Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 16 B 1363/06

OVG NRW: eugh, körperliche unversehrtheit, psychologische begutachtung, mitgliedstaat, restriktive auslegung, anerkennung, entziehung, inhaber, fahreignung, verkehrssicherheit
Oberverwaltungsgericht NRW, 16 B 1363/06
Datum:
31.10.2006
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
16. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
16 B 1363/06
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Münster, 10 L 361/06
Tenor:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des
Verwaltungsgerichts Münster vom 26. Juni 2006 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500 Euro
festgesetzt.
Gründe:
1
Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die
dargelegten Gründe beschränkte Überprüfung durch den Senat führt zu keinem für die
Antragstellerin günstigeren Ergebnis.
2
Die Antragstellerin vertritt die Auffassung, der angefochtene Beschluss halte
insbesondere unter Berücksichtigung der neueren Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs (EuGH) einer europarechtlichen Überprüfung nicht stand. Dass es - wie es
das Verwaltungsgericht angenommen habe - den Behörden des "Anerkennungsstaates"
offen stehe, dem Inhaber einer ausländischen Fahrerlaubnis den Gedanken der
missbräuchlichen Berufung auf das Gemeinschaftsrecht entgegen zu halten, habe der
EuGH bereits in seinem Urteil vom 29. April 2004 - C-476/01 [Kapper] -, NJW 2004,
1725 = DAR 2004, 333 = NZV 2004, 373 = Blutalkohol 2004, 450, verworfen. Auch der
Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr könne die angefochtene Entscheidung nicht
rechtfertigen. Hinsichtlich der Verkehrssicherheit nehme die Bundesrepublik
Deutschland innerhalb der Europäischen Union lediglich einen Mittelplatz ein, so dass
nicht der "Untergang des Abendlandes" zu befürchten sei, wenn hinsichtlich der
Fahrtauglichkeitsprüfungen lediglich der europäische Mindeststandard eingehalten
werde. Für die Harmonisierung der Erteilungsvoraussetzungen seien nicht die
Behörden und Gerichte, sondern der Normgeber zuständig.
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Soweit es die Einschätzung der Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens
anbelangt, geht der Senat auch in Ansehung der jüngsten Entscheidung des EuGH,
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Beschluss vom 6. April 2006 2006 - C-227/05 [Halbritter] -, NJW 2006, 2173 = DVBl.
2006, 891 = DAR 2006, 375 = Blutalkohol 2006, 307,- C-227/05 -,
5
weder von einer offensichtlichen Rechtmäßigkeit noch von einer offensichtlichen
Rechtswidrigkeit der angefochtenen Ordnungsverfügung des Antragsgegners aus,
6
vgl. in einem entsprechend gelagerten Fall auch schon OVG NRW, Beschluss vom 13.
September 2006 - 16 B 989/06 -, Juris,
7
so dass letztlich ausschließlich die Abwägung der beteiligten persönlichen und
öffentlichen Interessen entscheidet. Diese Abwägung fällt zulasten der Antragstellerin
aus.
8
Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit der angefochtenen Ordnungsverfügung des
Antragsgegners ergibt sich zunächst nicht aus dem Wortlaut oder dem erkennbaren
bzw. vom Normgeber selbst verlautbarten Sinn der Europäischen Führerscheinrichtlinie
91/439/EWG vom 29. Juli 1991 (ABl. Nr. L 237/1; im Folgenden: Führerscheinrichtlinie).
Deren Art. 1 Abs. 2 gebietet zwar, dass die von den Mitgliedstaaten erteilten
Fahrerlaubnisse (die Führerscheinrichtlinie spricht in diesem Zusammenhang von
"Führerscheinen") gegenseitig anerkannt werden. Ergänzend bestimmt Art. 8 Abs. 1 der
Führerscheinrichtlinie, dass der Inhaber einer innerhalb der EG ausgestellten
Fahrerlaubnis nach der Wohnsitznahme in einem anderen Mitgliedstaat dort den
Umtausch in einen gleichwertigen Führerschein des Aufenthaltsstaates beantragen und
damit auch beanspruchen kann. Auf der anderen Seite kann aber der Mitgliedstaat des
ordentlichen Wohnsitzes gemäß Art. 8 Abs. 2 der Führerscheinrichtlinie auf den Inhaber
einer von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Fahrerlaubnis vorbehaltlich der
Einhaltung des straf- und polizeirechtlichen Territorialitätsprinzips seine innerstaatlichen
Vorschriften über Einschränkung, Aussetzung, Entzug oder Aufhebung der
Fahrerlaubnis anwenden und zu diesem Zweck den betreffenden Führerschein
erforderlichenfalls umtauschen. Nach Art. 8 Abs. 4 Unterabsatz 1 der
Führerscheinrichtlinie kann ein Mitgliedstaat die Gültigkeit einer von einem anderen
Mitgliedstaat erteilten Fahrerlaubnis ablehnen, wenn in seinem Hoheitsgebiet gegen
den Inhaber der Fahrerlaubnis eine der in Abs. 2 genannten Maßnahmen angewandt
wurde. Danach ergibt sich zusammengefasst, dass der in Art. 1 Abs. 2 der
Führerscheinrichtlinie zum Ausdruck gebrachte Grundsatz der wechselseitigen
Anerkennung von Fahrerlaubnissen nach näherer Maßgabe von Art. 8 Abs. 2 und Abs.
