Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 12 A 2758/06

OVG NRW: prinzip der gegenseitigkeit, rücklage, eigentümer, jugendhilfe, betriebskosten, mieter, gleichheit im unrecht, anteil, verfügung, zuschuss
Oberverwaltungsgericht NRW, 12 A 2758/06
Datum:
22.11.2006
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
12. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
12 A 2758/06
Tenor:
Soweit die Berufung zurückgenommen worden ist, wird das
Berufungsverfahren eingestellt; die Berufung im übrigen wird
zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des gerichtskostenfreien
Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig
vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher
Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Klägerin ist Trägerin der katholischen Kindertagesstätte St. O. und des katholischen
Kindergarten St. Q. in L. -V. ; zugleich ist sie Eigentümerin der Einrichtungen.
2
Mit Anträgen jeweils vom 22. April 2004 beantragte die Klägerin für die genannten Einrichtungen
die Bewilligung von Abschlagszahlungen für das Jahr 2005. Mit Bescheiden jeweils vom 20.
Dezember 2004 bewilligte der Beklagte Abschlagszahlungen unter Abzug der
Haushaltskonsolidierungsbeiträge für das Jahr 2005 gemäß § 18b Abs. 1 des Gesetzes über
Tageseinrichtungen für Kinder in Nordrhein-Westfalen - GTK - (Kindertagesstätte St. O. :
Haushaltskonsolidierungsbeitrag von 8.514,00 EUR - 3 Gruppen á 2.838,00 EUR; Kindergarten St.
Q. : Haushaltskonsolidierungsbeitrag von 11.352,00 EUR - 4 Gruppen á 2.838,00 EUR).
3
Für die Kindertagesstätte St. O. beantragte die Klägerin mit Antrag vom 20. April 2005 die
Bewilligung eines Betriebskostenzuschusses in Höhe von insgesamt 272.318,52 EUR für das
abgelaufene Kalenderjahr 2004. Mit Bescheid vom 30. Dezember 2005 bewilligte der Beklagte
unter Abzug eines Haushaltskonsolidierungsbeitrags für das Jahr 2004 in Höhe von 5.748,00 EUR
(1.916,00 EUR je Gruppe x 3 Gruppen = 5.748,00 EUR) einen Betriebskostenzuschuss lediglich in
Höhe von 266.570,52 EUR.
4
Für den Kindergarten St. Q. beantragte die Klägerin ebenfalls mit Antrag vom 20. April 2005 die
Bewilligung eines Betriebskostenzuschusses in Höhe von insgesamt 364.324,67 EUR für das
5
abgelaufene Kalenderjahr 2004. Mit Bescheid ebenfalls vom 30. Dezember 2005 bewilligte der
Beklagte unter Abzug eines Haushaltskonsolidierungsbeitrags für das Jahr 2004 in Höhe von
7.664,00 EUR (1.916,00 EUR je Gruppe x 4 Gruppen = 7.664,00 EUR) einen
Betriebskostenzuschuss lediglich in Höhe von 356.660,67 EUR.
Nach jeweils erfolglosen Vorverfahren hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung geltend
gemacht, § 18b GTK verstoße gegen Art. 6 Abs. 2 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen
(LV NRW).
6
Die Klägerin hat - sinngemäß - beantragt,
7
den Beklagten unter Aufhebung seiner Bescheide vom 20. Dezember 2004 und vom 30. Dezem-ber
2005 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide jeweils vom 14. März 2006 zu verpflichten, der
Klägerin auf ihre Anträge vom 22. April 2004 und vom 20. April 2005 für die katholische
Kindertagesstätte St. O. und den katholischen Kindergarten St. Q. in L. -V. jeweils
einen Betriebskostenzuschuss für das Jahr 2004 und Abschlagszahlungen für das Jahr 2005 ohne
Abzug der Haushaltskonsolidierungsbeiträge zu bewilligen.
8
Der Beklagte hat beantragt,
9
die Klage abzuweisen.
10
Zur Begründung hat er sich auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide gestützt, die ihrerseits auf
die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Bezug nehmen, wonach ein Verstoß gegen Art. 6 LV
NRW und Art. 3 GG nicht gegeben sei.
11
Mit dem angefochtenen Gerichtsbescheid hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Wegen der Begründung im Einzelnen wird auf die Entscheidungsgründe des angefochtenen
Gerichtsbescheides Bezug genommen.
12
Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt die Klägerin vor: § 18b
GTK verstoße gegen Art. 6 Abs. 2 LV NRW, da der Gesetzgeber sich bei der Einführung des § 18b
GTK nicht von den verfassungsrechtlich garantierten Zielen der Förderung von Kindern und
Jugendlichen habe leiten lassen. Darüber hinaus würden Betreiber von Kindergärten und
Tageseinrichtungen, die Eigentümer dieser Einrichtung seien, gegenüber Einrichtungsträgern, die
Mie-ter der Einrichtung seien, in verfassungswidriger Weise ungleich behandelt. Die Eigentümer
müssten gegenüber den Mietern einen höheren Haushaltskonsolidie-rungsbeitrag leisten, ohne
dass höhere Zuschüsse zu den Erhaltungsaufwendungen gewährt würden. Dabei trügen die
Eigentümer gegenüber den Mietern das Risiko, sämtliche notwendige Erhaltungsmaßnahmen, wie
Reparaturen und dergleichen, selbst zu tragen. Soweit darauf hingewiesen werde, dass Eigentümer
Zuschüsse zur Erhaltung ihrer Einrichtung bekämen, Mieter dagegen nicht, werde übersehen, dass
diese Zuschüsse für die notwendigen Erhaltungsmaßnahmen zu verwenden seien und dass die
Zuschüsse nicht ausreichend seien, um die tatsächlichen Erhaltungsaufwendungen zu
kompensieren. Auch sei zu berücksichtigen, dass diese Zuschüsse investiert worden seien und
damit nicht mehr zur Deckung des Haushaltskonsolidierungsbeitrages zur Verfügung stünden. Im
Übrigen hätten die Eigentümer wegen der nicht ausreichenden Pauschalen in erheblichem Umfang
Eigenmittel eingesetzt. Eine Ungleichbehandlung liege auch darin, dass es keine einheitliche
Handlungsweise seitens der Kommunen im Geltungsbereich des § 18b GTK gegeben habe.
Darüber hinaus liege eine rechtswidrige Rückwirkung vor, da § 18b GTK erst im Jahr 2004
eingeführt worden sei und sich die Klägerin auf diese veränderte Situation nicht mehr habe
einstellen können. Sie habe auf die alte gesetzliche Regelung vertraut und ihre Finanzplanung
danach ausgerichtet. Im Übrigen habe sie erst durch den nach Ablauf des Jahres 2004 ergangenen
Bescheid des Beklagten vom 30. Dezember 2005 Klarheit darüber gewonnen in welchem Umfang
sie von der Neuregelung betroffen sei.
13
Nachdem die Klägerin die Berufung insoweit zurückgenommen hat, als Gegenstand der Klage die
Erhöhung der Abschlagszahlungen für das Jahr 2005 gewesen ist, beantragt sie nunmehr,
14
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen,
soweit damit die Bewilligung von Betriebskostenzuschüssen für das Jahr 2004 ohne Abzug der
Haushaltskonsolidierungsbeiträge begehrt wird.
15
Der Beklagte beantragt,
16
die Berufung zurückzuweisen.
17
Er bezieht sich zur Begründung auf den Inhalt des angefochtenen Gerichtsbescheids.
18
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Be-teiligten im
Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsakte des Beklagten
Bezug genommen.
19
Entscheidungsgründe:
20
Soweit die Berufung zurückgenommen worden ist, ist das Berufungsverfahren gemäß § 125 Abs. 1
Satz 1 VwGO i. V. m. § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.
21
Die Berufung im übrigen ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht
abgewiesen.
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Die Festsetzungen der Betriebskostenzuschüsse für das Jahr 2004 durch die Bescheide des
Beklagten jeweils vom 30. Dezember 2005 in der Gestalt der Widerspruchsbescheide jeweils vom
14. März 2006 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, soweit die ermittelten
Zuschussbeträge um Haushaltskonsolidierungsbeiträge in Höhe von 5.748,00 EUR bzw. 7.664,00
EUR gekürzt worden sind; die Klägerin hat keinen Anspruch gegen den Beklagten auf ungekürzte
Betriebskostenzuschüsse.
23
Die Kürzung ergibt sich aus § 18b Abs. 1 GTK i.d.F. des mit Wirkung vom 31. Januar 2004 in Kraft
getretenen Art. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes 2004/2005 vom 27. Januar 2004, GV NRW S. 30 -
im Folgenden: GTK -. Gemäß § 18b Abs. 1 Satz 3 GTK kürzt der Träger der örtlichen Jugendhilfe
den nach den Regelungen dieses Gesetzes und der nach diesem Gesetz ergangenen
Verordnungen errechneten Zuschuss zu den Betriebskosten an den Träger der Einrichtung für jede
in der Einrichtung vorgehaltene Gruppe um die in den Sätzen 1 und 2 des Absatzes 1 für das
jeweilige Jahr genannten Beträge. Nach Satz 1 des Absatzes 1 des § 18b GTK gilt § 18 Abs. 3 GTK
mit der Maßgabe, dass sich der Landeszuschuss im Jahr 2004 um 1.916 Euro und im Jahr 2005 um
2.838 Euro für jede im Bezirk des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe vorgehaltene
Gruppe in den nach diesem Gesetz geförderten Tageseinrichtungen für Kinder, die im Eigentum
des Trägers steht oder bezüglich derer er Erbbauberechtigter oder wirtschaftlich dem Eigentümer
gleichgestellt ist, verringert. Gemäß Satz 2 des Absatzes 1 des § 18b GTK verringert sich der
Landeszuschuss für alle anderen in den nach diesem Gesetz geförderten Tageseinrichtung
vorgehaltenen Gruppen im Jahr 2004 um 1.516 Euro und im Jahr 2005 um 2.238 Euro. Damit
werden die im Rahmen der Landesförderung nach § 18 Abs. 3 GTK vorgesehenen
Kürzungsbeträge bei der Festsetzung des Betriebskostenzuschusses von den örtlichen Trägern der
öffentlichen Jugendhilfe an die Einrichtungsträger weitergereicht.
24
§ 18b Abs. 1 Satz 3 GTK gibt in Verbindung mit § 18b Abs. 1 Sätze 1 und 2 GTK nicht nur die
jeweilige Höhe der vom örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe anzusetzenden
Kürzungsbeträge, sondern darüber hinaus auch die konkrete Art und Weise des rechnerischen
Ansatzes der Haushaltskonsolidierungsbeträge eindeutig vor: In einem ersten Schritt ist der
25
Betriebskostenzuschuss "nach den Regelungen dieses Gesetzes und der nach diesem Gesetz
ergangenen Verordnungen" zu ermitteln (vgl. §§ 16, 18, 18a, 23 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1, 24a
GTK, § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 und 4 sowie Anlage 1 der Verfahrensverordnung-GTK -VerfVO-
GTK - vom 17. Januar 1995, GV NRW S. 108, zuletzt geändert durch Art. 44 EuroAnpG NRW vom
25. September 2001, GV NRW S. 708, §§ 1 ff. der Betriebskostenverordnung - BKVO - vom 11.
März 1994, GV NRW S. 144, zuletzt geändert durch Art. 6 EntlKommG vom 29. April 2003, GV NRW
S. 254). In einem zweiten Schritt ist der auf diese Weise ermittelte Betriebskostenzuschuss um den
jeweiligen Haushaltskonsolidierungsbeitrag zu verringern; der jeweilige
Haushaltskonsolidierungsbeitrag ist somit als letzter Abzugsposten auf die ermittelte Gesamtsumme
des zu leistenden Betriebskostenzuschusses anzuwenden.
Sollte der Gesetzgeber beabsichtigt haben, den jeweiligen Haushaltskonsolidierungsbeitrag
unmittelbar und ausschließlich bei dem auf die Abgeltung der Sachkosten bezogenen Anteil des
Betriebskostenzuschusses rechnerisch in Abzug zu bringen,
26
vgl. Begründung der Landesregierung, LT-Drucks. 13/4528 vom 3. November 2003, S. 25 f.;
Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses, LT-Drucks. 13/4890
vom 19. Januar 2004, Anhang 1, S. 2: "Dieser Betrag soll bei den Sachkosten der
Tageseinrichtungen eingespart werden",
27
ist dies als Berechnungsmethode nicht Gesetz geworden. Nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut
des § 18b Abs. 1 Satz 3 GTK ist der Zuschuss zu den "Betriebskosten" zu kürzen. Betriebskosten
sind nach § 16 Abs. 1 GTK die angemessenen Personal- und Sachkosten, so dass die
rechnerische Kürzung des insgesamt ermittelten, d.h. auch unter Berücksichtigung der
zuschussfähigen Personalkosten (vgl. § 16 Abs. 1 GTK, § 1 BKVO) errechneten Zuschussbetrages
vorzunehmen ist.
28
Soweit die zunächst undifferenzierten Haushaltskonsolidierungsbeiträge,
29
vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 13/4528 vom 3. November 2003, S. 10,
30
auf Empfehlung des Haushalts- und Finanzausschusses unterschiedlich ausgestaltet worden sind,
je nachdem, ob der Träger Eigentümer oder Mieter der Einrichtung ist,
31
vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses vom 19. Januar
2004, LT-Drucks. 13/4890, S.4
32
ist diese Differenzierung damit begründet worden, dass dadurch "die besondere Situation von
Trägern von Einrichtungen in gemieteten Räumlichkeiten, die nicht über Rücklagen verfügen und
darauf zurückgreifen können, berücksichtigt" werde.
