Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 13 B 1148/09

OVG NRW (internet, antragsteller, werbung, aufschiebende wirkung, glücksspiel, beschwerde, verwaltungsgericht, brandenburg, berlin, verfügung)
Oberverwaltungsgericht NRW, 13 B 1148/09
Datum:
05.11.2009
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
13. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
13 B 1148/09
Tenor:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Be-schluss des
Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 17. Juli 2009 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerde-verfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfah-ren auf 250.000,-
Euro festgesetzt.
G r ü n d e :
1
I.
2
Der Antragsteller vermittelte und bewarb über das Internet auf seiner Seite www.bwin.de
Glücksspiele. Die Werbung konnte (auch) in Nordrhein-Westfalen abgerufen werden.
3
Daraufhin untersagte die Antragsgegnerin dem Antragsteller mit Bescheid vom 10. Juni
2009, mit den unter der Domain www.bwin.de aufrufbaren Angeboten im Internet
öffentliches Glücksspiel i. S. d. § 3 des Glücksspielstaatsvertrags (GlüStV) in Nordrhein-
Westfalen zu vermitteln und hierfür zu werben (Ziffer 1). Diese Anordnung sei innerhalb
einer Woche nach Bekanntgabe dieses Bescheids zu erfüllen (Ziffer 2). Für jeden Fall
der Zuwiderhandlung gegen Ziffer 2 wurde ein Zwangsgeld i. H. v. 30.000,- Euro
angedroht (Ziffer 3).
4
Am 26. Juni 2009 hat der Antragsteller Klage erhoben (27 K 4285/09
Verwaltungsgericht Düsseldorf). Am 1. Juli 2009 hat er zudem um die Gewährung
vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht.
5
Mit Beschluss vom 17. Juli 2009 hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt.
6
Dagegen hat der Antragsteller am 27. Juli 2009 Beschwerde eingelegt.
7
Der Antragsteller beantragt,
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den Beschluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 17. Juli 2009 zu
ändern und die aufschiebende Wirkung seiner Klage (Az.: 27 K 4285/09
Verwaltungsgericht Düsseldorf) gegen die Ziffern 1 bis 3 der
Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 10. Juni 2009 anzuordnen.
9
Die Antragsgegnerin beantragt,
10
die Beschwerde zurückzuweisen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte
und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
12
II.
13
Die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO nur im Rahmen
der vom Antragsteller dargelegten Gründe befindet, hat keinen Erfolg.
14
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung
seiner Klage gegen die Ziffern 1 bis 3 der Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom
10. Juni 2009 anzuordnen, zu Recht abgelehnt. Die im Rahmen von § 80 Abs. 5 Satz 1
VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Lasten des Antragstellers aus. Die
Ordnungsverfügung ist im vorgegebenen Prüfungsrahmen rechtmäßig.
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Dies gilt zunächst hinsichtlich der in den Ziffern 1 und 2 des Bescheidtenors verfügten
Untersagung.
16
Rechtsgrundlage hierfür ist § 9 Abs. 1 GlüStV. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV hat die
Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag
bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrags begründeten öffentlichen-rechtlichen
Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes
Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV kann
die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die erforderlichen Anordnungen im
Einzelfall erlassen. Nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV kann sie insbesondere die
Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die
Werbung hierfür untersagen.
17
Vgl. Art. 1 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum
Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 30. Oktober 2007
(GV. NRW. 2007, 445).
18
Diese Voraussetzungen erfüllt die von der zuständigen Antragsgegnerin (vgl. § 1 Abs. 2
des Telemedienzuständigkeitsgesetzes) erlassene Untersagungsverfügung. Der
dagegen der Sache nach erhobene Einwand, die Untersagungsverfügung verbiete die
Glücksspielveranstaltung und -werbung im Internet auch außerhalb Nordrhein-
Westfalens und greife damit in unzulässiger Weise in die Souveränität anderer Staaten
ein, trifft ersichtlich nicht zu. Nach dem – in Ziffer 1 des Bescheidtenors
unmissverständlich formulierten – Regelungsinhalt der Verfügung wird dem
Antragsteller die Glücksspielvermittlung und -werbung im Internet lediglich insoweit
untersagt, als das Angebot in Nordrhein-Westfalen abrufbar ist und damit in diesem
Land die Möglichkeit der Teilnahme eröffnet (vgl. § 3 Abs. 4 GlüStV). Keine Geltung
19
beansprucht der Bescheid hingegen für die Glücksspielvermittlung und -werbung in
Gebieten außerhalb Nordrhein-Westfalens.
