Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 16 A 3890/96

OVG NRW (1995, bundesverwaltungsgericht, kläger, abgrenzung zu, einkommen, bundesrecht, anlage, ermächtigung, höhe, eltern)
Oberverwaltungsgericht NRW, 16 A 3890/96
Datum:
30.11.1998
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
16. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
16 A 3890/96
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 7 K 7481/93
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des gerichtskostenfreien
Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
G r ü n d e :
1
Die Berufung der Kläger, mit der sie ihr erstinstanzliches Begehren über die teilweise
Stattgabe durch das Verwaltungsgericht hinaus weiterverfolgen, hat keinen Erfolg.
2
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem weitergehenden Antrag auf vollständige
Aufhebung der Heranziehung für die Jahre 1993 und 1994 zu Recht abgewiesen.
Soweit die Kläger auf der Grundlage des angefochtenen Bescheides vom 5. August
1993 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. September 1993 zur Zahlung
von Elternbeiträgen für die Monate Januar und Februar 1993 in Höhe von lediglich noch
100,- DM, für die Monate März bis Dezember 1993 von jeweils nur noch 140,- DM und
für das Jahr 1994 von monatlich 220,- DM verpflichtet sind, ist die Veranlagung
rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten. Mit der Berufung ist nichts
vorgetragen worden, das insoweit Anlaß gibt, von der erstinstanzlichen Entscheidung
abzuweichen.
3
Rechtsgrundlage des Bescheides ist für die Monate Januar und Februar 1993 § 90 SGB
VIII a.F. gemäß dem am 1. Januar 1991 in Kraft getretenen Gesetz zur Neuordnung des
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Kindes- und Jugendhilferechtes (Kinder- und Jugendhilfegesetz - KJHG -) vom 26. Juni
1990 (BGBl. I S. 1163) iVm § 17 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 und der Anlage zu § 17
Abs. 3 des Zweiten Gesetzes zur Ausführung des Gesetzes zur Neuordnung des
Kindes- und Jugendhilferechts (Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder - GTK -) vom
29. Oktober 1991 (GV NW S. 380). Für die Zeit danach, d.h. für die Zeit ab März 1993, ist
auf die Anlage zu § 17 Abs. 3 GTK in der Fassung der Verordnung über die Höhe der
Elternbeiträge nach dem Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder vom 25. Januar
1993 (GV NW S. 80) und für die Monate ab April 1993 zusätzlich auf § 90 SGB VIII in
der Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Achten Buches Sozialgesetzbuch -
SGB VIII 1993 - vom 16. Februar 1993 (BGBl. I S. 239) abzustellen. Ab Januar 1994 gilt
- bei unveränderter Rechtsgrundlage im übrigen - § 17 GTK in der Fassung des
Änderungsgesetzes vom 30. November 1993 (GV NW S. 984). Auf der genannten
Grundlage ergibt sich die Höhe der jeweils geschuldeten monatlichen Elternbeiträge
daraus, daß die Kläger mit ihrem Jahreseinkommen 1991 bzw. 1992 und 1993 in die
entsprechende Kategorie der Anlage zu § 17 Abs. 3 GTK fallen.
Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die der Veranlagung zugrundeliegende
Rechtsmaterie bestehen auch unter Berücksichtigung des Berufungsvorbringens der
Kläger nicht. Wie der beschließende Senat bereits in seinen Urteilen vom 13. Juni 1994
- 16 A 2645/93 -, OVGE 44, 107 = NWVBl 1994, 376 = NVwZ 1995, 191 = ZKF 1994,
254, und - 16 A 571/94 -, NWVBl 1994, 381 = NVwZ 1995, 195 = ZKF 1995, 15,
dargelegt hat, ist § 17 GTK in seiner Urfassung einschließlich der
einkommensabhängigen Staffelung der Elternbeiträge gemäß der Anlage zu § 17 Abs. 3
Satz 1 GTK sowohl mit § 90 SGB VIII in der Fassung des am 1. Januar 1991 in Kraft
getretenen Gesetzes zur Neuordnung des Kinder- und Jugendhilferechts vom 26. Juni
1990 als auch mit Verfassungsrecht vereinbar, insbesondere mit Art. 3 Abs. 1, 6 Abs. 1
GG und dem sich aus Art. 20 Abs. 1 GG ergebenen Sozialstaatsprinzip. Unter
weitgehender Bezugnahme auf die genannten Entscheidungen vom 13. Juni 1994 hat
der Senat u.a. durch Urteil vom 5. Juni 1997 - 16 A 827/95 -, NWVBl 1998, 14, die
Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht auch insoweit festgestellt, als § 90 SGB VIII in
der Fassung des zum 1. April 1993 in Kraft getretenen Ersten Gesetzes zur Änderung
des Achten Buches Sozialgesetzbuch vom 16. Februar 1993 Anwendung findet und
sich die einkommensabhängige Staffelung der Elternbeiträge nach der Anlage zu § 17
Abs. 3 Satz 1 GTK in der Fassung der Verordnung über die Höhe der Elternbeiträge
nach dem Gesetz über Tageseinrichtungen für Kinder vom 25. Januar 1993 richtet. In
seinem Urteil vom 25. September 1997 - 16 A 308/96 -, NWVBl 1998, 188, hat der Senat
unter Anknüpfung an seine vorausgegangene Rechtsprechung auch keine
Veranlassung gesehen, § 17 GTK in der Fassung des zum 1. Januar 1994 in Kraft
getretenen Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Tageseinrichtungen für Kinder
vom 30. November 1993 verfassungsrechtlich zu beanstanden.