33
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses vom 19. Januar
2004, LT-Drucks. 13/4890, Anhang 1, S. 2,
34
Diese das Verhältnis Eigentümer/Mieter betreffende Differenzierung nach Rücklagen findet
innerhalb der Gruppe der Eigentümer keine gesetzliche Entsprechung. Der Abzug der höheren
Haushaltskonsolidierungsbeiträge, mithin die geringere Betriebskostenbezuschussung, ist nicht auf
die Gruppe der Träger beschränkt, die Eigentümer oder Erbbauberechtigte der Einrichtung oder
wirtschaftlich den Eigentümern gleichgestellt sind und darüber hinaus aus den überschüssigen
Erhaltungspauschalen gemäß § 16 Abs. 3 Satz 5 GTK, § 2 Abs. 3 u. 4 BKVO eine Rücklage
gebildet haben, die zum Ausgleich der geringeren Betriebskostenbezuschussung eingesetzt
werden kann; vielmehr sind nach dem eindeutigen Wortlaut des § 18b Abs. 1 GTK die höheren
Haushaltskonsolidierungsbeiträge bei allen Trägern anzusetzen, die Eigentümer oder
Erbbauberechtigte der Einrichtung oder wirtschaftlich den Eigentümern gleichgestellt sind,
35
unabhängig davon, ob eine Rücklage vorhanden ist.
§ 18b Abs. 2 Satz 1 GTK sieht vor, dass abweichend zu § 2 Abs. 4 BKVO die Träger der
Tageseinrichtungen für Kinder in den Jahren 2004 und 2005 die Sachkostenpauschalen und
gegebenenfalls vorhandene Rücklagen unabhängig von der Qualifizierung als Grund- oder
Erhaltungspauschale zur Deckung der Sachkosten einsetzen können.
36
Diese Flexibilisierung ist den im Gesetzgebungsverfahren vorgetragenen,
37
vgl. Ausschussprotokoll des Haushalts- und Finanzausschusses 13/1081 vom 19. Dezember 2003,
S. 5 - 13,
38
und in der Gesetzesbegründung offenbar schon vorweggenommenen massiven Bedenken der
Kommunen und Einrichtungsträger geschuldet, und hat zum Ziel, die mit der Zuschusskürzung
verbundenen Belastungen der Träger der Einrichtungen zu mildern.
39
Vgl. Begründung der Landesregierung, LT-Drucks. 13/4528 vom 3. November 2003, S. 26;
Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses vom 19. Januar 2004,
LT-Drucks. 13/4890, Anhang 1, S. 2.
40
Gemäß § 18b Abs. 2 Satz 1 GTK sind die Einrichtungsträger ermächtigt - nicht verpflichtet-, die
Rücklage einzusetzen, wobei der Einsatz auf den Bereich der Sachkosten (vgl. § 2 Abs. 1 BKVO)
beschränkt ist. Aus dem Wesen der Rücklage folgt zudem, dass diese grundsätzlich nur dann und
nur insoweit eingesetzt werden kann, soweit Sachkosten angefallen sind und zur Abdeckung dieser
Kosten keine Zuschüsse (hier also die Grund- und Erhaltungspauschalen, § 16 Abs. 3 Sätze 4 u. 5
GTK, § 2 BKVO) mehr zur Verrechnung zur Verfügung stehen.
41
Ausgehend von dem erkennbaren gesetzgeberischen Ziel der Regelung ist ein Einsatz der
Rücklage nach § 18b GTK darüber hinaus nur zulässig, soweit sie dazu dient, die mit der
Zuschusskürzung verbundenen Belastungen der Einrichtungsträger abzumildern. Die Rücklage
kann daher im Bereich der Sachkosten nach § 18b GTK nur zur Deckung derjenigen Defizite
eingesetzt werden, die sich aufgrund des Ansatzes des Haushaltskonsolidierungsbeitrags ergeben.
Nur bei einem Einsatz der Rücklage zu diesem Zweck sind die Einrichtungsträger an die -
ansonsten nach wie vor geltende - Zweckbestimmung der aus den nicht benötigten
Erhaltungspauschalen resultierenden Rücklage (§ 2 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 und 4 BKVO, § 16 Abs. 3
Satz 5 GTK) nicht gebunden; ein darüber hinaus gehender Einsatz für Aufwendungen, die ohne die
Zuschusskürzungen durch die Haushaltskonsolidierungsbeiträge nicht hätten finanziert werden
können, ist damit ausgeschlossen.
42
Verbleiben Aufwendungen, die durch die Pauschalen nicht abgedeckt werden, ist der Einsatz der
Rücklage bis zur Höhe des Haushaltskonsolidierungsbeitrags gerechtfertigt; eine
Verrechnungsschwelle, die die Aktivierung der Rücklage etwa erst dann ermöglicht, wenn die
Aufwendungen die abstrakt ermittelten - jedoch aufgrund der Kürzung tatsächlich nicht in dieser
Höhe ausgezahlten - Sachkostenpauschalen rechnerisch übersteigen, sieht das Gesetz nicht vor.
43
In diesem vorgegebenen Rahmen kann die vorhandene Rücklage in dem jeweiligen
Haushaltskonsolidierungsjahr - je nach Höhe der Rücklage bis zur vollständigen Aufzehrung -
"unabhängig von der Qualifizierung als Grund- oder Erhaltungspauschale" zur Deckung sämtlicher
durch den Ansatz des Haushaltskonsolidierungsbeitrags begründeter (und nach dem Einsatz nicht
benötigter Sachkostenpauschalen verbleibender) Defizite im Bereich der Sachkosten eingesetzt
werden. Dabei wird die Aufzehrung der Rücklage nicht quotenmäßig durch die Dauer des durch
das Haushaltsbegleitgesetz vom 27. Januar 2004 festgelegten Haushaltskonsolidierungszeitraums
2004 und 2005 bestimmt; die vollständige Aufzehrung kann auch bereits im ersten
Haushaltskonsolidierungsjahr 2004 erfolgen.
44
Außerhalb des Geltungsbereichs des § 18b GTK bleibt der Einsatz der Rücklage weiterhin nach
allgemeinen Grundsätzen für die nicht durch die Erhaltungspauschale gedeckten, in dem jeweiligen
Rechnungsjahr jedoch erforderlichen Erhaltungsaufwendungen zulässig.
45
Soweit die Rücklage eingesetzt wird, ist - auch außerhalb des Geltungsbereichs von § 18b GTK -
durch den Abzug des jeweiligen prozentualen Trägeranteils
46
(§§ 18 Abs. 2, 18a GTK) von den durch die Rücklage zu deckenden Kosten sicherzustellen, dass
der vom Einrichtungsträger zu tragende Eigenanteil realisiert wird. Denn das System der
nachträglichen Zuschussgewährung nach dem GTK ist durch das Prinzip der Gegenseitigkeit
gekennzeichnet. Die nachträgliche Zuschussgewährung unter Abzug des Trägeranteils
gewährleistet, dass den in erheblichem Umfang tatsächlich zur Verfügung gestellten öffentlichen
Mitteln ein Kostenanteil gegenübersteht, der von dem Einrichtungsträger aus Eigenmitteln
ausgeglichen und damit tatsächlich getragen werden muss. Dieses Prinzip der Gegenseitigkeit gilt
auch bei der Aktivierung der Rücklage; auch insoweit ist zu gewährleisten, dass dem durch die
Aktivierung der Rücklage erfolgten tatsächlichen Einsatz öffentlicher Mittel ein Eigenanteil des
Einrichtungsträgers gegenübersteht, der sich nicht nur als Rechnungsposten, sondern als
tatsächlicher Einsatz eigener Finanzmittel darstellt.
47
Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass die Rücklage aus Erhaltungspauschalen gespeist
wird, die in der Vergangenheit als Zuschüsse gewährt worden sind und bei deren Bewilligung
bereits der jeweilige Trägeranteil abgezogen worden ist. Denn den der Rücklage zugeführten
überschüssigen Erhaltungspauschalen standen naturgemäß keine - durch die Erhaltungspauschale
und durch den damit korrespondierenden Eigenanteil auszugleichenden - Aufwendungen
gegenüber, so dass ein entsprechender Eigenanteil zunächst eingespart und damit tatsächlich noch
gar nicht erbracht worden ist. Die Rücklagenmittel werden zwar auf einem Konto des
Einrichtungsträgers geführt, jedoch stehen sie ihm nicht endgültig zu, da der Förderzweck in
Ermangelung auszugleichender Erhaltungsaufwendungen (noch) nicht erfüllt ist und damit die
überschüssigen Zuschussmittel auch zurückgefordert werden könnten. Danach wird mit der auf ein
entsprechendes Begehren des Einrichtungsträgers erfolgten Zulassung der Aktivierung der
Rücklage durch die Bewilligungsbehörde eine Entscheidung über den Einsatz bislang gesperrter
öffentlicher Mittel getroffen, der über die Zuschussgewährung hinausgeht und der nach dem Prinzip
der Gegenseitigkeit die insoweit noch ausstehende tatsächliche Erbringung des Eigenanteils
voraussetzt. Andernfalls könnte z. B. durch eine schlichte Verlagerung sämtlicher
Erhaltungsaufwendungen (unter voller Einsparung des Eigenanteils) in das Folgejahr die
Erhaltungspauschale für das laufende Jahr komplett in die Rücklage eingestellt und im Folgejahr zu
einer 100%-Finanzierung (ohne Eigenanteil) der dann nachgeholten Erhaltungsaufwendungen
genutzt werden; ein offensichtlich dem Prinzip der Gegenseitigkeit widersprechendes Ergebnis.
48
Eine derartige Manipulationsmöglichkeit wird auch durch § 18b GTK nicht eröffnet. § 18b GTK
erweitert ausweislich seines Wortlauts lediglich die Deckungsmöglichkeiten durch eine -
beschränkte - Aufhebung der Zweckbindung der Rücklage; weder sein Wortlaut noch die
Gesetzesmaterialien lassen hingegen erkennen, dass die grundsätzliche Einbindung der Träger
und die dem Prinzip der Gegenseitigkeit entsprechende Abforderung des Eigenanteils zugunsten
einer öffentlichen 100%-Finanzierung der durch die Rücklage zu deckenden
Erhaltungsaufwendungen aufgegeben werden sollte.
49
Soweit das Ministerium für Generationen, Familie, Frauen und Integration NRW demgegenüber von
der Kürzung des Entnahmebetrags aus der Rücklage um den Trägeranteil absehen will,
50
vgl. den an die Landschaftsverbände Rheinland und Westfalen-Lippe gerichteten Erlass des
Ministeriums für Generationen, Familie, Frauen und Integration NRW vom 29. August 2006 - 311 -
6001.5 -,
51
mag diese - aus dem Gesetz nicht ableitbare - Begünstigung den Einrichtungsträgern im
Verwaltungsverfahren zugute kommen; eine Bindung für das gerichtliche Verfahren ergibt sich
hieraus nicht.
52
Entsprechendes gilt für die dem Ansatz des Trägeranteils vorgelagerte Ermittlung der durch die
Rücklage auszugleichenden Kosten. Auch insoweit ist zu berücksichtigen, dass § 18b GTK- wie
bereits dargelegt - lediglich den Anwendungsbereich für den Einsatz der Rücklage zum Zweck des
Ausgleichs der verringerten Zuschussgewährung erweitert, jedoch im Übrigen den sich aus der
allgemeinen Zweckbestimmung einer Rücklage ergebenden Anwendungsbereich unberührt lässt.
Dieser ist regelmäßig darauf ausgerichtet, das sich in einem Abrechungszeitraum trotz des
Zuflusses von Geldmitteln ergebende Kostendeckungsdefizit auszugleichen. Die Höhe des Defizits
errechnet sich regelmäßig aus der Gegenüberstellung der tatsächlich für die erforderliche Erhaltung
der Einrichtung angefallenen Kosten auf der einen Seite und der der Einrichtung tatsächlich
zufließenden Geldmittel auf der anderen Seite. Als tatsächlich zufließende Geldmittel sind jedoch
nicht nur die dem Einrichtungsträger ausgezahlten öffentlichen Zuschüsse anzusehen, sondern
auch der nach dem Prinzip der Gegenseitigkeit für die Zuschussgewährung tatsächlich zu
erbringende Eigenanteil des Einrichtungsträgers. Aus diesem Grund ist bei der Feststellung der
tatsächlich zufließenden Geldmittel die Erhaltungspauschale rechnerisch zuzüglich des
Trägeranteils anzusetzen. Demgegenüber können auf der Seite der tatsächlich angefallenen
Kosten die - nachgewiesenen - Erhaltungsaufwendungen nicht auch noch um den Trägeranteil
gekürzt werden. Dies würde letztlich auf einen doppelten Ansatz des Trägeranteils hinauslaufen.
Einen doppelten Ansatz des Trägeranteils sieht das Gesetz nicht vor. Er ist auch nach dem Prinzip
der Gegenseitigkeit nicht vom Einrichtungsträger geschuldet, der Eigenanteil des
Einrichtungsträgers wird bereits durch den Ansatz u.a. bei der Erhaltungspauschale und durch den
Ansatz bei der Aktivierung der Rücklage berücksichtigt.
53
Gemäß § 18b Abs. 2 Satz 2 1. Halbsatz GTK können in den Jahren 2004 und 2005 die Rücklagen
auch für mehrere Tageseinrichtungen desselben Trägers, die dieser im Zeitpunkt des In-Kraft-
Tretens dieses Gesetzes im Gebiet des Kreises (§ 1 Kreisordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen) betreibt, zusammengefasst werden. Soweit diese Zusammenfassung im
Zuständigkeitsbereich nur einer Bewilligungsbehörde ermöglicht wird, handelt es sich lediglich um
die Wiederholung der nach § 2 Abs. 4 Satz 4 BKVO bereits seit dem 1. Januar 1994 bestehenden
Regelung. Die Möglichkeit der Zusammenfassung von Rücklagen ist nach § 18b Abs. 2 Satz 2 1.
Halbsatz GTK jedoch nicht auf Einrichtungen beschränkt, die sich im Zuständigkeitsbereich nur
einer Bewilligungsbehörde befinden. Vielmehr wird entsprechend der Empfehlung des Haushalts-
und Finanzausschusses,
54
vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses vom 19. Januar
2004, LT-Drucks. 13/4890, Anhang 1, S. 2 f.,
55
eine einrichtungsübergreifende (vollständige oder teilweise) Zusammenfassung der Rücklagen und
eine Flexibilisierung des Einsatzes der Rücklage zugunsten einer oder ggf. mehrerer Einrichtungen
zum Zweck des Ausgleichs der verringerten Landesförderung auch für solche Einrichtungen
eröffnet, die von demselben Träger in Kreisen betrieben werden, in denen sich mehrere
Jugendamtsbezirke gebildet haben.
