Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 21 A 1832/98

OVG NRW: befristung, verlängerung der frist, fristverlängerung, entsorgung, werken, verbrennung, befreiung, klagebegehren, datum, anschluss
Oberverwaltungsgericht NRW, 21 A 1832/98
Datum:
19.07.2001
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
21. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
21 A 1832/98
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 4 K 491/93
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin
kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Klägerin betrieb auf ihrem Werksgelände in K. -N. eine Anlage mit zwei
Drehtrommelöfen zur Veraschung von Industrieschlämmen
(Schlammverbrennungsanlage) mit thermischer Abgasnachverbrennung und
Elektrofilter mit einer Verbrennungskapazität von 4,25 t Schlämmen pro Stunde.
Errichtung und Betrieb der Anlage wurden durch den Beschlussausschuss der Stadt K.
mit Bescheiden vom 4. April und 25. Juli 1968 gemäß § 16 GewO genehmigt. Zum
damaligen Zeitpunkt produzierte die Klägerin in den Werken K. -N. und D. . Im Jahr
1970 ging das Werk in S. in Betrieb.
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Unter dem 10. Januar 1974 zeigte die Klägerin der Beklagten die
Schlammverbrennungsanlage nach § 9 AbfG a. F. an. In der Anzeige heißt es u. a., in
der Anlage würden die in den Werken K. , D. und W. täglich anfallenden Abwasser,
Schleif- und Farbschlämme sowie Altöl entsprechend den Auflagen der Genehmigung
vernichtet. Gleichzeitig beantragte die Klägerin die Einsammlungs- und
Beförderungsgenehmigung für die Abfälle aus dem Werk in D. und erklärte, hinsichtlich
der Abfälle aus W. werde die Transportgenehmigung beim Regierungspräsidenten in D.
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beantragt werden.
Ein von der Beklagten mit Datum vom 23. Oktober 1981 für die
Schlammverbrennungsanlage erteilter Änderungsbescheid - wesentlicher Gegenstand
war der Einbau eines Abhitzekessels - enthielt als Nebenbestimmung u.a. die
Festlegung der Abfallstoffe, die in der Anlage verbrannt werden durften; ferner legte er
Emissionsgrenzwerte für Abgase fest.
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In der Folgezeit wurden in der Schlammverbrennungsanlage neben Schlämmen aus
den Werken K. -N. , D. und W. auch Abfälle aus dem Werk in S. verbrannt. Nachdem die
Zulässigkeit der Anlieferung dieser zuletzt genannten Abfälle von der Beklagten in
Zweifel gezogen worden war und sich auch in mehreren Besprechungen zwischen den
Beteiligten nicht hatte klären lassen, beantragte die Klägerin am 12. März 1985 bei der
Beklagten die Genehmigung der "Erweiterung des Entsorgerkreises auf alle deutschen
Werke der F. -W. Aktiengesellschaft sowie auf Fremdentsorger" gemäß § 7 Abs. 2 AbfG
in der damaligen Fassung.
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Mit Bescheid vom 10. Februar 1988 erteilte die Beklagte der Klägerin gestützt auf § 15
i.V.m. § 6 BImSchG die Genehmigung, in der Schlammverbrennungsanlage Abfälle aus
den Werken in K. -N. , D. , W. und S. zu beseitigen. Dabei wurde die Genehmigung zur
Beseitigung der Abfälle aus dem F. -Werk S. bis zum 31. Dezember 1992 befristet. Zur
Begründung der Befristung verwies die Beklagte darauf, dass Abfälle grundsätzlich
ortsnah entsorgt werden sollen. Die beantragte Erweiterung des Entsorgerkreises auf
Fremdentsorger lehnte die Beklagte ab.
6
Unter dem 3. März 1988 legte die Klägerin gegen eine andere Nebenbestimmung des
Genehmigungsbescheides Widerspruch ein, den sie am 25. Juli 1988 wieder
zurücknahm.
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Mit Bescheiden vom 25. Februar 1988 und 25. Januar 1989 erteilte der Minister für
Umwelt des Saarlandes der Klägerin - zunächst bis 31. Dezember 1992 befristet - die
Befreiung vom Anschluss- und Benutzungszwang für die Abfälle aus dem Werk S. . Mit
Ergänzungsbescheid vom 17. November 1992 wurde die Befreiung bis zum 31.