Die Tatbestandsvoraussetzungen der Rechtsgrundlage liegen vor. Der Antragsteller hat
– wie er der Sache nach einräumt – unter der Domain www.bwin.de (auch) in Nordrhein-
Westfalen Glücksspiele i. S. v. § 3 Abs. 1 GlüStV vermittelt und hierfür geworben.
20
Diese Glücksspielvermittlung und -werbung ist gemäß § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 4 GlüStV
verboten. Dieser Umstand wird auch nicht durch die einigen Glücksspielveranstaltern
und -vermittlern aufgrund des Gewerbegesetzes der DDR vom 6. März 1990 (GBl. DDR
I S. 138) erteilten Gewerbegenehmigungen in Frage gestellt, denn diese Erlaubnisse
gelten in Nordrhein-Westfalen nicht. Eine Pflicht zur Anerkennung der von anderen
Mitgliedsstaaten erteilten Glücksspielerlaubnisse gibt es mangels Harmonisierung des
Glücksspielrechts auf Gemeinschaftsebene ebenfalls nicht.
21
Eingehend OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 – 13 B 1215/07 –,
ZfWG 2008, 122, m. w. N.; Bay. VGH, Beschluss vom 22. Juli 2009 – 10 CS
09.1184 und 10 CS 09.1185 –, juris.
22
Die Untersagungsverfügung ist inhaltlich hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG
NRW). Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die durch den Verwaltungsakt getroffene
Regelung hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei ist. Davon ist
auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde und deren
Organe aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Verwaltungsakts
sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen können, was genau
durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist. Im
Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den
Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts.
23
Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Februar 1990 – 4 C 41.87 –, BVerwGE 84,
335, und vom 20. April 2005
24
– 4 C 18.03 –, BVerwGE 123, 261; OVG NRW, Beschlüsse vom 26.
September 2008 – 13 B 1395/08 –, NJW 2008, 3656, und – 13 B 1397/08 –,
juris; OVG NRW, Beschluss vom 8. September 2009 – 13 B 894/09 –, juris;
Kopp/Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 5 ff., insb. Rn. 12, m. w. N.; U. Stelkens,
in: Stelkens/Bonks/Sachs, a. a. O., § 37 Rn. 27 ff., m. w. N.; Henneke, in:
Knack, VwVfG, 8. Aufl. 2004, § 37 Rn. 5 und 18, m. w. N.
25
Demnach ist ein Verwaltungsakt nicht schon dann unbestimmt, wenn seine Regelung
für eine mit dem Glücksspielsektor nicht vertraute Person nicht ohne Weiteres
verständlich ist. Entscheidend ist vielmehr, ob der Adressat und die mit dem Vollzug
befassten Behörden den Entscheidungsinhalt aufgrund der Gesamtumstände des
Einzelfalls zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können.
26
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. September 2009 – 13 B 894/09 –, a. a.
O.; U. Stelkens, a. a. O., Rn. 6; BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 – 4 C
18.03 –, a. a. O.
27
Diesen Anforderungen genügt die in Ziffer 1 des Bescheidtenors verfügte Untersagung.
