Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 20 A 1245/04

OVG NRW: landschaftsplan, umweltverträglichkeitsprüfung, genehmigung, kreis, abgrabung, intensive landwirtschaft, behörde, gewinnung, stadt, erhaltung
Oberverwaltungsgericht NRW, 20 A 1245/04
Datum:
22.11.2005
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
20. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
20 A 1245/04
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 4 K 9352/98
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Die Klägerin ist ein Unternehmen zur Gewinnung und zum Vertrieb von Kies und Sand.
Sie betreibt seit den 1970er Jahren südlich von Rheinberg zwischen der A57 im
Westen, der B510 im Norden und der K31 im Osten eine Nassabgrabung. Im Anschluss
an den Abbau des dort anstehenden Kies- und Sandvorkommens beabsichtigt sie die
Nassabgrabung eines östlich an die K31 heranreichenden Geländes der Gemarkung
Rheinberg, das im Norden durch die B510, im Nordosten durch eine Bahnlinie und im
Südosten durch den Moersbach begrenzt wird. Nach Abschluss der Herrichtung soll ein
See von ca. 16,5 ha verbleiben. Das Gebiet unterliegt als Folge untertägigen
Steinkohlebergbaus Senkungen. In der Umgebung befinden sich neben ausgedehnten
Auskiesungsgewässern u. a. Siedlungen, Gewerbeflächen und eine Deponie.
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Die Vorhabenfläche wird bislang landwirtschaftlich als Hofstelle und Acker- sowie
Grünland genutzt. Sie liegt innerhalb des 1986 genehmigten Landschaftsplanes Raum
B. /Rheinberg des Kreises X. . Der Landschaftsplan weist für die Vorhabenfläche
Entwicklungsräume (Nrn. 1.22, 2.13) mit Entwicklungszielen sowie Entwicklungs-,
Pflege- und Erschließungsmaßnahmen aus. Zudem setzt er ein ca. 32 ha großes
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Gelände beiderseits des Moersbaches als Landschaftsschutzgebiet fest (Nr. 2.4.40
"Moersbach"). Hiervon wird der östliche Teil des Vorhabens erfasst; ca. 9,3 ha des
Landschaftsschutzgebietes sollen abgegraben werden. Nach den allgemeinen
Festsetzungen für alle Flächen unter Landschaftsschutz (Nr. 2.3) ist es verboten, u. a.
Abgrabungen vorzunehmen und Gewässer anzulegen (Nr. 2.3.I.2). Ferner liegt die
Vorhabenfläche außerhalb der im Gebietsentwicklungsplan (GEP) - jetzt Regionalplan -
für den Regierungsbezirk Düsseldorf für Abgrabungen zur Rohstoffgewinnung
dargestellten Bereiche. Im GEP 1986 ist sie als Agrarbereich und in Teilen als Bereich
für den Schutz der Landschaft und für Erholung dargestellt. Im Verfahren zur Aufstellung
des nachfolgenden GEP 1999 wurde sie als projektiertes Erweiterungsgelände der
Klägerin benannt. Die Klägerin suchte um die Aufnahme der Fläche als
Abgrabungsbereich nach. Die Stadt Rheinberg strebte dagegen eine Ausweisung als
Bereich für gewerbliche und industrielle Nutzung an. Dargestellt ist die Fläche im GEP
1999 als allgemeiner Freiraum- und Agrarbereich mit den Funktionen Schutz der
Landschaft, landschaftsorientierte Erholung sowie regionaler Grünzug.
Unter dem 24. Mai 1993 beantragte die Klägerin die Planfeststellung. Die Antragsfläche
umfasst die Grundstücke Gemarkung Rheinberg, Flur , Flurstücke . Bei einer
Gesamtgröße von ca. 25,9 ha sollen in 7 Jahren ca. 22,5 ha Oberfläche abgegraben
werden. Abgebaut werden soll die ca. 15 m starke quartäre Kies- und Sandschicht
oberhalb der tertiär entstandenen feinsandigen Schichten. Die quartäre Schicht reicht
bis etwa 17,3 m unter Flur. Ihre Sohle gab die Klägerin im Planfeststellungsantrag mit
ca. 6,5 m üNN an; die Höhenangaben seien wegen der bergbaulichen Einwirkungen als
relative Zahlenwerte zu verstehen. Zu gewinnen sind ca. 2,15 Mio. m³ Kies und Sand,
die mittels einer Bandstraße zu den westlich der K31 vorhandenen
Aufbereitungsanlagen transportiert werden sollen.
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Die Beklagte beteiligte die Träger öffentlicher Belange zur Überprüfung der
Vollständigkeit der Planunterlagen für eine Umweltverträglichkeitsprüfung. Mehrere der
beteiligten Stellen hielten ergänzende Untersuchungen und eine Überarbeitung der
Planunterlagen für erforderlich. Das für die landesplanerische Beurteilung zuständige
Dezernat der Beklagten hielt die Unterlagen für vollständig und machte unter Hinweis
auf den GEP Bedenken geltend. Die Beklagte schloss sich in einem
Abstimmungstermin der Forderung nach Ergänzung der Angaben zur
Umweltverträglichkeitsprüfung an. Ferner bat sie um Vorlage von
Einverständniserklärungen der betroffenen Grundstückseigentümer nach einem
aktualisierten Muster. Im Februar 1996 erinnerte die Beklagte an die Einreichung der
überarbeiteten Planunterlagen und der Einverständniserklärungen und kündigte die
Ablehnung des Antrags wegen Unvollständigkeit der Unterlagen an. Unter dem 16.
Februar 1996 regte sie die Beibringung von auf die geänderte Planung bezogenen
Einverständniserklärungen an und bat um deren Vorlage bis kurz vor Abschluss des
Planfeststellungsverfahrens.
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Mit Schreiben vom 10. Mai 1996 legte die Klägerin eine Umweltverträglichkeitsstudie
sowie einen landschaftspflegerischen Begleitplan sowie überarbeitete
Antragsunterlagen vor. Danach liegt die Sohle des geplanten Abgrabungsgewässers
bei ca. 5,0 m üNN und beläuft sich das nach Ausspülung von Feinstkörnungen
verbleibende verwertbare Abbaugut auf 2,17 Mio. m³. Im Rahmen der Beteiligung der
Träger öffentlicher Belange wurden Bedenken gegen das Vorhaben geäußert. Das
Staatliche Umweltamt (StUA) E. verwies auf den GEP und den Landschaftsplan; das
Vorhaben stehe im Widerspruch zum Konzept zur naturnahen Entwicklung des
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Moersbaches. Die Stadt Rheinberg wandte eine von ihr beabsichtigte gewerbliche
Nutzung der Fläche ein; der Flächennutzungsplan weise keine
Abgrabungskonzentrationszonen aus. Der Kreis X. machte für den Fall der Realisierung
des Rekultivierungsplanes und der anschließenden Unterstellung des Sees unter den
Biotop- und Artenschutz bei Unterbindung unbefugten Zutritts keine Bedenken geltend.
Zur Anpassung des Vorhabens an das Moersbach-Konzept traf die Klägerin mit der
LINEG eine Vereinbarung über die Böschungsgestaltung und Rekultivierung entlang
des Baches. Dem stimmten das StUA E. und der Kreis X. zu.
Als sich Ende 1997 im Aufstellungsverfahren zum GEP 1999 abzeichnete, dass eine
Darstellung der Vorhabenfläche als Abgrabungsbereich nicht zu erwarten sei, teilte die
Beklagte der Klägerin mit, der Zulassung des Vorhabens stünden zwingende
Versagungsgründe entgegen. Dem widersprach die Klägerin.
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Mit Bescheid vom 6. Oktober 1998 lehnte die Beklagte den Antrag ab. Der Plan könne
nicht festgestellt werden, weil das Vorhaben die planungsrechtlichen Anforderungen
nicht erfülle. Er widerspreche den im GEP 1986 festgelegten Zielen der Raumordnung.
Der GEP enthalte das verbindliche Ziel, Abgrabungen grundsätzlich nur innerhalb der
hierfür dargestellten Bereiche vorzunehmen. Er schütze durch die Schaffung von
Abgrabungskonzentrationszonen die außerhalb dieser Bereiche liegende
Außenbereichslandschaft vor einer Verkraterung durch weitere Abgrabungen. Die im
GEP festgelegten Voraussetzungen für eine Ausnahme seien nicht gegeben. Der
Antrag widerspreche auch den Darstellungen und Zielen des neuen GEP, die bis zu
dessen Genehmigung als sonstige Erfordernisse der Landesplanung zu berücksichtigen
seien.
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Die Klägerin hat am 28. Oktober 1998 Klage erhoben. Mit ministeriellem Erlass vom 12.
Oktober 1999 ist der neue GEP unter Beifügung von Maßgaben genehmigt worden. Der
Bezirksplanungsrat ist den Maßgaben beigetreten. Die Genehmigung ist sodann im
Dezember 1999 bekannt gemacht worden. Die textlichen Darstellungen des GEP 1999
zur Rohstoffgewinnung (Kap. 3.12) enthalten als Ziel 1 "Bodenschätze haushälterisch
nutzen" u. a. unter Nr. 4 die Aussage, dass Abgrabungen nur innerhalb der
Abgrabungsbereiche vorzunehmen sind.
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Die Klägerin hat vorgetragen, der Ablehnungsbescheid verletze ihren Anspruch auf
ordnungsgemäße Abwägung. Ein zwingender Versagungsgrund liege nicht vor. Der
GEP 1986 sei insgesamt durch den GEP 1999 ersetzt worden und habe jede Wirkung
verloren. Er habe keine zielförmigen Abgrabungskonzentrationszonen ausgewiesen
und den Anforderungen an derartige Ausweisungen in vielfacher Hinsicht nicht genügt.
Die dargestellten Abgrabungsbereiche seien spätestens seit 1995 erschöpft gewesen.
Der GEP 1999 enthalte ebenfalls keinen zwingenden Versagungsgrund. Kap. 3.12 Ziel
1 Nr. 4 GEP 1999 sei aus mehreren, von ihr - der Klägerin - ausführlich und eingehend
erörterten Gründen unwirksam. Neben Mängeln des Aufstellungs- und
Genehmigungsverfahrens sei die Bestimmung inhaltlich unvereinbar mit höherrangigen
Vorgaben. Die Darstellung von Abgrabungsbereichen beruhe auf einer grob
unzulänglichen Abwägung. Private Belange seien gar nicht oder lediglich unzureichend
berücksichtigt worden. Ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept liege den
Darstellungen nicht zugrunde. Die Vorhabenfläche sei von der Bezirksplanungsbehörde
zunächst für eine Darstellung als Abgrabungsbereich und, nachdem hiergegen
Bedenken geäußert worden seien, für eine Darstellung als Abgrabungsbereich der
Reservegebietskarte vorgesehen worden; die Gründe für die letztlich erfolgte
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Darstellung im GEP 1999 seien nicht nachvollziehbar. Das Vorhaben sei von
überörtlicher Bedeutung im Sinne des § 38 BauGB. § 4 Abs. 1 ROG sei wegen § 23
ROG unanwendbar, weil die Planfeststellung des Vorhabens vor dem maßgeblichen
Stichtag 1. Januar 1998 beantragt worden sei. Belange von Natur und Landschaft
stünden dem Vorhaben ebenfalls nicht unüberwindlich entgegen. In einem
Landschaftsschutzgebiet seien mit dem Charakter des Schutzgebietes oder dem
besonderen Schutzzweck vereinbare Vorhaben von vornherein aus einer
Verbotsregelung ausgenommen; für die Zulassung solcher Vorhaben komme es auf die
Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahme oder Befreiung nicht an. Die
beabsichtigte Abgrabung laufe den Schutzzielen des Landschaftsschutzgebietes nicht
zuwider. Durch die Rekultivierung würden vielmehr wertvolle Biotope geschaffen und
optimiert. Der durch die intensive Landwirtschaft geprägte Landschaftsraum werde nicht
beeinträchtigt, sondern aufgewertet. Gegenteiliges sei auch im Verwaltungsverfahren
behördlich nicht geltend gemacht worden. Die Untere Landschaftsbehörde habe dem
Vorhaben grundsätzlich zugestimmt. Auch in der Erörterung der Entwürfe zum GEP
1999 sei ein Schutz der Landschaft nicht als zwingend angesehen worden. Zumindest
bestehe ein Anspruch auf Befreiung. Landschaftsschutzgebiete seien im Kreis X.
gerade im Bereich bedeutsamer Lagerstätten für Kies und Sand ausgewiesen worden.