56
Gemäß § 18b Abs. 2 Satz 2 2. Halbsatz GTK wird diese Möglichkeit darüber hinaus auch
denjenigen Trägern eingeräumt, die zwar selbst nicht mehrere Einrichtungen im Kreisgebiet
betreiben, jedoch demselben Spitzenverband der Freien Wohlfahrtspflege angehören.
57
Die Erklärung des Einrichtungsträgers, ob und ggf. in welcher Höhe die Rücklage zum Ausgleich
der verringerten Bezuschussung der Sachkosten aufgrund der Einbehaltung der
Haushaltskonsolidierungsbeiträge eingesetzt werden soll, ist Bestandteil des Antrags auf
Gewährung des Betriebskostenzuschusses; für diese Erklärung gilt daher auch die Vier-Monats-
58
Frist des § 1 Abs. 1 VerfVO-GTK.
Vgl. zum Charakter der Frist: OVG NRW, Urteil vom 27. Februar 2003 - 16 A 5570/00 -, NVwZ-RR
2004, 38 ff.
59
Der Regelungsbereich des § 18b Abs. 2 Satz 1 GTK ist jedoch nicht auf den Einsatz von Rücklagen
beschränkt. Er ermöglicht darüber hinaus allen Einrichtungsträgern in dem jeweiligen
Haushaltskonsolidierungsjahr "unabhängig von der Qualifizierung als Grund- oder
Erhaltungspauschale", mithin unter Aufgabe der mit der jeweiligen Zweckbestimmung
einhergehenden Verwendungsbeschränkung, den Einsatz der Sachkostenpauschalen (Grund- und
Erhaltungspauschalen, § 16 Abs. 3 Sätze 4 u. 5 GTK, § 2 Abs. 2 u. 4 BKVO) - bis zur vollständigen
Aufzehrung - zur Deckung von Sachkostendefiziten, die sich aufgrund des Ansatzes des
Haushaltskonsolidierungsbeitrags ergeben. Die hierdurch ermöglichte übergreifende
Deckungsfähigkeit (etwa durch den Einsatz von Erhaltungspauschalen für pädagogische Arbeit)
eröffnet sich jedoch nur, soweit der jeweiligen Sachkostenpauschale keine ungedeckten Ausgaben
für Aufgaben gegenüberstehen, die der Zweckbestimmung der Sachkostenpauschale entsprechen.
Denn die Befreiung von der Verwendungsbeschränkung zwecks Haushaltskonsolidierung
rechtfertigt es nicht, den Kostenausgleich im Bereich der eigentlichen Zweckbestimmung der
jeweiligen Sachkostenpauschale zugunsten der Abdeckung anderer Sachkosten (teilweise) zu
vernachlässigen und damit lediglich Finanzierungslücken gegeneinander auszutauschen.
60
Die gesetzliche Begrenzung der Verwendung einer etwaigen Rücklage oder der
Sachkostenpauschalen (ausschließlich) zur Abdeckung konsolidierungsbeitragsbezogener Defizite
im Bereich der Sachkosten schließt eine Quersubventionierung von Defiziten im Bereich der
Personalkosten aus, obwohl der Haushaltskonsolidierungsbeitrag, wie oben dargelegt, als ein
rechnerischer Abzugsposten vom gesamten Betriebskostenzuschuss einzustellen ist und damit
auch die Höhe der zuschussfähigen Personalkosten erfasst. Diese bilanztechnische Asymmetrie
(Erstreckung des Hauhaltskonsolidierungsbeitrags auch auf den Bereich der
Personalkostenbezuschussung bei Ermöglichung des Einsatzes von Rücklagen und
überschüssigen Sachkostenpauschalen ausschließlich im Bereich der Sachkosten) führt jedoch
nicht zu einer rechtlich relevanten Aufteilung des Haushaltskonsolidierungsbetrages in einen
personalkostenbezogenen, nicht deckungsfähigen Teil und einen auf den Bereich der Sachkosten
entfallenden und damit durch überschüssige Sachkostenpauschalen und - subsidiäre -
Rücklagenaktivierungen deckungsfähigen Teil.
61
Wie bereits dargelegt, ging der Gesetzgeber davon aus, dass sich die Kürzung durch den
Haushaltskonsolidierungsbeitrag im Bereich der Sachkosten auswirkt. Diese Annahme ist auch
gerechtfertigt, da bei der Ermittlung der zuschussfähigen angemessenen Betriebskosten i.S.d. § 16
Abs. 1 GTK die angemessenen Personalkosten (§ 16 Abs. 2 GTK, § 1 BKVO) - anders als die
Sachkosten - nicht über Pauschalen abgegolten, sondern, wenn auch mit gewissen
Modifizierungen und Einschränkungen, auf der Grundlage des tatsächlichen Bedarfs spitz errechnet
und in der konkret ermittelten Höhe bezuschusst werden. Der Träger kann also in der Regel nicht
zur Kompensation der ausgefallenen Beträge an den Personalkosten sparen. Um in diesem
Bereich einzusparen, müsste das Land einen zielgerichteten Eingriff in die zuschussfähige
Personalstruktur vornehmen, was jedoch im Rahmen des Haushaltsbegleitgesetzes ersichtlich
nicht beabsichtigt war.
62
Vgl. auch Moskal / Foerster, Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder, Kommentar, 18. Aufl. 2004,
§ 18b GTK Nr. I.2.
63
Bei den Sachkosten hingegen sind derartige Einschnitte denkbar, da diese Kosten pauschal erfasst
und bezuschusst werden (§ 16 Abs. 3 GTK, § 2 Abs. 2 BKVO), so dass sich die Kürzungen faktisch
auch nur in diesem Bereich auswirken können. Da der Gesetzgeber jedenfalls diesen faktischen
Auswirkungen der Zuschusskürzungen durch die Zulassung des Einsatzes von ggf. vorhandenen
64
Rücklagen und den zufließenden Sachkostenpauschalen im genannten Bereich der Sachkosten
Rechnung tragen wollte, wird der Einsatz dieser Mittel der Höhe nach durch die Höhe des für die
jeweilige Einrichtung insgesamt ermittelten Kürzungsbetrages begrenzt.
Der sich hieraus ergebende abgestufte Einsatz der verbleibenden Sachkostenpauschalen und der
ggf. vorhandenen Rücklagen (ausschließlich) zur Abdeckung konsolidierungsbeitragsbezogener
Defizite im Bereich der Sachkosten innerhalb des Haushaltskonsolidierungszeitraums ist der
Bewilligungsbehörde in geeigneter Form in entsprechender Anwendung von § 24a GTK, § 2a
BKVO zu belegen.
65
Da die durch die Grundpauschale gedeckten Aufwendungen zwar als Summe in den
Verwendungsnachweis übernommen werden, jedoch in ihrer Verwendung nicht nachzuweisen und
zu belegen sind (§ 24a GTK), so dass sie einer weitergehenden Prüfung nicht unterliegen,
66
vgl. Moskal / Foerster, a.a.O., § 24a GTK,
67
und weder § 18b GTK noch die BKVO insoweit eine Verschärfung der Nachweispflicht bestimmen,
ist ohne abweichende Erklärung der Einrichtungsträger regelmäßig davon auszugehen, dass
überschießende Grundpauschalen oder diese übersteigende laufende Aufwendungen, die es über
die Erhaltungspauschale und/oder die Rücklage auszugleichen gilt, nicht vorhanden sind. Ohne
eine abweichende Erklärung des Einrichtungsträgers beschränkt sich daher der Ausgleich der
Zuschusskürzung auf den Bereich der Erhaltungskosten. Ein Ausgleich in diesem Bereich erfolgt
daher in der Regel durch eine entsprechende Aktivierung der ggf. vorhandenen Rücklage
(einschließlich des Trägeranteils); da der in Abzug zu bringende Haushaltskonsolidierungsbetrag
bekannt ist und die Erhaltungsaufwendungen sowie die Verwendung der Erhaltungspauschale und
der Rücklage ohnehin gemäß § 24a GTK und § 2a BKVO nachzuweisen sind, reduziert sich der
Ausgleich durch Rückgriff auf die Rücklage damit auf letztlich zwei Rechenschritte, nämlich auf
68
1. die Ermittlung der nicht durch die - ungekürzte - Erhaltungspauschale (inklusive Trägeranteil)
abgedeckten Erhaltungsaufwendungen und
69
2. die Aktivierung der Rücklage (einschl. Trägeranteil) in Höhe der sich aus den nicht
ausgeglichenen Erhaltungsaufwendungen und des Haushaltskonsolidierungsbeitrags ergebenden
Summe.
70
Hieraus ergibt sich für die Festsetzung der Betriebskostenzuschüsse im
Haushaltskonsolidierungszeitraum im Einzelnen Folgendes:
71
1. Der Haushaltskonsolidierungsbeitrag wird rechnerisch als letzter Abzugsposten von dem wie
üblich ermittelten Gesamtbetriebskostenzuschuss abgesetzt.
72
2. Die Höhe der Ausgleichsfinanzierung im Sachkostenbereich wird durch die Höhe der
zuschussfähigen Sachkosten zzgl. des auf die jeweilige Einrichtung entfallenden
Haushaltskonsolidierungsbetrages begrenzt; eine Verrechnungsschwelle besteht nicht.
73
3. In der Ausgleichsfinanzierung sind, soweit den Sachkostenpauschalen Ausgaben für die von den
einzelnen Pauschalen erfassten Zwecke gegen-überstehen, zunächst diese Pauschalen
(einschließlich des Trägeranteils) vollständig mit den korrespondierenden Kosten zu verrechnen;
eine Kürzung der auszugleichenden Kosten um den Trägeranteil findet nicht statt.
74
4. Ohne eine abweichende Erklärung des Einrichtungsträgers ist in der Regel davon auszugehen,
dass die laufenden Kosten durch die Grundpauschale vollständig abgedeckt werden und die
Grundpauschale mit dem Ausgleich der laufenden Kosten vollständig aufgezehrt wird; ein
Ausgleich der Kürzung durch den Haushaltskonsolidierungsbeitrag findet daher in der Regel nur im
75
Bereich der Erhaltungsaufwendungen statt.
5. Übersteigt die Erhaltungspauschale (einschließlich des Trägeranteils) die
Erhaltungsaufwendungen, kann der überschießende Betrag zum Ausgleich mit der Kürzung durch
den Haushaltskonsolidierungsbeitrag verrechnet werden; eine Zuführung zur Rücklage findet in
diesem Fall nur insoweit statt, als die restliche Erhaltungspauschale die Kürzung durch den
Haushaltskonsolidierungsbeitrag übersteigt.
76
6. Ist die verbliebene Erhaltungspauschale rechnerisch aufgebraucht, ohne die
Erhaltungsaufwendungen und den Kürzungsbetrag vollständig auszugleichen, kann für den
Ausgleich die (für die jeweilige Einrichtung gebildete oder nach § 18b Abs. 2 Satz 2 GTK
zusammengeführte) Rücklage unter Hinzurechnung des Trägeranteils ganz oder teilweise
eingesetzt werden.
77
Die sich hiernach im Regelfall ergebende Berechnung soll durch die nachfolgenden, keinen
Anspruch auf Vollständigkeit erhebenden Beispielsfälle verdeutlicht werden, wobei die einzelnen
Beträge frei gegriffen worden sind. Um die Berechnung zu vereinfachen, wird der
Haushaltskonsolidierungsbeitrag als Aufwand den Erhaltungsaufwendungen zugerechnet. Damit
kann die Erhaltungspauschale, die tatsächlich im Ergebnis wegen des
Haushaltskonsolidierungsbeitrags nicht ungekürzt ausgezahlt wird, in voller Höhe in Ansatz
gebracht werden:
78
1. Beispiel
79
Rücklage ohne Trägeranteil (20 %): 40.000,00 EUR
80
Anerkannte Erhaltungsaufwendungen - ungekürzt -: 20.000,00 EUR
81
Ungekürzte Erhaltungspauschale mit Trägeranteil (20 %): 15.000,00 EUR
82
Haushaltskonsolidierungsbeitrag: 7.000,00 EUR
83
1. Schritt:
84
Zuzüglich zu den anerkannten Erhaltungsaufwendungen von 20.000,00 EUR ergibt sich mit dem
Haushaltskonsolidierungsbeitrag ein ausgleichsfähiger Gesamtbetrag von 27.000,00 EUR.
Abzüglich der ungekürzten Erhaltungspauschale einschl. Trägeranteil (15.000,00 EUR) verbleibt
ein ungedeckter Betrag von 12.000,00 EUR.
85
2. Schritt
86
Die Aktivierung der Rücklage kann in Höhe des nicht gedeckten Betrages abzüglich des
Trägeranteils (20 % = 2.400,00 EUR), mithin in Höhe von 9.600,00 EUR erfolgen. Es verbleibt eine
Rücklage in Höhe von 30.400,00 EUR.
87
2. Beispiel
88
Rücklage ohne Trägeranteil (20 %): 5.000,00 EUR
89
Anerkannte Erhaltungsaufwendungen - ungekürzt -: 25.000,00 EUR
90
Ungekürzte Erhaltungspauschale mit Trägeranteil (20 %): 15.000,00 EUR
91
Haushaltskonsolidierungsbeitrag: 7.000,00 EUR
92
1. Schritt:
93
Zuzüglich zu den anerkannten Erhaltungsaufwendungen von 25.000,00 EUR ergibt sich mit dem
Haushaltskonsolidierungsbeitrag ein ausgleichsfähiger Gesamtbetrag von 32.000,00 EUR.
Abzüglich der ungekürzten Erhaltungspauschale einschl. Trägeranteil (15.000,00 EUR) verbleibt
ein ungedeckter Betrag von 17.000,00 EUR.
94
2. Schritt
95
Die Aktivierung der Rücklage kann bis zur Aufzehrung erfolgen, weil sich selbst unter
Hinzurechnung des Trägeranteils eine Gesamtsumme von lediglich 6.250,00 EUR ergibt, die den
verbleibenden Differenzbetrag nicht ausgleicht.
