Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 13 E 276/00

OVG NRW: rechtsschutz, verweigerung, offenlegung, berechtigung, subjektiv, interessenabwägung, rechtskontrolle, form, interessenkonflikt, behörde
Oberverwaltungsgericht NRW, 13 E 276/00
Datum:
23.11.2000
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
13. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
13 E 276/00
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 1 L 538/99
Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird geändert.
Der Antrag der Antragstellerinnen wird abgelehnt.
Es wird festgestellt, dass die Beteiligte solange berechtigt ist, die
Vorlage der im Vermerk des B. f. W. u. T. vom 29. Dezember 1999 - - u.
im Schreiben der Antragsgegnerin an das Gericht vom 14. Januar 2000
genannten Verwaltungsvorgänge zu verweigern, wie das
Verwaltungsgericht nicht zusichert, über die Berechtigung zur
Verweigerung der Vorlage u. Offenlegung dieser Vorgänge in einem "in
camera-Verfahren" zu entscheiden.
Gerichtskosten werden nicht erhoben; seine eigenen außergerichtlichen
Kosten trägt jeder Beteiligte selbst.
G r ü n d e :
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Die zulässige Beschwerde ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
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Das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht auf der Grundlage des § 99 Abs. 1 Satz 2 i.V.m.
Abs. 2 Satz 1 VwGO vorbehaltlos eine Nichtglaubhaftmachung der gesetzlichen
Voraussetzungen für die Verweigerung der Vorlage der streitbefangenen
Verwaltungsvorgänge festgestellt. Das dahingehende Antragsbegehren der
Antragstellerinnen ist unbegründet.
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Es kann die Frage offen bleiben, ob die Beteiligte mit ihrer gegenüber dem
Verwaltungsgericht mit Schreiben vom 29. Dezember 1999 geäußerten Entscheidung
eine beanstandungsfreie und richterlich zu akzeptierende Interessenabwägung zu
Gunsten des Geheimnisschutzes als gesetzliche Voraussetzung für eine Nichtvorlage
der streitbefangenen Verwaltungsvorgänge getroffen und dies glaubhaft gemacht hat.
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Jedenfalls kann der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichts schon deshalb
keinen Bestand haben, weil er auf die Regelung aus § 99 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2
Satz 1 VwGO gestützt ist und diese Regelung in ihrer gegenwärtigen Fassung, in der
sie vom Verwaltungsgericht angewandt worden ist, verfassungswidrig ist. Hierzu hat das
Bundesverfassungsgericht durch Beschluss vom 27. Oktober 1999 - 1 BvR 385/90 -,
NJW 2000, 1175, entschieden: Art. 19 Abs. 4 GG gewährleiste dem Einzelnen im
Hinblick auf die Wahrung oder Durchsetzung seines subjektiv-öffentlichen Rechts eine
tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle, d.h. lückenlosen, effektiven gerichtlichen
Schutz, der auch die gerichtliche Überprüfung der behördlichen
Entscheidungsgrundlagen anhand der Verwaltungsvorgänge umfasse. Allerdings
schließe Art. 19 Abs. 4 GG Einschränkungen nicht aus, soweit dem Gebot umfassenden
Rechtsschutzes entgegenstehende Belange Beachtung verlangten, als welche als
legitimes Ziel die Geheimhaltung von unter § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO fallenden
Vorgängen in Betracht komme. Derartige Einschränkungen müssten aber dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen, mit Prinzipien einer rechtsstaatlichen
Verfahrensordnung vereinbar sein und den Rechtsschutz nicht unzumutbar erschweren.
