Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 14 A 2416/92

OVG NRW (bestätigung, unechte rückwirkung, öffentlich, kläger, überwiegendes öffentliches interesse, eigenschaft, inkrafttreten, öffentliches interesse, wesentlicher grund, rückwirkung)
Oberverwaltungsgericht NRW, 14 A 2416/92
Datum:
21.05.1997
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
14. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
14 A 2416/92
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Münster, 6 K 1422/91
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Der Kläger ist Eigentümer des mit einem Mietshaus bebauten Grundstücks L. -von-H. -
Straße 15 in W. und hat als Rechtsnachfolger den Rechtsstreit seines Vaters
übernommen.
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Dem Vater des Klägers wurden durch Bewilligungsbescheid vom 10. Juli 1969
öffentliche Mittel u.a. in Höhe von 54.600,-- DM als Darlehen für die Schaffung von vier
Wohnungen in dem Mehrfamilienhaus gewährt.
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Nachdem die J. -Bank NRW dem Beklagten mit Schreiben vom 14. Februar 1990
mitgeteilt hatte, die als Darlehen gewährten Mittel seien am 30. Januar 1990 vorzeitig
vollständig zurückgezahlt worden, bestätigte dieser dem Vater des Klägers unter dem
17. April 1990 u.a., daß die Eigenschaft "öffentlich gefördert" von drei Wohnungen (im
Erdgeschoß links, Obergeschoß links und rechts) gemäß § 16 Abs. 3 Satz 2 des
Wohnungsbindungsgesetzes (- WoBindG - in der Fassung der Bekanntmachung vom
22. Juli 1982, BGBl. I S. 972) mit der Beendigung des jeweiligen Mietverhältnisses,
längstens jedoch mit dem Ablauf des 8. Kalenderjahres ab dem Jahr der Rückzahlung
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bzw. mit dem Ablauf des Kalenderjahres ende, in dem die Darlehen nach Maßgabe der
Tilgungsbedingungen vollständig zurückgezahlt wären, d.h. spätestens mit Ablauf des
31. Dezember 1998.
Mit Bescheid vom 27. Mai 1991 nahm der Beklagte die Bestätigung vom 17. April 1990
zurück und führte zur Begründung aus, durch das Gesetz zur Änderung des
Wohnungsbindungsgesetzes (- WoBindÄndG - vom 17. Mai 1990, BGBl. I S. 934) sei
die Nachwirkungsfrist des § 16 Abs. 1 WoBindG von acht auf zehn Jahre verlängert
worden. Ferner sei § 16 Abs. 3 WoBindG gestrichen worden, so daß bei
Mietwohngebäuden die Nachwirkungsfrist ab dem 1. Januar 1990 nicht mehr verkürzt
werden könne. Für die drei Mietwohnungen sei die erteilte Bestätigung dahingehend zu
berichtigen, daß die Eigenschaft "öffentlich gefördert" erst am 31. Dezember 2000 ende.
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Nachdem der Vater des Klägers gegen den Rücknahmebescheid Widerspruch
eingelegt hatte, mit dem er u.a. geltend machte, bei der Bestätigung vom 17. April 1990
handele es sich um einen rechtmäßigen Verwaltungsakt, der weder zurückgenommen
noch widerrufen werden könne, nahm der Beklagte mit Bescheid vom 10. Juni 1991 den
Rücknahmebescheid vom 27. Mai 1991 wieder zurück. Er führte aus, aus den
Verwaltungsvorschriften zum Wohnungsbindungsgesetz ergebe sich, daß die
Bestätigung vom 17. April 1990 keine rechtsbegründende Wirkung habe, so daß ihre
Rücknahme nicht erforderlich gewesen sei. Erst seit Inkrafttreten des
Wohnungsbindungsänderungsgesetzes sei eine Bestätigung nach § 18 Abs. 1
WoBindG in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht verbindlich.
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Mit einem weiteren Bescheid vom 10. Juni 1991 teilte der Beklagte dem Vater des
Klägers rechtsverbindlich mit, daß die Eigenschaft "öffentlich gefördert" für die drei
genannten Mietwohnungen erst am 31. Dezember 2000 ende, da die vorzeitige
Darlehensrückzahlung nicht zum Erlöschen dieser Eigenschaft vor dem 30. Mai 1990
geführt habe.