Bestehe kein Anspruch auf Neubescheidung des Planfeststellungsantrages, sei der
Ablehnungsbescheid zumindest deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte im Zeitpunkt
ihrer Entscheidung nicht mehr zuständig gewesen sei und die gebotene Abgabe des
Verfahrens an den Kreis X. versäumt habe. Der Antrag sei in seiner maßgeblichen
Fassung vom Mai 1996 nach dem 1994 gesetzlich herbeigeführten Wechsel der
Zuständigkeit zum Kreis X. gestellt worden. Aus Übergangsvorschriften ergebe sich
eine fortdauernde Zuständigkeit der Beklagten nicht. Die 1996 zur Entscheidung
gestellte Abgrabung sei nicht mit dem ursprünglich beantragten Vorhaben identisch. Der
Antrag von 1993 sei des Weiteren nicht vollständig gewesen; ihm sei u. a. keine
vollständige Umweltverträglichkeitsprüfung beigefügt gewesen. Die Beklagte habe
selbst die Vorlage neuer Einverständniserklärungen der Eigentümer verlangt. Hilfsweise
sei zur Vorbereitung der Geltendmachung von Amtshaftungs- und
Entschädigungsansprüchen die Rechtswidrigkeit des Ablehnungsbescheides
festzustellen.
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Die Klägerin hat beantragt,
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1. die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 6. Oktober 1998 zu
verpflichten, ihren - der Klägerin - Antrag vom 24. Mai 1993 in der Fassung vom 10. Mai
1996 auf Feststellung des Planes zur Herstellung eines Gewässers zur Gewinnung von
Kies und Sand auf dem Gebiet der Stadt Rheinberg, Flur , Flurstücke , unter Beachtung
der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden;
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hilfsweise zu 1.
14
2. die Beklagte als unzuständige Behörde unter Aufhebung ihres Bescheides vom 6.
Oktober 1998 zu verpflichten, ihren - der Klägerin - Planfeststellungsantrag vom 24. Mai
1993 in der Fassung vom 10. Mai 1996 mangels Sachbescheidungsbefugnis an den
Kreis X. zur dortigen Neubescheidung abzugeben;
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hilfsweise zu 1. und 2.
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3. festzustellen, dass die Ablehnung des Planfeststellungsantrages rechtswidrig war.
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Die Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie hat vorgetragen, das Vorhaben sei unvereinbar mit den einer Abwägung im
Planfeststellungsverfahren entzogenen Zielen der Raumordnung und Landesplanung.
Entscheidend hierfür seien die Darstellungen im GEP 1999, mit dessen Inkrafttreten der
GEP 1986 außer Kraft getreten sei. Der GEP 1986 sei aber, was den Ausschluss von
Abgrabungen außerhalb der Abgrabungsbereiche angehe, rechtswirksam gewesen.
Der GEP 1999 weise rechtswirksame Konzentrationszonen für Abgrabungen aus. Die
regionalplanerische Steuerung von Abgrabungsvorhaben sei wegen des erheblichen
Flächenbedarfs und der Umweltauswirkungen solcher Maßnahmen erforderlich und
nach Einholung eines Gutachtens und umfangreichen Erörterungen ohne Rechtsfehler
mittels sachgerechter Abwägung vorgenommen worden. Die Vorhabenfläche sei
konkret betrachtet und wegen der von der Stadt Rheinberg, der LINEG, der
Landesanstalt für Ökologie, Bodenordnung und Forsten sowie der Naturschutzverbände
gegen anderslautende Entwürfe erhobenen Bedenken nicht als Abgrabungsbereich
dargestellt worden. Überörtliche Bedeutung im Sinne des § 38 BauGB habe das
Vorhaben nicht. Ihre - der Beklagten - Zuständigkeit sei nicht durch nachträgliche
Gesetzesänderungen entfallen. Der 1993 gestellte Planfeststellungsantrag sei im Sinne
der Übergangsregelungen vollständig. Die 1996 eingereichten nachgebesserten
Unterlagen beinhalteten keine relevante Antragsänderung.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug
genommen wird, abgewiesen.
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Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der Klägerin. Im Juli 2004
hat der Regionalrat die 32. Änderung des GEP 1999 aufgestellt, durch die in Reaktion
auf ein Urteil des Senats vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 - unter Streichung einiger
bislang dargestellter Abgrabungsbereiche ein Teil der sonstigen dargestellten
Abgrabungsbereiche (Teil A) als Vorranggebiete bestätigt worden ist. Der verbleibende
Teil (Teil B) ist noch Gegenstand von Überprüfungen. Die ministerielle Genehmigung
der 32. Änderung ist im Juni 2005 erteilt worden. Die Antragsfläche ist von
Änderungserwägungen nicht berührt.
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Die Klägerin trägt ergänzend und vertiefend vor, der Ablehnungsbescheid sei nicht in
Abwägung aller Belange ergangen. Der GEP 1999 enthalte weder ein der
Planfeststellung zwingend entgegenstehendes Ziel der Raumordnung noch einen bei
der Zulassung berücksichtigungsfähigen Belang der Raumordnung. § 23 ROG hindere
die Anwendung von § 4 ROG in Bezug auf das Vorhaben. Die auch der 32. Änderung
des GEP 1999 zugrunde liegende Planung von Konzentrationszonen enthalte nach wie
vor wegen erheblicher Ermittlungsdefizite, Außerachtlassung zu beachtender Vorgaben
und unterbliebener Berücksichtigung privater Belange gravierende Fehler, die zur
Unwirksamkeit der Festsetzungen führten. Den Festsetzungen des Landschaftsplanes
trage das Vorhaben so weitgehend Rechnung, dass er in seiner Funktion nicht
nennenswert berührt werde. Das Landschaftsbild werde nicht beeinträchtigt. Die
ohnehin nicht strikt verbindlichen Entwicklungsziele ließen sich auch bei Zulassung des
Vorhabens verwirklichen. Die Landschaft werde angereichert. Große Teile der mit
Bäumen und sonstigen Gehölzen bestandenen Grünlandflächen blieben erhalten;
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vollständig erhalten blieben die im Bereich des Entwicklungsraums Nr. 1.22
vorhandenen Bäume. Soweit Teile des Grünlandes als schutzwürdiges Biotop
eingestuft seien, würden sie weitgehend bewahrt. Das Abgrabungsverbot für das
Landschaftsschutzgebiet sei unwirksam. Es sei zur Erreichung des Schutzzwecks des
Landschaftsschutzgebietes nicht erforderlich. Der Schutzzweck sei ausschließlich auf
die Erhaltung der tatsächlich mit Bäumen oder Hecken bestandenen Grünlandflächen
gerichtet. Es bestehe kein Anhalt für eine besondere ökologische Bedeutung der nicht
mit Gehölzen bestandenen, aber intensiv genutzten Grünlandflächen. Ein
Umbruchverbot für die Grünlandflächen sei nicht für erforderlich gehalten und nicht
festgesetzt worden, obwohl die Flächen sich für eine Nutzung als Acker eigneten und
ohne ein Umbruchverbot jederzeit in Ackerland umgewandelt werden könnten. Die
Umwandlung finde derzeit statt. Ein diese Flächen einbeziehendes Abgrabungsverbot
sei daher auch ungeeignet. Der Kreis X. sei der Frage nachteiliger Auswirkungen einer
die vorhandenen landschaftlichen Gliederungselemente unberührt lassenden
Abgrabung auf der Vorhabenfläche für das Erreichen des Schutzzwecks nicht
nachgegangen. Eine allgemeine Vorstellung, ein Abgrabungsgewässer sei mit dem
Schutzzweck unvereinbar, sei fachlich verfehlt. In dem das angrenzende Gebiet, das
ebenfalls für Abgrabungen wirtschaftlich geeignete Lagerstätten enthalte, erfassenden
Landschaftsplan sei denn auch kein Abgrabungsverbot für alle
Landschaftsschutzgebiete festgesetzt worden. Vielmehr sei der vorhandene
Abgrabungssee wegen seiner ökologischen Bedeutung als Landschaftsschutzgebiet
ausgewiesen. Eine ordnungsgemäße Abwägung des Abgrabungsverbotes mit
entgegenstehenden Eigentümerbelangen sei unterblieben, obwohl die Vorhabenfläche
Teil eines ausgedehnten Gebietes mit für die Gewinnung von Kies und Sand
bedeutsamen Vorkommen sei und das im LEP V anerkannte Interesse an der Nutzung
der Vorkommen unübersehbar gewesen sei. Dieses Interesse sei bei der Festsetzung
des Abgrabungsverbotes nicht erkennbar wahrgenommen worden; das sei aber
unerlässlich und dürfe nicht nachträglich konstruiert werden. Im Falle seiner
Wirksamkeit erfordere das Abgrabungsverbot kein neues Planfeststellungsverfahren.
Eine Änderung des Planes durch Verschiebung der Ostböschung verringere nur den
Flächenverbrauch und die Umweltauswirkungen und wahre die Identität des
Vorhabens; als wesensgleiches Minus sei die Verkleinerung Gegenstand des
Bescheidungsantrages.
Die Klägerin beantragt,
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1. das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres
Ablehnungsbescheides vom 6. Oktober 1998 zu verpflichten, ihren - der Klägerin -
Antrag vom 24. Mai 1993 in der Fassung vom 10. Mai 1996 auf Feststellung des Planes
zur Herstellung eines Gewässers zur Gewinnung von Sand und Kies auf dem Gebiet
der Stadt Rheinberg, Flur , Flurstücke sowie unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts erneut zu bescheiden;
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hilfsweise zu 1.
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2. die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 6. Oktober 1998 zu verpflichten,
ihren - der Klägerin - Planfeststellungsantrag vom 24. Mai 1993 in der Fassung vom 10.
Mai 1996 mangels Sachentscheidungsbefugnis an den zuständigen Kreis X. zur
dortigen Neubescheidung abzugeben;
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hilfsweise zu 1. und 2., für den Fall, dass sich die Rechtslage nach dem 6. Oktober 1998
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zu ihren - der Klägerin - Ungunsten geändert hat,
3. festzustellen, dass die Ablehnung des Planfeststellungsantrages bis zum Eintritt der
vorgenannten Änderung rechtswidrig war.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie trägt ergänzend und vertiefend vor, im Zuge der 32. Änderung des GEP 1999 sei
das zugrunde liegende Plankonzept bezogen auf den Teil A abschließend abgewogen
worden. Die Darstellungen zum Teil A würden kontinuierlich fortgeschrieben, sodass
langfristige Versorgungssicherheit erreicht werde. Die Abgrabungsbereiche Teil B seien
zur bedarfsgerechten Bereitstellung von Abgrabungsflächen nicht nötig. Die für die
Bauwirtschaft nutzbaren Kiese und Sande kämen flächendeckend in den
niederrheinischen Terrassenlandschaften vor und seien in ihrem abbauwürdigen
Volumen realistisch berücksichtigt worden. Das Abbauinteresse sei als typisierte Größe
eingestellt worden. Halte man § 4 ROG für unanwendbar, stehe einem
Neubescheidungsanspruch der Klägerin entgegen, dass der Ablehnungsbescheid auch
auf Ermessenserwägungen gestützt sei. Sie - die Beklagte - habe sich das Ergebnis der
Abwägung zum GEP 1986 und zum GEP 1999 nachvollziehend und abwägend zu
eigen gemacht. Zudem sei das Vorhaben mit dem Landschafts- und Biotopschutz
unvereinbar. Der Moersbach sei mit dem angrenzenden Grünland mit Kopfbäumen und
sonstigen Gehölzen ein wertvolles und geschütztes Biotop. Schützenswert seien nicht
nur die unmittelbaren Uferbereiche der Bachaue, sondern auch die Landschaft als
Ganzes westlich des Baches. Schutzwürdig sei die Vorhabenfläche insgesamt. Das
Abgrabungsverbot im Landschaftsschutzgebiet sei wirksam. Der Raum B. /Rheinberg
werde stark von Abgrabungen beansprucht. Im benachbarten Gebiet des
Landschaftsplanes N. /O. -W. , der kein Abgrabungsverbot für alle
Landschaftsschutzgebiete enthalte, seien die Bodenverhältnisse anders und gebe es
kaum Abgrabungen. Umbruchverbote seien differenziert für Gebiete von besonderer
ökologischer Bedeutung festgesetzt worden. Ein Umbruch der noch vorhandenen
Grünlandflächen stehe praktisch nicht in Rede und führe nicht zu derart
schwerwiegenden Veränderungen wie eine Abgrabung. Die Voraussetzungen einer
Befreiung seien nicht erfüllt.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte, der von den Beteiligten eingereichten Unterlagen und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie des Kreises X. zum Landschaftsplan Bezug
genommen.
33
Entscheidungsgründe
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Die Berufung hat keinen Erfolg.
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Mit dem auf Verpflichtung zur erneuten Bescheidung des Planfeststellungsantrages
gerichteten Hauptantrag (Nr. 1) ist die Klage nicht begründet. Die Ablehnung der
Planfeststellung durch die Beklagte ist rechtmäßig; deswegen kann die begehrte
Verpflichtung nicht ausgesprochen werden (§ 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO).
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Das Vorhaben der Klägerin, Kies und Sand unter dauerhafter Freilegung des
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Grundwassers, also unter Herstellung einer offenen Wasserfläche, abzugraben, ist als
Ausbau eines Gewässers anzusehen und bedarf daher der Planfeststellung (§ 31 Abs. 2
Satz 1 WHG). Die Beklagte hat den Planfeststellungsantrag als sachlich zuständige
Behörde beschieden; sie wäre ggf. auch zur Neubescheidung zu verpflichten. Im
Zeitpunkt der Anbringung des Antrages im Mai 1993 war die Beklagte - seinerzeit
bezeichnet als Regierungspräsident - die für die Genehmigung der oberirdischen
Gewinnung von Bodenschätzen, also von Abgrabungen, zuständige Behörde (§ 8 Abs.