4 der Führerscheinrichtlinie erheblichen, letztlich der Sicherheit des Straßenverkehrs
geschuldeten Einschränkungen unterliegt. Der Führerscheinrichtlinie - einschließlich
der eingangs wiedergegebenen Begründungserwägungen - ist auch kein Hinweis
darauf zu entnehmen, dass die in den genannten Vorschriften zum Ausdruck
gekommenen Prinzipien - der Anerkennungsgrundsatz zum einen, die fortbestehenden
einschränkenden Befugnisse des Aufenthaltsstaates zum anderen - einen
unterschiedlichen Rang einnähmen. Nach den Begründungserwägungen ist die
Zielsetzung der Führerscheinrichtlinie vielmehr eine dreifache: es geht erstens um eine
gemeinsame Verkehrspolitik, also eine Rechtsharmonisierung im Fahrerlaubnisrecht,
zweitens um die Verbesserung der Sicherheit des Straßenverkehrs und drittens um die
Freizügigkeit von Personen, die zeitweilig in anderen Mitgliedstaaten der EG gelebt und
dort eine Fahrerlaubnis erworben haben. Eine diesen niedergelegten Zielsetzungen des
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Richtliniengebers, also des Rates der Europäischen Gemeinschaft entsprechende
Auslegung der einzelnen Vorschriften der Führerscheinrichtlinie und ihres
wechselseitigen Verhältnisses zueinander muss mithin alle drei Leitlinien
berücksichtigen und angemessen zur Geltung bringen, auch die Belange der Sicherheit
des Straßenverkehrs bzw. der dahinterstehenden Individualrechtsgüter Leib, Leben,
Gesundheit und Eigentum der Verkehrsteilnehmer. Dies wird ausgangs der
Begründungserwägungen nochmals deutlich herausgehoben, wo es heißt:
"Außerdem sollen aus Gründen der Verkehrssicherheit und des Straßenverkehrs die
Mitgliedstaaten die Möglichkeit haben, ihre innerstaatlichen Bestimmungen über den
Entzug, die Aussetzung und die Aufhebung einer Fahrerlaubnis auf jeden
Führerscheininhaber anzuwenden, der seinen ordentlichen Wohnsitz in ihrem
Hoheitsgebiet begründet hat."
10
Da in den Begründungserwägungen zuvor ausgiebig über die Einführung einer
einheitlichen EU/EG-Fahrerlaubnis gesprochen worden ist, kann dieser zuletzt zitierten
Passage nur die Bedeutung zukommen, die fortbestehenden Befugnisse
einzelstaatlicher Stellen in Ansehung EU/EG-ausländischer Fahrerlaubnisse noch
einmal zu betonen. Die Aspekte der Geltungseinschränkung ausländischer
Fahrerlaubnisse und der Verkehrssicherheit werden miteinander in Beziehung gesetzt
und in das dem Richtliniengeber vorschwebende Verhältnis gebracht; den dieser
Zielsetzung entsprechenden Vorschriften des Art. 8 Abs. 2 und Abs. 4 der
Führerscheinrichtlinie wird somit eine zentrale Stellung zugewiesen. Darüber hinaus
verhält sich die Führerscheinrichtlinie auch eindeutig zu der Notwendigkeit, den
Gefahren entgegenzuwirken, die durch ungeeignete, insbesondere Alkohol bzw.
Drogen missbrauchende Fahrerlaubnisbewerber bzw. Verkehrsteilnehmer
hervorgerufen werden. Im Anhang III zur Führerscheinrichtlinie ("Mindestanforderungen
hinsichtlich der körperlichen und geistigen Tauglichkeit für das Führen eines
Kraftfahrzeugs") heißt es zu den Unterpunkten 14 und 14.1 (Alkohol) allgemein sowie
speziell im Hinblick auf die Fahrerlaubnisklassen A, A1, B, B1 sowie B+E (Gruppe 1):
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"Alkoholgenuss ist eine große Gefahr für die Sicherheit im Straßenverkehr. Da es sich
um ein schwerwiegendes Problem handelt, ist auf medizinischer Ebene große
Wachsamkeit geboten. Bewerbern und Fahrzeugführern, die alkoholabhängig sind oder
das Führen eines Fahrzeugs und Alkoholgenuss nicht trennen können, darf eine
Fahrerlaubnis weder erteilt noch erneuert werden. Bewerbern oder Fahrzeugführern, die
alkoholabhängig waren, kann nach einem nachgewiesenen Zeitraum der Abstinenz
vorbehaltlich des Gutachtens einer zuständigen ärztlichen Stelle und einer
regelmäßigen ärztlichen Kontrolle eine Fahrerlaubnis erteilt oder erneuert werden."
