Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 6 B 714/07
OVG NRW: wiederherstellung der aufschiebenden wirkung, öffentliches interesse, vollziehung, behörde, hochschule, interessenabwägung, erlass, organisation, wissenschaft, ausnahme
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 B 714/07
Datum:
27.09.2007
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
6 B 714/07
Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit
Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des beigeladenen Landes,
das diese selbst trägt.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,- Euro
festgesetzt.
Gründe:
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Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
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Die auf die dargelegten Gründe beschränkte Überprüfung (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6
VwGO) führt nicht zu einer Abänderung der Entscheidung des Verwaltungsgerichts, mit
der es die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des
Antragstellers gegen die Übernahmeverfügung der Antragsgegnerin abgelehnt hat.
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Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene Abwägung zwischen dem Interesse des
Antragstellers, von der Vollziehung der Übernahmeverfügung einstweilen verschont zu
bleiben und dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung geht zu Gunsten
der Antragsgegnerin aus.
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Im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes kann allerdings nicht hinreichend sicher
abgeschätzt werden, ob die angegriffene Übernahmeverfügung sich als rechtmäßig
erweisen wird (1.). Die unabhängig von der Frage der Rechtmäßigkeit vorzunehmende
Folgenabwägung führt zu einem Überwiegen des öffentlichen Interesses an der
sofortigen Vollziehung (2.). Dieses ist in formell unbedenklicher Weise in der
Übernahmeverfügung begründet (3.).
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1. Ob die Übernahme der an den Hochschulen eingesetzten unmittelbaren
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Landesbeamten durch die Hochschulen als neue Dienstherren im Hauptsacheverfahren
Bestand haben wird, lässt sich mit den beschränkten Mitteln des vorläufigen
Rechtsschutzes nicht abschließend beurteilen. Als gesichert kann lediglich gelten, dass
ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG,
auch bei einer Umbildung von Körperschaften des öffentlichen Rechts sei ein Wechsel
des Dienstherren gegen den Willen des Beamten ausgeschlossen, nicht besteht.
Vgl. BVerfG, Entscheidung vom 26. November 1963 - 2 BvL 12/62 -, BVerfGE 17, 172.
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Geht man vor dem Hintergrund des § 59 BRRG mit der überwiegenden Meinung davon
aus, dass der hier vorliegende unfreiwillige Dienstherrenwechsel allenfalls nach dem
auch für Landesbeamte unmittelbar geltenden § 128 Abs. 4, 3. Fallgruppe BRRG
erfolgen kann,
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vgl. VG Lüneburg, Urteil vom 25. August 2004 - 1 A 97/03 -, ZBR 2006, 263; VG
Göttingen, Urteil vom 29. März 2006 - 3 A 57/04 -, ZBR 2006, 267; Peters, Neue
Tendenzen des unfreiwilligen Dienstherrenwechsels am Beispiel des Transfers
beamteter Professoren vom Land Nordrhein-Westfalen zu den Hochschulen durch das
Hochschulfreiheitsgesetz (HFG) vom 31. Oktober 2006, ZBR 2007, 115 (118); zweifelnd
Lohkamp, Die Überleitung der Landesbeschäftigten auf die Hochschulen in NRW,
NWVBl. 2007, 325,
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ist die Frage zu beantworten, welche Aufgaben von dem bisherigen Dienstherrn, dem
beigeladenen Land Nordrhein- Westfalen, auf die inzwischen nach § 2 Abs. 3 Satz 2 HG
NRW dienstherrnfähigen (vgl. § 121 Nr. 2 BRRG) Hochschulen übergegangen sind.
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Vgl. zum Aufgabenübergang BVerwG, Urteil vom 2. April 1981 - 2 C 23.78 -, ZBR 1981,
311.