96
3. Beispiel
97
Rücklage ohne Trägeranteil (20 %): 40.000,00 EUR
98
Anerkannte Erhaltungsaufwendungen - ungekürzt -: 7.000,00 EUR
99
Ungekürzte Erhaltungspauschale mit Trägeranteil (20 %): 15.000,00 EUR
100
Haushaltskonsolidierungsbeitrag: 7.000,00 EUR
101
1. Schritt:
102
Zuzüglich zu den anerkannten Erhaltungsaufwendungen von 7.000,00 EUR ergibt sich mit dem
Haushaltskonsolidierungsbeitrag ein ausgleichsfähiger Gesamtbetrag von 14.000,00 EUR.
Abzüglich der ungekürzten Erhaltungspauschale einschl. Trägeranteil (15.000,00 EUR) verbleibt
ein Überschussbetrag von 1.000,00 EUR, der der Rücklage zuzuführen ist. Ein Einsatz der
Rücklage kommt nicht in Betracht.
103
Stehen weder überschießende Sachkostenpauschalen noch Rücklagen zur Verfügung, muss die
Kürzung letztlich durch den über den ohnehin zu tragenden Trägeranteil (vgl. §§ 18 Abs. 2 u. Abs. 4,
18a Abs. 1 GTK) hinausgehenden Einsatz von Eigenmitteln ausgeglichen werden.
104
Der Einsatz von weiteren Eigenmitteln über den Trägeranteil hinaus ist jedoch nach der
gesetzlichen Konzeption kein Ausnahmefall; er ist vielmehr systemimmanent und wird vom
Gesetzgeber als angemessene Eigenleistung i.S.d. § 74 Abs. 1 Nr. 4 SGB VIII vorausgesetzt.
105
Über § 16 GTK i.V.m. §§ 1, 2 u. 4 BKVO werden die für den Betrieb einer Tageseinrichtung
erforderlichen, angemessenen und damit zuschussfähigen Betriebskosten (Personal- und
Sachkosten, einschließlich der Sanierungskosten) erfasst. Ist der Träger Eigentümer der
Einrichtung, erhält er zur Abdeckung der angemessenen Sachkosten (§ 16 Abs. 1 GTK) eine - nicht
an den tatsächlichen Kosten, sondern an den in der jeweiligen Einrichtung bestehenden Gruppen
orientierte, mithin pauschalierte, und ab der zweiten Gruppe abgestufte - Grundpauschale (§ 16
Abs. 3 Satz 4 GTK, § 2 Abs. 2 Satz 1 BKVO) und als weiteren Zuschuss zu dem Erhaltungsaufwand
für das Gebäude und das Grundstück eine - ebenfalls auf der Grundlage der in der Einrichtung
vorhandenen Gruppen pauschalierte und wiederum abgestuft ausgestaltete - Erhaltungspauschale
(§ 16 Abs. 3 Satz 5 GTK, § 2 Abs. 2 Satz 3 BKVO), die auch die Sanierungskosten (Aufwendungen
für den Erhalt abgehender Bausubstanz - § 2 Abs. 3 BKVO) erfasst.
106
Demgegenüber erhält der Einrichtungsträger als Mieter des Gebäudes zur Abdeckung der
Sachkosten die - pauschalierte und gestufte - Grundpauschale und einen Zuschuss zur
(ortsüblichen) Kaltmiete (§ 16 Abs. 3 Satz 4 GTK, § 4 BKVO).
107
Im Bereich der Sachkosten wird zudem seit dem 1. Januar 2000 über eine
108
Indexierung (§ 2 Abs. 6 u. 7 BKVO) der Grund- und Erhaltungspauschalen eine den Erfordernissen
der Verwaltungspraktikabilität Rechnung tragende Anpassung an die tatsächliche
Kostenentwicklung sichergestellt; bei den gemieteten Einrichtungen erfolgt über die
Grundpauschale hinaus die Bezuschussung der jeweils zu zahlenden ortsüblichen Kaltmiete (§ 16
Abs. 3 Satz 4 GTK, § 4 BKVO), so dass auch insoweit die tatsächliche Kostenentwicklung
berücksichtigt wird.
109
Das differenzierte System der Aufwandsbezuschussung des GTK erfasst danach den in
unterschiedlichen Trägerformen entstehenden wesentlichen Aufwand und trägt damit dem
Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG und dem jugendhilferechtlichen
Gleichbehandlungsgebot des § 74 Abs. 5 Satz 1 SGB VIII Rechnung. Es ist, abgesehen von den -
spitz errechneten - Zuschüssen zu den Personalkosten, durch eine weitgehende Pauschalierung
gekennzeichnet, die bei der Vielzahl der im Bereich der Förderung von Tageseinrichtungen für
Kinder jährlich anfallenden Fördervorgänge,
110
vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 13/4528 vom 3. November 2003, S. 26: 26.462
zu betreuende Gruppen in den nach dem GTK geförderten Tageseinrichtungen; Erläuterungen zu
Titel 633 80 des Haushaltsplans 2004/2005: 552.019 Kindergartenplätze, 43.729 Hortplätze und
11.039 Plätze für Kinder unter drei Jahren,
111
eine verwaltungspraktische Abwicklung gewährleistet. Dieses Bestreben des Gesetzgebers wird
etwa auch daran deutlich, dass die mit der Grundpauschale abgegoltenen Sachkosten, wie bereits
dargelegt, zwar als Summe in den Verwendungsnachweis übernommen werden, jedoch in ihrer
Verwendung nicht nachzuweisen und zu belegen sind (§ 24a GTK) und damit einer
weitergehenden Prüfung nicht unterliegen.
112
Vgl. Moskal / Foerster, a.a.O., § 24a GTK.
113
Diese generalisierende Handhabung trifft nicht nur die Gruppe der Eigentümer, sondern mit der
Grundpauschale und dem Zuschuss lediglich zur ortsüblichen Kaltmiete auch die Gruppe der
Mieter.
114
Pauschalierungen dieser Art bergen regelmäßig die Gefahr in sich, dass damit die tatsächlich
anfallenden Kosten nicht vollständig abgedeckt werden. Dies gilt insbesondere dann, wenn, wie
hier, im Zeitpunkt der Festlegung der Pauschalbeträge keine genauen Erfahrungswerte, sondern
nur ungenaue und sehr grobe Annahmen zur Verfügung standen, so dass die Beträge letztlich im
Wege grober Schätzungen ermittelt werden mussten.
115
Vgl. Moskal / Foerster, a.a.O., § 16 GTK, Nr. III.4.g)gd.
116
Belässt es der Gesetzgeber bei diesen - mittlerweile indexierten (§ 2 Abs. 6 und 7 BKVO) -
Pauschalbeträgen, kommt darin eine über den jeweiligen Trägeranteil hinausgehende
Inpflichtnahme des jeweiligen Trägers zum Ausdruck, Eigenmittel insoweit einzusetzen, als die
entstehenden Sachkosten nicht durch die pauschalierten Betriebskostenzuschüsse abgedeckt
werden.
117
Von einem gesetzlichen Zuschusssystem, das allein mit dem jeweiligen Trägeranteil und im
Übrigen durch die Gewährung von Zuschüssen eine Deckung des Aufwands im Sachkostenbereich
zu 100 % erreichen soll,
118
vgl. Moskal / Foerster, a.a.O., § 16 GTK Nr. I.2, § 18 GTK Nr. I, § 18b GTK Nr. II.a,
119
kann danach nicht ausgegangen werden. Dies gilt auch unter Berücksichtigung von § 18 Abs. 1
GTK, wonach die Betriebskosten durch Eigenleistungen des Trägers und Zuschüsse des örtlichen
Trägers der öffentlichen Jugendhilfe gedeckt werden. In welchem Umfang Eigenleistungen in
diesem Sinn zu erbringen sind, ergibt sich nicht allein aus § 18 Abs. 1 GTK, sondern aus der
Gesamtschau der die Förderung von Einrichtungsträgern betreffenden Regelungen des GTK. So
folgt schon aus § 18 Abs. 2 und 4, § 18a Abs. 1 GTK, dass der Gesetzgeber lediglich die Höhe des
öffentlichen Zuschusses, nicht aber die Höhe des Eigenanteils gesetzlich festgelegt hat. Darüber
hinaus gehört zu den Förderregelungen des GTK nicht zuletzt das für den Sachkostenbereich
gemäß § 16 Abs. 3 GTK, §§ 2 u. 4 BKVO geltende System der Pauschalbeträge. Eigenleistungen
i.S.d. § 18 Abs. 1 GTK sind danach nicht nur die gemäß § 18 Abs. 2 u. 4 , § 18a Abs. 1 GTK -
rechnerisch - verbleibenden Trägeranteile, sondern auch diejenigen Eigenleistungen, die von den
Trägern zum Ausgleich der im Sachkostenbereich durch die pauschalierte Bezuschussung ggf.
auftretenden Unterdeckungen erbracht werden müssen.
120
Der Umfang des gesetzlich vorgesehenen Einsatzes von Eigenmitteln wird jedoch nach der
gesetzlichen Konzeption allgemein begrenzt. Sie sieht etwa bei Finanzierungsengpässen -
unabhängig davon, ob diese auf der Verringerung der Betriebskostenbezuschussung oder auf
sonstigen Umständen beruht - und bei Einrichtungen, die typischerweise einen erhöhten
Finanzbedarf aufweisen, zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der geförderten
Tageseinrichtungen und - damit korrespondierend - zur Gewährleistung der Umsetzung der
Bedarfsplanung (§ 10 GTK) Auffangregelungen vor, wie
121
- die Aufstockung des Trägeranteils nach § 18 Abs. 4 Satz 1 GTK auf mindestens 91 % bei Trägern,
die ohne einen besonderen Zuschuss die Tageseinrichtungen nicht führen können, weil alle
zumutbaren anderen Finanzierungsmöglichkeiten ausgeschöpft sind,
122
- die Aufstockung des Trägeranteils nach § 18 Abs. 4 Satz 1 GTK auf ebenfalls mindestens 91 %
bei Trägern, die ihre Einrichtungen in sozialen Brennpunkten betreiben und
123
- die noch weitergehende Aufstockung des Trägeranteils nach § 18 Abs. 4 Satz 1 GTK auf
mindestens 96 %, wenn es sich dabei um Elterninitiativen i.S.v. § 13 Abs. 4 GTK handelt,
124
- die über die laufende Bezuschussung hinausgehende weitere Bezuschussung der
Sanierungskosten in dringenden Fällen nach § 16 Abs. 3 Satz 6 GTK und
125
- die Möglichkeit, nach § 2 Abs. 5 BKVO bei Elterninitiativen i.S.v. § 13 Abs. 4 GTK, die nur eine
Einrichtung betreiben, abweichend von § 2 Abs. 2 BKVO die tatsächlichen Sachkosten als
angemessen anzuerkennen, soweit diese unvermeidbar waren und alle zumutbaren anderen
Finanzierungsmöglichkeiten ausgeschöpft sind.
126
Die Gewährung des besonderen Zuschusses nach § 18 Abs. 4 Satz 1 GTK steht dabei ausweislich
des Wortlauts der Regelung nicht im Ermessen des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe;
bei Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen ergibt sie sich als zwingende Rechtsfolge. Die
Erhöhung des Zuschusses, für die unterhalb von 100 % (§ 18 Abs. 5 GTK) keine weitere Deckelung
vorgesehen ist, richtet sich jenseits der Mindestquote von 91 % nach dem - nachgewiesenen -
individuellen Finanzierungsbedarf.
127
Unabhängig davon werden gemäß der in zeitlicher Hinsicht nicht befristeten Regelung des § 29
Abs. 2 GTK Tageseinrichtungen, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits
Betriebskostenzuschüsse erhalten haben, abweichend von § 18 Abs. 6 GTK weiter gefördert. Wenn
auch die Höhe der im Einzelfall zu gewährenden Förderung im Gesetz nicht ausdrücklich geregelt
ist, ergibt sich eine hinreichend konkrete Bestimmung jedoch aus dem Sinn und Zweck des
Bestandsschutzes als Gewährleistung des Fortbestandes der im Zeitpunkt des Inkrafttretens des
GTK zum 1. Januar 1992 bestehenden und geförderten Einrichtungen. Zur Aufrechterhaltung des
128
Bestandes dieser Einrichtungen sind die nach § 16 GTK anzuerkennenden Betriebskosten gemäß
§ 18 GTK zu bezuschussen, wobei insoweit aber diejenigen Regelungen unanwendbar sind, die
eine den Bestand der geschützten Tageseinrichtung gefährdende Reduzierung der
Betriebskostenförderung bewirken.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. September 2005 - 12 B 1311/05 -.
129
Diese spezielle und im Wortlaut auch nach Inkrafttreten des § 18b GTK unveränderte
Bestandsschutzregelung wird durch die allgemeine Bestimmung des § 18b Abs. 1 Satz 3 GTK nicht
außer Kraft gesetzt und entfaltet unabhängig von den sonstigen Auffangregelungen ihre
eigenständige Schutzwirkung zugunsten der hiervon erfassten Einrichtungen.
130
Das GTK belässt es jedoch nicht bei dem oben dargelegten gesetzlichen System der
Betriebskostenbezuschussung, die gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 GTK, § 1 Abs. 1 Satz 1
und Abs. 3 VerfVO-GTK erst nach Ablauf des Kalenderjahres für dieses und - abgesehen von den
Pauschalierungen - auf der Grundlage der in eben diesem Jahr angefallenen Kosten erfolgt. Die
nachträgliche Betriebskostenbezuschussung wird vielmehr gesetzlich durch ein System vorläufiger
Finanzierung ergänzt. Hierbei handelt es sich um das gegenüber der Bezuschussung schon
aufgrund des anders gearteten Sinn und Zwecks und der abweichenden Bemessungsgrundlagen
weitgehend verselbständigte und damit von der Zuschussgewährung abzugrenzende System der
Abschlagszahlungen.
131
Die monatlich im Voraus bewilligten Abschlagszahlungen (§ 23 Abs. 1 Satz 2 GTK, § 1 Abs. 2 u. 6
VerfVO-GTK) stellen die aktuelle vorläufige Finanzierung von Tageseinrichtungen für Kinder im
laufenden Jahr sicher. Die Abschlagszahlungen sind gemäß der speziellen
Ermächtigungsgrundlage des § 23 Abs. 1 Satz 2 GTK dem Träger auf Antrag auf der Basis der zu
erwartenden Betriebskosten zu leisten. Bei bestehenden Einrichtungen sind dies nach der insoweit
eindeutigen Legaldefinition des § 23 Abs. 1 Satz 3 GTK die Betriebskosten des vorletzten Jahres
unter Berücksichtigung von Personalkostenveränderungen.