12
Zu den Unterpunkten 15 und 15.1 (Drogen und Arzneimittel) ist an entsprechender
Stelle ausgeführt:
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"Bewerbern und Fahrzeugführern, die von psychotropen Stoffen abhängig sind oder,
auch ohne abhängig zu sein, von solchen Stoffen regelmäßig übermäßig Gebrauch
machen, darf eine Fahrerlaubnis unabhängig von der beantragten Führerscheinklasse
weder erteilt noch erneuert werden. Bewerbern oder Fahrzeugführern, die regelmäßig
psychotrope Stoffe in irgendeiner Form einnehmen, darf, wenn die aufgenommene
Menge so groß ist, dass die Fahrtüchtigkeit nachteilig beeinflusst wird, eine
Fahrerlaubnis weder erteilt noch erneuert werden. Dies gilt auch für alle anderen
Arzneimittel oder Kombinationen von Arzneimitteln, die die Fahrtüchtigkeit
14
beeinträchtigen."
Die jeweils auf Vorlagebeschlüsse deutscher Gerichte hin ergangenen Entscheidungen
des EuGH in Sachen Kapper und Halbritter müssen vor dem skizzierten normativen
Hintergrund gesehen werden. Im Urteil vom 29. April 2004 (Rechtssache Kapper) hat
der EuGH die Pflicht zur gegenseitigen Anerkennung von Fahrerlaubnissen nach Art. 1
Abs. 2 Führerscheinrichtlinie als Ausprägung des Grundsatzes der Freizügigkeit und die
einzelstaatliche Befugnis zur Versagung der Anerkennung ausländischer
Fahrerlaubnisse nach Art. 8 Abs. 4 Unterabsatz 1 der Richtlinie als Ausnahme von
diesem Grundsatz bezeichnet (Rdn. 70 und 71) und im Weiteren (Rdn. 72) das
Rangverhältnis zwischen diesen Bestimmungen der Führerscheinrichtlinie bzw. den
darin zum Ausdruck gelangten Rechtsprinzipien folgendermaßen gekennzeichnet:
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"Nach ständiger Rechtsprechung sind die Bestimmungen einer Richtlinie, die von
einem in dieser Richtlinie aufgestellten allgemeinen Grundsatz abweichen, eng
auszulegen (...). Dies muss erst recht gelten, wenn dieser allgemeine Grundsatz die
Ausübung von durch den Vertrag garantierten Grundfreiheiten, wie sie in Rdn. 71 des
vorliegenden Urteils aufgeführt sind, erleichtern soll."
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Nachfolgend wird näher erläutert, welche Folgerungen aus der geforderten engen
Auslegung von Art. 8 Abs. 4 der Führerscheinrichtlinie zu ziehen sind (Rdn. 76):
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"Da diese Bestimmung [Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie] eng auszulegen ist, kann sich ein
Mitgliedstaat nicht auf sie berufen, um einer Person, auf die in seinem Hoheitsgebiet
eine Maßnahme des Entzugs oder der Aufhebung einer früher von ihm erteilten
Fahrerlaubnis angewendet wurde, auf unbestimmte Zeit die Anerkennung der Gültigkeit
eines Führerscheins zu versagen, der ihr möglicherweise später von einem anderen
Mitgliedstaat ausgestellt wird. Ist nämlich die zusätzlich zu der fraglichen Maßnahme
angerdnete Sperrfrist für die Neuerteilung der Fahrerlaubnis im Hoheitsgebiet eines
Mitgliedstaats bereits abgelaufen, so verbietet es Art. 1 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 8
Abs. 4 der Richtlinie 91/439 diesem Mitgliedstaat, weiterhin die Anerkennung der
Gültigkeit eines Führerscheins, der dem Betr. später von einem anderen Mitgliedstaat
ausgestellt worden ist, abzulehnen."
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Der Senat hat in seiner bisherigen Rechtsprechung diesen Ausführungen zur
Auslegung der Art. 1 Abs. 2 sowie 8 Abs. 4 der Führerscheinrichtlinie nicht mit
hinlänglicher Gewissheit entnehmen können, dass die präventiv-polizeiliche Entziehung
einer nach dem Ablauf einer etwaigen Wiedererteilungssperrfrist erteilten EU-
Fahrerlaubnis im Hinblick auf Fahreignungsmängel, die vor deren Erteilung
hervorgetreten sind, offensichtlich rechtswidrig ist.
19
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. November 2005 - 16 B 736/05 -, DAR 2006, 43 =
VRS 2005, 476 = Blutalkohol 2006, 333 = NWVBl. 2006, 103; im Ergebnis ebenso VGH
Baden-Württemberg, Beschluss vom 19. September 2005 - 10 S 1194/05 -, NJW
2006,1153 = DVBl. 2006, 188 = DAR 2006, 32 = VRS 2005, 452; Nds. OVG, Beschluss
vom 11. Oktober 2005 - 12 ME 288/05 -, NJW 2006, 1158 = DVBl. 2006, 192 = DAR
2005, 704; Hessischer VGH, Beschluss vom 16. Dezember 2005 - 2 TG 2511/05 -, VRS
2006, 235 = DAR 2006, 345; anderer Ansicht OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 15.