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Ein solcher Aufgabenübergang lässt sich wahrscheinlich für die staatlichen
Angelegenheiten nach § 107 Abs. 2 HG NRW a.F. feststellen, die die Hochschulen
bisher als Einrichtungen des Landes (vgl. § 2 Abs. 1 HG NRW a.F.) wahrgenommen
haben und die nunmehr zu Selbstverwaltungsaufgaben (§ 2 Abs. 2 Satz 1 HG NRW)
geworden sind. Hiervon ist aber nur ein kleiner Teil der Aufgaben der Hochschulen
betroffen. Die akademischen Angelegenheiten, also die in Wissenschaft, Forschung und
Lehre (Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG) angesiedelten Kernaufgaben oblagen bereits vor dem
Erlass des Hochschulfreiheitsgesetzes NRW den Hochschulen als eigene
Angelegenheiten.
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Weiter wird im Hauptsacheverfahren der Frage nachzugehen sein, ob auch in der hier
interessierenden Konstellation über den Wortlaut des § 128 Abs. 4, 3. Fallgruppe BRRG
hinaus zu verlangen ist, dass die zu übernehmenden Beamten durch den
Aufgabenübergang in ihrem konkret- funktionellen Amt betroffen sind. Diese zusätzliche
Anforderung hat das Bundesverwaltungsgericht als ungeschriebenes
Tatbestandsmerkmal des § 128 Abs. 4, 3. Fallgruppe BRRG angesehen.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. April 1981 - 2 C 35.78 -, BVerwGE 62, 129; anders noch
BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1970 - VI C 8.69 -, BVerwGE 36, 179.
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Es hat dieses zusätzliche Tatbestandsmerkmal aus seiner bisherigen Rechtsprechung
zu den §§ 128 ff. BRRG gefolgert, wonach die bis zur Umbildung der Körperschaften
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erlangte beamtenrechtliche Rechtsstellung der betroffenen Beamten gewahrt bleiben
soll und nur insoweit verändert und beeinträchtigt werden darf, als dies wegen der
Umbildung und deren Folgen unumgänglich ist.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Juli 1975 - VI C 44.72 -, Buchholz 230 § 130 BRRG Nr. 1,
und VI C 43.72 -, a.a.O. Nr. 2, vom 9. Dezember 1976 - II C 14.74 -, a.a.O. Nr. 4.
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Allerdings darf die in den §§ 128 ff. BRRG vorausgesetzte Freiheit des Staates zur
Organisation der öffentlichen Aufgaben nicht unterlaufen werden.
Organisationsänderungen mit dem Ziel, die Aufgabenwahrnehmung zu verbessern,
dürfen nicht deshalb dauerhaft unmöglich werden, weil die Überleitung der betroffenen
Beamten kaum zu überwindende Schwierigkeiten bereitet. Die beamtenrechtlichen
Vorschriften begründen für den Staat bei der Organisation seiner
Aufgabenwahrnehmung grundsätzlich keine Bindungen. Sie bauen vielmehr auf
solchen Organisationsentscheidungen auf und regeln lediglich die beamtenrechtlichen
Auswirkungen in deren Gefolge.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Februar 1961 - II C 75.58 -, ZBR 1961, 322; BT-DRs.
II/1549 S. 62.
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Bei der Auslegung von § 128 BRRG kann an Bedeutung gewinnen, dass sich die
Aufgabenzuweisung an die Hochschulen unmittelbar aus dem Grundgesetz ergibt.
Anders als bei der überwiegenden Mehrzahl staatlicher Aufgaben steht dem Land bei
der Entscheidung, wer die Angelegenheiten von Wissenschaft, Forschung und Lehre
wahrnimmt, nur ein eingeschränkter Gestaltungsspielraum zu. Verlangte man
gleichwohl ähnlich grundlegende Aufgabenänderungen wie in Bereichen, die der
staatlichen Organisationsgewalt unbeschränkt unterliegen, würden körperschaftliche
Umbildungen mit Personalwechsel unter Geltung der §§ 128 ff. BRRG im Bereich der
Hochschulen nahezu unmöglich. Wegen der besonderen grundgesetzlichen
Aufgabenzuweisung an die Hochschulen könnten vor diesem Hintergrund jedenfalls
dann, wenn durch eine staatliche Organisationsentscheidung die Eigenständigkeit der
Hochschulen gestärkt wird und ihre Staatsferne zunimmt, geringere Anforderungen an
einen Aufgabenübergang im Sinne des § 128 Abs. 4, 3. Fallgruppe BRRG gerechtfertigt
sein.