1 Satz 1 AbgrG in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. November 1979, GVBl.
NRW S. 922) und in dieser Eigenschaft zugleich zuständig für die Zulassung von
Gewässerausbauvorhaben, bei denen - wie hier - ein Gewässer durch Abgrabung
entsteht (§ 104 Abs. 1 Satz 2 LWG in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Juni
1989, GVBl. NRW S. 384). Die Zuständigkeit der Beklagten ist nicht durch spätere
Rechtsänderungen entfallen. Die Übertragung der Zuständigkeit für
abgrabungsrechtliche Genehmigungen auf die Kreisordnungsbehörden durch § 8 Abs. 1
AbgrG in der Fassung von Art. III Nr. 1 Buchstabe a) des Gesetzes vom 19. Juni 1994,
GVBl. NRW S. 418, erfasst nicht die Genehmigung von Abgrabungen, die vor dem
Inkrafttreten dieses Gesetzes am 20. Juli 1994 beantragt worden sind (Art. III Nr. 2, Art.
VIII des Gesetzes vom 19. Juni 1994). Die Zulassung des Abgrabungsvorhabens der
Klägerin ist vor diesem Stichtag, im Mai 1993, beantragt worden. Die Modifizierung des
Antrags, der durch die ihm beigefügten Planunterlagen in einer dem Antragserfordernis
funktionell genügenden Weise konkretisiert war, durch die Vorlage ergänzter und
geänderter Antragsunterlagen im Mai 1996 zielt nicht auf die Zulassung einer anderen
als der ursprünglich zur Entscheidung gestellten Abgrabung. Deren Identität ist nach Art
und Umfang wie nach den Auswirkungen auf die Umgebung gewahrt; im Wesentlichen
sind lediglich die für die Umweltverträglichkeitsprüfung maßgeblichen Gesichtspunkte
eingehender als zuvor betrachtet worden, ohne dass der Gegenstand des Antrages eine
Änderung erfahren hätte. Nach wie vor steht auf der im Antrag vom Mai 1993
bezeichneten Fläche die Gewinnung des quartären Kies- und Sandvorkommens bis zu
den darunter befindlichen tertiären Schichten in einem Zeitraum von 7 Jahren in Rede
und soll nach der Herrichtung entsprechend dem beibehaltenen Konzept ein ca. 16,5 ha
großer See in der von Anfang an beabsichtigten Lage verbleiben. Die Planzeichnungen
und textlichen Beschreibungen der Einzelheiten des Vorhabens lassen auch keine ins
Gewicht fallenden räumlichen Verschiebungen oder Veränderungen sonstiger für die
Grundkonzeption bedeutsamer Merkmale erkennen. Die Angaben zur Höhenlage des
anstehenden Geländes und der Sohle des Abgrabungsgewässers sowie zu dem sich
dort einstellenden Wasserspiegel differieren zwar. Das geht aber erklärtermaßen und
unwidersprochen auf Bergsenkungen zurück, denen das Gebiet unterliegt und die das
relative Verhältnis des geplanten Endzustandes zur Ausgangssituation nicht, zumindest
nicht wesentlich, beeinflussen. Das verwertbare Abbauvolumen wird in den Unterlagen
aus dem Jahre 1996 unter Einbeziehung anders abgegrenzter Schichtstärken und
Höhenlagen gegenüber 2,15 Mio. m³ nunmehr auf 2,17 Mio. m³ veranschlagt. Das ist
aber angesichts der Dimensionen und Unwägbarkeiten dem Bereich rechnerischer
Unschärfen und geringfügiger Präzisierungen zuzuordnen.
Die durch die Neufassung von § 104 Abs. 1 LWG durch Art. 1 Nr. 66 Buchstabe b) des
Gesetzes vom 7. März 1995, GVBl. NRW S. 248, und Art. V Nr. 20.1.19 der Ersten
Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem
Gebiet des technischen Umweltschutzes (ZustVOtU) vom 2. Mai 1995, GVBl. NRW S.
436, mit Wirkung ab dem 1. Juli 1995 an die Stelle der Verweisung des § 104 Abs. 1
Satz 2 LWG 1989 auf die Zuständigkeiten nach dem Abgrabungsgesetz getretene
verordnungsrechtliche Zuständigkeitsregelung stimmt, soweit entscheidungserheblich,
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mit § 104 Abs. 1 Satz 2 LWG 1989 und der 1994 neu festgelegten
abgrabungsrechtlichen Zuständigkeitsregelung überein; Nr. 20.1.19 ZustVOtU benennt -
inhaltlich seit der Verordnung vom 2. Mai 1995 gleichbleibend - als zuständige Behörde
für die Planfeststellung des Gewässerausbaus, sofern ein Gewässer durch die
Gewinnung von Bodenschätzen entsteht, die für die Genehmigung nach § 8 AbgrG
zuständige Kreisordnungsbehörde. Jedoch sind von einem Wechsel der
verordnungsrechtlich festgelegten Zuständigkeiten für die Durchführung von
Genehmigungs- oder sonstigen Zulassungsverfahren diejenigen Verfahren
ausgenommen, in denen am Tage des Inkrafttretens der Änderung die vom Antragsteller
einzureichenden Unterlagen vollständig vorliegen (§ 3 Abs. 2 ZustVOtU in der Fassung
von Art. I der Verordnung vom 2. Mai 1995, gegenwärtig § 3 Abs. 3 ZustVOtU). Die von
der Klägerin mit ihrem Antrag vom 24. Mai 1993 beigebrachten Unterlagen erfüllen
diese Voraussetzung; sie waren bereits vor ihrer Ergänzung im Jahre 1996 "vollständig"
im Sinne dieser Regelung. Der für ein Planfeststellungsverfahren einzureichende Plan
besteht aus den Zeichnungen und Erläuterungen, die das Vorhaben, seinen Anlass und
die von dem Vorhaben betroffenen Grundstücke und Anlagen erkennen lassen (§ 73
Abs. 1 Satz 2 VwVfG; § 73 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW iVm § 152 Abs. 1 LWG). Die
Anforderungen an die Einzelheiten des Plans sind nicht abschließend normiert. Sie
werden durch seinen Zweck bestimmt. Er muss den zu beteiligenden Trägern
öffentlicher Belange und den potentiell von dem Vorhaben Betroffenen in jeweils
hinreichendem Maße Aufschluss geben über das Vorhaben selbst sowie über seine
Auswirkungen, also über die zur Beurteilung des Vorhabens wesentlichen
Gesichtspunkte. Der Planfeststellungsbehörde muss die erforderliche
Gesamtbeurteilung des Vorhabens ermöglicht werden (vgl. auch § 147 Abs. 1, Abs. 2
Satz 2, § 153 LWG); sie muss in die Lage versetzt werden, das Verfahren geordnet und
sachgerecht abzuwickeln sowie hieran anschließend die Erfüllung der
Zulassungsvoraussetzungen zu prüfen und den Antrag letztlich sachlich zu bescheiden.
Die Erforderlichkeit im Einzelnen bemisst sich vorbehaltlich näherer normativer
Festlegungen nach der Funktion bestimmter Unterlagen für das jeweilige
Planfeststellungsverfahren. Der Informationsbedarf ist abhängig von der konkreten
Verfahrenssituation und Entscheidungserheblichkeit im Einzelfall; eine gleichsam
endgültige Vollständigkeit im Hinblick auf sämtliche auch nur entfernt in Erwägung zu
ziehenden, tatsächlich nicht entscheidungserheblichen Umstände ist nicht gefordert.
Dabei ist im Zusammenhang der Übergangsregelungen zur Neuordnung der
Zuständigkeiten für die Zulassung von Nassabgrabungen zu berücksichtigen, dass die
für ein ordnungsgemäßes Verwaltungsverfahren und für eine Sachbescheidung als
hinreichend aussagekräftig betrachteten Anträge in der bisherigen Zuständigkeit der
Bezirksregierungen belassen werden sollten.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2001 - 20 A 1945/99 -.
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Danach scheidet eine zuständigkeitsrelevante Unvollständigkeit der Unterlagen unter
den vorliegend in Rede stehenden Gesichtspunkten aus. Auf
Einverständniserklärungen der Eigentümer der Vorhabenfläche finden
verfahrensrechtlich die diesbezüglich bei einem Antrag auf Abgrabungsgenehmigung
nach § 4 Abs. 2 und 4 AbgrG einzuhaltenden Anforderungen wegen der
Konzentrationswirkung der Planfeststellung keine Anwendung. Für die materiell-
rechtliche Beurteilung des Abgrabungsvorhabens waren die Erklärungen der
Eigentümer, ausgehend von der Rechtsauffassung der Beklagten, nicht
entscheidungserheblich. Die Beklagte hat ihre Forderung, zur Vermeidung einer
Ablehnung des Antrages wegen Unvollständigkeit u. a. neue Einverständniserklärungen
40
vorzulegen, denn auch unter dem 16. Februar 1996 fallen gelassen und durch die Bitte
ersetzt, die Erklärungen spätestens kurz vor Abschluss des Planfeststellungsverfahrens
beizubringen. Das ist ohne weiteres so zu verstehen (§ 133 BGB in entsprechender
Anwendung) und von der Klägerin ersichtlich auch so verstanden worden, dass die
Erklärungen für die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens zunächst ohne
Bedeutung waren und erst bei einer sich im Übrigen abzeichnenden positiven
Entscheidung über den Planfeststellungsantrag einzureichen seien.
Die Vollständigkeit der Unterlagen vor ihrer Ergänzung im Jahre 1996 scheitert auch
nicht an der im Behördenbeteiligungsverfahren geäußerten und von der Beklagten
bestätigten Notwendigkeit, die in den Antragsunterlagen von Mai 1993 bereits
enthaltenen Angaben über die Umweltauswirkungen in bestimmten Punkten zu
überarbeiten und, gestützt auf noch vorzunehmende Untersuchungen, zusätzliche
Aussagen zu einigen näher bezeichneten Gesichtspunkten beizufügen. Zwar bedarf es
bei notwendiger Umweltverträglichkeitsprüfung innerhalb des
Planfeststellungsverfahrens - wie hier - näherer Angaben zu den Umweltauswirkungen
des Vorhabens (§ 6 UVPG, § 1 UVPG NRW). Zudem hat die Beklagte die Vorlage der
entsprechenden weiteren Unterlagen noch vor der Änderung des § 8 AbgrG durch das
Gesetz vom 19. Juni 1994 erbeten. Trotzdem waren die fraglichen Angaben zur
Umweltverträglichkeitsprüfung nicht entscheidungserheblich. Denn die Beklagte hat
schon im Besprechungstermin vom 15. April 1994, der die Vollständigkeit der Angaben
zur Umweltverträglichkeitsprüfung zum Gegenstand hatte, aufgrund der unmittelbar das
Vorhaben betreffenden behördlichen Stellungnahmen ausdrücklich und in Erwiderung
auf die anders lautende Auffassung der Klägerin erklärt, der GEP 1986 stehe dem
Vorhaben entgegen und stelle einen zwingenden Versagungsgrund dar. Diese
Erklärung einerseits und die Forderung nach Nachbesserung der Angaben zur
Umweltverträglichkeitsprüfung andererseits bringen vor dem Hintergrund der
gleichzeitig stattfindenden Überprüfung der Darstellung von Abgrabungsbereichen im
GEP, in die die Vorhabenfläche einbezogen war, unmissverständlich zum Ausdruck,
dass nach Auffassung der Beklagten der Antrag der Klägerin im Zeitpunkt des
Besprechungstermins sachlich bescheidungsfähig, nämlich ablehnungsreif, war, dass
die Beklagte es aber mit Blick auf den möglichen zukünftigen Wegfall des von ihr
gesehenen Versagungsgrundes durch eine Änderung des GEP und eine Darstellung
der Vorhabenfläche als Abgrabungsbereich für sinnvoll und vertretbar hielt, den
inhaltlichen Aussagegehalt des Antrages praktisch vorsorglich auf diese noch
ungewisse Entwicklung auszudehnen. Der Planfeststellungsantrag wurde im Interesse
der Klägerin und mit deren Einverständnis wegen des möglichen Wegfalls des aus der
Sicht der Beklagten gegebenen Versagungsgrundes noch nicht beschieden. Die auch
der Klägerin deutliche Absicht der Beklagten, mit der Forderung nach Überarbeitung der
Angaben zur Umweltverträglichkeitsprüfung eine durch die Änderung des GEP erst
noch zu eröffnende Möglichkeit der positiven Bescheidung des
Planfeststellungsantrages vorzubereiten, wird dadurch bestätigt, dass die Klägerin
gleichzeitig mit ihrer Bitte vom 10. Mai 1996, das Planfeststellungsverfahren
fortzusetzen, darum ersuchte, die landesplanerische Beurteilung wegen der noch nicht
abgeschlossenen Überprüfung der Abgrabungsbereiche zurückzustellen. Beschieden
worden ist der Antrag erst nach erfolgter Klärung der zu erwartenden Darstellungen der
Abgrabungsbereiche im GEP und, gemessen an dem von der Beklagten im Termin vom
15. April 1994 eingenommenen Standpunkt, folgerichtig unter maßgeblicher
Heranziehung der Festsetzungen im GEP. Danach hat sich die Klägerin darauf
eingelassen, ausgehend von der Auffassung der Beklagten nach dem Stand 1994 "an
sich" nicht erforderliche Unterlagen beizubringen. Dass sie selbst im Zeitpunkt des
41
möglichen Zuständigkeitswechsels die Entscheidungserheblichkeit der nachgereichten
Angaben übereinstimmend einschätzte, zeigt sich daran, dass sie die Unterlagen durch
ihre Bevollmächtigten im Mai 1996 gerade bei der Beklagten eingereicht hat, ohne die
Zuständigkeit der Beklagten trotz der Rechtsänderungen auch nur zu hinterfragen.