Dem genüge die Regelung des § 99 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht. Es
fehle ihr an der Erforderlichkeit zur Zweckerreichung, weil es eine weniger
rechtsschutzverkürzende Möglichkeit zur Wahrung des Geheimschutzinteresses und zur
Gewährung effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes, nämlich das "in camera-Verfahren"
gebe. Art. 103 Abs. 1 GG stehe dem "in camera-Verfahren" nicht entgegen; das
rechtliche Gehör sei aus sachlichen Gründen einschränkbar, was im gegebenen
Interessenwiderstreit der Fall sei, weil das "in camera-Verfahren" effektiven
gerichtlichen Rechtsschutz gerade erst ermögliche. Die Verfassungswidrigkeit von § 99
Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 VwGO führe jedoch nicht zur Nichtigkeit der Vorschrift,
sondern nur zur Unvereinbarkeit mit Art. 19 Abs. 4 GG. Die Regelung gebe lediglich in
denjenigen Fällen Anlass zu verfassungsrechtlicher Beanstandung, in denen die
Gewährung effektiven Rechtsschutzes, wie namentlich bei Auskunftsbegehren, von der
Kenntnis geheim gehaltener Verwaltungsvorgänge abhänge. Im Übrigen behalte sie
auch in der derzeitigen Form ihren Anwendungsbereich.
Diese vom Bundesverfassungsgericht vorgefundene Konstellation ist aus Sicht des
Senats auch für den vorliegenden Rechtsstreit gegeben.
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Auch im Ausgangsverfahren des vorliegenden Nebenverfahrens ist die Gewährung
effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes von der Kenntnis bisher geheim gehaltener
Verwaltungsvorgänge durch das Gericht und damit deren Vorlage und Offenlegung
abhängig.
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Effektiver gerichtlicher Rechtsschutz bei der Wahrung oder Durchsetzung subjektiv-
öffentlicher Rechte im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG ist dem Einzelnen aus Sicht des
Senats auch im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, hier einem Verfahren nach §
80 Abs. 5 VwGO, zu gewähren. Der Wahrung oder Durchsetzung von subjektiv-
öffentlichen Rechten dient auch dieses Verfahren, selbst wenn es seiner Eigenart
entsprechend über eine geringere Erkenntnisdichte verfügt und der Rechtsschtuz nur
vorübergehend ist und letztlich unter dem Vorbehalt der Entscheidung im
Hauptsacheverfahren steht. Das Prozessrecht räumt jedenfalls dem Einzelnen die hier
zu betrachtende Rechtsschutzformen zur vorläufigen Wahrnehmung oder Durchsetzung
seiner subjektiv-öffentlichen Rechte ein, durch die er sein Recht realisieren kann, von
den Auswirkungen eines aus seiner Sicht rechtwidrigen Verwaltungsakts bis zur
Entscheidung in der Hauptsache frei zu bleiben.
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Die Entscheidung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO ergeht nach anerkannten
Regeln des Verwaltungsrechts auf der Grundlage einer Abwägung des öffentlichen
Interesses an alsbaldiger Wirkungsentfaltung des angefochtenen Verwaltungsakts und
des Individualinteresses des Betroffenen an Erlangung von Suspensiveffekt, die
regelmäßig von einer nach summarischer Rechtsprüfung erfolgten Beurteilung des
angefochtenen Verwaltungsakts als rechtmäßig oder rechtswidrig abhängt und nur für
den Fall einer nicht möglichen rechtlichen Bewertung des Verwaltungsakts an sonstigen
Gesichtspunkten orientiert ist. Steht demnach im Vordergrund auch der Entscheidung
nach § 80 Abs. 5 VwGO eine - summarische - Rechtsprüfung des angefochtenen
Verwaltungsaks, hier der behördlichen Entgeltfestsetzung, erscheint eine
Einsichtnahme des Verwaltungsgerichts in die zu den Verwaltungsvorgängen
genommenen Entgeltberechnungsunterlagen des betroffenen Unternehmens und ggf.
