Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 10 B 417/99

OVG NRW (bisherige nutzung, nutzungsänderung, antragsteller, öffentliches interesse, aufschiebende wirkung, hobby, gartencenter, grundstück, firma, verwaltungsgericht)
Oberverwaltungsgericht NRW, 10 B 417/99
Datum:
29.03.1999
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
10. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
10 B 417/99
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Minden, 9 L 114/99
Tenor:
Der Zulassungsantrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 82.000,-- DM.
G r ü n d e :
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I.
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Der Antragsteller ist Eigentümer des Grundstücks O. - H. -Straße 72 bis 76. Das
Grundstück liegt im Geltungsbereich des am 25. Oktober 1982 in Kraft getretenen
Bebauungsplans Nr. 0221 "D. " der Stadt B. S. . Der Bebauungsplan setzt für das
Grundstück des Antragstellers ein Gewerbegebiet fest.
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Das Grundstück des Antragstellers ist mit einer eingeschossigen Halle von 3.628 qm
Grundfläche bebaut. Die Halle wurde ursprünglich auf Grund einer entsprechenden
Baugenehmigung von der Firma M. GmbH für ein S. - W. (Lebensmittelmarkt) genutzt.
Der Antragsgegner erteilte der Firma M. GmbH unter dem 7. März 1985 eine
Baugenehmigung für den Umbau des S. -Warenhauses in ein Bau-, Hobby- und
Gartencenter. Nach der mitgenehmigten Betriebsbeschreibung war der Verkauf von
baumarktspezifischen Artikeln, Campingartikeln und lebenden Pflanzen beabsichtigt.
Die Verkaufsfläche betrug in der Halle 2.735 qm; hinzu kam (für das Gartencenter) eine
Verkaufs- und Lagerfläche von 1.655,50 qm im Freien.
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Die Firma M. GmbH beendete ihr Mietverhältnis mit dem Antragsteller zum 30. Juni
1998. Der Antragsteller beabsichtigt, das Grundstück der Firma J.P. S. H. -GmbH zu
vermieten, die auf dem Grundstück in den vorhandenen Gebäuden einen Jawoll-
Restpostenmarkt betreiben will. In dem Markt sollen Waren beispielsweise aus
Lagerüberhängen, Versicherungsschäden, Havarien aller Art oder Saisonreste verkauft
werden. Angeboten werden sollen Artikel etwa aus den Sortimenten Hausbedarf,
Heimwerker, Geschenkartikel, Spielwaren, Freizeitartikel, Elektroartikel, Büroartikel,
Tierbedarf, Garten, Camping und Zubehör, Möbel, Blumen, Pflanzen, Sämereien,
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Lebensmittel, Drogerie, Lederwaren, Schuhe, Heimtextilien, Textilien. Der Antragsteller
teilte der Antragsgegnerin mit, seine Mieterin, die Firma S. H. -GmbH werde den Betrieb
des J. - Marktes zum 1. Februar 1999 aufnehmen.
Durch Ordnungsverfügung vom 14. Januar 1999 forderte der Antragsgegner den
Antragsteller auf, das Grundstück in B. S. , O. -H. -Straße 72 bis 76, einschließlich der
aufstehenden Gebäude und Freiflächen nicht als Sonderpostenmarkt zu nutzen oder
durch andere nutzen zu lassen. Er drohte dem Antragsteller für den Fall der
Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,-- DM an. Der Antragsgegner
stützte die Ordnungsverfügung darauf, bei dem beabsichtigten Vorhaben handele es
sich um eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung. Die beabsichtigte Nutzung
sei von der bisher erteilten Baugenehmigung nicht gedeckt. Ein Bauantrag sei nicht
gestellt. Die Nutzungsänderung verstoße gegen formelles Baurecht. Der Antragsgegner
ordnete ferner die sofortige Vollziehung der Nutzungsuntersagung an.
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Der Antragsteller legte Widerspruch ein und machte geltend: Die geplante Nutzung des
Grundstücks für einen Sonderpostenmarkt sei von der erteilten Baugenehmigung
gedeckt. Eine Nutzungsänderung im bauplanungsrechtlichen Sinne liege nicht vor. Die
bloße Änderung des Sortiments sei bauplanungsrechtlich irrelevant. Aus
städtebaulicher Sicht sei das typische Warenangebot eines Sonderpostenmarktes
ebenso unbedenklich wie das Warenangebot eines Bau-, Hobby- und Gartenmarktes.