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Bezüglich der streitigen Punkte im einzelnen, hat der Senat mit Gültigkeit auch für die
spätere Gesetzesfassung, soweit sie inhaltsgleich ist oder lediglich deutlich gewordene
Ungerechtigkeiten eines am Bruttoprinzip ausgerichteten Einkommensbegriffen an
anderer Stelle beseitigt, - vgl. LT-Drucksache 11/5973 vom 10. September 1993, S. 13,
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in der zitierten Entscheidung vom 13. Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, aaO, dargelegt, daß
sich der Landesgesetzgeber mit dem verwandten Einkommensbegriff im Rahmen der
bundesrechtlichen Ermächtigung und der verfassungsrechtlichen Grenzen gehalten hat.
Dies ist auch höchstrichterlich bestätigt worden. Das Bundesverwaltungsgericht hat
durch Beschluß vom 28. Oktober 1994 - 8 B 159.94 -, Buchholz 410.84
7
Benutzungsgebühren Nr. 72, mit Verweis auf die Ausführungen in seinem insoweit
grundlegenden Beschluß vom 13. April 1994 - 8 NB 4.93 -, Buchholz a.a.O. Nr. 69 =
DVBl 1994, 818 = NVwZ 1995, 173, die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der
Revision gegen das Urteil des Senats vom 13. Juni 1994 - 16 A 2645/93 - a.a.O., als
unbegründet zurückgewiesen. In dieser Entscheidung vom 28. Oktober 1994 hat das
Bundesverwaltungsgericht im wesentlichen ausgeführt, daß das Sozialstaatsprinzip
eine mit Art. 3 Abs. 1 GG zu vereinbarende unterschiedliche Behandlung
beitragspflichtiger Personen entsprechend ihrer Leistungsfähigkeit im Rahmen sozialer
Leistungsgesetzgebung gestattet. Insbesondere hat das Bundesverwaltungsgericht in
diesem Beschluß aber auch dargelegt, daß die Beitragsstaffelung des § 17 Abs. 3 GTK
im Hinblick auf den dem Landesgesetzgeber durch § 90 Abs. 1 Satz 3 SGB VIII a.F.
eingeräumten weiten Gestaltungsspielraum, der sogar die völlige Vernachlässigung der
Einkommensverhältnisse und der Familiengröße zulasse, mit Bundesrecht vereinbar ist.
Vgl. zur Frage der Zulässigkeit von sozialen Staffelungen auch HessVGH, Beschluß
vom 14. Dezember 1994 - 5 N 1980/93 -, ESVGH 45, 139 = DVBl 1995, 1142 = NVwZ
1995, 406; Gern, Aktuelle Probleme des kommunalen Abgabenrechts, NVwZ 1995,
1145, 1153 f., und a.A. Kempen, Gebühren im Dienste des Sozialstaats?, NVwZ 1995,
1163.
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Die Anknüpfung an das nur um Werbungskosten, Betriebsausgaben und
Sparerfreibeträge verminderte Bruttoeinkommen sei unbedenklich. Seine
Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht durch Beschlüsse vom 14. Februar
1995 - 8 B 19.95 -, Buchholz a.a.O. Nr. 73, vom 15. März 1995 - 8 NB 1.95 -, Buchholz
a.a. Nr. 74 = DÖV 1995, 732 = NVwZ 1995, 790, und vom 4. Juli 1997 - 8 B 97.97 -
bestätigt bzw. fortgeführt.