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Nicht abschließend zu beantworten ist darüber hinaus die Frage, ob die Ansicht des
beigeladenen Landes zutrifft, es könne einen "isolierten Dienstherrenwechsel" im
Landesrecht vorsehen, weil ein solcher Fall im Beamtenrechtsrahmengesetz nicht
geregelt sei. Diese Rechtsauffassung ist wegen der die Beamten schützenden
Regelungen des § 59 BRRG und der bundesrechtlichen Aufzählung der Fallvarianten
eines unfreiwilligen Dienstherrnwechsels in § 128 Abs. 1 bis 4 BRRG nicht frei von
Bedenken.
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2. Die unter diesen Umständen gebotene, von den Erfolgsaussichten des Widerspruchs
gelöste Interessenabwägung fällt zu Ungunsten des Antragstellers aus.
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Zweifelhaft ist allerdings, ob die Annahme des Verwaltungsgerichts zutrifft, dem
öffentlichen Interesse am sofortigen Vollzug sei durch Art. 7 § 1 Satz 2
Hochschulfreiheitsgesetz NRW unabhängig von den Voraussetzungen des § 80 Abs. 2
Satz 1 Nr. 3, Satz 2 VwGO bereits landesgesetzlich der grundsätzliche Vorrang vor den
Interessen der Beamten eingeräumt.
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Für das öffentliche Vollzugsinteresse spricht jedenfalls, dass der Antragsteller nichts
dafür dargetan hat, der sofortige Dienstherrenwechsel bereite ihm unzumutbare
Nachteile. Das beigeladene Land haftet nach § 5 Abs. 6 Satz 4 Hochschulgesetz NRW
in vollem Umfang für die Ansprüche der Beamten aus Besoldung, Versorgung und
sonstigen Leistungen, die die Hochschule ihren Beamten zu erbringen hat. Damit
verschlechtert sich die wirtschaftliche Lage der übernommenen Beamten durch den
Dienstherrenwechsel nicht.
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Vgl. Peters, a.a.O.
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Darüber hinaus wurde von der Rechtsprechung stets ein besonderes öffentliches
Interesse an der sofortigen Vollziehung von Organisationsakten im öffentlichen
Dienstrecht (vor allem Abordnung und Versetzung) anerkannt, um die wirksame
Erledigung der laufenden öffentlichen Aufgaben sicherzustellen. Hierauf hat die
Antragsgegnerin sich auch gestützt.
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Vgl. Schoch, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung
(Loseblatt, Stand Februar 2007), § 80 Rn. 154 m.w.N; inzwischen gesetzlich anerkannt
in § 126 Abs. 3 Nr. 3 BRRG.
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Die für den Vollzugsaufschub sprechenden Gründe treten dahinter zurück. Die
beamtenrechtlichen Folgen, die sich aus der Aufgabe einzelner Studiengänge oder gar
der Schließung einer ganzen Hochschule für die betroffenen Beamten ergeben könnten,
gewinnen in der Interessenabwägung des vorläufigen Rechtsschutzes kein besonderes
Gewicht, weil nichts dafür dargetan ist, dass eine solche Situation gerade während der
Dauer des Hauptsacheverfahrens bevorsteht.