von Wettbewerbern unverzichtbar. Das gilt um so mehr, als gerichtlicher Rechtsschutz
im vorläufigen, summarischen Verfahren nur dann als effektiv bezeichnet werden kann,
wenn er auf eine der Wahrheit möglichst nahe kommende Entscheidung ausgerichtet
ist. So gesehen ist auch im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO wegen
telekommunikationsrechtlicher Entgeltfestsetzung eine verwaltungsrichterliche
Rechtskontrolle der Entgelthöhe unter Heranziehung der ihr zu Grunde liegenden
Verwaltungsvorgänge des Beschlusskammerverfahrens, selbst wenn diese
unternehmerische Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse enthalten, geboten. Jede
andere Möglichkeit einer mittelbaren Rechtskontrolle der angegriffenen
Entgeltfestsetzung, soweit eine solche überhaupt denkbar ist, dürfte der Rechtskontrolle
unter Heranziehung der Verwaltungsvorgänge bezüglich Erkenntnisdichte und
Zeitangemessenheit qualitativ unterlegen sein und so hinsichtlich der Wahrheitsnähe
weniger effektiven Rechtsschutz bieten. Eine von der Rechtmäßigkeit des
Entgeltfestsetzung von vorn herein losgelöste allgemeine Interessenabwägung nach §
80 Abs. 5 VwGO birgt die Gefahr einer schlichten Zumutbarkeitsentscheidung zu Lasten
der Antragstellerinnen in sich und erscheint von daher ebenfalls als weniger effektiver
Rechtsschutz. Auch das Verwaltungsgericht hat mit seiner Aktenanforderung zu
erkennen gegeben, dass es nicht nur - von vorne herein - in eine allgemeine
Interessenabwägung eintreten will.
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Allerdings führt die Verfassungswidrigkeit der Regelung aus § 99 Abs. 1 Satz 2 i.V.m.
Abs. 2 Satz 1 VwGO in ihrer gegenwärtigen Form nicht zur völligen Unanwendbarkeit
der Vorschrift und nicht zu einem völligen Wegfall der gerichtlichen Überprüfung einer
Verweigerung der Aktenvorlage. Vielmehr führt eine in diesem Fall gebotene
verfassungskonforme Anwendung der Regelung zu einem Verfahren, das den
Interessenkonflikt zwischen dem Gebot effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes und
dem damit im Zusammenhang stehenden Gehörsrecht einerseits sowie dem
Geheimnisschutz andererseits jedenfalls bis zu einer gesetzlichen Neuregelung einer
vertretbaren Lösung zuführt. Eine solche vertretbare Konfliktlösung hat das
Bundesverfassungsgericht für den ihm vorliegenden Fall mit dem "in camera-Verfahren"
für die gerichtliche Prüfung der Berechtigung der Behörde zur Verweigerung der
Vorlage der Verwaltungsvorgänge aufgezeigt. Danach sind die Verwaltungsvorgänge
zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Vorlageverweigerung dem Gericht vorzulegen,
ohne dass dieses den Beteiligten Akteneinsicht gewähren oder den Akteninhalt in
sonstiger Weise - etwa in der Entscheidungsbegründung - bekannt geben darf. Sodann
prüft und entscheidet über die Berechtigung der Vorlageverweigerung der den Vorsitz
führende Richter als Einzelrichter (vgl. hierzu aaO, S. 1179), dessen Entscheidung nach
dem fortgeltenden § 99 Abs. 2 Satz 2 VwGO mit der Beschwerde anfechtbar ist.
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Das vom Bundesverfassungsgericht aufgezeigte "in camera- Verfahren" ist als
geeignete Lösung des Interessenkonflikts auch im vorliegenden Rechtsstreit
anwendbar. Soweit das Bundesverfassungsgericht (aaO) die Regelung des § 99 Abs. 1
Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 VwGO lediglich für diejenigen Fälle beanstandet, "in denen
die Gewährung effektiven Rechtsschutzes, wie namentlich bei Auskunftsbegehren, von
der Kenntnis geheim gehaltener Verwaltungsvorgänge abhängt", schließt das die
Anwendung des "in camera-Verfahrens" für die vorliegende Fallkonstellation nicht aus.
Die Verfahrensweise bietet sich zwar insbesondere (namentlich) für einen
Auskunftsrechtsstreit an, ist aber aus Sicht des Senats bis zu einer gesetzlichen
Neuregelung auch für jeden anderen Interessenkonflikt zwischen effektivem
Rechtsschutz und Gehörsrecht sowie Geheimhaltungsschutz anwendbar, in welchem
sich kein geeigneterer Weg zur verfahrensangemessenen Wahrheitsfindung aufdrängt.