Der Antragsteller und die mit dem Vollzug der Anordnung befassten Mitarbeiter der
28
Antragsgegnerin verfügen über die erforderliche Sachkenntnis, um auf der Grundlage
des Tenors und der Begründung des Bescheids sowie der ihnen sonst bekannten
Umstände, insbesondere der aussagekräftigen und im Bescheid in Bezug genommenen
Definition in § 3 Abs. 1 GlüStV, ersehen zu können, welche vom Antragsteller auf seiner
Internetseite beworbenen Spiele als Glücksspiele einzuordnen und damit von der
Untersagungsverfügung umfasst sind. Zudem ergibt sich aus dem Verweis auf § 3
GlüStV hinreichend deutlich, dass das Unterlassungsgebot nur für die vom
Anwendungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags erfassten Glücksspiele und damit
nicht auch für die bundesrechtlich geregelten Pferdewetten Geltung beansprucht. Im
Übrigen ist bereits im Rahmen der Auslegung des Entscheidungsinhalts der
Untersagungsverfügung dargelegt worden, dass mit ihr ersichtlich nur die Werbung für
Internet-Glücksspiel in Nordrhein-Westfalen verboten wird. Dabei lässt sich der Begriff
der Werbung – wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat – in Anlehnung an
die Definition im Staatsvertrag für Rundfunk und Telemedien (vgl. dessen § 2 Abs. 2 Nr.
7 n. F.) ebenfalls hinreichend eingrenzen.
Die Untersagungsverfügung ist ermessensfehlerfrei erlassen worden. Die
Antragsgegnerin hat von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung
entsprechenden Weise Gebrauch gemacht und die gesetzlichen Grenzen des
Ermessens nicht überschritten (§ 114 Satz 1 VwGO). Der Verwaltungsakt ist
insbesondere verhältnismäßig.
29
Die Aufforderung, die Glücksspielvermittlung und -werbung im Internet in Nordrhein-
Westfalen zu unterlassen, ist geeignet, um den Verstoß gegen § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 4
GlüStV auszuräumen. Die Untersagungsverfügung ist ein taugliches Mittel zur
Umsetzung des in Rede stehenden Vermittlungs- und Werbeverbots. Durch sie wird
vom Antragsteller nichts tatsächlich oder rechtlich Unmögliches verlangt, denn er kann
die fraglichen Inhalte ohne Weiteres von seiner Internetseite entfernen. Auf die von der
Beschwerde ausführlich thematisierte (Nicht-)Eignung der Geolokalisation und von
sonstigen Ortungsmaßnahmen kommt es im vorliegenden Zusammenhang nicht an.
Derartige Maßnahmen sind dem Antragsteller durch die hier streitige Verfügung nicht
aufgegeben worden.
30
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008
31
– 13 B 1215/07 –, a. a. O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16.
März 2009 – 1 S 224.08 –, juris; Bay. VGH, Beschlüsse vom 20. November
2008 – 10 CS 08.2399 –, ZfWG 2008, 455 = NVwZ-RR 2009, 202, und vom
22. Juli 2009 – 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 –, a. a. O.
32
Darüber hinaus fördert die Untersagungsverfügung den mit ihr verfolgten Zweck, das
fragliche Angebot des Antragstellers in Nordrhein-Westfalen (im Falle der Befolgung der
Verfügung) nicht mehr abrufen zu können und damit dem gesetzlichen Vermittlungs-
und Werbeverbot im Internet im konkreten Einzelfall Genüge zu tun.
33
Die Untersagung ist auch erforderlich. Ein milderes, aber gleich geeignetes Mittel zur
Umsetzung des Verbots der Werbung für Glücksspiele im Internet ist nicht ersichtlich.
Insbesondere der von der Beschwerde als milderes Mittel benannten Aufforderung,
einen Disclaimer einzufügen, kommt keine der Untersagung entsprechende Wirkung zu.
Ein solcher Rechtshinweis könnte nicht verhindern, dass eine erhebliche Zahl der sich
in Nordrhein-Westfalen aufhaltenden User trotz Kenntnis von der Rechtswidrigkeit auf
34
das beworbene Glücksspielangebot zugreift.