Das Angebot eines Restpostenmarktes umfasse zur gleichen Zeit stets nur den
geringfügigen Bruchteil (1.500 bis 2.000 Artikel) des Vollsortiments eines Warenhauses
(45.000 bis 50.000 Artikel). Insbesondere würden nicht bestimmte Artikel planmäßig
angeboten; das jeweils faktisch vorhandene Warenangebot stehe nicht dauerhaft zur
Verfügung. Ein Kunde könne das Geschäftslokal nicht gezielt mit der berechtigten
Vorstellung aufsuchen, einen bestimmten Bedarf zu befriedigen. Er werde sich von der
Zufälligkeit des gerade vorhandenen Angebots überraschen lassen müssen. Ein
Restpostenmarkt verfüge mithin nicht über ein festes, verläßliches und dauerhaftes
Kernsortiment.
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Der Antragsteller hat beim Verwaltungsgericht um vorläufigen Rechtsschutz
nachgesucht und beantragt,
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die Anordnung der sofortigen Vollziehung in der Bauordnungsverfügung des
Antragsgegners vom 14. Januar 1999 aufzuheben und die aufschiebende Wirkung des
gegen die Bauordnungsverfügung erhobenen Widerspruchs wiederherzustellen.
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Der Antragsgegner hat beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Das Verwaltungsgericht hat den Antrag durch den angefochtenen Beschluß abgelehnt.
Es hat in den Gründen seiner Entscheidung angenommen, die untersagte Nutzung sei
von der erteilten Baugenehmigung nicht mehr gedeckt. Es liege eine
genehmigungspflichtige Nutzungsänderung vor.
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Mit seinem Zulassungsantrag macht der Antragsteller geltend, die Rechtssache weise
besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten auf und habe grundsätzliche
Bedeutung.
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Der Antragsteller beantragt,
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die Beschwerde gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Minden vom 2. Februar
1999 zuzulassen.
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Der Antragsgegner beantragt,
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den Zulassungsantrag abzulehnen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen
auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs des Antragsgegners (1
Heft).
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II.
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Der Zulassungsantrag ist zulässig, aber unbegründet. Der Senat läßt offen, ob die
Rechtssache mit Blick auf die bisher gegebene Begründung des Verwaltungsgerichts
besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist oder grundsätzliche
Bedeutung hat (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 3 VwGO). Der Senat beantwortet die
aufgeworfenen Fragen im Ergebnis ebenso wie das Verwaltungsgericht. Stellt sich aber
die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zumindest im Ergebnis als richtig dar, bedarf
es der Zulassung der Beschwerde nicht. Der Senat kann die Zurückweisung des
Zulassungsantrags auf andere oder ergänzende Gründe stützen. Er hat den Beteiligten
Gelegenheit gegeben, über die geltend gemachten Zulassungsgründe hinaus
umfassend zur Sach- und Rechtslage vorzutragen.
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Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, es bestehe ein besonderes
öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der streitigen Nutzungsuntersagung.
Die angefochtene Ordnungsverfügung ist offensichtlich rechtmäßig. Das beabsichtigte
Vorhaben, nämlich eine Nutzung des Grundstücks O. -H. -Straße 72 bis 76 mit den
aufstehenden Gebäuden für einen Sonderpostenmarkt, ist formell illegal. Der
Antragsteller bedarf für die Aufnahme dieser Nutzung einer Baugenehmigung. Er ist
nicht im Besitz einer Baugenehmigung, die ihm eine solche Nutzung des Grundstücks
gestattet. Die Bauaufsichtsbehörde darf regelmäßig zur Wahrung des formellen
Bauordnungsrechts auch unter Anordnung der sofortigen Vollziehung eine formell
illegale Nutzung unterbinden oder ihre Aufnahme verhindern.
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Der Erörterung bedarf hier allein die Frage, ob der Wechsel von einem Bau-, Hobby-
und Gartencenter zu einem Sonderpostenmarkt eine Nutzungsänderung darstellt, ob
also - anders gewendet - die Aufnahme dieser Nutzung von der zuletzt erteilten
Baugenehmigung vom 7. März 1985 nicht mehr gedeckt ist.
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Dabei bedarf hier keiner umfassenden Prüfung, ob eine Nutzungsänderung vorliegt. Der
Antragsgegner geht nach dem Inhalt seiner Ordnungsverfügung nur davon aus, das
Vorhaben des Antragstellers werfe in bauplanungsrechtlicher Hinsicht die Frage der
Genehmigungsfähigkeit erneut auf. Er hat seine Ordnungsverfügung hingegen nicht
darauf gestützt, das Vorhaben des Antragstellers könne auch in bauordnungsrechtlicher
Hinsicht die Frage der Genehmigungsfähigkeit erneut aufwerfen. Offenbleiben muß
deshalb, ob das Vorhaben des Antragstellers bereits deshalb eine
genehmigungspflichtige Nutzungsänderung darstellt, weil der Wechsel von einem Bau-,
Hobby- und Gartencenter zu einem Sonderpostenmarkt insbesondere die Frage nach
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der Zahl notwendiger Stellplätze erneut aufwirft. Ausgehend von der
Ordnungsverfügung des Antragsgegners kommt es vielmehr allein darauf an, ob das
Vorhaben des Antragstellers eine Nutzungsänderung im Verständnis von § 29 Abs. 1
BauGB zum Inhalt hat.