Dezember 1996 verlängert.
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Am 19. August 1992 stellte die Klägerin bei der Beklagten einen "Antrag auf
Fristverlängerung zur Beseitigung von Abfällen aus dem F. -Werk S. " "... über den
31.12.1992 hinaus". Zur Begründung führte sie aus, der Betrieb der
Schlammverbrennungsanlage, an dem sich nichts Wesentliches geändert habe, laufe
reibungslos; eine ortsnahe Entsorgungsmöglichkeit werde auch ab 1993 nicht zur
Verfügung stehen.
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Mit Bescheid vom 29. Oktober 1992 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass dem
Antrag auf Fristverlängerung nicht entsprochen werden könne. Nach § 43 Abs. 2 VwVfG
NRW ende die Wirksamkeit eines befristeten Verwaltungsakts mit dem bestimmten
Zeitpunkt; weder das Bundesimmissionsschutzgesetz noch das Abfallgesetz räumten
die Möglichkeit einer Fristverlängerung ein. Es bleibe der Klägerin unbenommen, den
Sachverhalt in den ausstehenden Genehmigungsantrag zur Erfüllung der
Anforderungen der 17. BImSchV einzubeziehen.
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Die Klägerin erhob gegen diesen Bescheid am 4. Dezember 1992 Widerspruch. Zur
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Begründung ihres nach Ziffer 1. des Widerspruchsschreibens auf "eine befristete
Verlängerung bis zur Erteilung der Sanierungsgenehmigung" gerichteten Begehrens
machte sie geltend: Das Abfallgesetz und das Bundesimmissionsschutzgesetz
schlössen eine Verlängerungsmöglichkeit nicht explizit aus. Die Möglichkeit der
Fristverlängerung ergebe sich aus allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsätzen.
Die Fristverlängerung sei angesichts der im Saarland nach wie vor fehlenden
Entsorgungsmöglichkeiten auch sinnvoll. Sollte die Beklagte bei ihrer Auffassung
verbleiben, dass eine Fristverlängerung im Rahmen des Ermessens nicht in Betracht
komme, werde - so Ziffer 2. des Widerspruchsschreibens - vorsorglich ausdrücklich der
Antrag gestellt, eine Änderungsgenehmigung für die Schlammverbrennungsanlage zu
erteilen, dass ab dem 1. Januar 1993 bis zum 31. März 1994, dem Datum der
zeitweiligen Stilllegung der Anlage zur Erfüllung der Anforderungen der 17. BImSchV,
die Behandlung der Lackschlämme aus dem Werk S. genehmigt werde. Der
Sachverhalt habe sich seit März 1985 nicht geändert. Daher werde gebeten, von der
erneuten Einreichung von Unterlagen sowie der Offenlegung des Antrags und dem
Behördenbeteiligungsverfahren abzusehen.
Mit Bescheid vom 21. Dezember 1992 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin
gegen die Ablehnung des Fristverlängerungsantrags zurück. Zur Begründung führte sie
aus, die Genehmigung ende mit Ablauf des 31. Dezember 1992. Dem Begehren der
Klägerin könne nur im Wege einer Neu- oder Änderungsgenehmigung entsprochen
werden. Über den hilfsweise gestellten Änderungsantrag erhalte die Klägerin einen
gesonderten Bescheid. Der Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 23.
Dezember 1992 zugestellt.
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Am 25. Januar 1993, einem Montag, hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung
hat sie vorgetragen:
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Die ursprüngliche Fristbestimmung sei nicht nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz
erfolgt, da ein entsprechender Antrag nach § 12 BImSchG der Befristung der
Genehmigung vom 10. Februar 1988 nicht zugrundegelegen habe. Auch das Abfallrecht
sehe keine Befristung einer Genehmigung vor. Damit handele es sich bei der gesetzten
Frist um eine solche im Sinne von § 31 VwVfG NRW. Als behördliche Frist könne sie
nach § 31 Abs. 7 VwVfG NRW verlängert werden. Zur Ablehnung dieses Antrags fehlten
im Bescheid der Beklagten jegliche Ermessenserwägungen. Da zwischenzeitlich keine
Änderung der Sachlage eingetreten sei, sei von einer Ermessensschrumpfung auf Null
auszugehen: Das Werk sei unverändert, eine Entsorgungsmöglichkeit im Saarland sei
nicht gegeben und eine Befreiung vom Anschluss- und Benutzungszwang liege vor.