9
In seinem die Nichtzulassungsbeschwerde zurückweisenden Beschluß vom 22. Januar
1998 -8 B 4.98 - zum bereits oben erwähnten Urteil des Senats vom 25. September
1997 -16 A 308/96 -, aaO, mit dem der Senat vornehmlich die Vereinbarkeit der
Elternbeiträge mit der grundgesetzlich vorgegebenen Finanzordnung zugrundegelegt
und unter Zurückweisung einer einkommensteuerrechtlichen Betrachtungsweise die
Verfassungskonformität des § 17 Abs. 4 Satz 5 GTK n.F. festgestellt hat, hat das
Bundesverwaltungsgericht den weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers sowohl
bei der Staffelung der Entgelte als auch bei der Bestimmung des hierfür maßgeblichen
Einkommensbegriffs nochmals betont. Eine Ungleichbehandlung im Hinblick auf die
grobe Staffelung nach nur sechs Einkommensgruppen und die Maßgeblichkeit des im
wesentlichen nur um Werbungskosten geminderten Bruttoeinkommens hat das
Bundesverwaltungsgericht dabei unter dem Gesichtspunkt der Pauschalierung und
Verwaltungsvereinfachung als noch von dem weiten gesetzgeberischen
Gestaltungsspielraum gedeckt angesehen.
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Schon im Vorfeld hatte sich auch das Bundesverfassungsgericht mit einem Teilaspekt,
nämlich dem Problem des Verbots eines vertikalen Verlustausgleichs, im
Zusammenhang mit der Überprüfung der entsprechenden Vorschriften des § 21 Abs. 1
Satz 2 BAföG bzw. des § 11 Abs. 1 BKGG befaßt - vgl. Beschluß vom 15. September
1986 - 1 BvR 363/86 -, FamRZ 1987, 901, und Beschluß vom 29. Mai 1990 - 1 BvL 20,
24/84, 4/86 -, BVerfGE 82, 60, 98 ff. = NJW 1990, 2869, 2874 ff. -
11
und entschieden, daß die Bestimmungen trotz des Fehlens einleuchtender materieller
Gründe für die Differenzierungen unter dem Gesichtspunkt der
12
Verwaltungspraktikabilität Bestand haben.
Das Bundesverwaltungsgericht hat dann in seinem jüngsten Urteil vom 15. September
1998 - 8 C 25.97 - nochmals die Feststellung getroffen, daß § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII
1990 keinen bestimmten Einkommensbegriff vorgibt, so daß § 17 GTK 1991 insoweit mit
der bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage in Einklang stehe. Das
Bundesverwaltungsgericht folgert ferner, daß § 17 GTK 1991 insoweit auch mit § 90
Abs. 1 Satz 2 SGB VIII 1993 übereinstimme. Da Bundesrecht einen bestimmten
Einkommensbegriff nicht vorgebe, sei die Anknüpfung der Staffelung an das nur um
Werbungskosten, Betriebsausgaben und Sparerfreibeträge verminderte
Bruttoeinkommen - so faßt das Bundesverwaltungsgericht seine bisherige
Rechtsprechung zusammen - auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Denn die
Entgelterhebung erfolge hier im Rahmen einer - ohnehin mehr Spielraum eröffnenden -
Leistungsgewährung. Außerdem habe die durch § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII 1990 und
1993 zugelassene Zusammenfassung in Einkommensgruppen zur Folge, daß ohnehin
ein beträchtlicher Teil der denkbaren weiteren Abzugsposten tatsächlich ohne
Auswirkungen auf die Entgeltbemessung bliebe. Für die von dem nordrhein-
westfälischen Landesgesetzgeber gewählte - relativ grobe - Pauschalierung bei der
Festlegung des maßgeblichen Einkommens und der gleich zu behandelnden
Einkommensgruppen spreche ferner der in diesem Zusammenhang zulässige
Gesichtspunkt der einfachen, unaufwendigen Handhabung.
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Bezeichnenderweise hat das Bundesverfassungsgericht die gegen die Beschlüsse des
Bundesverwaltungsgerichtes vom 28. Oktober 1994 - 8 B 159.94 - aaO und vom 22.
Januar 1998 - 8 B 4.98 - erhobenen Verfassungsbeschwerden mit Beschlüssen vom 22.
Juli 1998 - 1 BvR 2369/94 - bzw. 17. Juni 1998 - 1 BvR 485/98 - nicht zur Entscheidung
angenommen.
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Bei der sich so darstellenden Ausgangslage gibt das Vorbringen der Kläger im
vorliegenden Berufungsverfahren dem Senat keine Veranlassung, von seiner
bisherigen Rechtsprechung zur Rechtmäßigkeit des in § 17 GTK a.F. und n.F. sowohl
unter Geltung des § 90 Abs. 1 SGB VIII 1990 als auch des § 90 Abs. 1 SGB VIII 1993
verwandten Einkommensbegriffes abzuweichen.