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Gegen die zuletzt genannte Bestätigung erhob der Vater des Klägers Widerspruch, mit
dem er u.a. geltend machte, die Bestätigung vom 17. April 1990 sei ein Verwaltungsakt,
der nur nach den Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes über die
Rücknahme oder den Widerruf eines Verwaltungsaktes hätte berichtigt werden können.
Die rückwirkende Verlängerung der Nachwirkungsfrist durch das
Wohnungsbindungsänderungsgesetz entspreche nicht dem Willen des Gesetzgebers,
anderenfalls sei sie verfassungsrechtlich bedenklich.
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Die Bezirksregierung Münster wies den Widerspruch durch Bescheid vom 1. August
1991 zurück.
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Mit seiner Klage hat der Kläger an seiner Auffassung festgehalten, der ihn
begünstigende rechtmäßige Verwaltungsakt vom 17. April 1990 könne nicht mehr
widerrufen werden, und darüberhinaus geltend gemacht, ein Gesetz dürfe nicht
rückwirkend in die bestehende Rechtslage eingreifen. Andernfalls sei die vorzeitige
Rückzahlung öffentlicher Mittel nutzlos.
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Der Kläger hat beantragt,
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den Bescheid des Beklagten vom 10. Juni 1991 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Münster vom 1. August 1991
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aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er hat auf die angefochtenen Bescheide Bezug genommen und ergänzend ausgeführt,
Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG entfalte eine - verfassungsrechtlich zulässige - unechte
Rückwirkung. Die Bestätigung vom 17. April 1990 habe lediglich einen Hinweis auf die
seinerzeit bestehende Rechtslage enthalten. Erstmals mit Bescheid vom 10. Juni 1991
sei die Nachwirkungsfrist rechtsverbindlich festgelegt worden.
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Mit dem angefochtenen Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben.
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Hiergegen hat der Beklagte Berufung eingelegt, mit der er unter Vertiefung seines
bisherigen Vorbringens geltend macht, die Bestätigung vom 17. April 1990 sei kein
Verwaltungsakt. Nach der seinerzeit geltenden Rechtslage habe kein Anlaß bestanden,
den Endtermin der Eigenschaft "öffentlich gefördert" verbindlich festzulegen, da die
Rechtsfolgen einer vorzeitigen Rückzahlung unmittelbar dem Gesetz zu entnehmen
gewesen seien. Der Bescheid vom 10. Juni 1991 stehe auch nicht im Widerspruch zur
Bestätigung vom 17. April 1990. Im übrigen sei dem Kläger bewußt gewesen, daß nur
noch der im Bescheid vom 10. Juni 1991 genannte Endtermin Gültigkeit haben solle.
Entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung sei das Vertrauen des
Klägers auf den Fortbestand der bisherigen Regelungen schon vor dem
Gesetzesbeschluß zur Änderung des Wohnungsbindungsgesetzes gestört gewesen.
Ziel der tatbestandlichen Rückanknüpfung durch Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG sei es
gerade gewesen, eine Welle von Rückzahlungen öffentlicher Mittel zu verhindern, damit
das gesetzgeberische Ziel - der langfristige Erhalt von Sozialwohnungen - erhalten
bleibe. Im übrigen habe das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 15.
Oktober 1996 die unechte Rückwirkung des Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG für zulässig
angesehen und einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verneint.
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Der Beklagte beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Der Kläger beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen,
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und hält daran fest, daß die öffentlichen Mittel im Vertrauen auf den Fortbestand der
Bestätigung vom 17. April 1990 vorzeitig zurückgezahlt worden seien.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und des Verwaltungsvorganges des Beklagten (in Kopie) Bezug
genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Berufung des Beklagten ist begründet.
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Die Klage ist zwar zulässig.
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Der Wechsel in der Person des Klägers im Berufungsverfahren ist als (subjektive)
Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO zulässig. Der Kläger hat das Eigentum an
dem in Rede stehenden Grundstück erworben und ist als Rechtsnachfolger in den
Rechtsstreit seines Vaters eingetreten. In den Parteiwechsel hat der Beklagte gemäß §
91 Abs. 2 VwGO eingewilligt, da er sich auf die geänderte Klage, ohne der Änderung zu
widersprechen, schriftsätzlich eingelassen hat.