Den Regelungen der 17. BImSchV sei dadurch Rechnung getragen, dass die
Verlängerung der Befristung nur bis zum 28. Februar 1994 beantragt worden sei. In
anderen Fällen seien von der Beklagten Befristungen problemlos verlängert worden.
Von einem Rechtsmittel gegen die Befristung in der Genehmigung habe sie, die
Klägerin, seinerzeit abgesehen, da sich das Genehmigungsverfahren schon lange
genug hingezogen habe. Die von der Beklagten im gerichtlichen Verfahren nachgeholte
Ermessensbetätigung sei unzulässig.
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Mit Schreiben vom 16. November 1993 nahm die Klägerin gegenüber der Beklagten
den im Widerspruch vom 4. Dezember 1992 hilfsweise gestellten Antrag auf
Genehmigung der Änderung des Betriebs der Schlammverbrennungsanlage zurück.
Zum 1. März 1994 nahm sie die Schlammverbrennungsanlage zur Altanlagensanierung
vorübergehend außer Betrieb. Die in der Zeit zwischen dem 1. Januar 1993 und dem
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28. Februar 1994 im Werk S. angefallenen Lackschlämme wurden anderweitig entsorgt.
Mit Schreiben vom 21. August 1995 forderte die Klägerin die Beklagte auf, die ihr für
diese Entsorgung der Abfälle aus dem Werk S. entstandenen Mehrkosten in Höhe von
1.310.807,-- DM auszugleichen, anzuerkennen oder insofern auf die Einrede der
Verjährung zu verzichten. Am 20. Dezember 1995 hat sie insofern, gestützt auf § 39
Abs. 1 Buchst. b OBG NRW Klage gegen das Land Nordrhein-Westfalen beim
Landgericht K. (5 O 441/95) eingereicht. Unter dem 30. Dezember 1996 genehmigte die
Beklagte die wesentliche Änderung der Schlammverbrennungsanlage der Klägerin. Die
Genehmigung lässt unter anderem auch die Verbrennung von Lackschlämmen aus dem
Werk der Klägerin in S. zu.
Die Klägerin, die ursprünglich beantragt hatte,
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die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 29. Oktober 1992 und ihres
Widerspruchsbescheides vom 21. Dezember 1992 zu verpflichten, den
Verlängerungsantrag vom 14. August 1992 positiv zu bescheiden,
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hilfsweise,
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die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 29. Oktober 1992 und ihres
Widerspruchsbescheides vom 21. Dezember 1992 zu verpflichten, den
Verlängerungsantrag vom 14. August 1992 neu zu bescheiden,
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hat erstinstanzlich zuletzt beantragt,
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festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 29. Oktober 1992 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 21. Dezember 1992 rechtswidrig war.
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Die Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie hat geltend gemacht: Eine Fristverlängerung nach § 31 Abs. 7 VwVfG NRW sei
nicht in Betracht gekommen, da es sich bei der Befristung der Erweiterung des
Entsorgerkreises um eine uneigentliche Frist handele, bei der eine
Verlängerungsmöglichkeit nur bei ausdrücklicher entsprechender gesetzlicher
Regelung zulässig sei. Eine derartige Regelung fehle. Eine Verlängerung sei nur im
Wege des Neu- bzw. Änderungsgenehmigungsverfahrens in Betracht gekommen, da
der Kernbereich der Anlage betroffen gewesen sei; dies hätte eine erneute umfassende
Prüfung der Belange des Abfall- wie Immissionsschutzrechts erfordert, da sich die Sach-
und Rechtslage in der Zeit zwischen 1988 und 1992 geändert habe. So habe sich
zwischenzeitlich die Lärmsituation geändert, da seit 1988 im Umfeld der Anlage diverse
Bauvorhaben durchgeführt worden seien. Auch habe die Anlage nicht mehr den
geltenden Emissionswerten für Luftschadstoffe und den Anforderungen der TA Abfall
entsprochen. Jedenfalls habe eine Ermessensreduzierung zu Gunsten der Klägerin
nicht vorgelegen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Entsorgung der Lackschlämme
ureigenste Aufgabe der Klägerin sei.