Eine Nutzungsänderung im bauplanungsrechtlichen Sinne liegt stets dann vor, wenn
der Vorgang bodenrechtlich relevant sein kann und aus diesem Grunde die
Genehmigungsfrage neu aufwirft. Das setzt voraus, daß die der genehmigten Art der
Nutzung eigene, tatsächliche Variationsbreite verlassen wird und durch die
Veränderung bodenrechtliche Belange erneut berührt werden können, wenn also die
Genehmigungsfrage unter dem Gesichtspunkt des Bauplanungsrechts neu aufgeworfen
wird,
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vgl. z.B. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 18. Mai 1990 - 4 C 49.89 -, BRS 50 Nr.
166; Beschluß vom 3. August 1995 - 4 B 155.95 -.
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Die Art der Nutzung und die ihr eigene Variationsbreite ergeben sich aus der erteilten
Genehmigung. Hat die Bauaufsichtsbehörde - wie hier der Antragsgegner - einen
großflächigen Einzelhandelsbetrieb genehmigt und ist in der Baugenehmigung, sei es
in der Bezeichnung des Vorhabens, sei es in der mitgenehmigten Baubeschreibung,
das Sortiment genannt, welches feilgehalten werden soll, wird damit regelmäßig die Art
der Nutzung festgelegt. Das vollständige Auswechseln des Warenangebots
überschreitet dann die der genehmigten Art der Nutzung eigene Variationsbreite.
Jedenfalls bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb berührt die Veränderung des
Warenangebots bodenrechtliche Belange und wirft in bauplanungsrechtlicher Hinsicht
die Genehmigungsfrage neu auf. Die einer Nutzungsart eigene Variationsbreite wird
zwar stets, aber nicht ausschließlich dann überschritten, wenn die geänderte Nutzung
einer anderen in der Baunutzunsverordnung festgelegten Nutzungsart zuzuordnen ist.
Eine andere bauplanungsrechtliche Beurteilung kann vielmehr auch dann angezeigt
sein, wenn das geänderte Vorhaben sich innerhalb derselben Nutzungsart bewegt, wie
sie die Baunutzungsverordnung typisierend festlegt.
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Eine Nutzungsänderung ist mithin hier nicht schon deshalb ausgeschlossen, weil
sowohl das bisher genehmigte Vorhaben als auch das nunmehr beabsichtigte
Vorhaben der Nutzungsart eines großflächigen Einzelhandels im Sinne von § 11 Abs. 3
BauNVO zuzuordnen sind. Bereits durch die Veränderung des Warenangebots können
bodenrechtliche Belange erneut berührt werden. Ob hierfür der Hinweis auf die
Möglichkeit der Gemeinden ausreicht, im Rahmen der Bauleitplanung Sondergebiete für
großflächige Einzelhandelsbetriebe auszuweisen und dabei die zulässigen Sortimente
zu begrenzen oder in Kern- sowie Gewerbegebieten Handelsbetriebe insgesamt oder
Handelsbetriebe bestimmter Branchen auszuschließen (§ 1 Abs. 4 und Abs. 9
BauNVO), kann offenbleiben. Näher dürfte liegen, im Angesicht der konkreten
planungsrechtlichen Zulässigkeitsbestimmungen die Frage zu beantworten, ob das
Vorhaben in bauplanungsrechtlicher Hinsicht die Genehmigungsfrage erneut aufwirft.
Der Antragsteller will sein Vorhaben in einem Gewerbegebiet verwirklichen. Im
Gewerbegebiet sind großflächige Einzelhandelsbetriebe gleich welchen Sortiments
bauplanungsrechtlich unzulässig (vgl. § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO). Die streitige
Änderung des Sortiments trifft mithin nicht auf eine bauplanungsrechtliche Festsetzung,
die schon allein für die Zulässigkeit von Betrieben nach deren Sortiment differenziert.