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Ebensowenig sieht der Senat aufgrund des Berufungsvorbringens Veranlassung, von
seiner auch für § 17 GTK n.F. geltenden Auffassung abzurücken, wenn die Kinderzahl
nur eingeschränkt - nämlich bei gleichzeitigem Kindergartenbesuch von
Geschwisterkindern - beitragsmindernd zu berücksichtigen sei, sei dies sowohl mit § 90
Abs. 1 Satz 2 SGB VIII (Fassung 1990 und 1993) als auch mit Art. 3 Abs. 1 und Art. 6
Abs. 1 GG vereinbar. In seinem Urteil vom 5. Juni 1997 - 16 A 827/95 - aaO, auf dessen
Darlegungen im Einzelnen gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO Bezug genommen wird,
hat der Senat insoweit den Standpunkt eingenommen, die hier für den ersten Teil des
Erhebungszeitraumes maßgebliche Ermächtigung des § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII a.F.
zur Festsetzung pauschaler, nach Einkommensgruppen oder Kinderzahl gestaffelter
Beträge stehe ebenso wie deren Umsetzung durch § 17 GTK mit Art. 3 Abs. 1 und Art. 6
Abs. 1 GG in Einklang. Der Landesgesetzgeber habe den ihm durch die
bundesrechtliche Ermächtigung eingeräumten weiten Gestaltungsspielraum nicht
überschritten. Die Beschränkung der Beitragsminderung auf den Fall, daß
Geschwisterkinder gleichzeitig eine Kindertagesstätte besuchten, genüge den
Anforderungen des Art. 6 Abs. 1 GG. Die Verfassung gebe nämlich nicht vor, in welcher
Weise konkret ein Familienlastenausgleich vorzunehmen sei. Es sei auch mit Blick auf
16
Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden, wenn lediglich ein gleichzeitiger
Kindergartenbesuch und die darin liegende erhöhte Belastung mit Elternbeiträgen zum
Anlaß für eine Reduzierung des Entgeltes genommen werde. Von den Eltern geforderte
Beiträge seien ihrer Rechtsnatur nach - wie § 28 Abs. 1 GTK mit seiner Bezugnahme
auf die Verfahrensregelungen des SGB X verdeutliche - eine sozialrechtliche Abgabe
eigener Art, für die weder das gebührentypische Kostendeckungsprinzip noch der
gebührentypische Grundsatz der speziellen Entgeltlichkeit Anwendung finde. § 17 Abs.
2 Satz 2 und Abs. 3 GTK sei auch mit der hier ab dem 1. April 1993 maßgeblichen
neuen Fassung des § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII vereinbar. Zwar müßten nach dieser
bundesrechtlichen Ermächtigung nunmehr bei der landesrechtlichen Entgeltstaffelung
sowohl das Einkommen als auch die Kinderzahl kumulativ berücksichtigt werden. Die
Regelung des § 17 Abs. 2 Satz 1 GTK genüge jedoch diesen Anforderungen, weil
danach die Beiträge für das zweite und jedes weitere Kind entfielen, wenn mehrere
Kinder eines Personensorgeberechtigten gleichzeitig eine Tageseinrichtung besuchten.
Diese Erwägungen, die unter Berücksichtigung der neu eingefügten Regelung des § 17
Abs. 4 Satz 6 erst recht für das GTK in der am 1. Januar 1994 in Kraft getretenen
Fassung durch das Änderungsgesetz vom 30. November 1993 Geltung beanspruchen
und auf deren Grundlage ein konkreter Anpassungszwang des GTK an den § 90 Abs. 1
SGB VIII n.F. und damit das Problem einer rechtzeitigen Umsetzung nicht entstanden
sind, hat das Bundesverwaltungsgericht im Ergebnis nicht beanstandet. In seinem Urteil
vom 15. September 1998 - 8 C 25.97 - führt es gerade auch unter Behandlung der von
den Klägern aufgeworfenen Problematik aus:
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"1. § 17 GTK 1991 steht - für den ersten Teil des Abrechnungszeitraums - mit § 90 Abs.
1 Satz 2 SGB VIII 1990 in Einklang. § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII 1990 ermächtigt
("kann") den Landesgesetzgeber, für die Inanspruchnahme von Tageseinrichtungen für
Kinder pauschale Beträge festzusetzen und diese nach Einkommensgruppen o d e r
Kinderzahl zu staffeln. § 17 GTK 1991 sieht - soweit es im vorliegenden Verfahren von
Bedeutung ist - vor, die Elternbeiträge für die Benutzung von Tageseinrichtungen für
Kinder in sechs Einkommensgruppen von zunächst jeweils 24.000,- DM zu staffeln
(Anlage zu § 17 Abs. 3 GTK) und bei gleichzeitigem Besuch einer Einrichtung durch
mehrere Geschwisterkinder die Beiträge für das zweite und jedes weitere Kind entfallen
zu lassen (§ 17 Abs. 2 Satz 1 GTK 1991). Diese landesrechtliche Ausrichtung der
Beiträge am Einkommen der Personensorgeberechtigten u n d zugleich - eingeschränkt
- auch an der Kinderzahl widerspricht Bundesrecht nicht.