August 2005 - 7 B 11021/05 -, NJW 2005, 3228 = DÖV 2005, 1009 = DAR 2005, 650 =
NZV 2005, 605.
20
Denn zum einen war die Kapper-Entscheidung des EuGH im Kontext des
Vorlageverfahrens, einem Strafverfahren, in dem es um die Verwirklichung des
Straftatbestandes des Fahrens ohne (gültige) Fahrerlaubnis (§ 21 StVG) gegangen war,
auf die Anerkennungsproblematik im engeren Sinne, also die Frage der unmittelbaren,
nicht von einem zusätzlichen Anerkennungsakt inländischer Behörden abhängigen
Rechtswirksamkeit einer EU-Fahrerlaubnis im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland
zugeschnitten. Die dem Polizei- und Ordnungsrecht zuzuordnende Fragestellung, ob
wegen fortbestehender Fahreignungsmängel die ausländische Fahrerlaubnis wieder
entzogen werden kann bzw. ob dem Betroffenen wegen nicht ausgeräumter Zweifel an
seiner Fahreignung ärztliche oder medizinisch- psychologische Untersuchungspflichten
(mit der möglichen Rechtsfolge aus § 11 Abs. 8 StVG) auferlegt werden können, war der
EuGH-Entscheidung des Jahres 2004 nicht zu entnehmen. Unklar blieb des Weiteren,
ob sich der EuGH nur zu den Fällen äußern wollte, in denen "zusätzlich zu der
fraglichen Maßnahme" eine gerichtliche Sperrfrist verhängt worden ist, so dass u.U. der
davon abweichende Fall einer (ordnungsbehördlichen) Maßnahme ohne Sperrfrist vom
EuGH entweder überhaupt nicht als relevante Möglichkeit erkannt oder aber bewusst
nicht mitbehandelt worden ist.
21
Aber auch die jüngere Entscheidung des EuGH vom 6. April 2006 (Rechtssache
Halbritter) verhält sich nicht eindeutig zu der aufgezeigten Problematik. Zunächst geht
es ausweislich der abschließend wiedergegebenen Schlussfeststellungen anscheinend
wiederum lediglich um die - in Art. 8 Abs. 4 der Führerscheinrichtlinie geregelten -
Fragen der Gültigkeit bzw. Gültigkeitsanerkennung (Nr. 1) sowie der Umschreibung
einer EU-Fahrerlaubnis (Nr. 2), wobei die Umschreibung als Unterfall bzw. als
verwaltungstechnische Umsetzung der Gültigkeitsanerkennung anzusehen ist. Nur
darüber war im Ausgangsverfahren zu befinden, da Herr Halbritter gegenüber der
inländischen Fahrerlaubnisbehörde die Zuerkennung des Rechts beantragt hatte, von
seiner österreichischen Fahrerlaubnis im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland
Gebrauch zu machen (vgl. § 28 Abs. 5 FeV); eine Entziehung der österreichischen
Fahrerlaubnis bzw. die Entziehung des Rechts, diese Fahrerlaubnis in Deutschland zu
nutzen, waren nicht erfolgt. Daher sprechen erhebliche Gründe gegen die Annahme,
dass in dem aktuellen Beschluss des EuGH der von Art. 8 Abs. 2 der
Führerscheinrichtlinie erfasste Fall der Entziehung einer ausländischen Fahrerlaubnis,
die logisch gerade die Anerkennung dieser Fahrerlaubnis als (zunächst) rechtsgültig
voraussetzt, behandelt wird. Andererseits wird im EuGH-Beschluss vom 6. April 2006 -
anders noch als im EuGH-Urteil vom 29. April 2004 - neben Art. 8 Abs. 4 auch Art. 8
Abs. 2 der Führerscheinrichtlinie genannt und dem Anerkennungsgrundsatz nach Art. 1
Abs. 2 der Führerscheinrichtlinie untergeordnet. Außerdem kann nicht ausgeschlossen
werden, dass der EuGH den Begriff der "Anerkennung" einer Fahrerlaubnis umfassend,
also nicht nur im Sinne einer quasi automatischen Gültigkeit "ohne jede Formalität" (vgl.
Beschluss vom 6. April 2006, Rdn. 25), sondern auch im Sinne einer materiellen
Entziehungsfestigkeit versteht. Das könnte sich etwa in der Erwägung des EuGH
andeuten, der Aufenthaltsstaat dürfe nicht verlangen, dass der Fahrerlaubnisinhaber die
Bedingungen erfülle, die sein nationales Recht für die Neuerteilung einer Fahrerlaubnis
nach deren Entzug aufstelle (Rn. 29 des Beschlusses). Eine abschließende und
gesicherte Aussage zur Reichweite der Entscheidung lässt sich somit nach dem
Vorstehenden nicht treffen.