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Mit Urteil vom 13. Februar 1998, auf das verwiesen wird, hat das Verwaltungsgericht
antragsgemäß festgestellt, dass der Bescheid der Beklagten vom 29. Oktober 1992 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. Dezember 1992 rechtswidrig war.
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Das Urteil wurde der Beklagten am 10. März 1998 zugestellt.
Auf den fristgemäß am 14. April 1998, dem Dienstag nach Ostern, gestellten Antrag der
Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 8. Februar 2000 die Berufung gemäß § 124
Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassen.
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Die Beklagte macht geltend: Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts habe es
sich bei der Genehmigung vom 10. Februar 1988 um eine Erweiterung der Befugnisse
der Klägerin gehandelt. Das ergebe sich daraus, dass die ursprüngliche Genehmigung
von 1968 datiere, während das Werk in S. erst 1970 in Betrieb genommen worden sei.
Dies folge weiter aus der Anzeige dieser Anlage durch die Klägerin nach § 9 AbfG von
1974 und werde auch dadurch bestätigt, dass die Klägerin 1985 ausdrücklich eine
Erweiterung des Entsorgerkreises beantragt habe. Mit Ablauf der in der Genehmigung
vom 10. Februar 1988 enthaltenen Befristung für die Verbrennung von Abfällen aus dem
Werk S. sei die Genehmigung insofern erloschen. Die Verlängerung einer befristeten
Genehmigung sähen weder das Bundesimmissionsschutzgesetz noch das Abfallgesetz
vor; vielmehr sei allein eine komplette Neuerteilung möglich.
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§ 31 Abs. 7 VwVfG NRW sei bereits tatbestandlich nicht anwendbar. Selbst wenn man
jedoch von dieser Norm ausginge, habe sie, die Beklagte, ihr Ermessen nicht fehlerhaft
ausgeübt. Eine Ermessensreduzierung zu Gunsten der Klägerin sei nicht eingetreten.
Zum Zeitpunkt der angegriffenen Entscheidung habe sich der Sachverhalt gegenüber
1988 geändert dargestellt. Es habe die Notwendigkeit bestanden, die Anforderungen
der 17. BImSchV einzuhalten, denen die Schlammverbrennungsanlage seinerzeit nicht
genügt habe. Da die Anlage die Grenzwerte für Dioxin nicht eingehalten habe, sei eine
weitere Erhöhung des Verbrennungsaufkommens nicht vertretbar gewesen. Hierbei
handele es sich entgegen der Ansicht der Klägerin nicht um ein Nachschieben von
Ermessensgründen, sondern um die Darlegung der damals angestellten Erwägungen.
Das Inkrafttreten der 17. BImSchV könne entgegen der Ansicht der Klägerin nicht als
"völlig neuer Gesichtspunkt" angesehen werden.
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Die Beklagte beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat erklärt, dass sie mit
ihrer Klage ihr ursprüngliches Verpflichtungsbegehren im Wege der
Fortsetzungsfeststellungsklage weiterverfolge, und beantragt,
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festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet war, antragsgemäß die Verlängerung der
Genehmigung zur Verbrennung der Schlämme aus dem Werk S. über den 31.
Dezember 1992 hinaus zu erteilen.
