Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 30.10.1997
OVG NRW (ewg, kläger, höhe, verpachtung, verpächter, fläche, abzug, bezug, kürzung, rückgabe)
Oberverwaltungsgericht NRW, 9 A 566/96
Datum:
30.10.1997
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
9. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
9 A 566/96
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Münster, 9 K 2765/94
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Der Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom
13. April 1988 verpflichtet, den Übergang einer weiteren Referenzmenge
in Höhe von 4.611 kg mit Wirkung vom 1. April 1988 zu bescheinigen.
Im übrigen werden die Berufungen zurückgewiesen.
Der Kläger und die Beigeladenen (letztere als Gesamtschuldner) tragen
je 1/8 der Gerichtskosten sowie der außergerichtlichen Kosten des
Beklagten sowie je 1/4 ihrer eigenen außergerichtlichen Kosten. Der
Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits - einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen - zu 3/4.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung
Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Der Kläger ist Landwirt. Am 31. März 1988 verfügte er über eine Anlieferungs-
Referenzmenge in Höhe von 247.738 kg Milch.
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Mit Vertrag vom 4. März 1988 pachtete er von den Beigeladenen eine
landwirtschaftliche Fläche von 12 ha für die Zeit vom 1. April 1988 bis zum 31. März
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1997. Nach den vertraglichen Vereinbarungen handelte es sich bei der gesamten
zugepachteten Fläche um Milcherzeugungsfläche. Mit dieser Fläche war eine
Referenzmenge von 59.946 kg Milch verbunden.
Unter dem 8. März 1988 beantragte der Kläger bei dem Beklagten, ihm den Übergang
einer Referenzmenge aufgrund des abgeschlossenen Pachtvertrages zu bescheinigen.
Unter dem 13. April 1988 bescheinigte der Beklagte daraufhin, daß auf den Kläger mit
Wirkung vom 1. April 1988 eine Referenzmenge von 43.347 kg übergegangen sei, weil
er einen Betriebsteil übernommen habe. Dabei sei gemäß § 7 Abs. 4 Milch-
Garantiemengen-Verordnung (MGV) eine Teilmenge von 52.262 kg um 20 v.H. und
damit um 10.452 kg sowie die weitere Teilmenge von 7.684 kg um 80 v.H. und damit um
6.147 kg gekürzt worden.
4
Mit Schreiben vom 11. Mai 1988 legte der Kläger gegen diesen Bescheid Widerspruch
ein, zu dessen Begründung er ausführte, daß die ausgesprochene Kürzung der
Referenzmenge zwecks Freisetzung zu Gunsten der B. D. rechtswidrig sei. Mit
Schreiben vom 26. Februar 1991 teilte der Beklagte dem Kläger mit, daß er im Hinblick
auf ein Urteil des Oberverwaltungsgerichts L. vom 12. April 1990 und ein schwebendes
Revisionsverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht den Antrag des Klägers
einstweilen ruhen lassen wolle.
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Mit der am 31. Mai 1994 erhobenen Klage hat der Kläger geltend gemacht, nachdem
das Bundesverwaltungsgericht über den Abzug in Höhe von 20 v.H. entschieden habe,
richte sich die Klage gegen den 80 % igen Abzug in Höhe von 6.147 kg. Dieser Abzug
habe erdrosselnde Wirkungen. Er diene offensichtlich nicht zur Regulierung des
Milchmarktes, sondern entspreche strukturpolitischen Erwägungen. Mit ihm solle die
Bildung größerer Milchviehbetriebe verhindert und der Erhalt kleinerer
Milchviehbetriebe gestützt werden. Dies sei weder durch das Marktorganisationsgesetz
noch durch die Verordnungen (EWG) Nr. 856/84 und 857/84 gedeckt.
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Die Beigeladenen haben sich diesen Vortrag angeschlossen.
7
Der Kläger und die Beigeladenen haben beantragt,
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den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 13. April 1988 zu
verpflichten, den Übergang einer weiteren Referenzmenge in Höhe von 6.147 kg mit
Wirkung vom 1. April 1988 zu bescheinigen.
9
Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er hat geltend gemacht, der Kläger sei durch den 20 %igen Abzug nicht in eigenen
Rechten betroffen, da er durch die Zupachtung der Flächen hinsichtlich der ihm
zustehenden Milchquote kein Recht erworben habe, in das durch die streitige
Kürzungsregelung eingegriffen werden könnte. Im übrigen sei die Klage wegen des
Übergangs einer Referenzmenge von 1.536 kg auch deshalb unbegründet, weil selbst
im Falle der Unwirksamkeit des § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV jedenfalls 20 % von der
übergegangenen Referenzmenge abzuziehen seien.