Die Ablehnung der Planfeststellung ist inhaltlich frei von Rechtsfehlern. Die behördliche
Befugnis zur Planfeststellung schließt auch bei einer privatnützigen wasserrechtlichen
Planfeststellung - wie hier - einen lediglich auf die Einhaltung der rechtlichen
Anforderungen des Abwägungsgebotes gerichtlich überprüfbaren planerischen
Gestaltungsspielraum ein, sofern die Planfeststellung nicht aus Gründen des
zwingenden Rechts unzulässig ist und versagt werden muss. Falls einer Zulassung des
Vorhabens kein mittels planerischer Abwägung nicht überwindbarer Versagungsgrund
entgegensteht, hat der Träger des Vorhabens einen Rechtsanspruch darauf, dass die
Behörde über seinen Planfeststellungsantrag ohne zu seinen Lasten gehende
Abwägungsfehler entscheidet. Ist der Behörde der Eintritt in die Abwägung dagegen
wegen eines strikt zu beachtenden Versagungsgrundes verwehrt, scheidet ein
Anspruch auf Abwägung aus; die Missachtung solcher Versagungsgründe würde ohne
weiteres zur Rechtswidrigkeit der Planfeststellung führen. Daher erweist sich die
Ablehnung einer Planfeststellung auch dann als rechtmäßig, wenn sie objektiv von
einem Versagungsgrund getragen wird, auf den sich die Behörde bei ihrer
Entscheidung nicht gestützt hat; Mängel der behördlichen Begründung der Ablehnung
bedeuten bei einem solchen Versagungsgrund nicht die für den Erfolg eines
Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsbegehrens ausschlaggebende Rechtswidrigkeit der
Weigerung der Behörde, die begehrte Planfeststellung vorzunehmen. Bei einem
planfeststellungsbedürftigen Gewässerausbau können sich Versagungsgründe aus
spezifisch wasserwirtschaftlichen Gesichtspunkten (§§ 6, 31 Abs. 5 Satz 3 WHG) und
aus einschlägigen materiell-rechtlichen Regelungen anderer Rechtsgebiete ergeben,
die wegen der Konzentrationswirkung der Planfeststellung in die Prüfung der
Zulassungsvoraussetzungen einzubeziehen sind und hierdurch in ihrem
Geltungsanspruch nicht berührt werden. Ob eine Vorschrift einen strikt verbindlichen
Regelungsgehalt hat oder lediglich in die Abwägung einzustellende Belange regelt, ist
durch Auslegung zu ermitteln.
42
Danach verstößt die Ablehnung der Planfeststellung nicht gegen die Rechtsordnung.
Die Beklagte hat den Planfeststellungsantrag wegen entgegenstehenden zwingenden
Rechts abgelehnt. Ihr Vorbringen in der Berufungsinstanz, die Ablehnung sei auch auf
eine Abwägung der widerstreitenden Belange gestützt, findet weder im Wortlaut des
Bescheides noch in den sonstigen für seine Auslegung nach dem objektiven
Erklärungsgehalt wesentlichen Umständen eine tragfähige Grundlage. In der
Begründung des Bescheides heißt es, eine Zulassung des Vorhabens sei nicht möglich,
weil die planungsrechtlichen Anforderungen nicht erfüllt seien, und dies deshalb nicht,
weil es den verbindlichen Zielen der Raumordnung und Landesplanung widerspreche.
Das steht in Übereinstimmung mit der vorangegangenen, an die Klägerin zur Anhörung
gerichteten Ankündigung, den Antrag wegen sich aus dem GEP ergebender
zwingender Versagungsgründe abzulehnen. Die in den Bescheid eingestellten
Erwägungen zur Abwägung beziehen sich auf den den Darstellungen im GEP zugrunde
liegenden, zeitlich dem Planfeststellungsverfahren vorangegangenen
Entscheidungsprozess und geben diesen wieder. Sie betreffen damit die Richtigkeit
bzw. Rechtmäßigkeit von einer eigenständigen planerischen Abwägung in dem dem
Planfeststellungsverfahren vorgelagerten Verfahren des GEP, die die Beklagte mit dem
Ablehnungsbescheid umsetzen wollte. Gleiches gilt, soweit die dem Bescheid
43
beigegebene Begründung sich zu einem Widerspruch des Vorhabens zu den
Darstellungen im seinerzeit noch nicht genehmigten GEP 1999 verhält. An dieser Stelle
geht die Beklagte auf die von der Klägerin gegenüber der angekündigten Ablehnung
vorgebrachten Einwände gegen die Nichtdarstellung der Vorhabenfläche als
Abgrabungsbereich im GEP ein. Ihre Bemerkung, die Darstellungen und Ziele des GEP
1999 seien bis zu dessen Genehmigung zu berücksichtigen, hat die Beklagte
konsequenterweise nicht zum Anlass einer eigenen Abwägung aller Belange
genommen. Vielmehr hat sie lediglich eine im Rahmen der Aufstellung des GEP von
den hierfür zuständigen Stellen vorgenommene Abwägung für eine zukünftige
landesplanerische Darstellung referiert. Sie hat auch nicht ansatzweise erkennen
lassen, unter dem Blickwinkel des bloßen Berücksichtigens des - zukünftigen - GEP
1999 selbst in eine - nach ihrem Rechtsstandpunkt zum GEP 1986 allenfalls als
Hilfserwägung entscheidungserhebliche - Abwägung aller Belange eingetreten zu sein;
auf den Willen, einen von ihr als ausfüllungsbedürftig erkannten
Entscheidungsspielraum wahrzunehmen, deutet nichts hin.
Die Annahme eines zwingenden Versagungsgrundes trifft im Ergebnis zu. Das
Vorhaben ist unvereinbar mit den Festsetzungen des Landschaftsplanes Raum B.
/Rheinberg. Darauf, ob es darüber hinaus auch wegen Widerspruchs gegen Ziele der
Raumordnung nicht zugelassen werden darf, kommt es nicht an. Die materiellen
Anforderungen des Natur- und Landschaftsrechts sowie des Bau- und
Raumordnungsrechts stehen als Zulassungsvoraussetzungen nebeneinander und
finden gleichzeitig Anwendung.
44
Der Landschaftsplan ist vom hierfür zuständigen Kreis X. ausweislich der beigezogenen
Entstehungsvorgänge in dem hierfür vorgegebenen Verfahren erlassen worden. Da sein
Entwurf aufgrund eines Kreistagsbeschlusses im Zeitraum von April bis Juni 1984
öffentlich ausgelegt worden ist, war das Verfahren nach Maßgabe der §§ 27 ff. LG in der
Fassung der Bekanntmachung vom 26. Juni 1980, GVBl. NRW S. 734, durchzuführen
(Art. I Nrn. 13 ff., Art. III Nr. 2 des Gesetzes vom 19. März 1985, GVBl. NRW S. 261). Das
ist geschehen. Insbesondere ist die Auslegung des Entwurfs nach vorheriger öffentlicher
Bekanntmachung erfolgt, sind der in enger Zusammenarbeit mit den fachlich beteiligten
Stellen gefertigte Entwurf und die vorgebrachten Bedenken und Anregungen erörtert
worden, ist der Entwurf als Satzung beschlossen worden, ist die Genehmigung der
Höheren Landschaftsbehörde eingeholt worden und ist die Auslegung des
Landschaftsplans unter Hinweis auf die Genehmigung sowie den hierzu gefassten
Beitrittsbeschluss bekannt gemacht worden. Damit ist der Landschaftsplan im August
1986 in Kraft getreten. Er enthält auch die vorgegebenen Bestandteile, vor allem
kartenmäßige und textliche Darstellungen und Festsetzungen sowie einen
Erläuterungsbericht. Er setzt die Vorhabenfläche neben anderen sie erfassenden
Regelungen als Teil des Landschaftsschutzgebietes Moersbach (Nr. 2.4.40) fest;
Schutzgegenstand, Schutzzweck und die zur Erreichung des Zwecks notwendigen
Gebote und Verbote sind insofern bestimmt.
45
Für alle unter Landschaftsschutz gestellten Flächen gilt das Verbot, u. a. Veränderungen
der Oberflächengestalt des Bodens oder Abgrabungen vorzunehmen oder Gewässer
anzulegen (Nr. 2.3.I.2 des Landschaftsplanes). Das hiermit ausgesprochene Verbot von
Nassabgrabungen ist nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck uneingeschränkt und
vorbehaltlos. Es besagt, dass Vorhaben der infrage stehenden Art nicht verwirklicht und
damit auch nicht behördlich zugelassen werden dürfen. Gelockert wird das Verbot im
Landschaftsplan allgemein lediglich durch dessen Nr. 2 ("Besonders geschützte Teile
46
von Natur und Landschaft"), wonach u. a. bei seinem Inkrafttreten rechtmäßig ausgeübte
Nutzungen (I.) sowie die im genehmigten Gebietsentwicklungsplan dargestellten Ziele
der Regionalplanung, insbesondere Abgrabungsbereiche, unberührt bleiben (III.). Für
die hiervon nicht erfassten Abgrabungen, zu denen das Vorhaben gehört, kommt
mangels sonstiger Ausnahmeregelungen oder Zulassungsvorbehalte im
Landschaftsplan allein eine Durchbrechung des Verbotes aufgrund der gesetzlichen
Befreiungsregelung des § 69 LG in Betracht (vgl. auch Erläuterungen zu Nr. 2). § 34
Abs. 2 LG besagt nichts anderes. Nach dieser Vorschrift sind in
Landschaftsschutzgebieten unter besonderer Beachtung von § 1 Abs. 3 und nach
Maßgabe näherer Bestimmungen im Landschaftsplan alle Handlungen verboten, die
den Charakter des Gebietes verändern können oder dem besonderen Schutzzweck
zuwider laufen. Hierdurch wird das Schutzniveau von Landschaftsschutzgebieten
festgelegt, innerhalb dessen für das jeweilige Schutzgebiet nähere Bestimmungen zum
Schutz vor Beeinträchtigungen ergehen können, und das durch die Bestimmungen des
Landschaftsplanes präzisiert wird. Einem Verständnis des § 34 Abs. 2 LG als
allgemeiner Vorbehalt für den Geltungsanspruch eines im Landschaftsplan konkret
festgesetzten Verbotes im Einzelfall fehlt jede Grundlage. Eine durch die
Schutzausweisung konkret verbotene Handlung, für die im Einzelfall die
Voraussetzungen des § 34 Abs. 2 LG nicht erfüllt sind, ist nicht deshalb dem
Anwendungsbereich der Verbotsregelung entzogen; im Gegenteil ist sie in ihrer
Zulässigkeit bedingt durch eine Durchbrechung des Verbotes nach Maßgabe der hierfür
im Landschaftsplan und der gesetzlichen Befreiungsregelung enthaltenen Maßstäbe.
Denn Sinn und Zweck einer Verbotsregelung in der Schutzausweisung ist es gerade,
die Merkmale des § 34 Abs. 2 LG unter Beachtung der spezifischen Anforderungen an
die Normsetzung auf bestimmte Handlungen normativ und damit losgelöst von den
besonderen Umständen der Vielfalt denkbarer Einzelfälle anzuwenden. Die dem
normativen Charakter der Schutzausweisung wesenseigene Anknüpfung an
Handlungen, die bei generell- abstrakter Betrachtung von den Kriterien des § 34 Abs. 2
LG erfasst werden, definiert das Schutzniveau dahingehend, dass es für das Eingreifen
des Verbotes im Einzelfall nicht des Nachweises bedarf, dass der Charakter des
Gebietes verändert werden kann oder dem besonderen Schutzzweck zuwider gehandelt
wird. Das durch die Schutzausweisung festgelegte Schutzniveau bestimmt sich auch
nach den Vorgaben, unter denen ein Verbot im Einzelfall nicht zum Tragen kommt.
Das Verbot von Nr. 2.3.I.2 des Landschaftsplanes gilt für das Landschaftsschutzgebiet
Moersbach insgesamt. Ihm unterfällt die gesamte Teilfläche des Vorhabens, die östlich
der westlichen Begrenzung des Landschaftsschutzgebietes liegt. Das ergibt sich
unmissverständlich aus der räumlichen Umgrenzung des Landschaftsschutzgebietes
sowie dem klaren, uneingeschränkten Wortlaut der Verbotsregelung. Die unter Nr.