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Sie macht geltend: Grund für die Befristung der Erweiterung des Entsorgerkreises sei
aus Sicht der Beklagten die Unmöglichkeit einer ortsnahen Entsorgung der Abfälle aus
S. gewesen. Dieser Grund habe 1992 unverändert fortbestanden. Die Verlängerung sei
allein aus der - nach den erstinstanzlichen Darlegungen unzutreffenden - Erwägung
abgelehnt worden, das Gesetz sehe eine Verlängerung der Befristung nicht vor. Dem
widerspreche bereits die ständige Praxis der Beklagten; die Verlängerung sei seinerzeit
als Formsache angesehen worden. Änderungen der Rechtslage oder des Standes der
Technik seien zwischen 1988 und 1992 nicht eingetreten. Aus dem
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Ablehnungsbescheid vom 29. Oktober 1992 ergebe sich auch, dass die Beklagte in eine
materielle Prüfung nicht eingetreten sei. Bei den von der Beklagten nunmehr zur
Ablehnung der Verlängerung vorgetragenen Erwägungen handele es sich um ein
Nachschieben von Ermessenserwägungen, das auch in Ansehung der Neufassung des
§ 114 VwGO nicht zulässig sei.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten in diesem und dem Verfahren vor dem Landgericht K. , 5 O 441/95, sowie
der von der Klägerin und der Beklagten in diesen Verfahren vorgelegten Unterlagen
(Beiakten Hefte 1 bis 7) Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die zugelassene Berufung ist zulässig. Sie ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht
hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die von der Klägerin als
Fortsetzungsfeststellungsklage weitergeführte Verpflichtungsklage (§§ 113 Abs. 5, 113
Abs. 1 Satz 4 VwGO analog) ist mit dem im Berufungsverfahren zuletzt gestellten Antrag
zwar zulässig, aber unbegründet.
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Dabei kann dahinstehen, ob das von der Klägerin nach ihrer Erklärung in der
mündlichen Verhandlung vor dem Senat im Berufungsverfahren verfolgte
Klagebegehren gegenüber dem erstinstanzlich zuletzt verfolgten Klagebegehren im
Sinne des § 91 VwGO geändert ist, oder ob - wovon der Senat ausgeht - lediglich eine
notwendige Klarstellung erfolgt ist. Eine in der Erklärung eventuell zu erblickende
Klageänderung, die die Klägerin gemäß § 127 VwGO zulässigerweise zum Gegenstand
des von der Beklagten geführten Berufungsverfahrens hätte machen können, wäre
jedenfalls sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO. Die Klägerin hat lediglich das
mit der Klageerhebung ursprünglich verfolgte Verpflichtungsbegehren - im nach
Erledigung der Hauptsache gegebenen Rahmen einer Fortsetzungsfeststellungsklage -
wieder aufgegriffen und der Streitgegenstand ist im Ergebnis unverändert geblieben ist.
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Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist damit das von der Klägerin im
Berufungsverfahren in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
verfolgte Begehren, festzustellen, dass sie - bevor sich das Verfahren durch
vorübergehende Stilllegung der Schlammverbrennungsanlage zur Altanlagensanierung
und anderweitige Entsorgung der in der Zwischenzeit im Werk S. angefallenen Abfälle
in der Hauptsache erledigt hatte - gegenüber der Beklagten einen Anspruch auf
Verlängerung der in der Genehmigung vom 10. Februar 1988 für die Entsorgung von
Abfällen aus diesem Werk enthaltenen Befristung hatte, ohne dass hierfür ein förmliches
immissionsschutzrechtliches Änderungsgenehmigungsverfahren durchzuführen
gewesen wäre.
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Letztere Begrenzung des Streitgegenstandes folgt unmittelbar aus dem ursprünglichen
Klagebegehren. Dass das mit der Klage ursprünglich verfolgte Begehren allein auf eine
solche nichtförmliche "Verlängerung" der Befristung durch die Beklagte nach § 31 Abs.
7 VwVfG NRW, nicht hingegen auf eine immissionsschutzrechtliche
Änderungsgenehmigung nach § 15 BImSchG a.F. gerichtet war, die die Klägerin mit
demselben Ziel hätte anstreben können, ergibt sich bereits daraus, dass mit dem
streitbefangenen Bescheid vom 29. Oktober 1992 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 21. Dezember 1992 allein der auf nichtförmliche
Verlängerung gerichtete Antrag abgelehnt worden war, während die Beklagte sich eine
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Entscheidung über den im Widerspruchsschreiben der Klägerin hilfsweise gestellten
Antrag auf Erteilung einer Änderungsgenehmigung ausdrücklich noch vorbehalten
hatte. Die Begrenzung des Klagebegehrens auf eine nichtförmliche Verlängerung wird
auch dadurch bestätigt, dass die Klägerin den bei der Beklagten hilfsweise gestellten
Antrag auf Änderungsgenehmigung noch vor seiner Bescheidung zurückgenommen
hat.