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a) Während der ursprüngliche Gesetzentwurf in § 82 Abs. 2 SGB VIII eine Ermächtigung
zur Erhebung und Staffelung pauschaler Beiträge (nur) nach Einkommensgruppen
vorsah(BTDrucks 11/5948 S. 27) und - in offenkundiger Abgrenzung zu der vom
Oberverwaltungsgericht Bremen (DVBl 1988, 250 = NVwZ-RR 1989, 269) bejahten
Verpflichtung - eine bloße Erlaubnis zur Staffelung nach dem Einkommen begründen
wollte (BTDrucks 11/5948 S. 109; Krug/Grüner/Dalichau, Kinder- und Jugendhilfe, SGB
VIII, vor §§ 90 bis 97, S. 5 ff. und 13; § 90 Anm. II 3) bat der Bundesrat hinsichtlich der
Kostenbeteiligung der Eltern um Klarstellung, "daß auch bei pauschalen
Heranziehungsbeträgen die Staffelung nach Einkommensgruppen nicht zwingend ist
und insbesondere auch die familiäre Situation berücksichtigt werden kann, z.B. durch
eine Staffelung nach Geschwisterzahl" (BTDrucks 11/5948 S. 145 zu Nr. 5 b). Im
Anschluß an diesen Prüfungsauftrag des Bundesrats wurde die
Regelungsermächtigung zugunsten des Landesrechts um die Alternative einer
Staffelung nach der Kinderzahl erweitert (Krug/Grüner/Dalichau, a.a.O., § 90 Anm. II 3).
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Danach steht zunächst fest, daß die Kann-Regelung in § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII
1990 dem Landesgesetzgeber Handlungsermessen einräumen sollte, ob gestaffelte
Gebühren erhoben werden sollen oder nicht; eine Verpflichtung zur Staffelung sollte
nicht festgelegt werden. Bundesrecht gestattet somit die Staffelung der Gebühren oder
Beiträge für den Besuch von Kindertagesstätten, zwingt dazu aber nicht (vgl. Beschluß
vom 13. April 1994 - BVerwG 8 NB 4.93 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 69
S. 8 <9>).
b) Die Entstehungsgeschichte bestätigt darüber hinaus die schon nach dem Wortlaut
des § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII 1990 naheliegende Annahme, mit der Erwähnung des
Kriteriums der Kinderzahl solle der ohnehin eröffnete Ermessens- und
Gestaltungsspielraum des Landesgesetzgebers erweitert und nicht etwa durch Vorgabe
zusätzlicher Kriterien eingeengt werden. Der zunächst eine Alternative nahelegenden
gesetzlichen Formulierung ("oder") kommt ersichtlich nicht die Bedeutung zu, der
Landesgesetzgeber müsse sich bei einer Gebührenstaffelung entweder für das
Kriterium des Einkommens oder das Kriterium der Kinderzahl entscheiden. Vielmehr
verdeutlicht die Entstehungsgeschichte - ohne daß der Wortlaut dem entgegensteht -,
daß auch nach § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII 1990 die gleichzeitige Berücksichtigung
beider Kriterien möglich sein sollte. Die Anerkennung einer weitgehenden
Gestaltungsfreiheit des Landesgesetzgebers sowohl bei der Ausformung des
maßgeblichen Einkommensbegriffs und der Bildung von Einkommensgruppen als auch
bei der kumulativen oder alternativen Berücksichtigung der Kinderzahl im Rahmen der
Entgeltbemessung rechtfertigt sich auch aus der Überlegung, daß die Kostenbeteiligung
der Eltern hier im Rahmen einer - ohnehin mehr Spielraum eröffnenden -
Leistungsgewährung erfolgt (Beschluß vom 13. April 1994, a.a.O., S. 10). Ebenso wie
bei der dem (Entschließungs-) Ermessen des Landesgesetzgebers überantworteten
Frage, ob die zu erhebenden Entgelte gestaffelt werden sollen, erzwingt Bundesrecht
auch nicht die Staffelung der Elternbeiträge nach entweder dem Einkommen der Eltern
oder der Kinderzahl. Diese Auslegung wird dadurch bestätigt, daß die Bundesregierung
bei der Novellierung des § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII im Jahre 1993 zunächst einen
Entwurf einbrachte, der in § 90 Abs. 1 Satz 2 die Staffelung nach "Einkommensgruppen
u n d Kinderzahl" vorsah und hierzu in der Begründung anführte, die Vorschrift
entspreche insoweit "mit redaktionellen Änderungen § 90 Abs. 2 (gemeint ist
offenkundig: § 90 Abs. 1) der geltenden Fassung" (BTDrucks 12/2866 S. 10 und 25).
