden Anforderungen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
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Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO iVm §§
708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
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Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind.
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