132
Sonstige zwischenzeitliche Kostenveränderungen sind danach kraft Gesetzes nicht zu
berücksichtigen, soweit sie nicht zugleich zu einer entsprechenden Veränderung bei den
Personalkosten führen. Soweit in § 1 Abs. 2 Satz 2 VerfVO-GTK lediglich allgemein von
wesentlichen Änderungen der "Betriebskosten" die Rede ist und nach § 1 Abs. 2 Satz 3 VerfVO-
GTK bei einer wesentlichen Änderung der "Betriebskosten" von mehr als 10 v.H. die folgenden
Abschlagszahlungen entsprechend anzupassen sind, sind nach der Legaldefinition in § 23 Abs. 1
Satz 3 GTK unter "Änderungen der Betriebskosten" i.S.d. § 1 Abs. 2 Sätze 2 und 3 VerfVO-GTK, für
die die Schwelle von 10 v.H. gilt, lediglich Personalkostenveränderungen zu verstehen.
133
Dieses System der vorläufigen Einrichtungsfinanzierung wird von § 18b Abs. 1 Satz 3 GTK nicht
betroffen. Die gesetzliche Kürzung nach § 18b Abs. 1 Satz 3 GTK für das Jahr 2004 und für das
Jahr 2005 bezieht sich schon vom Wortlaut her nur auf den "Zuschuss zu den Betriebskosten"; auch
der rechtssystematische Zusammenhang mit § 18 GTK beschränkt sich auf die Modifizierung der
Festsetzung des Betriebskostenzuschusses. Zudem sind die speziellen Regelungen
134
über die Abschlagszahlungen (§ 23 Abs. 1 Sätze 2 u. 3 GTK) nicht geändert worden. Auch ist die
Einführung des § 18b GTK erst mit Wirkung vom 31. Januar 2004 erfolgt und lässt damit die für die
Abschlagszahlungen 2004 und 2005 gemäß § 23 Abs. 1 Satz 3 GTK maßgebenden
Bemessungsgrundlagen der Betriebskosten der Jahre 2002 und 2003 unberührt.
135
Der Ansatz der Haushaltskonsolidierungsbeiträge kann auch nicht als eine im Rahmen der
Bemessung der Abschlagszahlungen zu berücksichtigende Personalkostenveränderung i.S.d. § 23
Abs. 1 Satz 3 GTK qualifiziert werden. Unabhängig von der Frage, ob derartige Änderungen der
Bezuschussung, die nicht aus einer tatsächlichen Änderung der den Betrieb der Einrichtung
136
steuernden Bedarfsplanung,
vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. September 2005 - 12 B 1311/05 -,
137
oder aus einer sonstigen tatsächlichen Änderung des Betriebs der Einrichtung resultieren, von § 23
Abs. 1 Satz 3 GTK erfasst werden, zielen die Haushaltskonsolidierungsbeiträge, wie bereits oben
dargelegt, ungeachtet ihres rechnerischen Ansatzes gerade nicht auf Einsparungen und damit auf
Veränderungen im Personalkostenbereich, sondern lediglich auf Einsparungen im Bereich der
Sachkosten.
138
Abschlagszahlungen für die Jahre 2004 bzw. 2005 waren daher auf der Grundlage der
Betriebskosten für die Jahre 2002 bzw. 2003 ohne Abzug der Haushaltskonsolidierungsbeiträge zu
bemessen.
139
In dieser differenzierten Ausgestaltung von Eigenleistung, Zuschussgewährung,
Auffangtatbeständen und Bestandsschutz sowie unter Berücksichtigung der weitgehend
verselbständigten vorläufigen Finanzierung durch Abschlagszahlungen verstößt der Ansatz der
Haushaltskonsolidierungsbeiträge 2004 und 2005 nicht gegen Rechte der Einrichtungsträger aus
Art. 6 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen - LV NRW - in der Fassung des Gesetzes
vom 29. Januar 2002, GV NRW S. 52, so dass eine Vorlage an den Verfassungsgerichtshof für das
Land Nordrhein-Westfalen nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. §§ 12 Nr. 7, 50 des
Verfassungsgerichtshofgesetzes - VGHG NRW - nicht in Betracht kommt.
140
Gemäß Art. 6 Abs. 1 LV NRW hat jedes Kind ein Recht auf Achtung seiner Würde als eigenständige
Persönlichkeit und auf besonderen Schutz von Staat und Gesellschaft. Damit gewährt Art. 6 Abs. 1
LV NRW dem Kind einen abwehrrechtlichen Achtungs- sowie einen leistungsrechtlichen
Schutzanspruch.
141
Vgl. Müller-Terpitz, in Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des Landes Nordrhein-
Westfalen, 2002, Art 6 LVerf Rn. 11.
142
Der insoweit begründete Leistungs-/Schutzanspruch ist ein Anspruch des Kindes, nicht ein
Anspruch der Einrichtungsträger. Abgesehen davon ist der Leistungs-/Schutzanspruch des Kindes
auf (legislative) Ausgestaltung angewiesen. "Den staatlichen Organen steht dabei ein weiter
Gestaltungsspielraum zu, weshalb der subjektive Schutzanspruch faktisch ins Leere geht. Schon
gar nicht lässt sich aus ihm ein unmittelbar verfassungsrechtlicher Anspruch auf konkrete finanzielle
oder sonstige Zuwendungen herleiten."
143
Vgl. Müller-Terpitz, a.a.O., Art 6 LVerf Rn. 11 und Rn. 7 unter Bezugnahme auf LT-Drucks. 13/472,
S. 6.
144
Der Achtungs- und Schutzanspruch aus Art 6 Abs. 1 LV NRW findet in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 LV NRW
allerdings eine nähere Konkretisierung. Hiernach haben Kinder und Jugendliche ein Recht auf
Entwicklung und Entfaltung ihrer Persönlichkeit, auf gewaltfreie Erziehung und den Schutz vor
Gewalt, Vernachlässigung und Ausbeutung. Soweit die grundrechtliche Gewährleistung aus Art. 6
Abs. 2 Satz 1 LV NRW über die rein abwehrrechtliche Dimension hinausgeht, wie etwa in Bezug
auf das Recht auf Entwicklung und Entfaltung der Persönlichkeit, werden auch hierdurch konkrete
Leistungsansprüche der Kinder und Jugendlichen jedoch nicht begründet.
145
Vgl. Müller-Terpitz, a.a.O., Art 6 LVerf Rn. 14.
146
Dies gilt erst recht für die in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 LV NRW nicht erwähnten freien Träger der
Jugendhilfe. Soweit - pauschal - geltend gemacht wird, dass eine nicht mehr auskömmliche
Bezuschussung durch das Land das Wohl der in den Einrichtungen betreuten Kinder und
147
Jugendlichen gefährde,
vgl. Moskal / Foerster, a.a.O., § 18b GTK Nr. II.d,
148
ergibt sich deshalb hieraus nichts Greifbares für einen konkreten Anspruch des Einrichtungsträgers
gegen das Land NRW auf Förderung, geschweige denn für einen Anspruch des Einrichtungsträgers
auf die Bewilligung eines konkreten Zuschussbetrages, wie er hier streitig ist.
149
Über die in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 LV NRW genannten Garantien hinaus verpflichtet Art. 6 Abs. 2 Satz
2 LV NRW Staat und Gesellschaft ganz allgemein, Kinder und Jugendliche vor Gefahren für ihr
körperliches, geistiges und seelisches Wohl zu schützen. Auch dieser Schutzauftrag ist in hohem
Maße auf legislative Ausgestaltung angewiesen. Im Gegensatz zu Art. 6 Abs. 2 Satz 1 LV NRW
handelt es sich bei dieser Bestimmung deshalb nicht um eine Individualrechtsposition, sondern um
einen objektiv-rechtlichen Schutzauftrag.
150
Vgl. Müller-Terpitz, a.a.O., Art 6 LVerf Rn. 17.
151
Art. 6 Abs. 3 LV NRW normiert ebenfalls einen objektiv-rechtlichen Handlungsauftrag
(Staatszielbestimmung), ein subjektives Recht kann aus ihm nicht hergeleitet werden.
152
Vgl. Müller-Terpitz, a.a.O., Art 6 LVerf Rn. 27; Dästner, Die Verfassung des Landes Nordrhein-
Westfalen, Kommentar, 2. Aufl. 2002, Art. 6 LVerf Rn. 4.
153
Gemäß Art. 6 Abs. 4 LV NRW bleibt das Mitwirkungsrecht der Kirchen und
Religionsgemeinschaften sowie der Verbände der freien Wohlfahrtspflege in den Angelegenheiten
der Familienförderung, der Kinder- und Jugendhilfe gewährleistet und ist zu fördern. Art. 6 Abs. 4 LV
NRW beinhaltet nicht nur eine objektiv-rechtliche Gewährleistung, sondern ein subjektives
Mitwirkungsrecht, das sowohl eine aufgaben- als auch eine verfahrensbezogene Komponente
umfasst.
154
Vgl. Müller-Terpitz, a.a.O., Art 6 LVerf Rn. 34 f.
155
Förderung i.S.d. Art. 6 Abs. 4 LV NRW meint primär die Gewährung finanzieller Beihilfen, wobei Art
und Umfang der jeweiligen Fördermaßnahmen durch Gesetzgebung und Verwaltung bestimmt
werden. Erst aus diesen Festsetzungen können individuelle Ansprüche der begünstigten
Organisationen erwachsen. Ein einklagbares Leistungsrecht folgt aus dem verfassungsrechtlichen
Fördergebot nicht.
156
Vgl. Müller-Terpitz, a.a.O., Art 6 LVerf Rn. 35.
157
Selbst wenn man eine Handlungspflicht des Staates bejaht, wenn der Bestand der Mitwirkung der
Kirchen und Religionsgemeinschaften sowie der Verbände der freien Wohlfahrtspflege in den
Angelegenheiten der Familienförderung und der Kinder- und Jugendhilfe als Institution evident
gefährdet ist,
158
vgl. BVerfG, Urteil vom 8. April 1987
159
- 1 BvL 8/84 -, - 1 BvL 16/84-, BVerfGE 75, 40 ff.
160
bliebe es dem Gesetzgeber überlassen, auf welche Art und Weise er die verfassungsrechtlich zu
gewährleistende Institution der Mitwirkung sicherstellt. Dies kann, muss aber nicht in eine konkrete
finanzielle Zuschussgewährung münden. Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers würde es ihm
auch gestatten, ganz oder teilweise von einer finanziellen Förderung abzusehen und sie durch ein
System von Personal- und / oder Sachleistungen zu ersetzen.
161
Vgl. BVerfG, Urteil vom 8. April 1987, a.a.O.
162
Abgesehen davon kommt eine evidente Gefährdung der Institution der Mitwirkung der oben
genannten Organisationen im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe für den hier in Rede stehenden
Zeitraum 2004 und 2005 - auch unter Berücksichtigung der besonders angespannten
Haushaltslage kirchlicher Träger sowie der Möglichkeit einer partiellen, pauschalierungsbedingten
Unterdeckung im Bereich der Sachkostenbezuschussung und einer hierdurch bedingten erhöhten
Eigenleistung - schon deshalb nicht in Betracht, weil
163
- der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe die Bedarfsplanung nach § 10 Abs. 1 GTK im
Benehmen u.a. mit den anerkannten Trägern der freien Jugendhilfe durchführt und diese in allen
Phasen der Planung frühzeitig beteiligt und
164
- die Höhe der Betriebskostenbezuschussung, die Auffangregelungen, der Bestandsschutz und das
System der Abschlagszahlungen nach dem GTK auch im Haushaltskonsolidierungszeitraum 2004
und 2005 die Erhaltung der Betriebsfähigkeit einer Vielzahl von Einrichtungen freier und kirchlicher
Träger sichern,
165
- und nicht zuletzt aus diesem Grund allein im Bereich der Kindertagesstätten und Kindergärten, die
im Übrigen nur einen Teilbereich der Kinder- und Jugendhilfe abdecken, sich immer noch ein
erheblicher Teil des Angebots an Plätzen in diesen Einrichtungen in frei gemeinnütziger, auch
kirchlicher Trägerschaft befindet.
166
Vgl. Dästner, a.a.O., Rn. 5, wonach sich ca. 70 % des Angebots an Einrichtungsplätzen in frei
gemeinnütziger, meist kirchlicher Trägerschaft befinden.
167
Ein Anspruch auf eine ungekürzte Betriebskostenbezuschussung ergibt sich auch nicht aus
einfachem Bundesrecht. Gemäß § 74 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII i.V.m.
168
§ 85 Abs. 1 SGB VIII entscheidet der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe über die Art und
Höhe der Förderung freier Träger der Jugendhilfe (§ 74 Abs. 1 SGB VIII) im Rahmen der
verfügbaren Haushaltsmittel nach pflichtgemäßem Ermessen. Die hiernach allenfalls eröffnete
Ermessensentscheidung ist nach der durch das Tagesbetreuungsausbaugesetz - TAG - vom 27.
Dezember 2004, BGBl. I S. 3852, mit Wirkung vom 1. Januar 2005 eingefügte Regelung des § 74a
SGB VIII für den Bereich der Finanzierung von Tageseinrichtungen jedoch ausgeschlossen
worden. Gemäß § 74a Satz 1 SGB VIII regelt die Finanzierung von Tageseinrichtungen das
Landesrecht. Damit hat der Bundesgesetzgeber jedenfalls für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2005
ausdrücklich klargestellt, dass er die Vorschriften über die Förderung freier Träger nach § 74 SGB
VIII nicht auf die Finanzierung von Trägern von Tageseinrichtungen angewendet wissen, sondern
diese Frage im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz dem originären
Gesetzgebungsrecht der Länder überlassen will.
169
Vgl. Wiesner, SGB VIII, 3. Aufl., § 74a SGB VIII Rdnr. 1.