Die Maßnahme ist schließlich angemessen. Sie führt nicht zu einem Nachteil, der zu
dem erstrebten Erfolg erkennbar außer Verhältnis steht. Das Unterlassen der fraglichen
Vermittlung und Werbung ist dem Antragsteller auch in Ansehung der daraus
resultierenden schwerwiegenden wirtschaftlichen Auswirkungen zumutbar.
Ordnungsrechtlich ist es nicht zu beanstanden, wenn die Antragsgegnerin lediglich die
Glücksspielvermittlung und -werbung auf den Internetseiten des Antragstellers in
Nordrhein-Westfalen untersagt und es im Übrigen dem Antragsteller überlässt, wie er
dem Verbot nachkommt. Selbst wenn der Untersagung nur dadurch Folge geleistet
werden könnte, dass das Glücksspielangebot insgesamt von der Website entfernt
werden müsste, wäre dies vom Antragsteller hinzunehmen. Der Umstand, dass der
Antragsteller den gewählten Vermittlungs- und Werbeweg über das Internet und
insbesondere die räumliche Beschränkbarkeit der fraglichen Inhalte derzeit technisch
nicht oder nur mit erheblichem Kontroll- und Kostenaufwand hinreichend beherrschen
können will, verpflichtet die Ordnungsbehörden nicht dazu, von einer Umsetzung des in
§ 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 4 GlüStV verbindlich vorgegebenen (und strafrechtlich über
§ 284 StGB abgesicherten) Vermittlungs- und Werbeverbots abzusehen und die in Rede
stehenden Gefahren damit in geringerem Umfang zu bekämpfen, als dies nach den
gesetzlichen Vorgaben erforderlich ist. Es liegt vielmehr allein im
Verantwortungsbereich des Antragstellers als Glücksspielvermittlers und -werbers im
Internet, dass die fraglichen Inhalte jedenfalls in Nordrhein-Westfalen nicht mehr
erreichbar sind.
35
Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 – 1 S 224.08
–, a. a. O.; so wohl auch Bay. VGH, Beschluss vom 20. November 2008 – 10
CS 08.2399 –, a. a. O.
36
Die von der Antragsgegnerin gesetzte Frist zur Beseitigung des gesetzeswidrigen
Zustands von einer Woche nach Bekanntgabe des Bescheides begegnet angesichts
der dargestellten Gesetzeslage ebenfalls keinen Bedenken.
37
Das Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot für Glücksspiele im Internet (§ 4
Abs. 4 und § 5 Abs. 4 GlüStV) ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Der Eingriff in die
Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) der Veranstalter und Vermittler von Glücksspiel im
Internet und der hierfür Werbenden ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt und
insbesondere verhältnismäßig.
38
Ausführlich hierzu BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR
928/08 –, ZfWG 2008, 251 = NVwZ 2008, 1338 = GewArch 2009, 26,
m. w. N.
39
Das gesetzliche Verbot, Glücksspiele im Internet zu veranstalten und zu vermitteln
sowie hierfür zu werben, dient legitimen Gemeinwohlzielen. Dabei ist im
Ausgangspunkt zu beachten, dass das Grundgesetz dem Gesetzgeber, wenn er zur
Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig wird, bei der Prognose und
Einschätzung der in den Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum
belässt, der von den Gerichten bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung zu beachten
ist. Der Beurteilungsspielraum ist erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des
Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine
Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können.
40
Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14. Oktober 2008
41
– 1 BvR 928/08 –, a. a. O., und vom 12. Dezember 2006 – 1 BvR 2576/04 –,
BVerfGE 117, 163 = NJW 2007, 979, m. w. N.