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Richtige Klageart ist - ungeachtet des in der ersten Instanz lediglich gestellten
Anfechtungsantrages (vgl. § 88 VwGO) - die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1
VwGO in Verbindung mit einer Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO. Der vom
Kläger angefochtenen Bestätigung vom 10. Juni 1991 über den Wegfall der Eigenschaft
"öffentlich gefördert" kommt infolge der Anfügung des Satzes 2 in § 18 Abs. 1 WoBindG
durch das Wohnungsbindungsänderungsgesetz der Charakter eines feststellenden
Verwaltungsakts zu.
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Vgl. zu Bestätigungen seit dem 30. Mai 1990: Fischer-Dieskau/Per- gande/Schwender,
Wohnungsbaurecht, Band 3.1, § 18 WoBindG, Anm. 3.2 Ziffer 1- 3.
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Über die bloße Anfechtung hinaus begehrt der Kläger eine verbindliche Entscheidung
darüber, daß die Eigenschaft "öffentlich gefördert" der Mietwohnungen spätestens mit
Ablauf des 31. Dezember 1998 endet, wie sich aus der - vor Inkrafttreten des
Wohnungsbindungsänderungsgesetzes am 30. Mai 1990 - erteilten Bestätigung vom 17.
April 1990 ergab. Dieses Begehren ist, da es eine Bestätigung gemäß § 18 Abs. 1
WoBindG für die Zeit vor dem 30. Mai 1990 zum Gegenstand hat, nach ständiger
Rechtsprechung des Senats
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vgl. zuletzt Urteil vom 28. Januar 1997 - 14 A 1818/93 - Urteilsabdruck S. 6 m.w.N.
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im Wege der Feststellungsklage zu verfolgen.
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Die Klage ist jedoch unbegründet.
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Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen
Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 VwGO); die drei Mietwohnungen im Hause L. -von-H. -Straße
15 in W. gelten gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 des WoBindG (in der Fassung des
WoBindÄndG vom 17. Mai 1990, a.a.O.) bis zum 31. Dezember 2000 als öffentlich
gefördert.
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Rechtsgrundlage für die Erteilung der begehrten Bestätigung ist § 18 Abs. 1 WoBindG.
Das Wohnungsbindungsgesetz gilt für "neugeschaffene" öffentlich geförderte
Wohnungen, vgl. § 1 Abs. 1 WoBindG. Aus den noch vorhandenen
Verwaltungsunterlagen - die Originalverwaltungsvorgänge sind vernichtet worden -
ergibt sich, daß die drei Mietwohnungen neu geschaffen wurden (vgl. § 1 Abs. 2
WoBindG) und auch öffentlich gefördert sind (vgl. § 1 Abs. 3 b) WoBindG).
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Entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung ist die Bestätigung vom
10. Juni 1991 nicht bereits deswegen rechtswidrig, weil die Bestimmung des 31.
Dezember 2000 als Endtermin der Eigenschaft "öffentlich gefördert" im Widerspruch zur
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Bestätigung vom 17. April 1990 steht. Der Bestätigung vom 17. April 1990 kommt nicht
der Charakter eines (feststellenden) Verwaltungsakts zu, dessen Wirksamkeit u.a. nur
durch Rücknahme oder Widerruf (vgl. § 43 Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVfG NW -) beseitigt werden kann.
Nach ständiger Rechtsprechung des Senats
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vgl. z.B. Urteil vom 7. Oktober 1982 - 14 A 1801/81 - BBaubl. 1983, S. 399, zuletzt Urteil
vom 28. Januar 1997 - 14 A 1818/93 - Urteilsabdruck S. 6 f. m.w.N.
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ist die Bestätigung nach § 18 WoBindG in der bis zum Inkrafttreten des
Wohnungsbindungsänderungsgesetzes geltenden Fassung über das Ende der
Eigenschaft einer Wohnung als öffentlich gefördert kein feststellender Verwaltungsakt.