Die Verpflichtungsklage mit diesem Begehren war zulässig. Insbesondere führte die
Rücknahme des Antrags auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen
Änderungsgenehmigung nicht dazu, dass für das Begehren auf nichtförmliche
Verlängerung der Befristung das Rechtsschutzinteresse entfiel.
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Zweifel an einem Fortsetzungsfeststellungsinteresse der Klägerin für den in der
mündlichen Verhandlung vor dem Senat formulierten Feststellungsantrag bestehen
nicht. Anders als bei dem in erster Instanz zuletzt gestellten Klageantrag könnten die
Erfolgsaussichten für den beim Landgericht K. bereits anhängigen
Entschädigungsprozess im Falle einer dem nunmehr gestellten Klageantrag gemäßen
Feststellung nicht von vornherein verneint werden.
41
Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin hatte bis zum
Eintritt der Hauptsacheerledigung keinen Anspruch gegen die Beklagte auf Erteilung
einer Verlängerung der Befristung der Genehmigung über den 31. Dezember 1992
hinaus ohne Durchführung eines förmlichen immissionsschutzrechtlichen
Genehmigungsverfahrens.
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Als Rechtsgrundlage für einen solchen Anspruch auf eine nichtförmliche Verlängerung,
die für eine Vollgenehmigung wie die hier streitgegenständliche weder das
Bundesimmissionsschutzgesetz noch das Abfallgesetz vorsehen, kam allein die von der
Klägerin auch in Anspruch genommene Regelung des § 31 Abs. 7 VwVfG NRW in
Betracht; hiernach können Fristen, die von einer Behörde gesetzt sind, - auch
rückwirkend - verlängert werden. Diese Vorschrift ist jedoch für die Verlängerung von
Befristungen, die immissionsschutzrechtlichen Vollgenehmigungen beigegeben worden
sind, nicht anwendbar; eine Anwendung dieser Vorschrift wird durch die speziellen und
insofern abschließenden Regelungen des Bundesimmissionsschutzgesetzes verdrängt.
43
Die Regelungen des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts sind nur anwendbar,
wenn sich aus den anzuwendenden spezialgesetzlichen Regelungen des
einschlägigen Rechtsgebiets nichts Gegenteiliges ergibt. Das ist hier jedoch der Fall.
Gegen die Anwendbarkeit des § 31 Abs. 7 VwVfG NRW im
immissionsschutzrechtlichen Anlagegenehmigungsverfahren sprechen bereits
gesetzessystematische Gründe.
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§ 12 BImSchG, der die Beifügung von Nebenbestimmungen zu
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen regelt, stellt nach überwiegender
Meinung eine abschließende und die allgemeinen Regelungen des § 36 VwVfG
verdrängende Vorschrift dar.
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Vgl. etwa Jarass, BImSchG, 4. Aufl., § 12 Rdn. 20; Storost, in: Ule/Laubinger, BImSchG,
§ 12 Anm. B 1; Sellner, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 12 BImSchG Rdn. 7.
46
Es besteht kein Anlass anzunehmen, dass dieser Ausschluss des allgemeinen
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Verwaltungsverfahrensrechts durch die Regelungen des
Bundesimmissionsschutzgesetzes zwar für die erstmalige Festsetzung einer - in § 12
BImSchG abschließend geregelten - Befristung, nicht hingegen für deren spätere
Verlängerung durch folgende "Anschluss-Befristungen" gelten sollte.
Auch der Umstand, dass der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber die Möglichkeit einer
Verlängerung befristet erteilter immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen ersichtlich
gesehen, aber allein für Versuchsanlagen in Form einer auf eine einmalige
Verlängerung um maximal ein Jahr beschränkten Ermessensermächtigung (§ 2 Abs. 3
S. 1 Halbs. 2 der 4. BImSchV) geregelt hat, zwingt zu dem Gegenschluss, dass es mit
dieser singulären Verlängerungsmöglichkeit außerhalb eines förmlichen (Änderungs-)
Genehmigungsverfahrens im Anwendungsbereich des
Bundesimmissionsschutzgesetzes sein Bewenden haben sollte; wäre § 31 Abs. 7
VwVfG NRW neben den immissionsschutzrechtlichen Regelungen anwendbar, verlöre
diese Vorschrift ihren Sinn.