42
Hiervon ausgehend sind die mit dem Glücksspielstaatsvertrag und dem nordrhein-
westfälischen Ausführungsgesetz verfolgten Ziele nicht zu beanstanden. Die in Rede
stehenden Regelungen dienen vorrangig dem Ziel, die Bevölkerung, insbesondere
Kinder und Jugendliche, vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit
Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität zu schützen. Damit werden
überragend wichtige Gemeinwohlziele verfolgt, die selbst objektive
Berufswahlbeschränkungen zu rechtfertigen vermögen. Insbesondere bei der
Verhinderung von Glücksspielsucht und bei der wirksamen Suchtbekämpfung handelt
es sich um besonders wichtige Gemeinwohlziele. Spielsucht kann zu schwerwiegenden
Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und für die
Gemeinschaft führen. Zwar haben unterschiedliche Glücksspielformen ein
unterschiedliches Suchtpotenzial. Dies berührt jedoch nicht die Legitimität der vom
Landesgesetzgeber verfolgten Ziele. Es ist unter Berücksichtigung des Prognose- und
Bewertungsspielraums des Gesetzgebers nicht offensichtlich fehlsam anzunehmen,
dass grundsätzlich jede Form des Internet-Glücksspiels tendenziell – wenn auch in
teilweiser abgeschwächter Form – suchttypische Entwicklungsverläufe und Gefahren
mit sich bringen kann.
43
Vgl. wiederum BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 –,
a. a. O.; sowie Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, BVerfGE 115,
276 = NJW 2006, 1261 = ZfWG 2006, 16, und Beschluss vom 26. März 2007
– 1 BvR 2228/02 –, GewArch 2007, 242 = NVwZ-RR 2008, 1 = ZfWG 2007,
219.
44
Das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet und
der Werbung hierfür (§§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 4 GlüStV) ist zur Zweckerreichung geeignet. Es
fördert das gesetzgeberische Ziel, problematisches Spielverhalten einzudämmen. Das
Spielen per Internet ist durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit sowie durch eine
zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots gekennzeichnet. Hinzu kommt ein
im Vergleich zum Glücksspiel in einer Annahmestelle höherer Abstraktionsgrad, der
geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem
Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des
Einsatzes – und möglichen Verlustes – von Geld in den Hintergrund treten zu lassen.
Durch die Beschneidung der Möglichkeiten des Internet-Glücksspiels werden die
Umstände der Teilnahme für den Einzelnen erschwert und wird ihm der Vorgang des
Spielens bewusster gemacht. Hierdurch kann einem Abgleiten in problematisches
Spielverhalten entgegenwirkt werden. Darüber hinaus bestehen nach wie vor
erhebliche Bedenken, ob sich bei einer Teilnahme an Glücksspielen per Internet der im
Rahmen der Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz effektiv verwirklichen
lässt. Auch zur Vermeidung derartiger Präventionslücken ist das Internetverbot das
geeignete Mittel. Folgerichtig hat der Gesetzgeber in verfassungsrechtlich
unbedenklicher Weise auch die Werbung für (unerlaubtes) Internet-Glücksspiel
verboten.
45
Vgl. BVerfG Beschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 –, a. a. O.;
46
Bay. VGH, Beschluss vom 22. Juli 2009 – 10 CS 09.1184 und 10 CS
09.1185 –, a. a. O.; siehe auch BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR
1054/01 –, und Beschluss vom 26. März 2007 – 1 BvR 2228/02 –, jeweils a.
a. O.
Die Eignung der Verbote nach § 4 Abs. 5 und § 5 Abs. 4 GlüStV wird auch nicht dadurch
in Frage gestellt, dass die gesetzlichen Vorgaben angesichts der tatsächlichen
Schwierigkeiten bei der ordnungsbehördlichen Kontrolle des Internets unter Umständen
nicht in jedem Einzelfall umgesetzt werden können. Daraus kann die
Verfassungswidrigkeit der in Rede stehenden Bestimmungen schon deshalb nicht
hergeleitet werden, weil sie jedenfalls einen maßgeblichen Beitrag zur Bekämpfung der
Glücksspielsucht leisten können. Zum einen ist davon auszugehen, dass sich seriöse
Anbieter rechtstreu verhalten und dem Verbot Folge leisten werden. Zum anderen sind
auch etwa erforderlich werdende Vollstreckungsmaßnahmen nicht von vornherein als
aussichtslos einzuordnen. Den Ordnungsbehörden stehen neben den allgemeinen
verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Möglichkeiten nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 5
GlüStV durchaus wirkungsvolle Mittel zur Verfügung, um dem Verbot der §§ 4 Abs. 4, 5
Abs. 4 GlüStV zum Durchgriff zu verhelfen (z.B. die Inanspruchnahme der an der
Zahlungsabwicklung beteiligten Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute nach § 9
Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV).