2.4.40 des Landschaftsplanes enthaltenen besonderen Festsetzungen vor allem zum
Schutzzweck und den gebotenen Pflegemaßnahmen tragen eine den räumlichen
Zuschnitt des Verbotes einengende Auslegung auf eine Geltung nur für diejenigen
Flächen, die mit Kopfbäumen und Hecken bestanden sind, nicht. Die Angaben unter Nr.
2.4.40 zur Erforderlichkeit der Schutzausweisung und zu den vorzunehmenden
Pflegemaßnahmen, namentlich die durch den Begriff "insbesondere" hervorgehobenen
Aspekte des durch die Bezugnahme auf § 21 Buchstaben a) und b) LG umrissenen
Schutzes, dienen der Begründung und Präzisierung des durch die Festsetzung als
Landschaftsschutzgebiet als Ganzes vermittelten Schutzes sowie der Ergänzung der
unter Nr. 2.3 vorangestellten allgemeinen Festsetzungen. Zur Erläuterung auch der
generellen ökologischen Zielsetzungen der Schutzausweisung (§ 21 Buchstabe a) LG)
wird neben dem Element des Grünlandes mit Kopfbäumen und Hecken der
47
Gesichtspunkt der vegetationskundlichen, ornithologischen und landschaftlichen
Bedeutung gesondert aufgeführt, was unübersehbar die unter dem Blickwinkel von
Natur und Landschaft gegebenen funktionellen Verflechtungen der einzelnen
Landschaftsbestandteile im gesamten Schutzgebiet in den Blick nimmt. Der
Schutzzweck erschöpft sich nicht in der Erhaltung eines Landschaftsbildes (§ 21
Buchstabe b) LG), was für eine Isolierung des Grünlandes mit Kopfbäumen und Hecken
aus den umgebenden Flächen von vornherein keinen Raum lässt. Es ist nicht
zweifelhaft, dass durch die besonderen Festsetzungen nicht die an anderer Stelle des
Landschaftsplanes ausdrücklich für alle Flächen unter Landschaftsschutz festgelegten
Verbotsregelungen in ihrem Aussagegehalt abgeschwächt werden; vielmehr sollen die
Verbotsregelungen auf eine tragfähige Grundlage gestellt und in ihrer Schutzwirkung
durch hinzutretende Regelungen unterstützt werden. Bestätigt wird das auch dadurch,
dass die Gebote unter Nr. 2.4.40 nur einzelne, räumlich begrenzte Landschaftsfaktoren
aufgreifen und die Festsetzungen zu anderen Schutzgebieten durchaus räumlich
differenzierte Verbotsregelungen beinhalten (etwa Nr. 2.4.34). Gleichgerichtet enthalten
die Festsetzungen für den mit dem Landschaftsschutzgebiet weitgehend identischen
Entwicklungsraum Nr. 1.22 dem Regelungsgehalt von Entwicklungszielen angepasste
Zielsetzungen, die neben die Verbotsfestsetzungen für das Landschaftsschutzgebiet
treten und auf die derzeitige Struktur des gesamten Entwicklungsraumes bezogen sind.
Der Gesichtspunkt, dass der Verbotskatalog von Nr. 2.3.I des Landschaftsplanes kein
Verbot enthält, das als Schutzgegenstand benannte Grünland in Ackerland
umzuwandeln, und Nr. 2.4.40 ebenfalls keine derartige Regelung beinhaltet, trägt
ebenfalls nicht den Schluss, das Nassabgrabungsverbot betreffe lediglich die Teile der
Grünlandflächen, die die Aufstandsflächen für als schützenswert eingestufte Bäume
oder sonstige Gehölze sowie die für deren biologische Erhaltung notwendige engere
Umgebung bilden. Ungeachtet der in diesem Zusammenhang unerheblichen Gründe für
das Fehlen eines Umwandlungsverbotes und der hiermit gegebenenfalls
einhergehenden Schutzlücke bietet der klare Wortlaut der Schutzregelungen keinen
Anhalt dafür, dass das Nassabgrabungsverbot nur für eine nicht einmal konkretisierte
und damit schon in ihrer präzisen räumlichen Reichweite problematische bestockte
Fläche gelten soll. Bäume und sonstige Gehölze werden als solche ohnehin durch Nr.
2.3.I.4 geschützt; das Nassabgrabungsverbot ist dagegen flächenbezogen angelegt. Der
Wortlaut von Nrn. 2.3.I.2, 2.4.40 steht ohne weiteres im Einklang mit den sich aus den
Grundkarten über die örtlichen Gegebenheiten und aus den Festsetzungen
erschließenden räumlichen Zusammenhängen. Da das Landschaftsschutzgebiet
gerade nicht allein Grünland umfasst und auf dem Grünland aufstehende Bäume und
sonstige Gehölze punktuell und in zum Teil deutlichen Abständen voneinander
vorhanden sind, kann das umfassend formulierte Nassabgrabungsverbot auch vor dem
Hintergrund der sonstigen Aussagen zum Schutzzweck und -gegenstand nur
dahingehend verstanden werden, dass es gleichwohl nach dem Willen des
Satzungsgebers im ganzen Landschaftsschutzgebiet zum Tragen kommt. Erkennbar
geht es dem Satzungsgeber auch darum, die Landschaft in ihren ökologischen und
funktionellen Verknüpfungen zu schützen, wobei das Grünland mit Kopfbäumen und
Hecken als einer der wesentlichen Gründe benannt wird.
48
Nr. 2.3.I.2 des Landschaftsplanes ist, soweit die Vorschrift entscheidungserheblich ist,
wirksam. Landschaftsschutzgebiete werden festgesetzt, soweit dies zur Erhaltung oder
Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder der
Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, wegen der Vielfalt, Eigenart oder Schönheit des
Landschaftsbildes oder wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung
49
erforderlich ist (§ 21 LG). Erforderlich ist die Festsetzung, wenn der Schutzgegenstand
im Hinblick auf die gesetzlich genannten Schutzgüter schutzwürdig und auch
schutzbedürftig ist. Die Schutzmaßnahmen müssen zur Erreichung des Schutzzwecks
vernünftigerweise geboten sein.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 1997 - 4 BN 5.97 -, Buchholz 406.401 § 13
BNatSchG Nr. 3.
50
Ist die Erforderlichkeit zu bejahen, ist dem Satzungsgeber ein durch Abwägung
auszufüllender Handlungsspielraum eingeräumt, der in erster Linie durch eine
Würdigung der widerstreitenden Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes
einerseits und der Nutzungsinteressen der von Nutzungsbeschränkungen betroffenen
Grundeigentümer andererseits geprägt ist.
51
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2003 - 4 CN 10.02 -, Buchholz 310 § 47 VwGO
Nr. 162.
52
Die Würdigung muss insbesondere der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des
Eigentums (Art. 14 GG) Rechnung tragen. Insofern ist in der Rechtsprechung anerkannt,
dass Regelungen des Natur- und Landschaftsschutzes, die die Nutzbarkeit eines
Grundstücks situationsbedingt einschränken, im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmen.
53
Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2001 - 6 CN 2.00 -, Buchholz 406.401 § 1
BNatSchG Nr. 5; Beschluss vom 18. Juli 1997 - 4 BN 5.97 -, a.a.O.
54
Das Wohl der Allgemeinheit ist Grund wie auch Grenze für die dem Eigentum
aufzuerlegenden Belastungen. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen
nicht weiter gehen, als der legitime Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient.
55
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 - 1 BvL 7/91 -, BVerfGE 100, 226 (241).
56
Das bedeutet die Bindung des Satzungsgebers vor allem an den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit. Allerdings lässt sich aus der verfassungsrechtlichen Garantie des
Grundeigentums kein Anspruch auf Einräumung derjenigen Nutzungsmöglichkeiten
herleiten, die dem Eigentümer den größtmöglichen wirtschaftlichen Vorteil versprechen.
Als unzumutbare Beschränkung der Eigentümerbefugnisse erweisen sich
Bestimmungen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG nur dann, wenn nicht genügend
Raum mehr für einen privatnützigen Gebrauch des Eigentums oder für eine Verfügung
über den Eigentumsgegenstand verbleibt oder wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt
worden ist oder die sich nach Lage der Dinge objektiv anbietet, ohne jeglichen
Ausgleich unterbunden wird.
57
Das Nassabgrabungsverbot genügt diesen Anforderungen. Die Schutzgründe des
Landschaftsschutzgebietes Moersbach und damit sein Schutzzweck werden mit
hinreichender Bestimmtheit dahingehend konkretisiert, dass die Festsetzung gemäß §
21 Buchstaben a) und b) LG erforderlich sei, insbesondere wegen der
vegetationskundlichen, ornithologischen und landschaftlichen Bedeutung sowie wegen
des landschaftstypischen Grünlandes mit Kopfbäumen und Hecken. Diese Ausrichtung
hält sich innerhalb des Rahmens nach § 21 LG und stützt sich auf hinreichend fundierte
fachliche Feststellungen und Bewertungen. Dem Landschaftsplan liegt ein in der
58
Erarbeitung breit angelegter ökologischer Beitrag der Landesanstalt für Ökologie,
Landschaftsplanung und Forstplanung (LÖLF) zur Analyse des Naturhaushaltes und zu
schutzwürdigen Gebieten zugrunde. Danach gehören der Bereich beiderseits des
Moersbaches und ein mit ca. 20 m verhältnismäßig schmaler, langgestreckter und von
Nordwesten nach Südosten zur Hofstelle verlaufender Streifen, die landwirtschaftlich als
Dauergrünland genutzt werden bzw. bis vor kurzem als solches genutzt worden sind,
landschaftsökologisch zu den lehmigen Rinnen und Niederungen mit tiefstehendem
Grundwasser. Die Rinnen werden als u. a. durch Umwandlung der Grünländer in
Ackerland und Zerstörung der bachbegleitenden Vegetation zumeist entwertet
eingeschätzt; ihre Regenerations- und Refugialfunktionen für Flora und Fauna werden
als insbesondere u. a. durch Zerstörung der standortgerechten Vegetation beeinträchtigt
angesehen, woraus die Folgerung gezogen wird, u. a. in bio-ökologisch verarmten
Bereichen durch Anpflanzung standortgerechter Gehölze die wesentlichen Funktionen
zu erhalten und wieder herzustellen. Verteilt über das Grünland finden sich
Einzelbäume, Baumreihen und Baumgruppen zum Teil in der Kulturform von
Kopfbäumen sowie sonstige Gehölze. Der Grünstreifen zur Hofstelle, bis zu dem das
Landschaftsschutzgebiet reicht, ist nach dem Beitrag der LÖLF durch eine
landschaftsprägende Terrassenkante und Geländestufe gekennzeichnet. Die von dem
Grünland entlang des Moersbaches und dem Grünstreifen umschlossene Ackerfläche
wird zur lehmig-sandigen Niederterrassenplatte gezählt, die als Folge ihrer intensiven
landwirtschaftlichen Nutzung bio-ökologisch verarmt sei. Zu den schutzwürdigen
Bereichen werden von der LÖLF im Wesentlichen Grünlandbereiche in Rinnen und
Niederungen gezählt, die angesichts der im betrachteten Landschaftsraum weitflächig
verbreiteten strukturarmen Ackerflächen Lebensraumfunktion für Flora und Fauna
haben. Vorkommen von Kopfbäumen werden als Habitat von erheblicher Bedeutung
hervorgehoben, die die Biotopstruktur bestimmen; das noch reiche Vorkommen von
zumeist Grünland mit traditionellen Kopfbäumen und Heckenstrukturen wird als typisch
für das Landschaftsbild eingeordnet. Ihm wird eine hohe Bedeutung für die Vogel-Fauna
beigemessen. Dem ist, obwohl die LÖLF das Landschaftsschutzgebiet nicht
ausdrücklich als schutzwürdiges Biotop aufführt, insgesamt als gesichert zu entnehmen,
dass der Landschaftsraum, in dem das Landschaftsschutzgebiet gelegen ist, einer
starken Inanspruchnahme und fortschreitenden ökologischen Entwertung ausgesetzt ist
und die nicht zuletzt ökologisch vorteilhaften Grünlandbereiche, vor allem solche mit
Kopfbäumen, trotz der bei kulturhistorischer Betrachtung weiten Verbreitung bereits
stark zurückgedrängt und durch vielfältige Nutzungsansprüche in ihrem Bestand
gefährdet sind, mithin aus diesen Gründen fachlich erhaltenswert sind.
Die ökologischen Gesichtspunkte aufgreifend und inhaltlich im Einklang mit den übrigen
fachlichen Beurteilungen stehend ist im Erläutungsbericht zum Landschaftsplan
zusammenfassend festgehalten worden, dass die Rinnen im Bereich der Niederterrasse
teilweise noch gut mit landschaftsgliedernden Elementen wie z. B. Kopfbäumen
gegliedert sind. Die Aue des Moersbaches wird als grünland- genutzt und durch
Ufervegetation gegliedert beschrieben. In Übereinstimmung hiermit wird der
Entwicklungsraum Nr. 1.22, der - wie erwähnt - weitgehend deckungsgleich mit dem
Landschaftsschutzgebiet ist, zu den mit natürlichen Elementen reich oder vielfältig
ausgestatteten Landschaften gezählt, die es zu erhalten gelte (Entwicklungsziel 1).