Ein solcher zeichnet sich bei der im gegenwärtigen Verfahrensstadium nur möglichen
Übersicht auch für den vorliegenden Geheimhaltungsstreit weder ab noch drängt er sich
auf. Ohne Kenntnis beispielsweise der Kostenberechnungsmethodik der Beigeladenen,
der von ihr angesetzten Kostenpositionen und konkreten Zahlen etc. sowie der
vollständigen tragenden Gründe für die Entgeltfestsetzung durch die Beschlusskammer,
die sämtlich zu erschließen auch mittelbar kaum möglich sein dürfte, wird eine den
Anforderungen effektiven vorläufigen Rechtsschutzes genügende gerichtliche Prüfung
der Geheimniseigenschaft der Verwaltungsvorgänge sowie ihrer
Entscheidungserheblichkeit im Ausgangsverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO gemessen
an den Rechten des Kunden/Wettbewerbers des Marktbeherrschers - verneinendenfalls
überwiegt schon deshalb das Geheimhaltungsinteresse - nicht möglich sein. Mithin
kommt auch im vorliegenden Rechtsstreit der Offenlegung der Verwaltungsvorgänge im
Ausgangsverfahren wie im Nebenverfahren ähnlich wie in dem dem
Bundesverfassungsgericht vorliegenden eine entscheidungserhebliche Bedeutung zu.
Dem gegenüber ist der Umstand, dass die Offenlegung der Verwaltungsvorgänge
vorliegend nicht wie in jenem Fall zugleich zur Hauptsachenerledigung des Rechtsstreit
führt, unerheblich.
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Solange für die zur Entscheidung über die Aktenvorlage berufene Behörde die
aufgezeigte verfassungskonforme Handhabung der Überprüfung ihrer Entscheidung
über die Verweigerung der Vorlage der Verwaltungsvorgänge nicht sicher gestellt ist, ist
sie aus Sicht des Senats zur Beachtung des Geheimnisschutzes verpflichtet und zur
weiteren Vorlageverweigerung berechtigt. Das Verwaltungsgericht ist daher aufgrund
seines Auftrages zur Verfahrensförderung und des Amtsermittlungsgrundsatzes
gehalten, der Beteiligten die Anwendung des "in camera- Verfahrens" gegen
Übersendung der streitbefangenen Verwaltungsvorgänge zuzusichern. Bei der
Überprüfungsentscheidung wird der Beschluss des Senats vom 8. November 2000 - 13
B 75/00 - zu beachten sein. Die gebotene verfassungskonforme Anwendung der
Regelung aus § 99 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 VwGO führt dazu, die
Verweigerung der Vorlage der Verwaltungsvorgänge durch die Beteiligte zum Schutz
von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen der Beigeladenen bis zur Zusicherung der
"in camera-Prüfung" zu akzeptieren. Das rechtfertigt die positive Feststellung der
Berechtigung der Beteiligten zur Vorlageverweigerung nach Maßgabe des Tenors. Aus
den angeführten Gründen entfällt die rechtliche Grundlage des Senatsbeschlusses vom
25. November 1999 - 13 B 1812/99 -, so dass der Senat diese frühere Rechtsprechung
aufgibt.
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Sollte das "in camera-Verfahren" über die Berechtigung zur Verweigerung der Vorlage
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der Verwaltungsvorgänge zur Bestätigung eines überwiegenden Geheimnisschutzes
führen, dürfte aus Sicht des Senats einer Entscheidung der Kammer im
Ausgangsverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO nach "in camera" erfolgter Akteneinsicht
durch sie nichts entgegen stehen. In diesem Fall wird sich der rechtsschutzsuchende
Kunde/Wettbewerber des Marktführers auf ein Gehörsrecht oder Akteneinsichtsrecht
oder auf eine gerichtliche Entscheidung ausschließlich auf Grundlagen, zu denen
Äußerungsmöglichkeit bestandt, nicht berufen können. Diese Rechte sind grundsätzlich
einschränkbar und ihre Verkürzung wird durch das Ziel, effektiven gerichtlichen
Rechtsschutz durch eine Offenlegung der geheimen Verwaltungsvorgänge
ausschließlich für das Gericht gerade zu erreichen, sowie den gebotenen
Geheimnisschutz gerechtfertigt. Überdies haben die Antragstellerinnen mit Schriftsatz
vom 11. Februar 2000 für den Fall einer berechtigten Vorlageverweigerung auf
Akteneinsicht verzichtet.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO.
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.
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