47
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 22. Juli 2009 – 10 CS 09.1184 und 10 CS
09.1185 –, a. a. O.
48
Die §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 4 GlüStV sind zur Erreichung der vom Gesetzesgeber
angestrebten Ziele zudem erforderlich. Auch insoweit kommt dem Gesetzgeber bei der
Einschätzung ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zu. Deshalb können
Maßnahmen, die der Gesetzgeber zum Schutz von wichtigen Gemeinschaftsgütern für
erforderlich hält, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem
Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten
Erfahrungen feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht
kommen, zwar die gleiche Wirksamkeit versprechen, indessen die Betroffenen weniger
belasten.
49
Vgl. wiederum BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08 –,
a. a. O., m. w. N.
50
Solche milderen Mittel sind hier nicht ersichtlich. Das Verbot der Veranstaltung und
Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet und der Werbung hierfür ist erforderlich.
Es ist nicht ersichtlich, welche alternative Maßnahmen in Betracht kämen, um den
bereits dargestellten spezifischen Gefährdungen des Glücksspiels bei der Nutzung
dieses Mediums genauso wirksam zu begegnen. Im Internet können Spielverträge
bequem und rund um die Uhr von zuhause abgeschlossen werden. Die hiermit
einhergehenden Effekte der Gewöhnung und Verharmlosung sind systemimmanent,
weshalb sie auch nicht durch Beschränkungen und Auflagen ausgeglichen werden
können. Ebenfalls nicht anderweitig zu lösen sind die spezifischen Gefährdungen
jugendlicher Spieler.
51
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008
52
– 1 BvR 928/08 –, a. a. O., m. w. N.
53
Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist schließlich angemessen. Eine Gesamtabwägung
zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn
rechtfertigen Gründen führt zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt
ist. Sowohl das in § 4 Abs. 4 GlüStV verankerte Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot
für Glücksspiele im Internet als auch das in § 5 Abs. 4 GlüStV verankerte Werbeverbot
sind angesichts des erheblichen Gefährdungspotenzials von Glücksspielen über das
hier fragliche Medium nicht unangemessen. Wie bereits im Zusammenhang mit der
Geeignetheit ausgeführt, können die Besonderheiten des Glücksspiels im Internet,
namentlich dessen Bequemlichkeit und Abstraktheit, problematisches Spielverhalten in
entscheidender Weise begünstigen. Deshalb dient der Ausschluss einer solchen
Möglichkeit unmittelbar der Spielsuchtprävention und somit einem Gemeinwohlbelang
von überragendem Rang, der auch einen derart schwerwiegenden Eingriff wie den
vorliegenden zu rechtfertigen vermag. Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass das Verbot
des Veranstaltens, Vermittelns und Werbens für Internetglücksspiel nicht konsequent an
den mit der gesetzlichen Regelung verfolgten Zielen ausgerichtet sein könnte, bestehen
nach Auffassung des Senats nicht.
54
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008
55
– 1 BvR 928/08 –, a. a. O., m. w. N.
56
Für eine Verletzung sonstiger Verfassungsrechte des Antragstellers ist nichts ersichtlich.
57
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008
58
– 1 BvR 928/08 –, a. a. O., m. w. N.
59
Das Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot (§ 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 4 GlüStV)
ist auch gemeinschaftsrechtlich nicht zu beanstanden. Ein Verstoß gegen den hier in
Rede stehenden freien Dienstleistungsverkehr (Art. 49 EG) liegt nicht vor.
60
Dabei kann zu Gunsten des Antragstellers unterstellt werden, dass durch das Verbot
des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspiel im Internet und der Werbung hierfür
der freie Dienstleistungsverkehr beschränkt wird.
