Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 21.06.2004
OVG NRW: gebühr, genehmigung, nutzungsänderung, aufwand, miete, ermessensausübung, behörde, vermietung, rohbau, höchstbetrag
Oberverwaltungsgericht NRW, 9 A 3155/01
Datum:
21.06.2004
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
9. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
9 A 3155/01
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Münster, 7 K 987/98
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens beider Instanzen als
Gesamtschuldner.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert wird für das zweitinstanzliche Verfahren auf 1.210,74 EUR
(= früher 2.368,- DM) festgesetzt.
G r ü n d e :
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I. Die Kläger beantragten beim Beklagten die Genehmigung zur Nutzungsänderung des
mehrgeschossigen Gebäudes N.---straße 41 in E. in eine auf ca. der Hälfte des
Erdgeschosses, im Obergeschoss und im Dachgeschoss vorgesehene Verkaufs- und
Ausstellungsfläche für Möbel. Zuvor waren auf dieser Fläche von insgesamt 547,79 qm
ein Sonnenstudio sowie - dies mit Änderungsgenehmigung vom 23. April 1996 - ein
Lehrinstitut mit Büro und Seminarräumen betrieben worden. Der Beklagte erteilte mit
Bescheid vom 16. Januar 1998 die begehrte Genehmigung. Hierfür setzte er in dem
Bescheid eine Gebühr in Höhe von 2.368,- DM fest. Bei der Gebührenberechnung
wandte der Beklagte ein von ihm in allen Fällen der Nutzungsänderung praktiziertes
Berechnungssystem an. Danach wurde zunächst der Dreijahresmietwert (Ortsübliche
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Miete) für die von der Nutzungsänderung betroffenen Flächen ermittelt und sodann je
angefangene 1000,- DM dieser Summe ein vom konkreten Verwaltungsaufwand
abhängiger Gebührenbetrag zwischen 6,- bis 13 ,- DM - entsprechend der im
Allgemeinen Gebührentarif für die Errichtungsgenehmigung einschlägigen Tarifstelle -
angesetzt. Dies führte hier zu einem Dreijahresmietwert in Höhe von 295.806,60 DM
(547,79 qm Nutzfläche x 15,- DM /qm Monatsmiete x 36 Monate). Je angefangene
1000,- DM dieser Summe veranschlagte der Beklagte unter Zugrundelegung eines
mittleren Verwaltungsaufwandes für die den Klägern erteilte Genehmigung einen
Gebührenbetrag von 8,- DM, was die erwähnte Forderung von 2.368,- DM ergab.
Die Kläger legten gegen die Gebührenfestsetzung am 28. Januar 1998 Widerspruch ein
und rügten, im Zusammenhang mit der Nutzungsänderung seien keine wesentlichen
Umbauarbeiten durchgeführt worden, so dass die Gebühren in keinem Verhältnis zum
tatsächlichen Aufwand stünden und nicht gerechtfertigt seien.
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Der Oberkreisdirektor des Kreises D. wies den Widerspruch durch Bescheid vom 12.
März 1998 zurück und gab zur Begründung an: Nach den hier anzuwendenden - im
einzelnen ausgeführten - Bestimmungen des Allgemeinen Gebührentarifs bestehe für
Amtshandlungen der betroffenen Art ein Gebührenrahmen von 60,- DM bis 5.000,- DM.
Innerhalb dieses Rahmens sei die jeweils erteilte Genehmigung nach
Verwaltungsaufwand und wirtschaftlichem Wert einzuordnen. Danach sei die
angegriffene Gebühr nicht zu beanstanden. Sie bewege sich angesichts der erforderlich
gewesenen planungsrechtlichen Prüfung sowie mit Blick auf den wirtschaftlichen
Nutzen der zugelassenen gewerblichen Nutzung zu Recht im mittleren Bereich. Auch
sei die Art der Gebührenberechnung mit Hilfe der ortsüblichen Dreijahresmiete nicht
fehlerhaft, da der gerichtliche Streitwert in baurechtlichen Streitverfahren ebenfalls nach
dem dreijährigen Monatsnutzwert bemessen werde.