48
Im Übrigen stellte sich die von der Klägerin angenommene Möglichkeit einer
Verlängerung der Gültigkeitsdauer einer Genehmigung nach § 31 Abs. 7 VwVfG NRW
aufgrund einer Ermessensentscheidung ohne Durchführung eines förmlichen
Genehmigungsverfahrens als Fremdkörper im Gefüge der immissionsschutzrechtlichen
Regelungen dar:
49
Das Immissionsschutzrecht enthält umfangreiche Regelungen über das Verfahren bei
der Erteilung von Genehmigungen für die Errichtung und den Betrieb sowie Änderungen
genehmigungsbedürftiger Anlagen (§ 10 BImSchG i.V.m. der 9. BImSchV) wie
derjenigen der Klägerin (vgl. § 4 Abs. 1 BImSchG i.V.m. § 1 Abs. 1 und Nr. 8.1 Spalte 1
des Anhangs zur 4. BImSchV i.d.F. vom 24. Juli 1985, BGBl. I S. 1586). Zweck dieser
Regelungen ist es, einen Interessenausgleich zwischen den widerstreitenden
schutzwürdigen Belangen des Anlagenbetreibers einerseits und denjenigen der
Nachbarn der Anlage und der Allgemeinheit andererseits herzustellen.
50
Gewicht kommt hierbei zum einen dem Schutz der Eigentumsrechte des
Anlagenbetreibers zu, der zur Errichtung der Anlage regelmäßig ganz erhebliche
Investitionen tätigt, die sich erst nach einem längerfristigen Anlagenbetrieb wirtschaftlich
rentieren. Dem Schutz dieser Interessen dient es, dass es sich bei
immissionsschutzrechtlichen Anlagegenehmigungen um gebundene Entscheidungen
handelt, auf deren Erteilung der Anlagenbetreiber beim Fehlen von Versagungsgründen
einen Anspruch hat (§ 6 BImSchG). Dem widerspräche eine Regelung, die der
Genehmigungsbehörde hinsichtlich der Verlängerung der Befristung einer
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung einen Ermessensspielraum einräumt.
51
Für das immissionsschutzrechtliche Anlagegenehmigungsverfahren kommt des
Weiteren der Beteiligung der Öffentlichkeit ein besonderes Gewicht zu. Diese erfordert
eine Bekanntgabe aller wesentlichen Aspekte einer beantragten Anlagengenehmigung.
Die Zeitspanne, innerhalb derer eine genehmigungsbedürftige Anlage betrieben werden
soll, ist ohne weiteres als in diesem Sinne wesentlich anzusehen. Ließe man eine
Verlängerung der Befristung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung
außerhalb des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens zu, so führte dies
dazu, dass hinsichtlich dieses wesentlichen Aspekts des Anlagenbetriebs die
Öffentlichkeitsbeteiligung unterlaufen würde.
52
So auch Blankenagel, in: Koch/Scheuing, GK- BImSchG, § 12 Rdn. 24.
53
Insgesamt ist hieraus der Schluss zu ziehen, dass jedenfalls bei einer - hier im Streit
stehenden - Vollgenehmigung die Verlängerung einer ursprünglich angeordneten
Befristung nicht in Anwendung des § 31 Abs. 7 VwVfG NRW, sondern allein in einem
formellen immissionsschutzrechtlichen Neu- oder Änderungsgenehmigungsverfahren
nach §§ 10 bzw. 19 BImSchG erfolgen kann. Dies entspricht auch der herrschenden,
wenn nicht der einhelligen Auffassung im immissionsschutzrechtlichen Schrifttum.
54
Vgl. Vallendar, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, § 12 BImSchG Rdn. 9;
Jarass, a.a.O., § 12 Rdn. 18; Blankenagel, in: Koch/ Scheuing, a.a.O., § 12 Rdn. 24;
Sellner, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., § 12 BImSchG Rdn. 64; wohl auch Storost, in:
Ule/Laubinger, a.a.O., § 12 Anm. D 15 "Antrag auf Genehmigung des Weiterbetriebs".