170
Soweit im Übrigen, d.h. in Bezug auf das Jahr 2004, vom Bestehen einer gesonderten
bundesrechtlichen Ermessensermächtigung zur Förderung von Trägern von Tageseinrichtungen
auszugehen sein sollte,
171
vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 16 A 2822/01 -, EStT NW 2004, 85 ff.,
172
kann in Nordrhein-Westfalen die Ausübung des Ermessens über die Art und Hö-he der Förderung
regelmäßig an den umfassenden und differenzierten landesrechtlichen Regelungen der
Finanzierung von Tageseinrichtungen orientiert werden, die die allgemein gehaltenen
bundesrechtlichen Vorgaben (Beachtung des jugendhilferechtlichen Gleichbehandlungsgebots - §
173
74 Abs. 5 Satz 1 SGB VIII -, Orientierung an den Interessen der Betroffenen - § 74 Abs. 4 SGB VIII -
und Beachtung des Grundsatzes der Trägervielfalt - § 3 Abs. 1 SGB VIII -) in angemessener und der
Abwicklung von Massenerscheinungen sachgerecht Rechnung tragender Weise konkretisieren.
Soweit der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe eine Förderung der freien Träger regelmäßig
nur im Rahmen der landesrechtlichen Finanzierungs- und Refinanzierungsbestimmungen
beabsichtigt, bedarf es einer gesonderten Ermessensentscheidung nicht. Die - nicht zuletzt aus
Gleichbehandlungsgesichtspunkten - sachgerechte Beschränkung auf die landesrechtliche
Finanzierung, die gerade durch ihr System der Auffangregelungen auch Ausnahmesituationen und
Finanzierungsengpässe erfasst und damit einem erhöhten Zuschussbedarf Rechnung trägt, kommt
in den auf die Anwendung von Landesrecht beschränkten Bewilligungs- / Ablehnungsbescheiden
regelmäßig hinreichend zum Ausdruck.
174
Die Verringerung der Betriebskostenförderung für den Haushaltskonsolidierungs-zeitraum 2004 und
2005 verstößt auch nicht gegen das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG), so
dass eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. §§ 13
Nr. 11, 80 ff. des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes - BVerfGG - ebenfalls nicht in Betracht
kommt.
175
Ein Anspruch auf eine ungekürzte Betriebskostenbezuschussung ergibt sich nicht aus Art. 12 Abs. 1
GG. Unabhängig von der Frage, ob aus Art. 12 Abs. 1 GG die Pflicht des Gesetzgebers folgt,
staatliche Leistungen zugunsten der Einrichtungs-träger für den Betrieb von Tageseinrichtungen für
Kinder vorzusehen, kann der Gesetzgeber aus gewichtigen Gründen des Gemeinwohls die
Gewährung staatlicher Leistungen zum Nachteil der Leistungsempfänger ändern.
176
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 1997 - 1 BvL 5/93 -, BVerfGE 96, 330 ff.
177
Solche Gründe waren 2004 und 2005 gegeben. Der Gesetzgeber sah sich bei der Verabschiedung
des Doppelhaushalts 2004/2005 durch die anhaltende Wachstumsschwäche der Wirtschaft, die
aufgrund des fortdauernden Umstrukturierungsprozesses in großen Teilen des Landes (Ruhrgebiet)
in Nordrhein-Westfalen besonders ausgeprägt war, die hierdurch drohende Fortdauer der bereits für
das Haushaltsjahr 2003 festgestellten Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in NRW
und der hieraus folgenden fortschreitenden Verschlechterung der Finanzsituation der öffentlichen
Haushalte veranlasst, im Haushaltsbegleitgesetz 2004/2005 eine Reihe von
Einsparungsmaßnahmen und Maßnahmen zur Einnahmeverbesserung vorzunehmen, um das
Haushaltsdefizit zu verringern und um zu einer nachhaltigen, strukturellen Haushaltsverbesserung
zu gelangen.
178
Vgl. Begründung der Landesregierung, LT-Drucks. 13/4528 vom 3. November 2003, S. 1.
179
Ob der Gesetzgeber beim Erlass des Haushaltsbegleitgesetzes 2004/2005 die Situation in jeder
Hinsicht zutreffend eingeschätzt und die einzelnen Sparmaß-nahmen ausgewogen vorgenommen
hat, entzieht sich einer gerichtlichen Nachprüfung.
180
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 1997, a.a.O., unter Bezugnahme auf BVerfG, Urteil vom
18. April 1989 - 2 BvF 1/82 -, BVerfGE 79, 311 ff. (342, 343 f.).
181
Unabhängig davon ist nichts für eine Fehlgewichtung gegenüber den weiteren Einsparmaßnahmen
ersichtlich. Das im Haushaltsplan 2004/2005 vorgesehene Ausgabevolumen für den die
Betriebskostenbezuschussung mitbeinhaltenden Einzelplan 05 - Ministerium für Schule, Jugend
und Kinder - stellte mit jeweils rd. 13 Milliarden Euro (Haushaltsjahre 2004 und 2005) unter
Berücksichtigung der veranschlagten Einnahmen den höchsten bzw. zweithöchsten Einzeletat mit
ei-em Anteil von rd. 26 % (2004) bzw. 28 % (2005) dar. Demgegenüber betrug der Anteil der
geplanten - und zur Haushaltsverbesserung geeigneten - Minderausgaben für Tageseinrichtungen
182
für Kinder (2004: 50,7 Millionen Euro, 2005: 75,1 Millionen Euro) am gesamten Volumen der
geplanten Haushaltsverbesserungen (2004: 257,4 Millionen, 2005: 291,8 Millionen Euro) lediglich
rd. 20 % (2004) bzw. rd. 26 % (2005).
Ein über die nach § 18b Abs. 2 GTK zur Verfügung gestellten Ausgleichsmög-lichkeiten
hinausgehender, eigentumskräftig verfestigter Anspruch auf eine ungekürzte öffentlich-rechtliche
Betriebskostenbezuschussung ergibt sich auch nicht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG.
183
Über die - ohnehin nicht über das jeweilige Kalenderjahr hinausreichende - Bewilligung des
regulären Betriebskostenzuschusses nach § 18 Abs. 1 GTK wird jährlich neu auf der Grundlage der
für den Bewilligungszeitraum jeweils geltenden gesetzlichen Regelungen, der auf dieser Grundlage
ergangenen Rechtsverord-nungen, der sich - ggf. ändernden - Bedarfsplanung (§ 10 GTK) und der -
ebenfalls jedes Jahr vom Haushaltsgesetzgeber neu - zur Verfügung gestellten Landesmittel (§ 18
Abs. 6 GTK) entschieden. Eine Verfestigung der sich hieraus allenfalls ergebenden - jährlich neu
begründeten - Erwerbschancen hin zu einer unabhängig von diesen Grundlagen fortgeltenden
Anspruchsberechtigung vermittelt vor diesem Hintergrund weder eine ggf. jahrelang währende
Subventionspraxis,
184
vgl. Wiesner, a. a. O., § 74 SGB VIII, Rdnr. 41b m.w.N.,
185
noch die Aufbringung eines Eigenanteils für den Betrieb der Einrichtung (§ 18 Abs. 1 GTK); die
Leistung des Eigenanteils ist Bestandteil der Trägereignung (§ 74 Abs. 1 SGB VIII, § 11 Abs. 2
GTK),
186
vgl. Moskal / Foerster, a.a.O. § 11 GTK Nr. II.4,
187
mithin Anspruchsvoraussetzung und nicht Anspruchsabsicherung über die gesetzlichen
Grundlagen hinaus.
188
Die höhere Reduzierung der Betriebskostenbezuschussung nach § 18 b Abs. 1 Satz 3 i.V.m. Satz 1
GTK bei Einrichtungsträgern, die Eigentümer der Einrichtung oder Erbbauberechtigte oder den
Eigentümern wirtschaftlich gleichgestellt sind, verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.
189
Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegen-
190
stand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom
bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen.
Bei der Ungleichbehandlung von Personengruppen unterliegt der Gesetzgeber regelmäßig einer
strengen Bindung. Das gilt auch dann, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar
eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt. Entscheidend ist insoweit, ob für die
vorgesehene Differenzierung Gründe von solcher Art und Gewicht bestehen, dass sie die
ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können.
191
Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 3. Juli 2001 - 1 BvR 2337/00 u.a., NVwZ 2002,197 ff.
192
Auf der anderen Seite hat der Gesetzgeber im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit eine
größere Gestaltungsfreiheit als innerhalb der Eingriffsverwaltung.
193
Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 3. Juli 2001, a.a.O.
194
Die Bezuschussung der Betriebskosten für Tageseinrichtungen für Kinder unterfällt dem Bereich
der gewährenden Staatstätigkeit, d.h. der Leistungsverwaltung. Auch die Kürzung der
Betriebskostenbezuschussung im Haushaltskonsolidierungszeitraum 2004 und 2005 kann nicht als
ein Akt der Eingriffsverwaltung qualifiziert werden. Bei der Verringerung staatlicher Fördermittel für
195
einen Förderzeitraum, in dem - wie oben dargelegt - die Anspruchsvoraussetzungen jeweils neu
geprüft und die Haushaltsmittel für die Förderung jeweils neu zur Verfügung gestellt werden, der
Anspruch mithin in jedem Jahr neu entsteht, handelt es sich nicht um einen isolierten Eingriff in eine
unabhängig von den Fördervoraussetzungen bestehende Rechtsposition; vielmehr ist die Kürzung
integraler Bestandteil der jahresweise jeweils neu gewährten Förderung und bestimmt -
unabhängig davon, wie diese letztlich rechnerisch ermittelt wird - lediglich die aktuelle Höhe der
staatlichen Leistungsgewährung.
Entschließt sich der Gesetzgeber zu einer Leistungsgewährung an die Träger der
Tageseinrichtungen für Kinder, wie hier in der Form der Betriebskostenbezuschussung, so sind die
Träger nach Maßgabe des Gleichheitssatzes zu berücksichtigen. Dieser lässt dem Gesetzgeber
eine weite Gestaltungsfreiheit, die sich vornehmlich darauf bezieht, wie und in welchem Umfang
eine Leistung gewährt werden soll.
196
Vgl. BVerfG, Urteil vom 8. April 1987, a.a.O.
197
Art. 3 Abs. 1 GG ist jedoch dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu
anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine
Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung
rechtfertigen können.
198
Vgl. BVerfG, Senatsbeschluss vom 9. November 1988 - 1 BvL 22/84 u.a. -, BVerfGE 79, 87 ff.
199
Gemessen hieran verstößt der Ansatz eines höheren Haushaltskonsolidierungsbeitrags - d.h. im
Ergebnis die geringere Betriebskostenbezuschussung - im Haushaltskonsolidierungszeitraum 2004
und 2005 bei den Trägern, die Eigentümer der Einrichtung oder Erbbauberechtigte oder ihnen
wirtschaftlich gleichgestellt sind (im Folgenden: Eigentümer), nicht gegen das
Gleichbehandlungsgebot. Dafür, dass in dem genannten Zeitraum der Betriebskostenzuschuss bei
den Trägern, die Eigentümer der Einrichtung sind, um 400 Euro (2004) bzw. 600 Euro (2005) je
Gruppe, die in der Einrichtung betreut wird, geringer ausfällt, als bei den sonstigen Trägern (im
Folgenden: Mieter), ist ein sachlicher Grund gegeben. Denn bei der Gruppe der Eigentümer kann im
Rahmen einer typisierenden Betrachtungsweise davon ausgegangen werden, dass sie jenseits der
Absicherung des laufenden Betriebs durch die Regelungen des GTK strukturell wirtschaftlich
besser gestellt werden und ihnen in Anknüpfung an dieses sachgerechte Differenzierungskriterium
grundsätzlich eine höhere Reduzierung der staatlichen Zuschüsse zugemutet werden kann.
200
Dies gilt umso mehr, als die mit der reduzierten Betriebskostenbezuschussung einhergehende
Beeinträchtigung als geringfügig zu qualifizieren ist. Denn die Differenzbeträge von 400 Euro (2004)
bzw. 600 Euro (2005) je Gruppe, die in der Einrichtung betreut wird, und die
"Diskriminierungsquote", die sich hieraus im Verhältnis zu der der Gruppe der Eigentümer
insgesamt geleisteten Sachkostenbezuschussung ergibt, liegt bei den nachfolgend beispielhaft
aufgeführten Referenzgruppen (Trägeranteil 21 % bei Einhaltung der Regelöffnungsdauer nach
201
§ 19 GTK - § 18 Abs. 2 GTK -, Trägeranteil 20 % bei Kirchen und Religionsgemeinschaften des
öffentlichen Rechts - § 18a Abs. 1 GTK -; Trägeranteil 9 % bei Finanzierungsschwierigkeiten und
bei Einrichtungen in sozialen Brennpunkten
202
- § 18 Abs. 4 Satz 1 GTK -) im Jahr 2004 lediglich zwischen rd. 3 und rd. 4 Prozent und im Jahr
2005 lediglich zwischen rd. 4 und rd. 5 Prozent, wobei die Sachkostenpauschalen und ihre
fortlaufende Indexierung - rechnerisch - unberührt bleiben:
Anzahl
Summe der
Sachkostenpauschalen
(Grundpauschale und
Zuschuss
bei einem
Trägeranteil
Differenzbetrag
Prozentualer
203
Anzahl
der
Gruppen
(Grundpauschale und
Erhaltungspauschale),
Stand 01.01.2004, Erlass
des MSJK NRW vom 27.
November 2003 - 311-
2635.30/04
Trägeranteil
von:
a. 21 %
b. 20 %
c. 9 %
Eigentümer nach dem
Haushaltskonsolidierungsbeitrag
2004
Prozentualer
Anteil
1
13.747,73 € + 4.094,16 €
=
17.841,89 €
a.
14.095,09 €
b.
14.273,51 €
c.
16.236,11 €
400,00 €
a. 2,84 %
b. 2,80 %
c. 2,46 %
2
17.841,89 € + 10.310,67
€ + 2.558,85 € =
30.711,41 €
a.
24.262,01 €
b.
24.569,12 €
c.
27.947,38 €
400,00 € x 2 = 800,00 €
a. 3,30 %
b. 3,26 %
c. 2,86 %
3
30.711,41 € + 10.310,67
€ + 2.558,85 € =
43.580,93 €
a.