22
Die Reichweite des EuGH-Beschlusses vom 6. April 2006 für Fälle wie den
vorliegenden ist des Weiteren deshalb fraglich, weil der EuGH nicht zu dem nach der
EuGH-Entscheidung in Sachen Kapper verstärkt festzustellenden
23
Missbrauchsphänomen des sog. Führerscheintourismus Stellung bezieht. Dieser ist
dadurch gekennzeichnet, dass in Deutschland lebende Verkehrsteilnehmer, denen
vormals wegen Eignungsmängeln die Fahrerlaubnis entzogen bzw. nicht (wieder-)erteilt
worden ist und die gegebenenfalls in diesem Zusammenhang eine ihnen auferlegte
medizinisch-psychologische Untersuchung entweder nicht "bestanden" oder aber von
vornherein verweigert haben, nachfolgend in Tschechien oder Polen eine Fahrerlaubnis
erwerben konnten, ohne dass - wie dem Senat aus zahlreichen Verfahren bekannt ist -
die hierzulande aufgetretenen (oft alkohol- bzw. drogenbedingten) Fahreignungsmängel
hinreichend abgeklärt worden wären und ohne dass vielfach das Erfordernis eines auf
das Kalenderjahr entfallenden mindestens 185-tägigen Wohnaufenthalts am Ort der
Führerscheinerteilung (vgl. Art. 9 der Führerscheinrichtlinie) konsequent beachtet
worden wäre. Die Bedeutung des Missbrauchsphänomens des sog.
Führerscheintourismus lässt sich nicht nur aus der hohen Zahl einschlägiger
verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen,
vgl. etwa die Übersicht zur aktuellen Rechtsprechung in dem Internetservice
www.fahrerlaubnisrecht.de,
24
sondern auch aus der intensiven und teilweise reißerischen Werbung ("EU-
Führerschein ohne MPU", "EU-Führerschein in 3 Tagen") für diese Art des
Fahrerlaubniserwerbs im Internet,
25
vgl. www.google.de, Suchwort "EU-Führerschein",
26
ersehen.
27
Der vorliegende Fall weist alle wesentlichen Merkmale des sog. Führerscheintourismus
auf. Der Antragstellerin ist in Deutschland wiederholt durch strafgerichtliche
Entscheidung wegen des Delikts der Trunkenheit im Verkehr nach § 316 Abs. 1 StGB
die Fahrerlaubnis entzogen worden, zuletzt durch Urteil des Amtsgerichts U. vom 22.
Dezember 2004. Ausweislich der Urteilsgründe hat sie bei der zugrunde liegenden
Fahrt am 1. Februar 2004 durch ihre Fahrweise entgegenkommende Fahrzeuge
erheblich gefährdet. Die ihr um 21.55 Uhr entnommene Blutprobe ergab eine
Blutalkoholkonzentration von 1,52 Promille und im Zeitpunkt der Fahrt (gegen 20.15
Uhr) selbst lag nach den Gründen des Urteils jedenfalls ein Wert von über 1,1 Promille
vor. Bei der vorausgegangenen Trunkenheitsfahrt, die durch Urteil des Amtsgerichts U1.
vom 27. März 2002 abgeurteilt worden war, hatte die Blutprobe sogar eine
Blutalkoholkonzentration von 2,32 Promille ergeben. Die genannten Werte sprechen für
eine starke Gewöhnung der Antragstellerin an hohe Alkoholmengen. Die amtlich
anerkannte Begutachtungsstelle für Fahreignung N. des RWTÜV war in einem auf
Antrag der Klägerin auf Neuerteilung der Fahrerlaubnis nach der Trunkenheitsfahrt im
Jahre 2002 erstellten medizinisch-psychologischen Gutachten aus September 2002 -
wie übrigens zuvor schon die medizinisch-psychologische Untersuchungsstelle N. des
RWTÜV in einem medizinisch-psychologischen Gutachten aus Dezember 1990 - zu
dem Ergebnis gekommen, dass die Antragstellerin auch in Zukunft Kraftfahrzeuge unter
Alkoholeinfluss führen werde. Die Fahrerlaubnis war dieser am 3. Juli 2003 erst wieder
erteilt worden, nachdem sie im Juni 2003 eine letztlich positive medizinisch-
psychologische Begutachtung durch den TÜV Nord erreicht hatte, die allerdings immer
noch den Zusatz enthielt, die Rückfallgefahr könne "nicht als völlig überwunden gelten".