Diese fachlichen Würdigungen finden ihre Bestätigung zum einen darin, dass die
Flächen im engeren Nahbereich beiderseits des Moersbaches schon vor Erlass des
Landschaftsplanes als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesen waren und auch
raumordnerisch jedenfalls seit dem GEP 1986 als Bereich für den Schutz der
Landschaft dargestellt sind, und zum anderen in den von der Klägerin vorgelegten
59
Planunterlagen einschließlich der Umweltverträglichkeitsprüfung selbst. In den
Planunterlagen wird Grünland mit zum Teil altem Kopfbaumbestand kulturhistorisch als
typisch und ökologisch unter Berücksichtigung der Vielfalt und Seltenheit der Tier- und
Pflanzenarten mit einer gegenüber den Ackerflächen ausgeprägt höheren Wertigkeit
eingestuft. Das erklärt zugleich den geplanten geschwungenen Verlauf der östlichen
Böschungslinie des Vorhabengewässers, für die kennzeichnend ist, dass unmittelbar
mit Bäumen bestandene Flächen im östlichen Grenzbereich von der Abgrabung
ausgenommen werden und landzungenartig in das Gewässer hineinragen. Schließlich
ist ein mehrere Kilometer langer Abschnitt des Moersbaches einschließlich desjenigen
im Bereich des Landschaftsschutzgebietes mit angrenzenden Flächen, ein Gebiet von
insgesamt ca. 62 ha, inzwischen als Biotop im Sinne des § 62 LG erfasst worden, wobei
als wertbestimmend u. a. der Wert des Geländes für Höhlenbrüter, die hohe strukturelle
Vielfalt und die Eigenschaft als Vernetzungsbiotop genannt werden; die Ausweisung als
Landschaftsschutzgebiet wird ausdrücklich vorgeschlagen. Danach sprechen die bei
den Akten befindlichen fachlichen Erkenntnisse und Bewertungen übereinstimmend
dafür, dass die am Moersbach gelegenen Grünlandbereiche mit dem Bach gemessen
an den Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege einen solch hohen Wert
besitzen, dass sie Schutz nach Maßgabe des Schutzstandards eines
Landschaftsschutzgebietes verdienen. Insbesondere sind diese Bereiche teilweise noch
mit standortgerechten Gehölzen bestanden, was im Sinne der vorstehend
wiedergegebenen ökologischen Würdigung den Ausschlag gibt für die Sicherstellung
wichtiger Funktionen für die Tier- und Pflanzenwelt. Daran ändert die begonnene
Umwandlung des Grünlandes auf der Vorhabenfläche nichts. Abgesehen davon, unter
welchen Voraussetzungen nach der Festsetzung eines Schutzgebietes eintretende
Veränderungen der Landschaft überhaupt Auswirkungen auf die Wirksamkeit der
Schutzausweisung nach sich ziehen, und ferner ungeachtet dessen, dass die enge
zeitliche Nähe zwischen der mündlichen Verhandlung und dem Beginn des
Grünlandumbruchs durchgreifende Zweifel daran weckt, ob bei Unterbleiben der
Realisierung des Vorhabens tatsächlich auf Dauer die Grünlandnutzung aufgegeben
wird oder ob es sich nur um eine dem Stand des Klageverfahrens angepasste - ohnehin
als auszugleichender Eingriff in Natur und Landschaft zu behandelnde -
vorübergehende Bewirtschaftungsform handelt, greift das Landschaftsschutzgebiet über
die Vorhabenfläche hinaus. Es ist nichts dafür erkennbar, dass der Grünlandumbruch
bei Beachtung u. a. des Verbotes, die aufstehenden Bäume und Gehölze zu schädigen,
und bei fortdauernder landwirtschaftlicher Nutzung der in der Struktur unveränderten
Fläche eine schwerwiegende ökologische Entwertung des gesamten Schutzgebietes
oder der für die Einbeziehung der Vorhabenfläche entscheidenden Faktoren bewirkt hat.
Immerhin bleibt es dabei, dass das Landschaftsschutzgebiet jedenfalls u. a. mit dem
Baumbestand auf der Vorhabenfläche noch räumlich beengte Überbleibsel einer nicht
zuletzt ökologisch relevanten Kulturlandschaft inmitten intensiver sonstiger
Landschaftsnutzungen aufweist.
Die Gefährdung der Schutzgüter, die bestimmend ist für die Schutzbedürftigkeit der in
das Nassabgrabungsverbot einbezogenen Flächen, resultiert, ausgehend vom
Vorstehenden, ohne weiteres daraus, dass der das Landschaftsschutzgebiet großflächig
umgebende Landschaftsraum als Folge schon stattgefundener tiefgreifender
Veränderungen weitgehend seine frühere Werthaltigkeit für Natur und Landschaft
verloren hat, die für die fortschreitende Intensivierung des Ge- bzw. Verbrauchs von
Landschaft maßgeblichen Faktoren Bestand haben und es sich bei den von der
Festsetzung als Landschaftsschutzgebiet erfassten Flächen um ein bislang trotz
vorhandener Störungen, Überformungen und Beanspruchungen noch relativ
60
kulturhistorisch und ökologisch bedeutsames Areal handelt. Die Prägung der
Umgebung durch intensive Nutzungen unterschiedlicher naturferner Art wird von der
LÖLF einleuchtend als fachlicher Maßstab dafür angeführt, dass die Schutzwürdigkeit
der als schützenswert eingestuften Bereiche nicht an Kriterien eines idealen Zustandes
wie der Naturnähe und des Fehlens von Störungen beurteilt werden darf, sodass
notwendigerweise das Schutzbedürfnis aus der beträchtlichen Durchsetzungskraft
dieser Nutzungsinteressen an den verbliebenen und in tatsächlicher Hinsicht noch mit
relativ geringem Aufwand verfügbaren Flächen herrührt. Dem Umstand des
Vorhandenseins schon eingetretener Beeinträchtigungen ist angepasst, dass der
Satzungsgeber den Schutzstatus eines Landschaftsschutzgebietes für erforderlich -
aber auch ausreichend - erachtet und nicht die höhere Schutzkategorie eines die
Nutzungsinteressen wesentlich stärker zurückdrängenden Naturschutzgebietes gewählt
hat.
Die Schutzausweisung beruht auf einer fehlerfreien Abwägung. Das Abwägungsgebot
verlangt generell, dass eine Abwägung stattfindet, in sie die berührten und nicht nur
geringwertigen Belange eingestellt werden, die relevanten Belange entsprechend ihrer
objektiven Bedeutung gewichtet werden und ein Ausgleich zwischen ihnen hergestellt
wird, der nicht außer Verhältnis zu ihrem Gewicht steht. Die materiellen Anforderungen
an den Abwägungsvorgang und das Abwägungsergebnis sind zu unterscheiden von
einem Erfordernis der Begründung der getroffenen Abwägungsentscheidung. Ein
derartiges Erfordernis besteht bei der Festsetzung eines Landschaftsschutzgebietes
nicht. Es ergibt sich weder aus allgemeinen Prinzipien der Normsetzung noch ist es
durch spezielle gesetzliche Bestimmung angeordnet. Ein bei Erlass des
Landschaftsplanes als dessen Bestandteil zu erstellender Erläuterungsbericht (§ 1 Abs.
1 und 6 der Durchführungsverordnung vom 8. April 1977, GVBl. NRW Seite 222, § 6
Abs. 1 und 5 der Durchführungsverordnung vom 22. Oktober 1986, GVBl. NRW Seite
683) bzw. die nach § 16 Abs. 4 LG in der derzeitigen Fassung zu gebende Erläuterung
zielt nicht auf die Dokumentation der Abwägung, sondern - zumindest in erster Linie -
auf die Wiedergabe der für die Schutzausweisung zentralen fachlichen Gesichtspunkte.
Selbst bei einem Bebauungsplan, bei dem nicht zuletzt aus Rechtsschutzgründen eine
Pflicht zur Begründung besteht (§ 9 Abs. 8 BauGB), sind Mängel der Begründung
allenfalls ein Indiz für eine fehlerhafte Abwägung (vgl. auch § 214 Abs. 1 Nr. 3, § 215
Abs. 1 Nr. 1 BauGB). Die Rechtmäßigkeit der Abwägung kann sich auch aus dem
sonstigen Akteninhalt, aus den Festsetzungen selbst, aus ihrem Zusammenhang
untereinander und aus ihrem Bezug zur örtlichen Situation ergeben.
61
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Februar 1986 - 4 N 1.85 -, BVerwGE 74, 47.
62
Vergleichbares gilt bei einem Planfeststellungsbeschluss.
63
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Januar 1996 - 4 C 5.95 -, BVerwGE 100, 238; Beschluss
vom 28. Dezember 1988 - 4 B 227.88 -, NVwZ-RR 1989, 528.
64
Aus den Unterlangen über das Aufstellungsverfahren des Landschaftsplanes ergibt sich
mit hinreichender Deutlichkeit, dass der Satzungsgeber die ihm obliegende Würdigung
der Belange vorgenommen und hierzu die berührten Belange ordnungsgemäß ermittelt
und zusammengestellt sowie gewichtet hat; der von der Schutzausweisung betroffene
Interessenkonflikt stand dem Satzungsgeber deutlich vor Augen und ist in jedenfalls
vertretbarer Bewertung geregelt worden. Das Aufstellungsverfahren war, was die
Erarbeitung des Entwurfs und dessen Erörterung unter Einbeziehung der Anregungen
65
und Bedenken angeht, auf die Gewährleistung einer möglichst breiten
Tatsachengrundlage und die Einbeziehung der unterschiedlichen Interessenrichtungen
angelegt. Bedenken dahin, dass der Satzungsgeber gleichwohl, was besonders die
Nassabgrabungen anbelangt, den Interessenkonflikt zwischen den
Nutzungsansprüchen der Eigentümer und den landschaftsrechtlichen Schutzzielen nicht
als solchen oder nicht in seiner Dimension erkannt oder bedacht haben könnte, finden
in Zusammenschau aller in das Aufstellungsverfahren eingebrachten Unterlagen keine
Stütze. Der Erläuterungsbericht macht im Hinblick auf Landschaftsschutzgebiete und die
diesbezüglichen allgemeinen Festsetzungen wie auch im Hinblick speziell auf das
Landschaftsschutzgebiet Moersbach deutlich, dass es aus fachlicher Sicht um die
Erhaltung von in der Landschaft, gemessen an den Zielen des Natur- und
Landschaftsschutzes und den vielfältigen eingetretenen bzw. zu befürchtenden
Beeinträchtigungen, bei Aufstellung des Landschaftsplanes noch verbliebenen relativ
wertvollen Flächen geht. Die Beanspruchung der Landschaft durch abgeschlossene,
laufende und projektierte Abgrabungen zum Teil großen Ausmaßes wird ebenso
ausdrücklich angesprochen wie das flächige Vorhandensein umfangreicher Kies- und
Sandvorkommen. In diesem Zusammenhang findet der LEP V Erwähnung, dessen
Aussagegehalt durch die Stellungnahme des Geologischen Landesamtes mit der
Anregung, die Gewinnung von Kies und Sand gegenüber anderen Nutzungen zu
sichern, in das Verfahren eingebracht worden ist; dennoch sind hieraus weder von
dieser noch einer anderen der beteiligten Stellen Einwände gegen das
Nassabgrabungsverbot in den zur Festsetzung vorgesehenen Schutzgebieten
abgeleitet worden. Des weiteren hat die Stadt Rheinberg im Aufstellungsverfahren u. a.
ihren Flächennutzungsplan vorgelegt, der gleichfalls an einer - ausgehend von der
Untergrundbeschaffenheit - bestehenden Eignung weiter Teile des Stadtgebietes für die
Verwirklichung von industriellen Abgrabungen keinen Zweifel lässt. Außerdem sind, wie
die Einbeziehung einer durch Abgrabungen bedingten Landschaftsgestaltungsplanung
für den Bereich C. verdeutlicht, Abgrabungen und die mit ihnen u. a. hinsichtlich der
Landschaft aufgeworfenen Fragen, soweit sie in das Verfahren eingebracht worden
sind, auch konkret betrachtet worden. Ferner wird die Zulassungsfähigkeit von
Abgrabungen in Landschaftsschutzgebieten, wie ausgeführt, nicht nur durch das
allgemeine Verbot nach Nr. 2.3.I.2 gesteuert, sondern auch dadurch, dass die
einschlägigen Ziele der Raumordnung systematisch in die Verbotsregelung
eingegliedert worden sind (Nr. 2.III). Angesichts auch der übrigen für das Schutzgebiet
getroffenen Ver- und Gebote besagt das, dass Abgrabungsvorhaben als eine der für das
Schutzbedürfnis im Vordergrund stehenden potentiellen Beeinträchtigungen eingestuft
worden sind, was notwendig die feste Annahme des Satzungsgebers voraussetzt, dass
auf Seiten der Grundeigentümer ein erhebliches Interesse daran bestehen kann, ihre
Grundstücke für Abgrabungen zur Verfügung zu stellen. Ohnehin ist die Tatsache, dass
Abgrabungen eine der für Grundeigentümer im Gebiet des Landschaftsplanes
wirtschaftlich hoch bedeutsame Nutzungsmöglichkeit darstellen, jedem mit den örtlichen
Gegebenheiten auch nur ansatzweise Vertrauten verlässlich bekannt und bewusst; sie
liegt wegen der, was allgemeinkundig ist, weitflächig anstehenden abbauwürdigen
Kies- und Sandvorkommen sowie der sowohl auf dem Gebiet der Stadt Rheinberg als
auch in deren Umgebung entstandenen ausgedehnten Abgrabungsgewässer auf der
Hand und bedarf als selbstverständlich keiner vertieften ausdrücklichen Behandlung. Es
spricht nichts dafür, dass der Satzungsgeber das Interesse, die Lagerstätten
auszubeuten, dennoch übersehen oder falsch eingeschätzt haben könnte.