61
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 – Rs. C-243/01 – (Gambelli), Slg.
2003 I – 13031, vom 6. März 2007 – Rs. C-338/04 – (Placanica), Slg. 2007 I
– 1891, und vom 8. September 2009
62
– Rs. C-42/07 – (Liga Portuguesa), ZfWG 2009, 304.
63
Diese (unterstellte) Beschränkung ist jedoch gemeinschaftsrechtlich gerechtfertigt.
64
Das Verbot dient zunächst zwingenden Gründen des Allgemeininteresses. Als solche
sind der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung, die Vermeidung von Anreizen für
die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen und die Verhütung von Störungen
der sozialen Ordnung im Allgemeinen anerkannt.
65
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. März 2007 – Rs. C-338/04 – (Placanica), und vom
8. September 2009 – Rs. C-42/07 – (Liga Portuguesa), jeweils a. a. O.
66
Die Beschränkungen der §§ 4 Abs. 4, 5 Abs. 4 GlüStV sind gemeinschaftsrechtlich
verhältnismäßig. Dabei ist im Ausgangspunkt zu beachten, dass die Regelung der
Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und
kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedsstaaten bestehen. In Ermangelung einer
Harmonisierung des betreffenden Gebiets durch die Gemeinschaft ist es Sache der
einzelnen Mitgliedsstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen
Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen
Interessen ergeben. Allein der Umstand, dass ein Mitgliedsstaat ein anderes
Schutzsystem als ein anderer Mitgliedsstaat gewählt hat, kann keinen Einfluss auf die
Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese
sind allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen
Mitgliedsstaates verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu
beurteilen. Der Sache nach ist den Mitgliedsstaaten (und den in ihm zuständigen
Stellen) damit ein Beurteilungsspielraum eingeräumt.
67
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 – Rs. C-243/01 – (Gambelli),
vom 6. März 2007 – Rs. C-338/04 – (Placanica), und vom 8. September
2009
68
– Rs. C-42/07 – (Liga Portuguesa), jeweils a. a. O. und m. w. N.
69
Gemessen hieran sind die hier in Rede stehenden Vorschriften des
Glücksspielstaatsvertrags nicht zu beanstanden.
70
Sie sind zunächst geeignet, die vom Land Nordrhein-Westfalen geltend gemachten
Ziele zu verwirklichen. Eine nationale Regelung ist geeignet, die Verwirklichung des
geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht
wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen.
71
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 – Rs. C-243/01 – (Gambelli),
vom 6. März 2007 – Rs. C-338/04 – (Placanica), und vom 8. September
2009
72
– Rs. C-42/07 – (Liga Portuguesa), jeweils a. a. O. und m. w. N.
73
Diese Anforderungen werden durch die in Rede stehenden Regelungen erfüllt. Das
Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen über das Internet und die
Werbung hierfür gilt für sämtliche unter den Glücksspielstaatsvertrag fallende
Glücksspiele und damit auch für die dem Staatsmonopol bzw. Erlaubnisvorbehalt
unterliegenden Glücksspiele. Die Regelung ist demnach konsequent und in sich
widerspruchsfrei an der Spielsucht- und Betrugsbekämpfung durch Internet-Glücksspiel
ausgerichtet. Die Verbote gemäß § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 4 GlüStV gelten zwar nicht für
das Veranstalten, Vermitteln und Werben für Pferdewetten, die weiterhin (auch) über
das Internet angeboten werden können. Dies führt indessen nicht zur
Gemeinschaftswidrigkeit der hier in Rede stehenden Regelungen. Aus dem weiten
Beurteilungsspielraum der Mitgliedsstaaten folgt – auch und gerade in einem föderalen
System wie dem der Bundesrepublik – eine Berechtigung zu sektoralen
Unterscheidungen zwischen den einzelnen Glücksspielbereichen. Eine solche
Differenzierung setzt nach der Rechtsprechung des Senats gemeinschaftsrechtlich
lediglich voraus, dass die einzelnen sektorspezifischen Regelungen der vorgegebenen
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Zielsetzung entsprechen, jede Regelung für sich betrachtet geeignet und erforderlich ist
und die sektorspezifischen Regelungen zueinander nicht in einem krassen
Missverhältnis stehen.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008
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– 13 B 1215/07 –, a. a. O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 4.