Die Richtigkeit dieser Einschränkung sollte sich dann durch die Trunkenheitsfahrt vom
1. Februar 2004 bestätigen. Dass bei der Fahrerlaubniserteilung in Polen den vormals
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zutage getretenen erheblichen Eignungsmängeln der Antragstellerin in einem den
Anforderungen aus Anhang III der Richtlinie 91/439/EWG entsprechenden Umfang
nachgegangen worden ist, geht weder aus der Akte noch aus den Einlassungen der
Antragstellerin hervor. Es kann bei summarischer Prüfung auch nicht zugrunde gelegt
werden, dass sich die Antragstellerin vor dem Erwerb der polnischen Fahrerlaubnis
wegen persönlicher oder beruflicher Bindungen über einen längeren Zeitraum dort
aufgehalten hätte. Allerdings ist im polnischen Führerschein der Antragstellerin eine
polnische Wohnanschrift vermerkt. Nach Mitteilung des Einwohnermeldeamtes der
Gemeinde X. vom 7. Juni 2006 jedoch ist die Antragstellerin dort seit dem 1. Mai 1994
mit alleiniger Wohnung gemeldet. Dies ist immerhin ein Indiz dafür, dass die
Antragstellerin in Polen keinen Wohnsitz im Sinne von Art. 7 i.V.m. Art. 9 Abs. 1 der
Richtlinie 91/439/EWG begründet hat. Dem entspricht es auch, dass die Antragstellerin
nach Aktenlage familiär in X1. gebunden ist. Das Verwaltungsgericht hat die
Wohnsitzfrage in seiner Verfügung vom 7. Juni 2006 angesprochen. Dieses Schreiben
ist unbeantwortet geblieben. Der Senat geht davon aus, dass der in Angelegenheiten
der vorliegenden Art in einer Vielzahl von Fällen bundesweit auftretende und auch
versierte Prozessbevollmächtigte der Antragstellerin auf die Anfrage des
Verwaltungsgerichts hin nähere Erläuterungen gegeben hätte, wenn das
Wohnsitzerfordernis durch die Antragstellerin erfüllt worden wäre. Er hätte es sich
gegebenenfalls sicherlich nicht nehmen lassen, auf Anhaltspunkte dafür hinzuweisen,
dass der Aufenthalt der Antragstellerin in Polen einen über die bloße Erlangung des
Führerscheins hinausgehenden gemeinschaftsrechtlichen Bezug zu den durch das
Europäische Vertragswerk garantierten Grundfreiheiten, etwa der Dienstleistungsfreiheit
oder der Freizügigkeit für Arbeitnehmer gehabt hätte. Auch Maßnahmen der polnischen
Behörden zur Überprüfung der Fahreignung der Antragstellerin wären kaum
verschwiegen worden.
Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der EuGH dem Anerkennungsprinzip des
Art. 1 Abs. 2 Führerscheinrichtlinie vor den in Art. 8 Abs. 2 der Führerscheinrichtlinie
zum Ausdruck kommenden Belangen der Verkehrssicherheit zugunsten von
Verkehrsteilnehmern den Vorrang einräumt, die wie die Antragstellerin in der
Vergangenheit hartnäckig die Sicherheit des Straßenverkehrs gefährdet haben und die
nachfolgend, statt einen gefestigten Einstellungs- und Verhaltenswandel nachzuweisen,
das derzeit noch bestehende innereuropäische Anforderungsgefälle bei der Abklärung
gesundheitlicher oder charakterlicher Eignungszweifel sowie Unzulänglichkeiten bei
der grenzüberschreitenden Unterrichtung über aktenkundige Eignungsmängel
ausgenutzt haben, um ohne eine Aufarbeitung ihrer gesundheitlichen oder
charakterlichen Mängel wieder in den Besitz einer Fahrerlaubnis zu gelangen. Ein
anderes Verständnis der Rechtsprechung des EuGH würde sehenden Auges eine
massive Gefährdung selbst höchstrangiger, verfassungsrechtlich geschützter
Rechtsgüter wie das Leben und die körperliche Unversehrtheit zahlreicher Menschen in
Kauf nehmen. Dass der EuGH seiner Rechtsprechung ein derartiges Verständnis
zugrundelegen wollte, das berechtigte Sicherheitsbelange von Mitgliedsstaaten
ignorieren und die Erfüllung verfassungsrechtlich fundierter Schutzpflichten des Staates
für das Leben und die körperliche Unversehrtheit seiner Bürger in einem so zentralen
Bereich wie der Sicherheit des Straßenverkehrs nachhaltig beeinträchtigen würde,
erscheint dem Senat schlechterdings nicht vorstellbar. Eine solche Einschätzung lässt
sich vor allem auch deshalb nicht gewinnen, weil der EuGH-Entscheidung in der
Rechtssache Halbritter gerade kein Fall des sog. Führerscheintourismus zugrunde
gelegen hat. Der EuGH weist in seiner Entscheidung - und zwar im Rahmen der
Entscheidungsgründe im engeren Sinne - ausdrücklich darauf hin, dass Herr Halbritter
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während einer längeren Zeit aus beruflichen Gründen seinen Wohnsitz in Österreich
hatte, so dass er nach Art. 7 Abs. 1 Buchst. b und Abs. 5 der Führerscheinrichtlinie zu
jener Zeit überhaupt nur dort eine neue Fahrerlaubnis erwerben konnte (Rdn. 30).
Außerdem wird betont, dass die österreichischen Behörden überprüft hatten, ob Herr
Halbritter den Mindestanforderungen in Bezug auf die physische und psychische
Fahreignung entsprechend dem Anhang III zur Führerscheinrichtlinie genügte (Rdn. 31).
Wohl auf der Grundlage dieser Überprüfung konnte der deutschen
Fahrerlaubnisbehörde auch eine vom Kuratorium für Verkehrssicherheit Tirol über die
Fahreignung des Herrn Halbritter aus psychologischer Sicht gefertigte Stellungnahme
vorgelegt werden. Der EuGH stellt in dem Beschluss vom 6. April 2006 überdies
wiederholt heraus, dass er "aufgrund aller vorstehenden Erwägungen" (Rdn. 32) bzw.