Das Fehlen einer ausdrücklich in den Landschaftsplan oder eine Konfliktanalyse
aufgenommenen Befassung mit dem Nassabgrabungsverbot und dessen
66
Erforderlichkeit sowie Zumutbarkeit ist angesichts dieser Umstände nicht mehr als ein
nach Lage der Dinge nicht auf Defizite hinweisender Aspekt der Verlautbarung der
Gründe, nicht hingegen ein solcher der inhaltlichen Fehlerhaftigkeit der Abwägung.
Unmissverständlich werden Nassabgrabungen im Landschaftsplan als eine für den
Landschaftsraum wesentliche Ursache von nach den Kriterien des Natur- und
Landschaftsschutzes sehr problematischen bis nachteiligen großflächigen
Entwicklungen und Veränderungen angesehen; hieraus wird für die
Landschaftsschutzgebiete in Gestalt des Nassabgrabungsverbotes die plausible, in sich
stimmig abgeleitete Konsequenz gezogen, um einer weiteren Verdichtung der
Auswirkungen solcher Vorhaben - u. a. in Form der Baggerseen - entgegenzuwirken.
Eine Fehlgewichtung der berührten Interessen bedeutet das, berücksichtigt man
entsprechend den gesetzlichen Wertungen die Schutzwürdigkeit des unter
Landschaftsschutz gestellten Gebietes am Moersbach, auch in Ansehung der
Möglichkeiten zur Durchbrechung des Verbotes nicht. Nassabgrabungen sind mit den
Zielsetzungen des Schutzes prinzipiell unvereinbar, weil sie zum vollständigen Verlust
der oberflächlichen Bodenstruktur als Grundlage für die gegebenen örtlichen
landschaftlichen Verhältnisse führen. Die durch das Nassabgrabungsverbot im Umfang
seiner Reichweite bewirkte Festschreibung der vorhandenen Landschaftsgestalt bei
gleichzeitigem Absehen von einem Verbot des Grünlandumbruches lässt die
Möglichkeiten einer flexiblen Fortsetzung landwirtschaftlicher Nutzungen unangetastet.
Eine Unzumutbarkeit der Zurückstellung der Interessen der Grundeigentümer an
Nassabgrabungen ergibt sich umso weniger deshalb, weil mit derartigen Vorhaben auf
das Grundwasser zugegriffen wird, das der Allgemeinheit zugeordnet und dem
Schutzbereich von Art. 14 Abs. 1 GG entzogen ist. Die Aussagen des LEP V ergeben
keine andere Bewertung. Die Begrenztheit des Landschaftsschutzgebietes Moersbach
wie auch der übrigen Schutzgebiete des Landschaftsplanes geht, gemessen an der
flächenhaften Ausrichtung der Schutzausweisung einerseits und der großflächigen
Lagerstätten andererseits, mit einem substanziellen Potential an für Abgrabungen
nutzbaren Flächen einher. Nichts anderes ergibt sich unter dem Aspekt, dass durch
Nassabgrabungen bei ordnungsgemäßer Herrichtung unter Beachtung der
landschaftsrechtlichen Eingriffsregelung gegebenenfalls sogar eine Anreicherung der
Landschaft bewirkt wird. Abgesehen von der für den fraglichen Raum typischen
Großflächigkeit von Baggerseen - etwa südlich von Rheinberg und südlich von C. - und
der nicht zuletzt durch die Vielzahl und Größe schon entstandener Seen beeinflusste
Empfindlichkeit der Landschaft gegen hinzutretende gleichartige Vorhaben steht es mit
der gesetzlichen Bewertung des Ranges von Natur- und Landschaftsschutz im
Einklang, den natürlichen bzw. kulturhistorisch überkommenen Strukturen den Vorrang
vor Umformungen und Umgestaltungen einzuräumen, die durch intensive Nutzungen
veranlasst und gesteuert werden und vorhandene Zusammenhänge künstlich durch
andersartige ersetzen.
Eine spezifische Auseinandersetzung mit den Interessen der Grundeigentümer gerade
des Landschaftsschutzgebietes Moersbach war in diesem Zusammenhang nicht
geboten. Das Aufstellungsverfahren für einen Landschaftsplan schließt die eingehende
Einbeziehung der Träger öffentlicher Belange und die Beteiligung der Öffentlichkeit ein,
was verfahrenstechnisch die Gewähr dafür bietet, dem Satzungsgeber Kenntnis von für
ihn nicht ohne weiteres erkennbaren und sich ihm auch sonst nicht aufdrängenden
Belangen zu verschaffen. Ein Anhalt dafür, dass für das Landschaftsschutzgebiet
Moersbach hinsichtlich eines Nassabgrabungsverbotes Bedenken im
Aufstellungsverfahren vorgebracht worden wären, die Anlass zu einer ausführlichen
Befassung und vertieften Erläuterung der dem Verbot zugrunde liegenden Erwägungen
67
hätten geben können, besteht nicht. Umso weniger ist zu erkennen, dass die Klägerin
ihre Erweiterungsinteressen, die das Gelände wegen der Nutzbarkeit der westlich der
K31 vorhandenen Aufbereitungsanlagen jenseits theoretischer Nutzungsmöglichkeiten
praktisch für Nassabgrabungszwecke qualifizieren, geltend gemacht hat und diese vom
Satzungsgeber trotz hierdurch gewonnener konkreter Kenntnis ohne angemessene
Befassung übergangen worden sind.
Die flächenmäßige Erstreckung des Landschaftsschutzgebietes ist nicht zu
beanstanden. Sie steht im Einklang mit den festgesetzten Schutzzwecken.
Insbesondere lässt die die Vorhabenfläche durchschneidende westliche Begrenzung
des Schutzgebietes Rechtsfehler nicht erkennen. Sie orientiert sich nachvollziehbar
unter Aussparung der Hofstelle im Wesentlichen an der westlichen Grenzlinie zwischen
Grün- und Ackerland, im Nordwesten am Verlauf des Grünstreifens. Das greift zwar in
Teilen über die mit Kopfbäumen direkt bestandenen Grünlandflächen hinaus, weil
derartige Bäume hauptsächlich im Nahbereich des Moersbaches, rechtwinklig zu ihm
und reihenförmig, stehen. Der Schutzzweck des Schutzgebietes beschränkt sich aber,
wie ausgeführt, nicht auf diese anhand äußerer Merkmale optisch zu bestimmenden
Flächen, namentlich nicht auf die bloße Bewahrung eines Landschaftsbildes. Er ist im
Gegenteil funktionsbezogen, wobei vegetationskundliche, ornithologische und
landschaftliche Aspekte gleichermaßen im Mittelpunkt stehen. Die Anlehnung an einen
landschaftsprägenden Höhenunterschied des Geländes, wie er an dem rinnenartig
verlaufenden Grünstreifen auftritt, wird durch diesen Funktionsbezug ohne weiteres
gedeckt, zumal sich der Grundlagenkarte zufolge gerade auch auf bzw. an diesem
Grünstreifen Bäume und sonstige Gehölze befinden. Die Einbeziehung des
Ackerlandes nördlich der Hofstelle geht darauf zurück, dass es westlich und östlich von
Grünland umschlossen ist und seine Ausklammerung aus dem Schutzgebiet, sollte es
als solches an dessen Schutzzweck nicht teilhaben, eine landschaftlich und ökologisch
sinnvolle Abgrenzung des Schutzgebietes an dieser Stelle zumindest erheblich
erschweren würde. Nach Größe und Zuschnitt der einzelnen Flächen hebt das
Ackerland den Zusammenhang zwischen den funktionell umschließenden
Grünlandflächen nicht auf. Südlich der Hofstelle reichen die Reihen von Kopfbäumen
zwar nicht an die westliche Grenze des Landschaftsschutzgebietes heran; auch ist die
Fläche nicht gleichmäßig mit derartigen Bäumen bestanden. Die Verteilung der
Kopfbäume über die Fläche und ihre Abstände zueinander geben jedoch nicht den
maßgeblichen Ausschlag für die Erfüllung ihrer Funktion, insbesondere für ihre
ornithologische Bedeutung. Die Kopfbäume dienen erklärtermaßen als Brutplätze für
bestimmte als schützenswert beurteilte Vogelarten. Sie sind in dieser Aufgabe nur ein
Bestandteil von geeigneten Brutgebieten und Lebensräumen. Es versteht sich von
selbst, dass sie isoliert für sich die erforderliche adäquate Biotopstruktur nicht
gewährleisten können und ihren Sinn und Zweck durch die Einbindung in einen
insgesamt dem betreffenden Vogelvorkommen angemessenen Raum erfahren. Im
Hinblick etwa auf den im ökologischen Beitrag genannten Steinkauz als örtlichen
Brutvogel in Kopfbäumen bedeutet das einen Lebensraum sowohl mit derartigen
Bäumen als auch mit zur Nahrungsbeschaffung tauglichen, ausreichend groß
bemessenen Landflächen; Grünland erfüllt diese Voraussetzung ohne weiteres.
Dementsprechend heißt es in der Umweltverträglichkeitsstudie auch, es sei nicht
abschätzbar, inwieweit die angestammten Nistplätze in den - von der Abgrabung als
solche unberührt gelassenen - alten Kopf- und Obstbäumen ihre Funktion weiterhin
erfüllen könnten, da das geeignete Umfeld zur Nahrungssuche durch das Vorhaben
eingeschränkt werde. Ein Anhalt dafür, dass die hiernach funktionell von den
Kopfbäumen nicht abtrennbaren und deren jeweiligen Standplatz umgebenden Flächen
68
mit dem Landschaftsschutzgebiet fachlich unvertretbar zu umfangreich bemessen
worden sind, findet sich nicht. Das Schutzgebiet erstreckt sich bei einer Breite von bis zu
lediglich wenigen 100 m nur über eine Fläche von ca. 32 ha in einer dicht besiedelten
und auch sonst stark beanspruchten Umgebung. Außerdem bildet die Grenze zwischen
Grün- und Ackerland gleichzeitig diejenige zwischen jeweils einheitlich genutzten
Flurstücken, sodass sie neben diesen äußerlich sichtbaren Abgrenzungsmerkmalen die
für die praktische Umsetzung von Schutzvorschriften wesentlichen und
hergebrachterweise für Nutzungsunterschiede sowie landschaftskonforme Grenzmarken
bestimmenden Eigentumsverhältnisse zur Geltung bringt. Soweit auch insofern
Auswirkungen des Beginns des Umbruchs des Grünlandes auf der Vorhabenfläche in
Rede stehen, gilt das hierzu oben bezogen auf die Schutzwürdigkeit Gesagte
entsprechend.
Das Fehlen eines Verbotes, Grünland in eine andere Nutzung umzuwandeln,
insbesondere es in Ackerland umzubrechen, trägt nicht den Schluss auf einen Verstoß
des Nassabgrabungsverbotes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit oder auf
eine Rechtswidrigkeit aus sonstigen Gründen. Richtig ist, dass ein Verbot bestimmter
Handlungen seinen Sinn und seine Rechtfertigung in der Verfolgung bezweckter
Schutzziele findet und daher, was die Gefährdung der Schutzziele sowie deren
Sicherung angeht, nicht isoliert betrachtet werden kann. Kann der Schutzzweck aus von
einem Verbot unabhängigen Gründen nicht erreicht werden, steht die Eignung und
Angemessenheit des Verbotes in Rede. Das verlangt aber kein alle auch nur entfernt in
Erwägung zu ziehenden Gefährdungsfaktoren lückenlos umfassendes Verbot. Geeignet
ist eine Schutzmaßnahme schon dann, wenn sie zur Erreichung des Schutzzwecks
beiträgt. Zwecklos ist sie dagegen erst dann, wenn sie nicht einmal Nennenswertes zur
Minderung und Beschränkung drohender Beeinträchtigungen bewirkt. Ferner bringt es
der dem Satzungsgeber bei gegebener Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit
zukommende Handlungsspielraum mit sich, dass die unterschiedlichen Betroffenheiten
der Grundeigentümer durch die Vielzahl der in Betracht kommenden unterschiedlichen
Ge- und Verbote Berücksichtigung findet und sich in der Schutzfestsetzung
niederschlägt. Hieraus folgende Lücken gegenüber einem vollkommenen Schutz sind in
einem bestimmten Rahmen unvermeidlich. Es ist nicht unangebracht, jedenfalls das zur
Erreichung des Schutzzwecks realistischerweise Machbare zu unternehmen; das
schließt das Verbot bestimmter Handlungen bei einem Absehen vom Verbot anderer
Handlungen ein.