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Die Kläger haben am 8. April 1998 Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen:
Die Gebührenfestsetzung sei rechtswidrig. Dies folge schon daraus, dass für die im April
1996 genehmigte Nutzungsänderung des Gebäudes in Büro- und Seminarräume, die
mit weiteren genehmigungsbedürftigen baulichen Maßnahmen verbunden gewesen sei,
eine wesentlich niedrigere Gebühr von nur knapp über 1.100,- DM festgesetzt worden
sei. Der Verwaltungsaufwand sei seinerzeit ungleich höher gewesen als der Aufwand
für die Erteilung der jetzigen Genehmigung, die eine neue Nutzung ohne jegliche
baulichen Änderungen betreffe. Insbesondere sei kein besonderer nochmaliger
Aufwand für die Prüfung der Stellplätze und des Brandschutzes entstanden. Zudem sei
der wirtschaftliche Vorteil der neuen Genehmigung für sie geringer als der Vorteil der
besagten früheren Genehmigung. Die Einnahmen aus der Vermietung an das
Möbelgeschäft seien nicht so hoch wie die Mietzahlungen des vorherigen, in Konkurs
gefallenen Mieters. Die hier gegebene Zentrumslage des Gebäudes sei für ein
Möbelhaus wegen der fehlenden Parkmöglichkeiten mit Nachteilen behaftet. Eine
Vermietung an einen anderen Gewerbetreibenden, bei der eine mindestens doppelt so
hohe Miete potentiell möglich gewesen wäre, sei ihnen innerhalb akzeptabler Zeit nicht
gelungen. Bei dieser Sachlage, nämlich einem geringeren Aufwand und einem
geringeren wirtschaftlichen Wert der maßgeblichen Nutzungsänderung könne
keinesfalls eine höhere Gebühr als für die frühere Genehmigung erhoben werden.
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Die Kläger haben beantragt,
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den Gebührenbescheid des Beklagten vom 16. Januar 1998 in der Gestalt des
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Widerspruchsbescheides des Oberkreisdirektors des Kreises D. vom 12. März 1998
aufzuheben.
Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung hat er im wesentlichen die Ausführungen im Widerspruchsbescheid
wiederholt und ergänzend geltend gemacht: Neben der planungsrechtlichen
Zulässigkeit der Nutzungsänderung habe der bauordnungsrechtliche Stellplatzbedarf
sowie der Brandschutz geprüft werden müssen, so dass ein nicht unerheblicher
Verwaltungsaufwand entstanden sei. Die konkrete Vermietungsentscheidung sei Sache
der Kläger und ändere nichts daran, dass die Gebührenberechnung nach den
ortsüblichen Mieten vorzunehmen sei. Schließlich sei auch nicht maßgeblich, wie und
mit welcher Höhe die Gebühr für eine frühere Nutzungsänderung festgesetzt worden sei.
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Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit dem angegriffenen Urteil stattgegeben. Zur
Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt, das Gebührenbemessungssystem des
Beklagten sei ungeeignet, da es den Gebührenrahmen nach unten hin nicht voll
ausschöpfe, Nutzungsänderungen mit einem überdurchschnittlichen wirtschaftlichen
Wert bevorteile und keine hinreichende Berücksichtigung des jeweiligen
Verwaltungsaufwandes gewährleiste. Im Einzelnen wird Bezug genommen auf die
Gründe des angegriffenen Urteils. Mit der zugelassenen Berufung wiederholt der
Beklagte sein erstinstanzliches Vorbringen und trägt noch vor: Entgegen der Auffassung
des Verwaltungsgerichts werde der jeweilige Verwaltungsaufwand dadurch
ausreichend berücksichtigt, dass jede 1000-Einheit der Dreijahresmiete mit nach dem
konkreten Prüfungsaufwand unterschiedlichen Faktoren entsprechend der Tarifstelle
2.4.1 des Allgemeinen Gebührentarifs vervielfältigt werde. Ferner sei es nach der
gefestigten Senatsrechtsprechung nicht zu beanstanden, dass der Höchstwert des
Gebührenrahmens unter Verzicht auf eine weitergehende Staffelung voll ausgeschöpft
werde. Das praktizierte Berechnungssystem schließe auch nicht eine Gebühr auf der
untersten Stufe von 60,- DM aus. Eine solche komme für Nutzflächen von 14 qm, etwa
eine Imbissbude, in Betracht. Soweit in früheren Jahren von den Klägern geringere
Gebühren für Nutzungsänderungen des betroffenen Gebäudes erhoben worden seien,
sei dies allein darauf zurückzuführen, dass seinerzeit ein anderes Berechnungssystem
angewandt worden sei. Ebenso sei es unerheblich, nach welchen Grundsätzen andere
Kommunen die Gebühr innerhalb des vorgegebenen Rahmens festsetzten. Maßgeblich
sei allein, ob das streitige Berechnungssystem den Anforderungen des § 9 Abs. 1 GebG
NRW genüge. Dies sei aber, wie ausgeführt, der Fall.