"in einem Fall wie dem des Herrn Halbritter" (Rdn. 36) bzw. "unter Umständen wie
denen des Ausgangsverfahrens" (Rdn. 38 und 2. Schlussfeststellung) zum Vorrang des
Anerkennungsgrundsatzes gelangt ist. Es spricht daher unter Berücksichtigung des
oben dargestellten Inhalts der Führerscheinrichtlinie sehr viel dafür, dass der EuGH
seine restriktive Auslegung des Art. 8 Abs. 2 und Abs. 4 der Führerscheinrichtlinie auf
den Normalfall des Bürgers bezieht, der vom Recht auf freie Wohnortwahl innerhalb
Europas Gebrauch macht und während eines solchen verfestigten Auslandsaufenthalts
wieder eine Fahrerlaubnis erwirbt. Es kann aber nicht angenommen werden, dass der
EuGH unter anderen Umständen als denen des Falles Halbritter, also speziell in einem
typischen Fall des sog. Führerscheintourismus, dem Anerkennungsgrundsatz des Art. 1
Abs. 2 der Führerscheinrichtlinie gegenüber den Belangen der Sicherheit des
Straßenverkehrs den Vorrang eingeräumt haben würde.
Für diese Annahme lässt sich auch anführen, dass in der Rechtsprechung des EuGH
der Gedanke des rechtmissbräuchlichen Gebrauchmachens von europarechtlichen
Freiheitsverbürgungen anerkannt ist. Die Berufung auf die durch Gemeinschaftsrecht
eröffneten Möglichkeiten und Befugnisse kann versagt oder jedenfalls eingeschränkt
werden, wenn diese in missbräuchlicher oder betrügerischer Absicht genutzt werden,
um sich der Anwendung nationalen Rechts zu entziehen.
30
Vgl. etwa EuGH, Urteile vom 7. Februar 1979 - 115/78 [Knoors] -, Slg. 1979 I S. 399 =
NJW 1979, 1761, vom 3. Oktober 1990 - C-61/89 [Bouchoucha] -, Slg. 1990 I S. 3563
und vom 9. März 1999 - C-212/97 [Centros Ltd] -, Slg. 1999 I S. 1459 = NJW 1999, 2027.
31
Soweit dem Betroffenen in diesem Sinne ein missbräuchliches oder betrügerisches
Verhalten anzulasten ist, kann ihm gleichwohl nicht generell die Berufung auf
einschlägiges Gemeinschaftsrecht versagt werden. Dies setzt vielmehr zusätzlich eine
Würdigung der Ziele voraus, die mit den fraglichen Bestimmungen des nationalen
Rechts bzw. mit den die Ausübung europarechtlicher Grundfreiheiten behindernden
nationalen Maßnahmen verfolgt werden. Diese Bestimmungen oder Maßnahmen
müssen in nichtdiskriminierender Weise angewandt werden, zwingenden Gründen des
Allgemeininteresses entsprechen, zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet sein und
sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.
32
EuGH, Urteil vom 9. März 1999 - C-212/97 [Centros Ltd] -, aaO., Rdn. 25 und 34.
33
Vorliegend sind die Voraussetzungen für die Annahme eines missbräuchlichen
Verhaltens erfüllt, weil sich die Antragstellerin nicht für längere Zeit und in Ausübung der
durch das Europäische Vertragswerk garantierten Grundfreiheiten - insbesondere etwa
des Freizügigkeitsrechts als Arbeitnehmer - sondern nur kurzfristig zum offenkundig
34
alleinigen Zweck des Fahrerlaubniserwerbs in Polen aufgehalten hat. Die
Antragstellerin handelte mit dem klar erkennbaren Vorsatz, die derzeit noch deutlich
geringeren Anforderungen auszunutzen, die das polnische Recht bzw. die Praxis seiner
Anwendung an die gesundheitliche und charakterliche Eignung von
Fahrerlaubnisbewerbern richten, wobei ihr auch bewusst war, dass sie in Deutschland
ohne eine erfolgreich absolvierte medizinisch-psychologische Begutachtung, die sie
nach den bisherigen Erfahrungen bei ihrer Vorgeschichte nicht oder jedenfalls nicht
ohne weiteres erhalten würde, keine Fahrerlaubnis würde erlangen können. Die
Missbräuchlichkeit dieses Vorgehens liegt vor allem deshalb auf der Hand, weil die
Führerscheinrichtlinie selbst Vorkehrungen gegen den Führerscheintourismus getroffen
hat, indem sie in Art. 7 die Ausstellung eines Führerscheins vom Vorhandensein eines
ordentlichen Wohnsitzes abhängig macht und in Art. 9 Satz 1 einen ordentlichen
Wohnsitz nur dann annimmt, wenn der Fahrerlaubniserwerber dort persönliche oder
berufliche Bindungen unterhält und an mindestens 185 Tagen im Jahr dort wohnt. Dass
die Antragstellerin diese Anforderungen erfüllt hat, ist - wie oben dargelegt - weder
vorgetragen noch sonst ersichtlich. Bei summarischer Würdigung kann vor allem auch
nicht angenommen werden, dass die oben (S. 5) angesprochenen strengen Grundsätze
des Anhangs III der Richtlinie 91/439/EWG über die Wiedererteilung der Fahrerlaubnis
nach Alkoholmissbrauch bei der Ausstellung des Führerscheins der Antragstellerin
durch die polnischen Behörden beachtet worden sind.