Die Bestätigung nach altem Recht hatte - hiervon ist auch der Beklagte zu Recht
ausgegangen - keine rechtsbegründende Wirkung und war zu berichtigen, wenn sie zu
Unrecht erteilt worden ist. Der Senat hat keine Veranlassung, von dieser
Rechtsprechung abzuweichen, die sich mit dem vom Verwaltungsgericht
herangezogenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
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vom 12. Juli 1978 - 8 C 50.77 -, Buchholz 454.31, § 18 WoBindG 1965 Nr. 1
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auseinandersetzt. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Senatsrechtsprechung in
neueren Entscheidungen nicht beanstandet.
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Zutreffend hat der Beklagte bestätigt, daß die Wohnungen noch bis zum 31. Dezember
2000 als öffentlich gefördert gelten. Dies ergibt sich aus § 16 Abs. 1 Satz 1, Abs. 6
WoBindG, wonach die Wohnungen als öffentlich gefördert gelten bis zum Ablauf des 10.
Kalenderjahres nach dem Jahr der Rückzahlung, längstens jedoch bis zum Ablauf des
Kalenderjahres, in dem das Darlehen nach Maßgabe der Tilgungsbedingungen
vollständig zurückgezahlt worden wäre. Die Regelungen in § 16 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2
WoBindG in der bis zum Inkrafttreten des Wohnungsbindungsänderungsgesetzes
geltenden Fassung, auf die der Kläger sein Feststellungsbegehren auf Verkürzung der
Nachwirkungsfrist auf 8 Jahre stützt, sind nicht einschlägig.
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Entgegen der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Auslegung ist § 16 WoBindG in
der mit Inkrafttreten des Wohnungsbindungsänderungsgesetzes (am 30. Mai 1990)
geltenden Fassung anzuwenden, wenn die als Darlehen bewilligten öffentlichen Mittel -
wie hier - zwischen dem 1. Januar 1990 und dem 29. Mai 1990 zurückgezahlt wurden.
Die Anwendung des Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG i.V.m. § 16 Abs. 1 WoBindG auf den
vorliegenden Fall verletzt den Kläger nicht in seinen Grundrechten und verstößt auch
nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes.
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Durch Beschluß vom 15. Oktober 1996
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- 1 BvL 44, 48/92 - ZMR 1997, S. 117 = DVBl. 1997, S. 420; die Entscheidungsformel ist
im BGBl. 1997, S. 549 abgedruckt -
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hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, daß Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG nach
Maßgabe der Gründe mit dem Grundgesetz vereinbar ist. In den Gründen hat es
ausgeführt, daß die in Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG angeordnete Rückwirkung bei
verfassungskonformer Auslegung nicht gegen Art. 14 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG -
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verstößt. An diese Entscheidung, die auf Antrag eines Gerichts gemäß Art. 100 Abs. 1
GG erging, ist der Senat gebunden, da sie gemäß § 31 Abs. 2 i.V.m. § 13 Nr. 11
Bundesverfassungsgerichtsgesetz Gesetzeskraft hat.
Das Bundesverfassungsgericht hat in dem genannten Beschluß näher dargelegt, daß
Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG für die Fälle der unechten Rückwirkung mit Art. 14 Abs. 1 GG
unter der Voraussetzung vereinbar ist, daß die zurückgezahlten Darlehensbeträge, die
ihren Zweck wegen der Gesetzesänderung nicht erreicht haben, auf Verlangen erstattet
werden.
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Vgl. BVerfG, Beschluß vom 15. Oktober 1996, a.a.O. S. 121.
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Ein Tatbestand der unechten Rückwirkung ist hier gegeben. Der Rechtsvorgänger des
Klägers hat das Darlehen noch vor Inkrafttreten der Gesetzesänderung zurückgezahlt.
Die von ihm mit der Zahlung bezweckten Rechtsfolgen wären nach der alten
Rechtslage nicht vor Inkrafttreten der Neuregelung eingetreten. Nach § 16 Abs. 1, Abs. 3
Nr. 2 WoBindG in der bis zum Inkrafttreten des Änderungsgesetzes geltenden Fassung
hätten die Wohnungen längstens bis zum Ablauf des achten Kalenderjahres nach dem
Jahr der Rückzahlung, mithin bis 1998, als öffentlich gefördert gegolten.