Bereits auf der Grundlage dieser - für die Entgelterhebung in dem Zeitraum von Januar
bis März 1993 anzuwendenden - Ermächtigungsgrundlage war es daher zulässig, wenn
Landesrecht bei der Bemessung der Elternbeiträge sowohl nach Einkommen als auch
nach Kinderzahl differenzierte; ferner hielt sich auch eine landesrechtliche Regelung in
dem vorgegebenen bundesrechtlichen Rahmen, die - wie § 17 GTK 1991 - die
Staffelung im Ausgangspunkt nach dem Einkommen vornahm und die Kinderzahl nur
eingeschränkt - etwa wie hier bei gleichzeitigem Kindergartenbesuch mehrerer
Geschwisterkinder (§ 17 Abs. 2 GTK 1991) - berücksichtigte. Denn die Ermächtigung
zur Staffelung nach Kinderzahl überläßt es der Ausformung durch den
Landesgesetzgeber, in welcher Weise die Kinderzahl auf die Entgeltbemessung Einfluß
haben soll (Mann in HzS, Gruppe 8 a, Rn. 743; HessVGH, Beschluß vom 14. Dezember
1994 - 5 N 1980/93 - NVwZ 1995, 406 <409>, bestätigt durch Beschluß vom 15. März
1995 - BVerwG 8 NB 1.95 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 74 S. 28 ff.; vgl.
auch BVerfG, Beschluß vom 17. Februar 1997 - 1 BvR 1903/96 - FamRZ 1997, 541).
20
c) § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII 1990 gibt auch weder einen bestimmten
Einkommensbegriff vor, noch schließt er eine besonders feine Abstufung und
21
Ausrichtung an der tatsächlichen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit aus, so daß § 17
GTK 1991 insoweit ebenfalls mit der bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage in
Einklang steht (vgl. Beschluß vom 13. April 1994, a.a.O., S. 9 f.).
2. Aus den bisherigen Darlegungen folgt zugleich, daß § 17 GTK 1991 auch mit § 90
Abs. 1 Satz 2 SGB VIII 1993 übereinstimmt. Nach dieser - für den Erhebungszeitraum ab
April 1993 maßgeblichen - Ermächtigungsnorm kann Landesrecht eine "Staffelung der
Teilnehmerbeiträge und Gebühren ... nach Einkommensgruppen u n d Kinderzahl o d e r
der Zahl der Familienangehörigen vorschreiben". Diese Änderung des Satzes 2 in § 90
Abs. 1 SGB VIII entspricht einer Anregung des Bundesrats (BTDrucks 12/2866 S. 36),
die zwei Anliegen verfolgte: Zum einen sollte klargestellt werden, daß der
Landesgesetzgeber ohne direkte Festlegung der Elternbeiträge sich auch auf die bloße
Vorgabe eines Rahmens für die konkrete Umsetzung etwa durch kommunales
Satzungsrecht beschränken durfte; zum andern sollte die Berücksichtigung der
familiären Verhältnisse von der Kinderzahl gelöst und die Einbeziehung des Umstands
ermöglicht werden, daß von dem Familieneinkommen "der Lebensunterhalt von Mutter
und Vater und ... Kindern bestritten werden muß", also nicht nur die Kinderzahl, sondern
auch die Zahl der unterhaltsberechtigten erwachsenen Familienangehörigen für die
Wirtschaftskraft von Bedeutung ist. Daß die Differenzierungskriterien "Einkommen" und
"Kinderzahl" in der Neufassung nicht mehr - wie dargelegt: scheinbar - alternativ,
sondern kumulativ ("und") miteinander verknüpft sind, hat hingegen keinerlei Bedeutung
gehabt. Wie bereits erwähnt, hat der Gesetzgeber darin - zu Recht - keine inhaltliche,
sondern allenfalls eine redaktionelle Änderung gegenüber der bisherigen Gesetzeslage
gesehen (BTDrucks 12/2866 S. 25). Ob die Neufassung unter diesen Umständen in
Abkehr von der dargelegten und beabsichtigten Eröffnung eines weiten
Gestaltungsspielraums zugunsten des Landesgesetzgebers nunmehr - wozu das
Berufungsgericht tendiert - eine P f l i c h t zur kumulativen Berücksichtigung beider
Merkmale bei der Entgeltstaffelung begründet, kann letztlich dahinstehen. Dagegen
spricht die mit der Neuregelung erkennbar verbundene andere Zielrichtung, ohne daß
der Wortlaut die vom Oberverwaltungsgericht befürwortete Auslegung gebieten würde;
denn auch die Neuregelung sollte dem Landesgesetzgeber Handlungsermessen
hinsichtlich der Erhebung gestaffelter Teilnehmerbeiträge belassen. Könnte er aber aus
der Sicht des § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII 1993 von der Erhebung gestaffelter Beiträge
überhaupt absehen, liegt es nicht nahe, dem Bundesrecht auch in seiner
Neuformulierung eine Verpflichtung zur Berücksichtigung beider Kriterien zu
entnehmen, wenn der Landesgesetzgeber sich für die Staffelung entschieden hat. Einer
abschließenden Entscheidung bedarf es insoweit jedoch nicht. § 17 Abs. 3 und Abs. 2
GTK 1991 würde nämlich - wie dargelegt - auch dem etwaigen G e b o t einer
kumulativen Berücksichtigung beider Merkmale bei der Beitrags- oder
Gebührenbemessung entsprechen. Denn der (unterstellten) Verpflichtung zur Staffelung
nach der Kinderzahl wird angesichts des weiten gesetzgeberischen
Gestaltungsspielraums hinreichend Genüge getan, wenn die Elternbeiträge bei
gleichzeitigem Besuch von Tageseinrichtungen durch mehrere Geschwisterkinder
ermäßigt werden.