Eine Diskriminierung der Antragstellerin durch die Aufforderung zur Durchführung einer
medizinisch-psychologischen Untersuchung und - nach deren Verweigerung - durch die
Entziehung ihrer ausländischen Fahrerlaubnis ist nicht zu erkennen. Es werden nur die
Vorschriften angewandt, die allgemein für Fahrerlaubnisbewerber bzw. -inhaber in
Deutschland gelten. Der von der Antragstellerin geforderte Nachweis, dass sie nunmehr
- anders als jedenfalls noch im Jahr 2004 - über die Eignung zum Führen von
Kraftfahrzeugen verfügt und insbesondere ihre massiven Alkoholprobleme in den Griff
bekommen hat, dient außerdem zwingenden Gründen des Allgemeininteresses,
nämlich der Abwehr konkreter Gefahren für die Sicherheit des Straßenverkehrs und
damit dem Schutz höchstrangiger Individualrechtsgüter der anderen
Verkehrsteilnehmer. Das MPU-Erfordernis und die Fahrerlaubnisentziehung nach der
Verweigerung der Untersuchung sind auch geeignet und erforderlich, um die von der
Antragstellerin ausgehenden Gefahren abzuwenden. Dabei ist insbesondere zu
beachten, dass vorliegend nicht von Vornherein die Gültigkeit der polnischen
Fahrerlaubnis der Antragstellerin in Frage gestellt worden ist. Der Antragstellerin ist
zunächst lediglich - als milderes Mittel - aufgegeben worden, ihre aufgrund der
vormaligen erheblichen Verfehlungen zweifelhafte Kraftfahreignung unter Beweis zu
stellen. Die Entziehung der Fahrerlaubnis und damit das Verbot des Gebrauchmachens
hiervon im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland - und nur hier - sind erst verfügt
worden, nachdem die Antragstellerin die Untersuchung innerhalb der zulässigerweise
gesetzten Frist versäumt hatte, ohne dafür einen stichhaltigen Grund anführen zu
können.
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Erweist sich mithin trotz der von der Antragstellerin angeführten europarechtlichen
Bedenken die Ordnungsverfügung des Antragsgegners jedenfalls nicht als offensichtlich
rechtswidrig,
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so in jüngster Zeit, d.h. nach dem Bekanntwerden der Halbritter-Entscheidung des
EuGH, unter anderem auch VG Freiburg, Beschluss vom 1. Juni 2006 - 1 K 752/06 -,
veröffentlicht unter http://www.fahrerlaubnisrecht.de; Thür. OVG, Beschluss vom 29. Juni
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2006 - 2 EO 240/06 -, ebd.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21. Juli 2006 - 10
S 1337/06 -, Juris; Hess. VGH, Beschluss vom 9. August 2006 - 2 TG 1400/06 -,
http://www.fahrerlaubnisrecht.de; Nds. OVG, Beschluss vom 15. August 2006 - 12 ME
123/06 -, Juris; OVG MV, Beschluss vom 29. August 2006 - 1 M 46/06 -, Juris; anderer
Ansicht VG Augsburg, Beschluss vom 29. Mai 2006 - Au 3 S 06.600 -, DAR 2006, 527;
VG Neustadt, Beschlüsse vom 30. Mai 2006 - 3 L 745/06.NW - und vom 1. Juni 2006 - 3
L 685/06.NW -, http://www.fahrerlaubnisrecht.de; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss
vom 20. Juni 2006 - 4 MB 44/06 -, ebd.,
führt die vorzunehmende Interessenabwägung zu einem eindeutigen Überwiegen der
vom Antragsgegner ins Feld geführten öffentlichen Belange, die dem überragenden
Interesse der Allgemeinheit an der Sicherheit des Straßenverkehrs Rechnung tragen
und somit dem Schutz höchstrangiger Rechtsgüter dienen. Die Antragstellerin hat
demgegenüber nichts dafür anführen können, dass es ihr inzwischen gelungen ist, die
bei ihr anzunehmende massive Alkoholproblematik zu überwinden und Strategien für
ein alkoholfreies Leben zu entwickeln. Allein die Tatsache, dass sie seit der Erteilung
der polnischen Fahrerlaubnis nicht wieder im Verkehr auffällig geworden ist, reicht
schon angesichts der hohen Dunkelziffer von Verkehrsverfehlungen als Grundlage für
eine anderslautende Beurteilung nicht aus. Der Umstand, dass die Antragstellerin den
vermeintlich einfachen Weg des Erwerbs einer ausländischen Fahrerlaubnis gegangen
ist, spricht vielmehr nachdrücklich gegen den Willen zu einer durchgreifenden
Verhaltensänderung.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf
den §§ 47 Abs. 1 und 2, 52 Abs. 1 und 2 sowie 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG.
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Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.
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