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Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen
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wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Mit der rechtzeitig eingelegten Berufung wiederholt und vertieft der Kläger seine
Rechtsauffassung, daß die Regelung des § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV unwirksam sei. Sie
ziele darauf ab, die Übertragung von Referenzmengen auf Betriebe mit mehr als
300.000 kg Referenzmenge zu verhindern. Eine derart prohibitiver Abzug von 80 % aus
strukturpolitischen Gründen sei nicht durch das EG-Recht gedeckt, zumindest verstoße
er gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
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Der Kläger beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.
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Die Beigeladenen haben ebenfalls Berufung eingelegt, sie schließen sich den
Ausführungen des Klägers an und beantragen,
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das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag des
Klägers zu erkennen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufungen zurückzuweisen.
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Er tritt den Rechtsausführungen des Klägers und der Beigeladenen entgegen und meint,
die Regelung des § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV sei zulässig. Sie diene dem Zweck, den
Zukauf und die Zupachtmöglichkeit für kleine Betriebe zu verbessern.
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Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts im einzelnen
wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des
Beklagten ergänzend Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Berufung des Klägers ist hinsichtlich einer Teilmenge von 4.611 kg
(Kürzung, soweit sie über 20 % hinausgeht) begründet, hinsichtlich einer Teilmenge von
1.536 kg (= 20 % von 7.684 kg) unbegründet.
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Der Kläger hat gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 MGV, hier anzuwenden in der Neufassung vom
21. März 1994, BGBl. I S. 586, einen Anspruch darauf, daß ihm der Beklagte die
korrekte Höhe der übergegangenen Referenzmenge bescheinigt.
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Maßgeblich für die Beurteilung der Frage, welche Referenzmenge bei Verpachtung von
Flächen, die vom bisherigen Betriebsinhaber (Verpächter = Beigeladene) für die
Milcherzeugung genutzt worden sind, auf den neuen Pächter (Kläger) übergeht, ist das
zum Zeitpunkt der Überlassung der Fläche (hier 1. April 1988) geltende objektive Recht.
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Damals galten auf EG-Ebene Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984
i.d.F. der VO (EWG) Nr. 590/85 vom 26. Februar 1985 sowie Art. 5 VO (EWG) Nr.
1371/84 der Kommission vom 16. Mai 1984 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 1681/87 vom 16.
Juni 1987 und auf nationaler Ebene § 7 MGV i.d.F. der Verordnung zur Änderung der 7.
Verordnung zur Änderung der MGV vom 24. Juli 1987, BGBl. I S. 1698.
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Die hier einschlägige Kürzungsbestimmung des § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV, auf die der
Beklagte die Kürzung der Teil- Referenzmenge von 7.684 kg um 80 % gestützt hat, ist
wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und
Ungleichbehandlung abgabewilliger Milcherzeuger (Art. 3 GG) unwirksam, soweit sie
sich auf Verpachtungsfälle bezieht. Deshalb kommt im vorliegenden Fall neben der
Grundregel nach Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 857/84 und Art. 5 Unterabsatz 1 Nr. 2 VO
(EWG) Nr. 1371/84 und § 7 Abs. 2 MGV (Übergang der Referenzmenge nach dem
Verhältnis der zur Milcherzeugung verwendeten Flächen) nur noch die
Kürzungsbestimmung des § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV zur Anwendung, wonach 20 % der
vom Rechtsgeschäft erfaßten Referenzmenge (dieses erfaßte hier 59.946 kg) zu
Gunsten der B. D. freigesetzt werden, wenn - wie hier - Teile eines Betriebes, die für die
Milcherzeugung genutzt werden, nach dem 30. September 1984 aufgrund eines
Pachtvertrages überlassen werden.
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Daß die 20 % ige Kürzung nach § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV wirksam ist, haben der Senat in
dem den Parteien bekannten Urteil vom 18. April 1989 (9 A 137/89) und das
Bundesverwaltungsgericht in dem den Parteien ebenfalls bekannten Urteil vom 17. Juni
1993 - 3 C 25.90 - (RdL 1993, 298) festgestellt. An dieser Wertung hält der Senat nach
nochmaliger Überprüfung fest. Daraus folgt, daß die Kürzung der im Bescheid
angeführten Teilmenge von 7.684 kg um 20 %, d.h. um 1.536 kg, rechtmäßig ist und die
Berufung insoweit unbegründet ist.