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Der Beklagte beantragt sinngemäß,
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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
13
Die Kläger beantragen sinngemäß,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Zur Begründung verweisen sie auf ihr erstinstanzliches Vorbringen und die Gründe des
angegriffenen Urteils. Ferner machen sie geltend: Noch im Jahre 2001 habe etwa die
Stadt I. lediglich 20,- DM je angefangene 10 qm nutzungsgeänderter Fläche als Gebühr
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verlangt. Nach diesem Maßstab sei vorliegend nur eine Gebühr von knapp unter 1.100,-
DM entstanden. Daraus folge die fehlende Übereinstimmung des vom Beklagten
angewandten neuen Berechnungssystems mit den einschlägigen gesetzlichen
Vorgaben und mithin dessen Unzulässigkeit. Wegen der weiteren Einzelheiten des
Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der vom Beklagten
vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
II.
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Der Senat kann gemäß § 130 a Satz 1 VwGO über die Berufung durch Beschluss
entscheiden, weil er einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für
erforderlich hält. Die Beteiligten sind hierzu gemäß §§ 125 Abs. 2 Satz 3, 130 a Satz 2
VwGO angehört worden.
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Die zugelassene und auch im übrigen zulässige Berufung ist begründet.
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Die Klage ist entgegen dem angegriffenen Urteil abzuweisen, weil sie unbegründet ist.
Denn der Bescheid des Beklagten vom 16. Januar 1998 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 12. März 1998 ist im Hinblick auf die allein angefochtene
Gebührenfestsetzung rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113
Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Rechtsgrundlage für die Gebührenfestsetzung sind §§ 2, 14 Abs. 1 des
Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der hier einschlägigen früheren
Fassung vom 23. November 1971 (GV.NRW. S. 354), zuletzt geändert durch Gesetz
vom 19. März 1985 (GV.NRW. S. 256) - GebG NRW a.F. - i.V.m. § 1 der Allgemeinen
Verwaltungsgebührenordnung vom 5. August 1980 (GV.NRW. S. 924) in der vorliegend
maßgeblichen Fassung der 17. Änderungsverordnung vom 10. September 1996
(GV.NRW. S. 360) - AVwGebO NRW - und der Tarifstelle (TS) 2.4.3 a) des Allgemeinen
Gebührentarifs (AGT) zur AVwGebO NRW.
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Nach TS 2.4.3 a) AGT ist für die Entscheidung über die Erteilung der Genehmigung von
Nutzungsänderungen ohne genehmigungsbedürftige bauliche Maßnahmen eine
Gebühr innerhalb eines Rahmens von 60,- DM bis 5.000,- DM zu erheben. Der
Gebührentatbestand ist mit der Erteilung der Nutzungsänderungsgenehmigung vom 16.
Januar 1998 verwirklicht worden und die Kläger sind als Antragsteller und folglich
Veranlasser der Amtshandlung i.S.d. § 13 Abs. 1 Nr. 1, 1. Alt GebG NRW a.F. Schuldner
der entstandenen Gebühr. Dies wird von den Klägern nicht in Zweifel gezogen.