34.428,93 €
b.
34.864,74 €
c.
39.658,64 €
400,00 € x 3 = 1.200,00 €
a. 3,48 %
b. 3,44 %
c. 3,03 %
4
43.580,93 € + 10.310,67
€ + 2.558,85 € =
56.450,45 €
a.
44.595,85 €
b.
45.160,36 €
c.
51.369,90 €
400,00 € x 4 = 1.600,00 €
a. 3,59 %
b. 3,54 %
c. 3,11 %
5
56.450,45 € + 10.310,67
€ + 2.558,85 € =
69.319,97 €
a.
54.762,77 €
b.
55.455,97 €
c.
63.081,17 €
400,00 € x 5 = 2.000,00 €
a. 3,65 %
b. 3,61 %
c. 3,17 %
Anzahl
der
Gruppen
Summe der
Sachkostenpauschalen
Grundpauschale und
Erhaltungspauschale),
Stand 01.01.2004, Erlass
des MSJK NRW vom 16.
November 2004 8211;
311-2635.30/05
Zuschuss
bei einem
Trägeranteil
von:
a. 21 %
b. 20 %
c. 9 %
Differenzbetrag
Eigentümer nach dem
Haushaltskonsolidierungsbeitrag
2005
Prozentualer
Anteil
1
13.997,69 € + 4.098,26 €
=
18.095,95 €
a.
14.295,80 €
b.
14.476,76 €
c.
16.467,31 €
600,00 €
a. 4,20 %
b. 4,14 %
c. 3,64 %
2
18.095,95 € + 10.498,14
€ + 2.561,41 € =
31.155,50 €
a.
24.612,84 €
b.
24.924,40 €
c.
28.351,50 €
600,00 € x 2 = 1.200,00 €
a. 4,87 %
b. 4,81 %
c. 4,23 %
3
31.155,50 € + 10.498,14
€ + 2.561,41 € =
44.215,05 €
a.
34.929,88 €
b.
35.372,04 €
c.
40.235,69 €
600,00 € x 3 = 1.800,00 €
a. 5,15 %
b. 5,09 %
c. 4,47 %
4
44.215,05 € + 10.498,14
€ + 2.561,41 € =
57.274,60 €
a.
45.246,93 €
b.
45.819,68 €
c.
52.119,88 €
600,00 € x 4 = 2.400,00 €
a. 5,30 %
b. 5,24 %
c. 4,60 %
5
57.274,60 € + 10.498,14
€ + 2.561,41 € =
70.334,15 €
a.
55.563,97 €
b.
56.267,32 €
c.
64.004,07 €
600,00 € x 5 = 3.000,00 €
a. 5,40 %
b. 5,33 %
c. 4,69 %
Die Geringfügigkeit der höheren Zuschusskürzung wird erst recht deutlich, wenn man den Anteil der
Differenzbeträge an den gesamten Zuschussbeträgen in den Blick nimmt, die der Klägerin hier für
das Jahr 2004 bewilligt worden sind. In Bezug auf den für den katholischen Kindergarten St. Q.
bewilligten Zuschussbetrag von 356.660,67 EUR beträgt der Anteil des Differenzbetrages von
1.600,00 EUR (4 Gruppen à 400,00 EUR = 1.600,00 EUR) lediglich rd. 0,45 %. In Bezug auf den für
die katholische Kindertagesstätte St. O. bewilligten Zuschussbetrag von 266.570,52 EUR
beträgt der Anteil des Differenzbetrages von 1.200,00 EUR (3 Gruppen à 400,00 EUR = 1.200,00
EUR) ebenfalls lediglich rd. 0,45 %.
204
Die - relativ geringfügig - reduzierte Betriebskostenbezuschussung der Gruppe der Eigentümer ist
zum einen deshalb gerechtfertigt, weil allein dieser Gruppe nach § 2 Abs. 4 BKVO die Möglichkeit
eröffnet ist, aus den überschüssigen Erhaltungspauschalen Rücklagen zu bilden. Der Aufbau
derartiger Rücklagen war insbesondere in den Fällen möglich, in denen aufgrund der relativ neuen
Bausubstanz in der Vergangenheit nur in geringem Umfang Erhaltungsaufwendungen angefallen
sind.
205
Vgl. auch Moskal / Foerster, a.a.O., § 18b GTK Nr. II.b.
206
Mit der im Haushaltskonsolidierungszeitraum 2004 und 2005 ggfs. vorhandenen Rücklage
verfügten allein die Träger, die Eigentümer der Einrichtung sind, über einen mit öffentlichen Mitteln
finanzierten Kapitalstock, der sich aus - verzinsten - öffentlichen Zuschüssen speist, die über die
Aufwanddeckung in dem jeweiligen Kalenderjahr hinausgehen. Diese strukturelle
Finanzausstattung stellt damit die Eigentümer gegenüber den Trägern, die ihre Einrichtung gemietet
haben, im Haushaltskonsolidierungszeitraum 2004 und 2005 durch öffentliche Zuschüsse deutlich
besser und rechtfertigt eine - geringfügig - höhere Beteiligung der Eigentümer an der in diesem
Zeitraum notwendigen Haushaltssanierung. Soweit die Rücklage zum Ausgleich der verminderten
207
Sachkostenbezuschussung verwandt wird, läuft dies im Übrigen lediglich darauf hinaus, die
Reduzierung des Betriebskostenzuschusses und die damit verbundene Einsparung der öffentlichen
Hand durch den Einsatz bereits vereinnahmter, mithin von der öffentlichen Hand schon geleisteter
Zuschüsse (abzüglich des ohnehin zu erbringenden Trägeranteils) auszugleichen. Diese
Überlegung hat offenbar auch den Haushalts- und Finanzausschuss in seiner
Beschlussempfehlung bewogen, die zunächst undifferenzierten Haushaltskonsolidierungsbeiträge,
Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 13/4528 vom 3. November 2003, S. 10.
208
unterschiedlich auszugestalten, je nach dem, ob der Träger Eigentümer oder Mieter der Einrichtung
ist.
209
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses vom 19. Januar
2004, LT-Drucks. 13/4890, Anhang 1, S. 2: "Mit der Änderung des Absatzes 1 wird die besondere
Situation von Trägern von Einrichtungen in gemieteten Räumlichkeiten, die nicht über Rücklagen
verfügen und darauf zurückgreifen können, berücksichtigt."
210
Eine ggf. vorhandene Rücklage steht den Trägern der Einrichtung auch tatsächlich zum Ausgleich
der Kürzung zur Verfügung. Gemäß § 18b Abs. 2 GTK ist, wie oben dargelegt, die Zweckbindung
der Rücklage insoweit aufgehoben worden, als sie zur Deckung sämtlicher Sachkosten eingesetzt
werden kann, die aufgrund der Zuschusskürzung durch den Ansatz der
Haushaltskonsolidierungsbeiträge nicht - auch nicht durch die laufenden Sachkostenpauschalen -
abgedeckt werden können.
211
Soweit durch die Reduzierung der Rücklage die zukünftige Finanzierung größerer Aufwendungen
für den Erhalt abgehender Bausubstanz in Frage steht, kann einem dringenden Sanierungsbedarf
im Rahmen der weiteren Bezuschussung nach § 16 Abs. 3 Satz 6 GTK angemessen Rechnung
getragen werden.
212
Die Überlegung des Gesetzgebers, eine stärkere Kürzung sei bei den Trägern gerechtfertigt, die als
Eigentümer mit den nicht benötigten Erhaltungspauschalen eine Rücklage aufbauen konnten, die
sie auch zum Ausgleich der Kürzung einsetzen können, trägt allerdings dann nicht mehr, wenn die
Eigentümer aufgrund des jeweils anfallenden Erhaltungsaufwandes - insbesondere bei Gebäuden
mit alter Bausubstanz - nicht in der Lage waren, eine Rücklage zu bilden oder diese Rücklage
aufgezehrt haben.
213
Ein sachgerechter Grund für die stärkere Beteiligung an der Haushaltssanierung durch die
Hinnahme einer höheren Zuschusskürzung trotz fehlender Rücklage ergibt sich jedoch vor dem
Hintergrund, dass Eigentümer nach der Konzeption des Gesetzes für den Bau und die Einrichtung
der Tageseinrichtung Investitionszuschüsse erhalten haben (vgl. §§ 12, 13, 13a GTK, § 9, 10
Kindergartengesetz - KgG - vom 21. Dezember 1971, GV NRW S. 533). Zwar wirken sich die
Zuschüsse innerhalb des hier in Rede stehenden laufenden Betriebs regelmäßig nicht mehr
unmittelbar aus, weil sie mit der Errichtung des Gebäudes und seiner Einrichtung verbraucht sind.
Die Feststellung differenzierungsbegründender Umstände ist jedoch nicht auf die Berücksichtigung
der öffentlichen Finanzmittel beschränkt, die im jeweiligen Förderjahr zur Aufrechterhaltung des
laufenden Betriebs geleistet werden; vielmehr ist die Gesamtheit der den einzelnen Trägergruppen
gewährten öffentlichen Förderung in den Blick zu nehmen, soweit sie zur Umsetzung der
Bedarfsplanung (§ 10 GTK, § 6 KgG) geleistet worden ist und soweit sie sich im
Haushaltskonsolidierungszeitraum 2004 und 2005 noch begünstigend auswirkt.
214
Danach sind die geleisteten Investitionszuschüsse in die Bewertung miteinzubeziehen, weil sie auf
der Grundlage der Bedarfsplanung die Voraussetzungen für den sich an die Errichtung
anschließenden laufenden Betrieb geschaffen haben und weil den Eigentümern mit der Errichtung
und Einrichtung des Gebäudes ein mit öffentlichen Mitteln (in Höhe von 75 %, vgl. § 13 Abs. 2 GTK)
215
finanzierter wirtschaftlicher Wert zugewachsen ist, der über den im Rahmen der Bezuschussung der
Errichtungskosten ebenfalls - in der Regel - zu leistenden Eigenanteil der Träger deutlich
hinausgeht und weil dieser Wertzuwachs - nicht zuletzt aufgrund der Zuschüsse zu den
Erhaltungskosten - den begünstigten Trägern gegenüber den Mietern von Einrichtungen in der
Regel auch noch im Haushaltskonsolidierungszeitraum 2004 und 2005 einen wirtschaftlichen
Vorteil vermittelt.
Dieser Vorteil steht den Eigentümern - anders als den Mietern - nicht nur für die Dauer des
Einrichtungsbetriebs zu; er verbleibt ihnen - als Vermögensposition - auch dann, wenn der Betrieb
der Tageseinrichtung nach Ablauf der jeweiligen Zweckbindungfrist aufgegeben wird. Für diesen
Fall ist eine - auch nur anteilige oder lediglich auf den Nominalwert im Zeitpunkt der
Zuschussgewährung bezogene - Rückerstattung der geleisteten Investitionszuschüsse zum Zweck
des "Zugewinnausgleichs" gesetzlich nicht vorgesehen; im Falle der Zweckänderung
216
oder Zweckaufgabe ist gemäß § 2 Abs. 4 Satz 6 BKVO lediglich eine bis dahin gebildete Rücklage
auf die Bewilligungsbehörde zu übertragen.
217
Soweit Eigentümer weder eine Rücklage bilden konnten noch Investitionszuschüsse erhalten
haben, ist gleichwohl die Annahme einer höheren wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit gerechtfertigt.
Denn diese Eigentümer verfügen allein schon mit dem Eigentum am Grundstück und/oder (als
Erbbauberechtigte) am Gebäude oder als wirtschaftlich Gleichgestellte über einsetzbare
Vermögenswerte, über die Mieter von Einrichtungen naturgemäß nicht verfügen können.
218
Auch wenn die Eigentümer in diesen Fällen den Erwerb des Grundstücks und/oder die Errichtung
sowie die Einrichtung des Gebäudes selbst getragen haben, kann nicht unberücksichtigt bleiben,
dass der überwiegende Anteil der mit den Erhaltungspauschalen geleisteten Substanzerhaltung,
die nach § 2 Abs. 3 BKVO auch die Erhaltung des ordnungsgemäßen Zustands des Grundstücks
erfasst,
219
vgl. zu den einzelnen über die Erhaltungspauschale bezuschussten Erhaltungsaufwendungen
(Außenanstrich, Antennenanlagen, , Bauerhaltung, Brandschutz, Blitzschutz, Schallschutz,
Außenanlagen, Einfriedung, PKW-Stellplätze, Heizungsanlagen, Elektroinstallation,
Sanitärinstallation, Fenster, Türen, etc.) die ergänzenden Empfehlungen zur Aufteilung der
Sachkosten nach Grund- und Erhaltungspauschale: Moskal / Foerster, a.a.O., Anlage D 14.1,
220
durch die öffentliche Hand erfolgt ist. Diese hat damit über die Aufrechterhaltung des laufenden
Einrichtungsbetriebs hinaus zugleich einen fortlaufenden Beitrag zur Werterhaltung und damit auch
ihren Anteil an der Wertsteigerung der Immobilie geleistet, die den Eigentümern auch nach
Beendigung des Einrichtungsbetriebes verbleibt. Dieser Anteil entfällt auch dann nicht, wenn - wie
geltend gemacht wird - die Erhaltungspauschalen insbesondere bei älteren Einrichtungen die
Erhaltungsaufwendungen nicht mehr vollständig abdecken sollten und daher die Träger vermehrt
Eigenleistungen erbringen müssen.
221
Vgl. Moskal / Foerster, a.a.O., § 18b GTK Nr. II b.