22
3. § 17 Abs. 2 und 3 GTK 1991 verstößt entgegen der Auffassung der Revision nicht
gegen Art. 6 Abs. 1 GG. Der erkennende Senat hat vergleichbare
Entgeltbemessungsregelungen für mit Art. 6 Abs. 1 GG vereinbar gehalten,die die
Familiengröße durch Ermäßigungen ab dem zweiten Kind berücksichtigen, das
gleichzeitig eine Tagesstätte besucht (Beschlüsse vom 13. April 1994 - BVerwG 8 NB
4.93 - Buchholz 401.84 Beschnutzungsgebühren Nr. 69 S. 8 <11>), und zur Begründung
23
dargelegt, daß Art. 6 Abs. 1 GG darüber hinaus keinen Anspruch auf eine - die
tatsächliche Leistungsfähigkeit einer Familie noch feiner widerspiegelnde -
Entgeltstaffelung begründe. Diese Auffassung stimmt mit der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts überein (vgl. zuletzt Beschluß vom 10. März 1998, a.a.O., S.
702). Danach läßt sich aus der Wertentscheidung des Art. 6 Abs. 1 GG in Verbindung
mit dem Sozialstaatsprinzip zwar die allgemeine Pflicht des Staates zu einem
Familienlastenausgleich entnehmen, nicht aber darüber, in welchem Umfang und in
welcher Weise ein solcher sozialer Ausgleich vorzunehmen ist; für die einzelnen
Rechtsgebiete und Teilsysteme, in denen der Familienlastenausgleich zu verwirklichen
ist, verbleibt dem Gesetzgeber grundsätzlich eine - nicht durch konkrete Folgerungen
aus Art. 6 Abs. 1 GG eingeengte - Gestaltungsfreiheit (BVerfG, Beschluß vom 17.
Februar 1997 - 1 BvR 1903/96 - FamRZ 1997, 541 unter Hinweis auf BVerfGE 87, 1 <35
f.>, vgl. auch BVerfGE 82, 60 <81, 84>). Entscheidend ist mit Blick auf Art. 6 Abs. 1 GG
die Gesamtbetrachtung aller Leistungen oder Vergünstigungen, die der Gesetzgeber auf
verschiedenen Gebieten für Kinder erbringt (BVerfGE 82, 198 <206>). Der Staat ist
durch das Schutzgebot des Art. 6 Abs. 1 GG nicht gehalten, in allen Bereichen jegliche
die Familie treffende Belastung auszugleichen; die staatliche Familienförderung steht
unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der einzelne
vernünftigerweise von der Gesellschaft fordern kann (BVerfG, Beschluß vom 10. März
1998, a.a.O., S. 702; BVerfGE 87, 1 <35>, 82, 60 <81>). Im Hinblick auf die gesetzliche
Berücksichtigung der Zahl unterhaltsberechtigter Kinder in anderen
Regelungsbereichen (z.B. Kinderfreibetrag, Ausbildungsfreibetrag, Kindergeld,
Ausbildungsförderung) ist es aus der Sicht des Art. 6 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden,
wenn ein Landesgesetzgeber das Entgelt für den Besuch von Kindertagesstätten - wie
hier - nur dann ermäßigt, wenn mehrere Kinder gleichzeitig von diesem
Leistungsangebot Gebrauch machen, also eine Differenzierung nach der Zahl der
unterhaltsberechtigten Kinder in diesem Teilbereich nicht vornimmt. Zu einer weiteren
Vertiefung besteht angesichts der vorliegenden höchstrichterlichen Rechtsprechung
kein Anlaß.