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Die Unwirksamkeit der Kürzungsbestimmung des § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV für
Verpachtungsfälle ergibt sich aus folgendem:
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Zwar ermächtigt die einschlägige EG-Bestimmung die Mitgliedstaaten nicht nur, in
Übertragungsfällen einen Teil der betreffenden Mengen auf die in Art. 5 oder 6 Abs. 3
VO (EWG) Nr. 857/84 genannte Reserve zu übertragen (so Art. 7 Abs. 3 Unterabsatz 1
VO (EWG) Nr. 857/84), sondern auch, bei Anwendung von Art. 7 Abs. 3 Unterabsatz 1
VO (EWG) Nr. 857/84 innerhalb der in dieser Vorschrift festgelegten Grenze den der
Reservemenge hinzugefügten Referenzmengenanteil nach Kriterien zu differenzieren,
die sich auf die Größe der betreffenden Betriebe beziehen (Art. 5 Unterabsatz 3 VO
(EWG) Nr. 1371/84 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 1681/87). Wie sich aus der 3.
Begründungserwägung zur VO (EWG) Nr. 1681/87 vom 16. Juni 1987 ergibt, diente die
Neufassung des Art. 5 Unterabsatz 3 VO (EWG) Nr. 1371/84 lediglich der Klarstellung
des bereits durch die VO (EWG) Nr. 1211/87 vom 30. April 1987 eingeführten Art. 5
Unterabsatz 3 VO (EWG) Nr. 1371/84 und dieser neu eingeführte Unterabsatz verfolgte
den Zweck - wie sich aus der 3. Begründungserwägung zur VO (EWG) Nr. 1211/87
ergibt -, den Mitgliedstaaten zu ermöglichen, durch Differenzierung hinsichtlich der Höhe
der der Reserve zugeschlagenen Beträge Maßnahmen zur Restrukturierung der
Milcherzeugung vorzunehmen.
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Die Ausübung dieser Ermächtigung ist jedoch an den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit und der Gleichbehandlung gebunden. Hiergegen verstößt die
Kürzungsbestimmung des § 7 Abs. 4 Satz 2 und 3 MGV - jedenfalls in Bezug auf
Verpachtungsfälle -, indem sie anordnet, daß sich die Freisetzung zu Gunsten der B. D.
auf 80 % erhöht, wenn der Betrieb des Käufers oder Pächters eine bestimmte Größe
(300.000 kg Referenzmenge) überschreitet.
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Zwar ist die Referenzmenge als solche - auch in der Hand des abgebenden
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Milcherzeugers (Verpächters) - kein Vermögenswert, der für sich gesehen den Schutz
der Eigentumsgarantie genießen würde. Sie ist lediglich eine Abgabenvergünstigung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1993 - 3 C 25.90 -, RdL 1993, 298; Urteil vom 24. März
1994 - 3 C 5.93 -, RdL 1995, 137.
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Gleichwohl ist die Referenzmengenfreisetzung eigentumsrechtlich relevant. Sie greift -
bezogen auf den Verpächter - nachhaltig in die Nutzungsmöglichkeiten der zum
landwirtschaftlichen Betrieb gehörenden Vermögensgegenstände ein. Bei
Selbstbewirtschaftung der Vermögensgegenstände wirkt sich die Abgabenregelung der
MGV für die über die zugeteilten Referenzmengen hinaus produzierte Milch als
Vermarktungsverbot aus. Da die Produktion derartiger nicht absetzbarer Güter binnen
kurzem das wirtschaftliche Ende des Betriebes bedeuten würde, wird ein verständiger
Betriebsinhaber davon in der Regel absehen. Er ist mithin gehindert, seine
Produktionsmittel entsprechend ihrer objektiven oder auch nur subjektiven
Zweckbestimmung voll zur Milchproduktion einzusetzen. Zur Nutzungsmöglichkeit eines
landwirtschaftlichen Betriebs gehört aber nicht nur die Selbstnutzung der Ställe,
Ländereien und Maschinen. Die Privatnützigkeit des Eigentums i.S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz
1 GG umfaßt auch die Befugnis, das Eigentum zu veräußern oder im Wege der
Verpachtung durch andere nutzen zu lassen. In diese Befugnis wird eingegriffen, wenn
im Falle der Verpachtung je nach Betriebsgröße des zukünftigen Pächters in
unterschiedlicher Höhe endgültig Referenzmengen zu Gunsten der B. D. freigesetzt
werden.