55
Mit ihrer abweichenden Ansicht kann die Klägerin sich auch nicht auf die von ihr
genannten Literaturauffassungen stützen. Diese Stimmen verweisen zwar hinsichtlich
der Möglichkeit einer rückwirkenden Verlängerung nach Ablauf der Befristung auf § 31
Abs. 7 VwVfG; sie weisen aber an denselben Stellen darauf hin, dass über den Antrag
"im Genehmigungsverfahren nach §§ 10 oder 19 entschieden werden" müsse -
56
Schmatz/Nöthlichs, Immissionsschutz, § 12 BImSchG Anm. 5 -
57
bzw. "die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen" müssten -
58
Stich/Porger, Immissionsschutzrecht, § 12 BImSchG Rdn. 21 -,
59
wobei die zuletzt genannten Autoren unmittelbar zuvor -
60
a.a.O., Rdn. 20 -
61
die Bedeutung des Antrags für den Ablauf des Genehmigungsverfahrens herausstellen
und hieraus den Schluss ziehen, eine Befristung einer Genehmigung über den im
Antrag genannten Termin hinaus sei wegen Unterlaufens der Information der
Öffentlichkeit unzulässig - eine Einwendung, die auch gegen eine spätere Verlängerung
der Frist durch die Behörde außerhalb des immissionsschutzrechtlichen
Genehmigungsverfahrens und damit ohne Öffentlichkeitsbeteiligung anzumelden ist.
62
Die von der Klägerin für eine Anwendung des § 31 Abs. 7 VwVfG NRW genannten
Gründe greifen demgegenüber nicht durch. Das von der Klägerin hervorgehobene
Fehlen eines auf die Befristung der ursprünglichen Genehmigung zielenden Antrags
hätte zwar möglicherweise zu einer Rechtswidrigkeit der in der Genehmigung vom 10.
Februar 1988 ausgesprochenen Befristung, nicht aber dazu geführt, dass diese nicht als
eine Befristung im Sinne von § 12 BImSchG angesehen werden könnte, sondern als
eine allgemeine verwaltungsverfahrensrechtliche Befristung auf Grundlage des § 36
VwVfG NRW angesehen werden müsste, da - wie ausgeführt - für eine Anwendung der
zuletzt genannten Vorschrift bei immissionsschutzrechtlichen Anlagegenehmigungen
kein Raum ist. Der möglichen Rechtswidrigkeit der ursprünglichen Befristung kam
wegen der eingetretenen Bestandskraft auch im Übrigen keine Bedeutung zu. Die
Klägerin konnte schließlich auch aus den nach ihren Angaben in der Vergangenheit von
der Beklagten mehrfach gewährten Verlängerungen keine Rechte herleiten. Sollten
diese Verlängerungen vergleichbare Fallgestaltungen betroffen haben, wären sie
63
rechtswidrig gewesen. Ein Anspruch auf weiteres rechtswidriges Handeln der Beklagten
ergab sich hieraus nicht.
Konnte die Klägerin sich somit für ihr Verlängerungsbegehren nicht auf eine
Ermessensvorschrift stützen, so gehen sowohl ihre Erwägungen zur
Ermessensausübung der Beklagten und zum Nachschieben von
Ermessenserwägungen als auch die tragenden Ausführungen im angefochtenen Urteil
des Verwaltungsgerichts bereits vom Ansatz her ins Leere; im Übrigen konnte entgegen
dem Ausgangspunkt des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Urteil die
"Genehmigung zur Erweiterung des Entsorgerkreises" vom 10. Februar 1988 schon
deshalb keine Beschränkung einer ursprünglichen Befugnis der Klägerin zum
uneingeschränkten Betrieb der Schlammverbrennungsanlage zum Inhalt haben, weil
die ursprüngliche Genehmigung vom 4. April/ 25. Juli 1968 das erst 1970 in Betrieb
gegangene Werk in S. ersichtlich nicht einschloss und eine Verbrennung von Abfällen
aus diesem Werk daher nicht gestattet hat.
64
Vgl. zum Regelungsgehalt einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung BVerwG,
Urteil vom 15. Dezember 1989 - 7 C 35.87 -, BVerwGE 84, 220 (224).
65
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch über die
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
66
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind.
67