222
Bei Einrichtungsträgern, die Mieter der Einrichtung sind, werden über die Zuschüsse zur
ortsüblichen Kaltmiete zwar mittelbar auch Erhaltungsaufwendungen des Vermieters - pauschaliert
- mit abgegolten; allerdings ist die Kumulierung nicht benötigter Zuschüsse in einer Rücklage und
deren Einsatz zum Ausgleich der durch den Ansatz der Haushaltskonsolidierungsbeiträge
verringerten Zuschussgewährung bei den Mietern nicht vorgesehen. Dies führt jedoch nicht zu einer
- die Unwirksamkeit von § 18b GTK begründenden - Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG im Verhältnis
der Mieter von Einrichtungen zu den Eigentümern als Träger von Einrichtungen. Denn einerseits ist
der bei Mietern nicht vorgesehenen Möglichkeit, Rücklagen aufzubauen, schon dadurch -
pauschalierend - Rechnung getragen worden, dass ihnen gegenüber die Zuschussgewährung
223
durch den Ansatz niedrigererer Haushaltskonsolidierungsbeiträge gemäß § 18b Abs. 1 GTK von
vornherein höher ausfällt, als die Zuschussgewährung gegenüber Eigentümern. Andererseits
rechtfertigt der den Eigentümern gewährte besondere Beitrag der öffentlichen Hand zur
Substanzerhaltung und Wertentwicklung den von den Eigentümern geleisteten höheren
Kapitaleinsatz. Es steht dem Gesetzgeber - wie hier - im Rahmen der Leistungsgewährung frei,
nicht zuletzt zur Vermeidung - oftmals höherer - öffentlicher Investitionen Anreize für einen
derartigen Kapitaleinsatz zu schaffen oder aufrechtzuerhalten. Allerdings umfasst sein
Gestaltungsspielraum im Interesse des Gemeinwohls auch die Befugnis, die nur begrenzt
verfügbaren öffentlichen Mittel für andere wichtige Gemeinschaftsbelange einzusetzen,
vgl. BVerfG, Urteil vom 8. April 1987, a.a.O.,
224
so dass er nicht gehindert ist, den besonderen Beitrag der öffentlichen Hand zur Werterhaltung und
-schöpfung aus übergeordneten Gründen der Haushaltssanierung - geringfügig - zu reduzieren.
225
Einer weitergehenden Differenzierung innerhalb der Gruppe der Eigentümer, etwa nach der Höhe
der überschießenden Sachkostenpauschalen, nach den ggf. vorhandenen, nicht für
Erhaltungsaufwendungen zu aktivierenden Rücklagen, nach der durch die
Investitionskostenzuschüsse begründeten und im Haushaltskonsolidierungszeitraum
fortbestehenden Wertschöpfung oder nach dem aktuellen Wert der Einrichtung bedarf es auch unter
Berücksichtigung einer etwa damit einhergehenden benachteiligenden Typisierung,
226
vgl. hierzu: BVerfG, Senatsbeschluss vom 24. Juli 1963 - 1 BvL 11/61 u.a.-, BVerfGE 17, 1 ff.
227
nicht. Bei der Ordnung von Massenerscheinungen, wie hier der jährlichen
Betriebskostenbezuschussung bei einer Vielzahl von Einrichtungen, sind typisierende Regelungen
allgemein als notwendig anerkannt und von der Rechtsprechung im Grundsatz stets als
verfassungsrechtlich unbedenklich behandelt worden. Daraus folgt, dass Härten im Einzelfall
unvermeidlich und hinzunehmen sind.
228
Vgl. BVerfG, Senatsbeschluss vom 24. Juli 1963, a.a.O.; BVerfG, Senatsbeschluss vom 2. Juli 1969
- 1 BvR 669/64 -, BVerfGE 26, 265 ff; BVerfG, Senatsbeschluss vom 22. Juni 1977 - 1 BvL 2/74 -,
BVerfGE 45, 376 ff.; BVerfG, Senatsbeschluss vom 8 Februar 1983 - 1 BvL 28/79 -, BVerfGE 63,
119 ff.; BVerfG, Senatsbeschluss vom 9. November 1988, a.a.O.
229
Derartige Härten könnten hier darin bestehen, dass auch diejenigen Eigentümer im
Haushaltskonsolidierungszeitraum 2004 und 2005 eine - geringfügig - niedrigere
Betriebskostenbezuschussung als die Mieter von Einrichtungen hinnehmen müssten, die aufgrund
ihrer individuellen Einkommens- und Vermögenssituation - ggf. trotz vereinnahmter
Investitionskostenzuschüsse und trotz ihres Eigentums am Grundstück und/oder den baulichen
Anlagen, in denen sie die Einrichtung betreiben - einen Ausgleich nicht in zumutbarer Weise
finanzieren können, jedoch für die Fortsetzung des Betriebs der Einrichtung auf eine
Betriebskostenbezuschussung zumindest in der Höhe angewiesen sind, wie sie auch die Mieter
bekommen.
230
Eine trotz Härten hinzunehmende Typisierung setzt nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts allerdings voraus, dass die durch sie eintretenden Härten oder
Ungerechtigkeiten nur eine verhältnismäßig kleine Anzahl von Personen betreffen und - kumulativ -
dass der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist. Wesentlich ist ebenfalls, ob eine
durch sie entstehende Ungerechtigkeit nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wäre. Hierfür sind
auch praktische Erfordernisse der Verwaltung von Gewicht.
231
Vgl. BVerfG, Senatsbeschluss vom 8 Februar 1983, a.a.O.; BVerfG, Senatsbeschluss vom 2. Juli
1969, a.a.O.; BVerfG, Senatsbeschluss vom 9. November 1988, a.a.O.
232
Ob die Zahl der genannten Härtefälle verhältnismäßig gering ist - wofür allerdings mit Blick auf die
lediglich geringfügig höheren Einbußen und die zugespitzte Härtefallkonstellation alles spricht -,
kann letztlich dahinstehen. Denn gerade in diesen Fällen kommen die gesetzlichen
Auffangregelungen (§§ 18 Abs.4, 16 Abs. 3 Satz 6 GTK, § 2 Abs. 5 BKVO) zum Tragen, die
geeignet sind, nicht nur im Haushaltskonsolidierungszeitraum, sondern auch im Übrigen
auftretende Finanzierungsengpässe zu beseitigen.
233
Müssen die übrigen Eigentümer in Ermangelung einer Härtefallkonstellation den Differenzbetrag
aus Eigenmitteln aufwenden, ist dies der fortwirkenden Wertschöpfung der öffentlichen Hand zu
ihren Gunsten und der sich hieraus ergebenden gesteigerten Verantwortung in haushaltsrechtlichen
Krisenzeiten geschuldet. Mit Blick auf die gegenüber den Mietern geringfügig niedrigere
Betriebskostenbezuschussung ist in diesen Fällen eine differenzierte Individualberechnung
gegenüber dem vom Gesetzgeber vorgesehenen pauschalierten Minderungsbetrag aus Gründen
der Verwaltungspraktikabilität nicht geboten. Ansonsten würde die Einsparung durch den erhöhten
Verwaltungsaufwand zur Ermittlung der individuellen Betroffenheit aufgezehrt.
234
Die beim Vollzug des § 18b GTK zunächst aufgetretenen Rechtsunsicherheiten,
235
vgl. etwa den an die Landschaftsverbände Rheinland und Westfalen-Lippe gerichteten Erlass des
Ministeriums für Schule, Jugend und Kinder NRW vom 24. November 2004 - 311-6001.5 - und die
Erlasse des Ministeriums für Generationen, Familie, Frauen und Integration NRW vom 9. Dezember
2005 und vom 29. August 2006 - Az. jeweils 311 - 6001.5 -,
236
und die damit ggf. zusammenhängenden Ungleichbehandlungen von Einrichtungsträgern führen
nicht zu einem Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG und den hierüber geschützten Anspruch auf
Rechtsanwendungsgleichheit. Soweit der Ansatz der Haushaltskonsolidierungsbeiträge und der
ggf. vorhandenen Rücklagen abweichend von den gesetzlichen Vorgaben erfolgt sein sollte, kann
es sich allenfalls um eine unzutreffende Gesetzesauslegung und damit um eine unrichtige
Entscheidung handeln. Von Verfassungs wegen besteht kein Anspruch auf Gleichheit im Unrecht
bzw. Fehlerwiederholung.
237
Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. November 1988 - 1 BvR 1298/88 -, HFR 1989, 683 ff.
238
Ein Anspruch auf eine uneingeschränkte Betriebskostenbezuschussung ergibt sich auch nicht aus
dem im Rechtsstaatsprinzip (Art 20 Abs. 3 GG) verankerten Grundsatz des Vertrauensschutzes.
239
Vgl. hierzu BVerfG, Senatsurteil vom 19. September 1961 - 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261 ff.
240
Ein Vertrauen auf die uneingeschränkte Fortsetzung der bisherigen Förderpraxis ist, wie bereits
oben dargelegt, im Bereich der Förderung von Tageseinrichtungen für Kinder angesichts der
Haushaltsbindung und der jahresbezogenen Ausgestaltung der Förderung regelmäßig nicht
geschützt. Der im Subventionsrecht geltende Grundsatz, dass ein Subventionsempfänger stets mit
dem künftigen teilweisen oder gar völligen Wegfall der Subvention rechnen muss, gilt grundsätzlich
auch im Jugendhilferecht.
241
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Septem-ber 2003 - 12 B 1727/03 -, FEVS 55, 371 ff. m.w.N.
242
Dies besitzt auch dann Gültigkeit, wenn eine subventionierte Einrichtung durch den Wegfall der
Förderung in ihrem Bestand gefährdet wird.
243
Vgl. Wiesner, a. a. O., § 74 SGB VIII, Rdnr. 41b m.w.N.
244
Hier ist auch kein Fall gegeben, in dem ausnahmsweise das Vertrauen auf eine Weiterförderung
rechtlich geschützt ist. Weder liegt eine staatliche Zusage zugunsten einer uneingeschränkten
245
Fortsetzung der bisherigen Betriebskostenbezuschussung vor, noch ist ein staatliches Handeln
gegeben, das einer derartigen Zusage gleichkommt. Im Gegenteil, die Gesetzesinitiative zur
Kürzung der Bezuschussung zum Zweck der Haushaltskonsolidierung datiert bereits vom 3.
November 2003,
vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drucks. 13/4528 vom 3. November 2003,
246
das Expertengespräch vor dem Haushalts- und Finanzausschuss, an dem Vertreter der Parteien,
der kommunalen Spitzenverbände, der Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege, Vertreter der
Landschaftsverbände, der Kirchen und der Jugendämter teilgenommen haben, erfolgte noch am 18.
Dezember 2003,
247
vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses vom 19. Januar
2004, LT-Drucks. 13/4890, S. 19, Ausschussprotokoll 13/1081 der 72. Sitzung des Haushalts- und
Finanzausschusses vom 19. Dezember 2003, S. 5 bis 13,
248
mithin vor dem Beginn des Haushaltskonsolidierungszeitraums, so dass für die Betroffenen
spätestens zu diesem Zeitpunkt ersichtlich war, dass und in welcher Höhe Einschränkungen der
Betriebskostenbezuschussung voraussichtlich erfolgen würden, wenngleich die Beschlussfassung
des Landtags noch ausstand. Kurzfristig mögliche Vorsorgemaßnahmen zur Vermeidung von
Betriebseinschränkungen waren daher zu Beginn des Jahres 2004 möglich, sonstige Maßnahmen
jedenfalls innerhalb des Jahres 2004. Im Übrigen sind konkrete Vorsorgemaßnahmen, die bei
frühzeitigerer Information noch hätten ergriffen werden können und die aufgrund des Unterbleibens
derartiger Maßnahmen eingetretenen Nachteile nicht einmal ansatzweise dargelegt worden.
249
Abgesehen davon kommt ein Ansatz der Haushaltskonsolidierungsbeiträge bei der Bewilligung von
Abschlagszahlungen für die Jahre 2004 und 2005, wie oben dargelegt, nicht in Betracht, so dass
der laufende Betrieb jedenfalls im Jahr 2004 ohne entsprechende Kürzungen fortgeführt werden
konnte. Soweit sich im Rahmen der nachträglichen Festsetzung des Betriebskostenzuschusses für
das Jahr 2004 im Jahr 2005 gegenüber den bewilligten Abschlagszahlungen eine Abweichung zu
Lasten des Einrichtungsträgers ergab, war diese allerdings gemäß § 1 Abs. 3 VerfVO-GTK mit der
ersten Abschlagszahlung nach der Festsetzung auszugleichen. Bis dahin, d.h. während des
gesamten Jahres 2004, waren jedoch Vorsorgemaßnahmen möglich.
250
Etwaigen Finanzierungsengpässen, die sich trotz der insoweit ungekürzten Abschlagszahlung für
das Jahr 2004, der geringfügigen Reduzierung im Rahmen der nachträglichen Festsetzung des
Betriebskostenzuschusses und trotz zumutbarer Vorsorgemaßnahmen im
Haushaltskonsolidierungszeitraum 2004 und 2005 nicht vermeiden ließen, konnte im Rahmen der
Auffangregelungen (§§ 16 Abs. 3 Satz 6, 18 Abs.4 Satz 1 GTK, § 2 Abs. 5 BKVO) angemessen
Rechnung getragen werden.
251
Soweit - pauschal - gerügt wird, die Kürzung der Betriebskostenbezuschussung verletze den
Grundsatz, dass das Land NRW für gleiche Lebensverhältnisse zu sorgen habe, die Einsparungen
könnten von einer Kommune mit Finanzkraft aufgefangen werden, jedoch nicht von einer Kommune
unter Haushaltssicherungskonzept,
252
vgl. Moskal / Foerster, a.a.O., § 18b GTK Nr. II.c,
253
wird übersehen, dass die auf die Bezuschussung des laufenden Betriebs von Tageseinrichtungen
ausgerichteten Regelungen des GTK, wie oben dargelegt, die Aufrechterhaltung einer der
Bedarfsplanung entsprechenden Infrastruktur von Tageseinrichtungen zum Ziel haben, jedoch nicht
bezwecken, die außerhalb eines derartigen Betriebs und damit auf anderer Ebene liegenden
Haushaltsprobleme von Einrichtungsträgern, sei es von finanzschwachen Kommunen oder von
finanzschwachen (kirchlichen) Trägern, zu lösen.
254
Danach begegnet der Abzug der Haushaltskonsolidierungsbeiträge 2004 in Höhe von 5.748,00
EUR bzw. 7.664,00 EUR in den Bewilligungsbescheiden des Beklagten jeweils vom 30. Dezember
2005 keinen Bedenken. Einwände gegen die Berechnung im Übrigen sind nicht erhoben worden.
255
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2, 188 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
256
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben
sind.
257