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Die Statuierung solcher Beschränkungen stellt eine Bestimmung von Inhalt und
Schranken des Eigentums dar. Diese ist nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des
Gesetzgebers. Bei der Wahrnehmung dieser Aufgabe hat der Gesetzgeber die ihm von
der Verfassung vorgegebenen Wertungen und Schranken zu beachten. Dazu gehört
sowohl die grundgesetzliche Anerkennung des Privateigentums in Art. 14 Abs. 1 Satz 1
GG als auch die in Art. 14 Abs. 2 angeordnete Sozialbindung des Eigentums. Beide
Belange hat der Gesetzgeber durch die von ihm zu treffenden Regelungen nach Art. 14
Abs. 1 Satz 2 GG zu einem gerechten Ausgleich zu bringen. Dem entspricht die
Bindung des Gesetzgebers an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch
Grenze für die dem Eigentum aufzuerlegenden Beschränkungen. Um vor der
Verfassung Bestand zu haben, müssen sie vom geregelten Sachbereich her geboten
und auch in ihrer Ausgestaltung sachgerecht sein. Einschränkungen der
Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weiter gehen, als der Schutzzweck reicht, dem die
Regelung dient. Außerdem ist der Gleichheitssatz zu beachten.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1993, a.a.O.
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Gemessen an diesen Maßstäben ist die Regelung des § 7 Abs. 4 Satz 2 und 3 MGV in
der hier zu beurteilenden Fassung in bezug auf Verpachtungsfälle unverhältnismäßig,
weil sie die Eigentümerbefugnisse der Verpächter weiter einschränkt, als zum Schutze
der Gemeinwohlinteressen geboten, und die betroffenen Verpächter in ungleicher
Weise trifft.
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Wie sich aus der Auskunft des Bundesministeriums für E. , L. und F. vom 13. Oktober
1995 ergibt, verfolgte der Verordnungsgeber mit der Einführung der neuen Sätze 2 und
3 in § 7 Abs. 4 MGV das Ziel, kleinen und mittleren Betrieben (deren Referenzmenge als
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unter der Grenzmenge von 300.000 kg liegt) die Möglichkeit zu eröffnen,
Milchreferenzmengen von abgabewilligen Milcherzeugern anzupachten, indem diese
durch die 80 % ige Freisetzungsregelung veranlaßt werden sollten, ihre
Milcherzeugungsflächen nicht an Großbetriebe zu verpachten. Entsprechendes gilt für
die Verkaufsfälle. Um dieses durchaus anerkennenswerte Anliegen zu erreichen, hätte
es jedoch für die Fälle der Verpachtung genügt, die bis zu 80 % ige Freisetzung zu
Gunsten der B. D. lediglich für den aktiven Vorgang der Verpachtung und nur für die
Dauer der Verpachtung anzuordnen. Ein sachlich einleuchtender Grund, die
Freisetzung über den Zeitraum der Verpachtung hinaus auf Dauer aufrecht zu erhalten
und keine Rückübertragung der über 20 % hinausgehenden Freisetzung für den Fall der
Rückgabe der Pachtsache anzuordnen, ist nicht erkennbar.
Die Abschreckungswirkung der 80 % igen Freisetzungsregelung auf die
anpachtungswilligen Inhaber von Großbetrieben würde durch eine solche
Zusatzregelung (für den Fall der Rückgabe der Pachtsache) nicht eingeschränkt. Sie
profitieren nicht von einer solchen Zusatzregelung, weil die eingeschränkte
Nutzungsmöglichkeit für Zwecke der Milcherzeugung während ihrer Pachtzeit aufrecht
erhalten bliebe. Der Vermeidungsdruck auf die verpachtungswilligen Besitzer von
Referenzmengen, ihre Milcherzeugungsflächen (nebst den zugehörigen
Milchreferenzmengen) nach Möglichkeit an Klein- und Mittelbetriebe zu verpachten,
bliebe ebenfalls erhalten. Denn durch eine Verpachtung mit der vollen Quote an einen
Klein- oder Mittelbetrieb können sie höhere Pachtpreise erzielen als durch Verpachtung
mit 80 % iger Freisetzung an einen Großbetrieb, der wegen des Übergangs einer
wesentlich geringeren Milchreferenzmenge einen geringeren Pachtpreis zahlen wird.