4. § 17 Abs. 2 und 3 GTK 1991 ist auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Dieser
Prüfungsmaßstab ist im Hinblick auf die familienbezogenen Differenzierungen in
Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG zu sehen (BVerfGE 87, 1 <36>). An ihm ist im
vorliegenden Verfahren die gesetzliche Berücksichtigung der Einkommenshöhe sowie
der familiären Situation bei der Entgeltfestlegung zu messen. Die gesetzliche
Differenzierung hält diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen stand.
24
a) Der allgemeine Gleichheitssatz verlangt, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich
Ungleiches ungleich zu behandeln. Bei einer Ungleichbehandlung ist Art. 3 Abs. 1 GG
nur verletzt, wenn für die Differenzierung keine rechtfertigenden Gründe bestehen. Als
Unterschied, der eine Ungleichbehandlung im vorliegenden Zusammenhang
rechtfertigen kann, kommen auch unterschiedliche Einkommensverhältnisse in Betracht,
ohne daß dem abgabenrechtliche Grundsätze entgegenstünden. Dies hat das
Bundesverfassungsgericht mit dem Beschluß vom 10. März 1998 (a.a.O., S. 701)
ausdrücklich bestätigt. Art. 3 Abs. 1 GG verlangt danach nicht, daß Gebühren - für
Beiträge oder Abgaben eigener Art gilt nichts anderes - für die Inanspruchnahme
staatlicher Leistungen ausnahmslos einkommensunabhängig sein müßten. Eine an
sozialen Gesichtspunkten ausgerichtete Staffelung ist vielmehr in dem hier zu
beurteilenden, durch das Sozialstaatsprinzip und gewichtige grundrechtliche
Schutzgebote geprägten Bereich nicht ausgeschlossen (vgl. BVerfG, Beschluß vom 10.
März 1998, a.a.O., S. 701 f.).
25
b) Der Entgeltstaffelung steht auch der Grundsatz der Abgabengerechtigkeit - als
spezifisch steuerrechtliche Ausformung des Art. 3 Abs. 1 GG - nicht entgegen, solange -
wie hier - selbst das höchste Entgelt die tatsächlichen Kosten der Einrichtung nicht
deckt und in einem angemessenen Verhältnis zur empfangenen Verwaltungsleistung
steht (BVerfG, Beschluß vom 10. März 1998, a.a.O., S. 701)."
26
Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluß vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -,
NJW 1998, 2128 = DVBl 1998, 699 = FamRZ 1998, 887, auf den die Kläger
hingewiesen worden sind, zum hessischen Kindergartenrecht erkannt, daß die
Erhebung von nach Familieneinkommen und Kinderzahl gestaffelten Abgaben für den
Besuch eines Kindergartens verfassungsgemäß und insbesondere mit Art. 2, 3, 6 und
14 GG vereinbar ist. Mit ihren Kindergartengebühren unterschreite die Gemeinde auch
nicht die ihr gemäß Art. 6 Abs. 1 GG obliegende Förderpflicht. Der Staat sei durch das
Schutzgebot des Art. 6 Abs. 1 GG nicht gehalten, jegliche die Familie treffende
Belastung auszugleichen oder die Familie ohne Rücksicht auf andere öffentliche
Belange zu fördern. Die staatliche Familienförderung stehe unter dem Vorbehalt des
Möglichen im Sinne dessen, was der einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft
beanspruchen könne. Mit Beschluß vom 22. Juli 1998 - 1 BvR 2369/94 - hat das
Bundesverfassungsgericht auch mit Blick auf das nordrhein-westfälische Gesetz über
Tageseinrichtungen für Kinder vom 29. Oktober 1991 zum grundlegenden Urteil des
Senats vom 13. Juni 1994 - 16 A 2645/93 -, aaO, als geklärt angesehen, daß die
Staffelung des Entgeltes für die Kindergartenbenutzung nach der wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit der Eltern mit der Verfassung vereinbar sei. Diese wie auch alle
anderen Verfassungsbeschwerden gegen das GTK sind nicht zur Entscheidung
angenommen worden. Auch vor diesem Hintergrund ergeben sich keine Anhaltspunkte
für verfassungsrechtliche Bedenken gegen die im vorliegenden Fall zur Anwendung
gelangenden Vorschriften.
27
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159, 188 Satz 2 VwGO. Die
Entscheidung über deren vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm §§
708 Nr. 10, 711 ZPO.
28
Der Senat läßt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.
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