Jedoch ist unabhängig davon das Warenangebot des Betriebs bauplanungsrechtlich
relevant. Außerhalb von Kerngebieten und von für sie festgesetzten Sondergebieten
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sind großflächige Einzelhandelsbetriebe unzulässig, wenn sie sich nach Art, Lage oder
Umfang auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung oder
auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nicht nur unwesentlich auswirken
können. Auswirkungen in diesem Sinne sind insbesondere Auswirkungen auf die
infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im
Einzugsbereich der Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche
in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden. Derartige Auswirkungen sind in der
Regel anzunehmen, wenn die Geschoßfläche 1.200 qm überschreitet. Diese Regel gilt
aber nicht, wenn Anhaltspunkte dafür bestehen, daß Auswirkungen bereits bei weniger
als 1.200 qm Geschoßfläche vorliegen oder bei mehr als 1.200 qm Geschoßfläche nicht
vorliegen. Dabei sind in bezug auf die genannten Auswirkungen insbesondere die
Gliederung und Größe der Gemeinde und ihrer Ortsteile, die Sicherung der
verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und das Warenangebot des Betriebs zu
berücksichtigen (§ 11 Abs. 3 BauNVO). Mithin ist für die bauplanungsrechtliche
Beurteilung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebes außerhalb eines festgesetzten
Sondergebiets und außerhalb eines Kerngebiets nicht nur das Maß baulicher Nutzung
(Geschoßfläche), sondern gerade auch das Warenangebot zu berücksichtigen. Mit Blick
auf das Warenangebot sind die Auswirkungen des Betriebes auf die in § 11 Abs. 3
BauNVO bezeichneten Belange zu prüfen. Die Änderung des Warenangebots macht
eine erneute Prüfung dieser Art erforderlich. Die Änderung des Warenangebots kann
dazu führen, daß die in § 11 Abs. 3 BauNVO bezeichneten Belange stärker oder anders
als bisher berührt werden. Bereits damit ist die Genehmigungsfrage unter
bauplanungsrechtlichen Gesichtspunkten erneut aufgeworfen. Zugleich ergibt sich
daraus, daß mit der Aufnahme des Sortiments in die Baugenehmigung die Art der
Nutzung und deren Variationsbreite festgelegt wird, mit der Folge, daß bei einem
vollständigen Auswechseln des Sortiments ein anderes Vorhaben beabsichtigt ist, das
von der erteilten Baugenehmigung nicht mehr gedeckt wird.
Unerheblich ist, ob sich der Wechsel des Warenangebots im konkreten Fall tatsächlich
stärker oder anders auf die in § 11 Abs. 3 BauNVO bezeichneten Belange auswirkt.
Eine Nutzungsänderung liegt bereits dann vor, wenn solche Auswirkungen sich
ergeben können. Es ist gerade Aufgabe des dann erforderlichen
Genehmigungsverfahrens, zu prüfen, ob derartige Auswirkungen tatsächlich zu erwarten
sind und welche rechtlichen Folgerungen daraus für die Genehmigungsfähigkeit des
Vorhabens zu ziehen sind.
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Der Übergang von einem Bau-, Hobby- und Gartencenter zu einem Sonderpostenmarkt
erfüllt schließlich den Begriff der Nutzungsänderung unabhängig davon, daß bauliche
Änderungen an dem Gebäude nicht beabsichtigt sind. Nutzungsänderung ist nur ein
solcher Vorgang, der die Merkmale des Vorhabenbegriffs erfüllt. Der Vorhabenbegriff
setzt voraus, daß der als Nutzungsänderung zu beurteilende Vorgang von dem Nutzer
veranlaßt, ihm zuzuordnen ist. Die bisherige Nutzung muß aufgegeben worden sein.
Eine Änderung der tatsächlichen Verhältnisse, die dazu führt, daß eine Anlage nunmehr
bebauungsrechtlich anders zu beurteilen ist als bisher, stellt als solche keine
Nutzungsänderung dar. Das soll auch dann gelten, wenn der Betrieb der Anlage
intensiviert wird, ohne daß der Betreiber etwas an den für die Bestimmung der
Nutzungsart maßgeblichen Merkmalen ändert,
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so Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29. Oktober 1998 - 4 C 9.97 -.
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Der Wechsel des Sortiments erfüllt den Vorhabenbegriff. Dieser Vorgang ist von dem
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Nutzer veranlaßt und ihm zuzuordnen. Die bisherige Nutzung - hier als Bau-, Hobby-
und Gartencenter - wird aufgegeben. Die Anlage wird nicht lediglich intensiver als
bisher genutzt. Geändert wird vielmehr ein Merkmal, das für die Bestimmung der
Nutzungsart maßgebend ist. Zu diesen Merkmalen gehören - wie dargelegt - nicht allein
die in Maß und Zahl ausdrückbaren Merkmale baulicher Anlagen, sondern auch das
feilgehaltene Warenangebot.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts
auf § 20 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
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Dieser Beschluß ist unanfechtbar.
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