Wegen dieser Auswirkungen der 80 % Freisetzungsklausel werden praktisch nur
diejenigen abgabe- (verpachtungswilligen) Milcherzeuger ihre Flächen an Großbetriebe
verpachten, die in ihrer Nähe keine übernahmewilligen Klein- und Mittelbetriebe finden
und die, wenn sie möglicherweise kurzfristig aus persönlichen Gründen verpachten
müssen (z.B. wegen Krankheit oder Alter, zwecks Überbrückung der Zeit bis zum
Heranwachsen des Hoferben), darauf angewiesen sind, an Großbetriebe unter
Inkaufnahme entsprechend geringerer Pachtpreise zu verpachten.
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Diese Gruppe wird bei Rückgabe der Pachtsache übermäßig und in ungleicher Weise
betroffen. Unabhängig davon, daß die Chance, durch Verpachtung einer Fläche mit
anhaftender höherer Milchreferenzmenge einen höheren Pachtpreis zu erzielen, als
solche nicht dem Schutz des Art. 14 GG unterfällt und insoweit außer Betracht zu
bleiben hat, liegt die Benachteiligung dieser Gruppe darin, daß diese Verpächter nach
Ablauf der Pachtzeit wegen der bis zu 80 % igen Freisetzung weniger als 80 % ihrer
ursprünglichen Referenzmenge (möglicherweise, je nach Fallgestaltung, nur 20 %)
zurückerhalten, so daß eine künftige Eigennutzung ihrer der Milcherzeugung dienenden
Betriebsgegenstände unrentabel wird. Die Höhe der bei Rückgabe der Pachtsache
zurückgehenden Referenzmenge und damit der Nutzbarkeit der eigenen Fläche hängt
aus der Sicht der Verpächter vom Zufall ab, nämlich davon, wieviel Referenzmenge der
Pächter zum Zeitpunkt des Abschlusses des Pachtvertrages in seiner Hand vereinigt
hatte. Selbst bei gleicher Größe der verpachteten Fläche und einer darauf ruhenden
gleich hohen Referenzmenge und gleicher wirtschaftlicher Schutzbedürftigkeit der
Verpächter erhält der eine Verpächter nahezu 80 % seiner Referenzmenge zurück, der
andere möglicherweise nur 20 %, beim Kläger beträgt der Abzug 28 %. Die
Endgültigkeit der Freisetzung und die Beliebigkeit der Freisetzung (zwischen mehr als
20 % und bis zu 80 %) ist für die betroffenen Verpächter unzumutbar.
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Da es im Ermessen des Verordnungsgebers steht, ob und wie er von der
Differenzierungsmöglichkeit des Art. 5 Unterabsatz 3 VO (EWG) Nr. 1371/84
sachgemäß Gebrauch macht und nicht ausgeschlossen werden kann, daß der
Verordnungsgeber bei Kenntnis der Unverhältnismäßigkeit der bisherigen Regelung
von einer 80 %igen Freisetzung überhaupt abgesehen hätte, ist § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV
in seiner hier zu beurteilenden Fassung in bezug auf Verpachtungsfälle in vollem
Umfang unwirksam.
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Auf die Unwirksamkeit der Freisetzungsregel des § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV kann sich auch
der Kläger als Pächter und Erwerber der Referenzmenge berufen. Demgemäß war
seine Berufung hinsichtlich einer Teilmenge von 4.611 kg stattzugeben.
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Die Berufung der Beigeladenen ist aus den gleichen Gründen und im gleichen Umfang
teilweise begründet bzw. teilweise unbegründet.
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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 154 Abs. 3, 159 sowie § 162
Abs. 3 VwGO. Es entsprach der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der
Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, soweit sie mit ihrer Berufung Erfolg
haben und der Beklagte unterlegen ist, weil sie sich durch die Stellung von Anträgen
einem Kostenrisiko ausgesetzt haben.
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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708
Nr. 10, 711 ZPO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind. Insbesondere ist eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache
nicht zu erkennen, weil der hier zu beurteilende § 7 Abs. 4 MGV inzwischen durch eine
neue Regelung abgelöst ist und nicht ersichtlich ist, daß noch andere Fälle von der
alten Regelung betroffen sind.
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