Dezember 2008 – 1 S 99.08 –, juris, und vom 8. April 2009 – 1 S 212.08 –,
juris.
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In Anwendung dieser Maßstäbe ist es nicht zu beanstanden, wenn der
Bundesgesetzgeber im Rahmen des (auch) ihm einzuräumenden
Beurteilungsspielraums das von Pferdewetten in qualitativer und quantitativer Hinsicht
ausgehende Gefährdungspotential durch die im Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8.
April 1922 (RGBl. I S. 335, zuletzt geändert durch Verordnung vom 31. Oktober 2006,
BGBl. I S. 2407) vorgesehenen Regelungs- und Schutzinstrumentarien auch heute noch
als hinreichend beherrschbar ansieht und das erforderliche Schutzniveau
sektorspezifisch anders bestimmt, als es die Länder in den von ihnen zu
verantwortenden Glücksspielbereichen tun.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008
78
– 13 B 1215/07 –, a. a. O.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16.
März 2009 – 1 S 224.08 –, a. a. O.; Bay. VGH, Beschluss vom 22. Juli 2009
79
– 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 –, a. a. O.
80
Die Regelung ist auch erforderlich im gemeinschaftsrechtlichen Sinne. Angesichts der
mit dem Glücksspiel über das Internet einhergehenden Sucht- und Kriminalitätsgefahren
und der konsequenten Ausrichtung des vom Land Nordrhein-Westfalen zu
verantwortenden Glücksspielrechts an der Bekämpfung dieser Risiken ist es nicht zu
beanstanden, wenn das Land im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz und des
ihm einzuräumenden Bewertungsspielraums die Glücksspielmöglichkeit über das
Internet und die Werbung hierfür generell verbietet. Eine gleich geeignete, die
Glücksspieldienstleister aber weniger belastende Reglung ist nicht ersichtlich.
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Die Regelung ist zudem nicht diskriminierend. Das Verbot, Glücksspiel im Internet zu
veranstalten und zu vermitteln sowie hierfür im Internet zu werben, gilt unterschiedslos
sowohl für in Deutschland als auch für in anderen Mitgliedsstaaten ansässige
Wirtschaftsteilnehmer.
82
Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 22. Juli 2009
83
– 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 –, a. a. O.
84
Der Antragsteller hat ferner nicht substantiiert dargelegt, dass die in Rede stehenden
Bestimmungen mit dem sonstigen Gemeinschaftsrecht unvereinbar sein könnten.
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Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung hinsichtlich des angedrohten
Zwangsgelds hat ebenfalls keinen Erfolg. Die Zwangsgeldandrohung, die ihre
Grundlage in den §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 VwVG NRW findet, dürfte
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weder dem Grunde noch der Höhe nach zu beanstanden sein. Dies hat das
Verwaltungsgericht eingehend wie zutreffend dargetan. Die hierauf bezogenen
Bedenken der Beschwerde teilt der Senat nicht.
Angesichts der nach alledem bereits im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes
feststellbaren Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung ist deren sofortige Vollziehung
(vgl. § 9 Abs. 2 GlüStV, § 8 Satz 1 AG VwGO NRW) zur effektiven Wahrung der
gesetzlichen Bestimmungen auch in Ansehung der erheblichen wirtschaftlichen
Auswirkungen des Verbots für den Antragsteller vorläufig zumutbar.
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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 – 1 BvR 2410/08 –, ZfWG 2009,
99 = NVwZ 2009, 1221; OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 4.
Dezember 2008 – 1 S 99.08 –, a. a. O., und vom 8. April 2009 – 1 S 212.08
–, a. a. O.
88
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht
auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
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