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Die Anordnung unechter Rückwirkung des Art. 4 Abs. 2 WoBindÄndG für die Fälle einer
Rückzahlung öffentlicher Mittel nach dem 31. Dezember 1989 und vor dem 30. Mai 1990
verletzt nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Wesentlicher Grund für die -
zeitlich begrenzte - Einbeziehung zurückliegender Rückzahlungsfälle war, den
befürchteten Ankündigungseffekt der Neuregelung zu vermeiden und deshalb zu
verhindern, daß zahlreiche Eigentümer von Sozialwohnungen die bevorstehende
Verlängerung der Wohnungsbindung und die ungünstigere Berechnung der
Kostenmiete "erfolgreich" zum Anlaß vorzeitiger Rückzahlung nutzten.
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Vgl. im einzelnen BVerfG, Beschluß vom 15. Oktober 1996, a.a.O. unter Hinweis auf die
Gesetzesmaterialien.
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Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts war das Vertrauen des
Wohnungseigentümers in den Fortbestand der bisherigen Nachwirkungsregelungen
nicht erst mit der Beschlußfassung des Bundestages über das Änderungsgesetz am 29.
März 1990 entfallen. Zwar wird grundsätzlich das Vertrauen in den Fortbestand einer
gesetzlichen Regelung erst mit dem Änderungsbeschluß des Bundestages gestört.
Dieser Gesichtspunkt hat aber insbesondere dann weniger Gewicht, wenn es - wie im
vorliegenden Fall - darum geht, einen Ankündigungseffekt zu vermeiden, der die
beabsichtigte Wirkung der Gesetzesänderung ganz oder zum Teil zunichte zu machen
droht. Das Bundesverfassungsgericht hat ausgeführt, daß dem Gesetzgeber bei der
Beurteilung, ab welchem Zeitpunkt die Wirkung der Ankündigung einer
Gesetzesänderung den Gesetzeszweck durchkreuzt, und bei der daran orientierten
Festsetzung von Stichtagen ein beträchtlicher Einschätzungsspielraum zusteht.
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Vgl. zum Vorstehenden BVerfG, Beschluß vom 15. Oktober 1996, a.a.O., S. 121.
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Das Bundesverfassungsgericht hat in der genannten Entscheidung weiter dargelegt,
daß der Gesetzgeber mit dem 31. Dezember 1989 keinen zu frühen Stichtag für die
Rückwirkung gewählt habe.
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Eigentümer oder Kaufinteressenten von Sozialwohnungen konnten bereits aufgrund der
vom Bundesrat im September 1989 unterbreiteten Vorschläge zur Gesetzesänderung
nicht mehr fest damit rechnen, daß die geltende Wohnungsbindungsregelung Bestand
haben würde. Unter diesen Umständen läßt sich die Wahl eines Stichtags, der drei
Monate nach Bekanntgabe der Änderungsvorschläge liegt, nicht beanstanden.
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Vgl. BVerfG, Beschluß vom 15. Oktober 1996, a.a.O.
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Der Kläger kann sich daher auch nicht erfolgreich darauf berufen, er habe keinerlei
Kenntnis von der anstehenden Gesetzesänderung gehabt, da er sich hierüber
rechtzeitig hätte informieren können.
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Unter Abwägung des hohen Gewichts der mit der Überleitungsvorschrift des Art. 4 Abs.
2 WoBindÄndG verfolgten Zielsetzung mit den wirtschaftlichen Interessen der
Eigentümer von Sozialwohnungen hat das Bundesverfassungsgericht ein
überwiegendes öffentliches Interesse an der Gesetzesänderung jedoch nur für den Fall
angenommen, daß den Eigentümern die zur vorzeitigen Tilgung des Darlehens
aufgewandten Beträge erstattet werden.
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BVerfG, Beschluß vom 15. Oktober 1996, a.a.O., S. 121, 122.
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Dem Kläger bleibt es daher unbenommen, seinen - von Verfassungs wegen
erforderlichen - Anspruch auf Rückgewähr der vorzeitig zurückgezahlten
Darlehensbeträge gegenüber dem Beklagten geltend zu machen.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO sowie § 167 VwGO i.V.m. §§ 708
Nr. 10, 711, 713 der Zivilprozeßordnung (ZPO).
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2 und 137
Abs. 1 VwGO nicht vorliegen.
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