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Ob der Antragsteller dem Gesetz über das Personalmanagement für das Land
Nordrhein-Westfalen (PEMG) vom 19. Juni 2007 (GV. NRW. S. 242) unterliegt, kann
offen bleiben. Selbst wenn das nicht der Fall sein sollte, hat er nicht hinreichend konkret
dargelegt, dass er dadurch erhebliche Nachteile erleidet. Denn nach § 7 Abs. 5 PEMG
NRW können auch offene Stellen in der Landesverwaltung durchaus mit Bewerbern
besetzt werden, die nicht im unmittelbaren Landesdienst stehen. Der Antragsteller legt
nicht dar, dass er überhaupt eine baldige Versetzung anstrebt und von ihm gestellte
Versetzungsbegehren während des Hauptsacheverfahrens voraussichtlich nur
deswegen erfolglos bleiben werden, weil er Beschäftigter der Antragsgegnerin und nicht
des beigeladenen Landes ist.
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3. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung genügt den Anforderungen des § 80 Abs. 3
Satz 1 VwGO. Der Zweck der Begründungspflicht besteht darin, die Behörde zu
zwingen, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden
und die Frage des Sofortvollzugs besonders sorgfältig zu prüfen. Daneben hat sie die
Funktion, den Betroffenen über die für die Behörde maßgeblichen Gründe ihrer
Entscheidung zu informieren und in einem möglichen Rechtsschutzverfahren dem
Gericht die Erwägungen der Behörde zur Kenntnis zu bringen. Fehlt es überhaupt an
einer Begründung, erschöpft sich eine tatsächlich gegebene Begründung in einer
Wiederholung des Gesetzeswortlauts, geht sie über allgemeine, den zu entscheidenden
Einzelfall unberücksichtigt lassende Formeln nicht hinaus oder erweist sie in anderer
Weise, dass die Behörde das Regel-Ausnahme-Prinzip des § 80 Abs. 1 und Abs. 2
VwGO missachtet hat, so ist den Anforderungen des § 80 Abs. 3 nicht genügt.
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Demgegenüber kann nicht verlangt werden, dass die zur Begründung der
Vollziehungsanordnung angeführten Gesichtspunkte den Sofortvollzug tatsächlich
rechtfertigen oder wenigstens über die für den Erlass des zu vollziehenden
Verwaltungsaktes maßgeblichen Erwägungen hinausgehen. Vielmehr genügt jede
schriftliche Begründung, die zu erkennen gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu
entscheidenden Einzelfalls eine sofortige Vollziehung ausnahmsweise für geboten hält.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. August 2000 - 6 B 1141/00 - n.w.N. und Beschluss
vom 15. März 2005 - 6 B 284/05 -.
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Diesen Anforderungen genügt die Begründung der Vollziehungsanordnung in der
Fassung, die sie durch die Ablehnung des an die Antragsgegnerin gerichteten Antrags
auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gefunden hat. Die Antragsgegnerin
setzt sich mit der Interessenlage des Antragstellers auseinander, indem sie unter
anderem auf die Sicherung der Aufgabenwahrnehmung der Hochschule und die
Unverzichtbarkeit des Antragstellers hierfür hinweist. Die Vollziehungsanordnung bleibt
auch dann eine Einzelfallentscheidung, wenn die Antragsgegnerin die Gründe nicht nur
gegenüber dem Antragsteller, sondern bei einer Vielzahl übernommener Beamter
angeführt hat. Die Parallelität der Sachverhalte bringt es zwangsläufig mit sich, dass
sich die Begründung für die Vollziehungsanordnung in zahlreichen Fällen mit gleicher
oder ähnlicher Wortwahl wiederholt.
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Weil die Antragsgegnerin die Anforderungen des bundesrechtlichen § 80 Abs. 3 Satz 1
VwGO erfüllt und ausweislich der Begründung ihr Ermessen bei der Anordnung des
Sofortvollzuges tatsächlich betätigt hat, kann offen bleiben, ob sie mit der Regelung in
Art. 7 § 1 Satz 2 Hochschulfreiheitsgesetz NRW durch den Landesgesetzgeber
verpflichtet werden konnte, die sofortige Vollziehung anzuordnen.
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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die
Streitwertentscheidung orientiert sich an §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG, wobei der
sich daraus ergebende Wert im Hinblick auf den vorläufigen Charakter der begehrten
Entscheidung zu halbieren ist.
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Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
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