69
Hiernach erweist sich das Nassabgrabungsverbot nicht als verfehlt. Es ist Teil eines
gefächerten Verbotskataloges, dessen Zweck durch die Entwicklungsmaßnahme Nr.
1.22 des Landschaftsplanes unterstützt wird, und begegnet einer der im
Landschaftsraum schwerpunktmäßig anzutreffenden Umformungen. Eine gleichrangige
und gleichermaßen wahrscheinliche Bedrohung der Schutzgüter durch eine
Umwandlung von Grünland ist nicht festzustellen. Im Erläuterungsbericht wird das
Grünland als überwiegend "absolut" in dem Sinne verstanden, dass es nicht oder nur
mit einem wirtschaftlich nicht vertretbaren Aufwand ackerfähig gemacht werden könne.
Ein Verbot der Umwandlung von Grünland ist im Landschaftsplan nur zu einigen der
festgesetzten Schutzgebiete erlassen worden und wird jeweils ergänzt durch einen
Hinweis auf Befreiungen im Falle der Existenzgefährdung landwirtschaftlicher Betriebe.
Dabei bleibt das Schutzkonzept einiger Schutzgebiete zwar hinter der Anregung der
LÖLF im Aufstellungsverfahren zurück, bei gebietsbezogenem Landschaftsschutz u. a.
der Vorkommen an Grünlandflächen effektive Vorkehrungen auch gegenüber einer
Umwandlung der landwirtschaftlichen Bodennutzung durch Umbruch zu treffen.
70
Indessen hat die LÖLF von der Konkretisierung dieser Anregung auf die von ihr im
Einzelnen aufgeführten Schutzgebiete das Landschaftsschutzgebiet Moersbach
ausgenommen; Bedenken gegen die Festsetzung hat sie - soweit ersichtlich - nicht
vorgebracht. Schon deshalb verfängt der Einwand der Klägerin nicht, die Erhaltung des
einem Umbruchverbot nicht unterworfenen Grünlandes gegenüber Vorhaben der
Abgrabung sei im Ansatz fragwürdig, weil der Satzungsgeber ausweislich seiner
Stellungnahme zu Anregungen und Bedenken der LÖLF der Meinung gewesen sei, die
dem Grünlandumbruchverbot unterstellten Flächen im Landschaftsplangebiet seien
ausreichend bemessen. Ebenso wenig lässt sich aus der Ausgestaltung des
Grünlandschutzes ableiten, der Satzungsgeber habe das Grünland eigentlich nicht für
schutzwürdig erachtet. Im Gegenteil hat er den Grünlandschutz in abgestufter Weise mit
dem Ziel eines für angemessen gehaltenen Ausgleichs mit den Belangen auch der
landwirtschaftlichen Bodennutzer ausgestaltet, wobei er die letzteren insofern für
vorzugswürdig erachtet hat. Das entspricht u. a. von der Landwirtschaftskammer
Rheinland unter Hinweis auf landwirtschaftliche Belange vorgebrachten Bedenken,
Grünland, das nicht als "absolut" anzusehen sei, einem Umwandlungsverbot zu
unterstellen.
Eine hiermit im Ergebnis einhergehende Hinnahme der Auswirkungen einer
landwirtschaftlichen Umnutzung von Grünland auf das Erreichen des Schutzzwecks bei
gleichzeitigem Verbot landwirtschaftsfremder Nassabgrabungen ist auch nicht etwa eine
willkürliche Benachteiligung der letzteren. Dabei kann auf sich beruhen, ob bei Erlass
des Landschaftsplanes ein Grünlandumbruch örtlich gleichermaßen zu besorgen war
wie eine Nassabgrabung; einzustellen ist hier insbesondere das auf die Ackerfähigkeit
und die Größe der zu bewirtschaftenden Flächen einwirkende Verbot, Drainagen zu
verlegen sowie Bäume und sonstige Gehölze zu beseitigen oder zu schädigen (Nrn.
2.3.I.3, 2.3.I.4). Jedenfalls kann zur ordnungsgemäßen Landwirtschaft, die nach der
herkömmlichen gesetzlichen Wertung in der Regel den Zielen des Natur- und
Landschaftsschutzes dient (§ 1 Abs. 3 LG), auch ein Grünlandumbruch gehören (§ 5
Abs. 4 5. Gedankenstrich, § 18 Abs. 2 BNatSchG), was kraft Gesetzes einen gewissen
Vorrang der landwirtschaftlichen Bodennutzung vor anderen für den Natur- und
Landschaftsschutz erheblichen Nutzungen bedeutet. Im Übrigen macht es für die
Erhaltung von Natur und Landschaft durchaus einen sachlichen Unterschied, ob
Grünland in Ackerland umgewandelt und weiterhin landwirtschaftlich genutzt wird oder
ob an seine Stelle eine - bei Nassabgrabungen aktuellen Standards typischerweise
große - Wasserfläche tritt. Ackerland bietet zumindest das für zukünftige Entwicklungen
(§ 21 Buchstabe a) LG) bedeutsame flächenmäßige Potential für eine Aktualisierung
von den Standort vor der Intensivierung der Nutzungen prägenden Strukturen und
ökologischen Funktionen.
71
Da sich das Nassabgrabungsverbot nach alldem als rechtmäßig, insbesondere
verhältnismäßig, erweist, stellt sich die Frage nach einem einengenden Verständnis
oder einer großzügigen Praxis der Überwindung des Verbotes mit dem Ziel, den nicht
zuletzt im Hinblick auf Art. 14 GG erforderlichen Ausgleich herbeizuführen, nicht. Eine
Befreiungslage, die der Beklagten das Ermessen eröffnen würde, das Vorhaben trotz
des Eingreifens von Nr. 2.3.I.2 des Landschaftsplanes zuzulassen, liegt nicht vor.
Insbesondere führt das Nassabgrabungsverbot nicht zu einer nicht beabsichtigten Härte
(§ 69 Abs. 1 Satz 1 Buchstabe a) aa) LG). Eine derartige Härte ist nach allgemeinem
Verständnis gekennzeichnet durch das Erfordernis eines atypischen Sachverhaltes. Es
muss ein Sonderfall gegeben sein, in dem die Anwendung der Norm zu einem Ergebnis
führen würde, das dem mit ihr verfolgten Zweck widerspricht.
72
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. Juni 2005 - 20 A 3988/03 - m.w.N.
73
Das ist für das Vorhaben nicht festzustellen. Namentlich bieten weder das betriebliche
Angewiesensein der Klägerin auf die Rohstoffgewinnung auf der Vorhabenfläche noch
die vorgesehenen Herrichtungsmaßnahmen einen Anhaltspunkt dafür, dass das Verbot
in seinen Auswirkungen auf das Vorhaben nicht in Übereinstimmung steht mit seinem
vom Satzungsgeber festgelegten Schutzzweck. Mit dem Verbot ist, wie ausgeführt,
beabsichtigt, Nassabgrabungen auf Flächen außerhalb von Landschaftsschutzgebieten
zu verweisen und die Schutzgebiete in ihrer derzeitigen "Land-"Struktur zu erhalten.
Durch das Vorhaben würde das Landschaftsschutzgebiet Moersbach aber fast auf
einem Drittel seiner gesamten Fläche die flächenmäßige Grundlage für die
Unterschutzstellung verlieren. Die von der Unteren Landschaftsbehörde im
Planfeststellungsverfahren angenommene Vereinbarkeit des Vorhabens mit den
Festsetzungen des Landschaftsplanes beruht erkennbar auf einer hiervon losgelösten
und dem Normcharakter des Nassabgrabungsverbotes nicht gerecht werdenden
umfassenden Abwägung von für und gegen das konkrete Vorhaben der Klägerin
berücksichtigten Belangen. Die Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Moersbach-
Konzept, von der auch das StUA E. ausgegangen ist, ergibt im Hinblick auf eine nicht
beabsichtigte Härte des neben diesem Konzept stehenden Verbotes nichts
Durchgreifendes.
74
Das Nassabgrabungsverbot führt zur Rechtmäßigkeit der Versagung der beantragten
Planfeststellung insgesamt; auch eine Feststellung des Planes für den außerhalb des
Landschaftsschutzgebietes gelegenen Teil der Vorhabenfläche scheidet aus.
Voraussetzung einer nur teilweisen Rechtswidrigkeit der Ablehnung ("soweit") ist, dass
der als rechtswidrig in Frage stehende Teil nicht mit den übrigen Teilen in einem
untrennbaren inneren Zusammenhang steht, vielmehr die übrigen Teile auch
selbständig bestehen können und durch die Teilung nicht eine andere Bedeutung
erlangen, als ihnen im Zusammenhang des Ganzen zukommt.
75
Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. August 1992 - 4 C 13.91 -, NVwZ-RR 1993, 225; Beschluss
vom 5. Dezember 1991 - 7 B 118.91 -, Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 12.
76
Die Kriterien des § 73 Abs. 8 VwVfG betreffen hingegen die Situation einer - hier nicht
vorgenommenen - Planänderung durch den Vorhabenträger.
77
Die innerhalb des Landschaftsschutzgebietes liegende Vorhabenfläche ist hiernach
untrennbarer Bestandteil des Vorhabens. Gegenstand einer Planfeststellung ist der vom
Vorhabenträger mit seinem Antrag eingereichte Plan, durch den das Vorhaben inhaltlich
konkretisiert wird. Für ein Vorhaben, das nicht unter Vorlage der erforderlichen
Planunterlagen zur behördlichen Entscheidung gestellt worden ist, kann ein Plan nicht
festgestellt werden. Auch über die Änderung eines Planes darf die
Planfeststellungsbehörde nicht ohne hierauf gerichteten Antrag des Vorhabenträgers
befinden. Weder ist die Planfeststellungsbehörde befugt, einem Vorhabenträger die
Zulassung für ein von ihm nicht in gehöriger Form beantragtes Vorhaben aufzudrängen,
noch ist es ihre Aufgabe, für Teile eines Vorhabens selbst eine planfeststellungsfähige
Planung zu erarbeiten. Das aber wäre mit der Aufspaltung des Vorhabens in ein
innerhalb und ein außerhalb des Landschaftsschutzgebietes liegendes Teilvorhaben
notwendig verbunden. Zum Landschaftsschutzgebiet gehören etwa 40 % der
Abbauflächen und ein großer Teil der beabsichtigten Rekultivierungsmaßnahmen, die
78
ihrerseits wiederum wesentlich darauf aufbauen, dass auf die Fläche im
Landschaftsschutzgebiet mit ihren gegebenen und für die Anwendung der
Eingriffsregelung wesentlichen Eigenschaften zugegriffen wird. Eine Verkleinerung der
Abbaufläche auf den Bereich außerhalb des Landschaftsschutzgebietes würde zu
einem sehr schmalen, annähernd dreieckigen Zuschnitt des Abbaubereiches führen,
was bei Einhaltung der zur Standsicherheit und zur Verwirklichung von
Herrichtungsmaßnahmen notwendigen Böschungsabstände für eine weitere
Verminderung der für Abgrabungszwecke tatsächlich nutzbaren Flächen spricht und auf
die Realisierbarkeit der geplanten räumlichen und zeitlichen Abbauabschnitte einwirkt.
Die starke Herabsetzung des Abbauvolumens hat desweiteren drastische Folgen für
den Anfall und die Verfügbarkeit des Materials, mit dem der Vorbau an der westlichen
Böschung erstellt werden soll, und beeinflusst daher auch das Rekultivierungskonzept
nachhaltig. Die Wirtschaftlichkeit der Rohstoffgewinnung stellt sich ebenfalls
grundlegend anders dar. Als nur geringfügige Modifikation -
OVG NRW, Urteil vom 29. April 1993 - 20 A 12/91 -
79
können die in Frage stehenden Veränderungen nicht bewertet werden.
80
Die Hilfsanträge sind nach dem Vorstehenden jedenfalls unbegründet. Der mit dem
Hilfsantrag zu 2. geltend gemachte Anspruch steht der Klägerin nicht zu, weil die
Beklagte zuständig war bzw. ist für die Sachentscheidung. Der Hilfsantrag zu 3. zielt auf
nachträgliche Veränderungen der Rechtslage, durch die ein zuvor gegebener Anspruch
der Klägerin auf Planfeststellung bzw. auf abwägungsfehlerfreie Bescheidung entfallen
ist. Eine solche Situation liegt wegen des dem Vorhaben seit Beginn des
Planfeststellungsverfahrens entgegenstehenden Nassabgrabungsverbotes der
Schutzgebietsausweisung nicht vor.
81
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
82
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.
83