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Entgegen der Auffassung der Kläger und des Verwaltungsgerichts ist die streitige
Gebühr auch der Höhe nach (ermessens-)fehlerfrei festgesetzt worden.
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Die Gebühr nach der erwähnten Tarifstelle ist eine Rahmengebühr, deren Bemessung
sich nach § 9 Abs. 1 GebG NRW a.F. richtet. Die hierfür sowie mit Blick auf das insoweit
eröffnete Ermessen der Behörde nach der einschlägigen Rechtsprechung des
beschließenden Gerichts geltenden Grundsätze hat das Verwaltungsgericht zutreffend
aufgezeigt (S. 5, 6 der Urteilsabschrift); zur Vermeidung von Wiederholungen nimmt der
Senat darauf Bezug. Bei Anwendung dieser Grundsätze erweist sich das vom Beklagte
praktizierte System zur Gebührenberechnung als zulässig.
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Mit dem streitigen System werden die beiden nach § 9 Abs. 1 GebG NRW a.F.
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relevanten Bemessungsfaktoren erfasst und bei der Berechnung der jeweiligen
konkreten Gebührenhöhe hinreichend und angemessen berücksichtigt.
Der gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 2 GebG NRW a.F. bedeutsame wirtschaftliche Wert der
Amtshandlung wird dadurch in die Gebührenberechnung mit eingestellt, dass diese - als
Grundlage - von dem Dreijahresmietwert der von der Nutzungsänderung betroffenen
Gebäudefläche ausgeht. Ein solcher Mietwert korrespondiert bei der gebotenen
typisierenden Betrachtung regelmäßig mit dem Wert der hier in Rede stehenden
Amtshandlung. Je größer die auf der jeweiligen Fläche zu erzielenden ortsüblichen
Mieteinnahmen sind, um so größer ist regelmäßig der durch die Genehmigung
eingeräumte wirtschaftliche Vorteil. Dieser Zusammenhang ist unmittelbar gegeben,
soweit jene Fläche vom Genehmigungsinhaber in Form einer Vermietung oder
Verpachtung wirtschaftlich verwertet wird. Denn die ortsübliche Miete wird regelmäßig
um so höher sein, je größer die auf der Fläche nach ihrer Lage, dem relevanten
Planungsrecht, den in Betracht kommenden Nutzungsarten usw. erzielbaren
Einnahmen sind. Auch im Falle der Selbstnutzung der Fläche besteht eine
entsprechende Beziehung.
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Daneben berücksichtigt das vom Beklagten angewandte System ebenso den gemäß §
9 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW a.F. zu beachtenden Verwaltungsaufwand. Dies wird
dadurch erreicht, dass - wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem
Verwaltungsgericht nochmals anschaulich dargestellt hat - zunächst der Umfang des
konkreten Verwaltungsaufwandes bestimmt und sodann der bezüglich eines solchen
Aufwandes in der TS 2.4.1 AGT für die Errichtungsgenehmigung vorgesehene
Gebührenbetrag zwischen 6,- DM bis 13 ,- DM übernommen und je angefangene 1000,-
DM des Dreijahresmietwertes angesetzt wird.
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Die gegen das vorbezeichnete System erhobenen Einwände des Verwaltungsgerichts
und der Kläger rechtfertigen keine andere, zu dessen Unzulässigkeit führende
Bewertung. Das gilt zunächst für die verwaltungsgerichtliche Annahme, die
Zugrundelegung des Dreijahresmietwerts sei schon deshalb ungeeignet, weil es
hierdurch zu einer unangemessenen Begünstigung von Nutzungsänderungen mit einem
besonders hohen wirtschaftlichen Interesse - etwa im weiter ausgeführten Fall eines
Dirnenwohnheims - komme. Ein relevanter Verstoß des streitigen Berechnungssystems
gegen die zu beachtenden Bemessungsgrundsätze könnte unter dem besagten Aspekt
nur dann angenommen werden, wenn der Höchstbetrag des Gebührenrahmens von
5.000,- DM schon im mittleren Bereich der Regelfälle von Nutzungsänderungen erreicht
werden würde. Der Höchstbetrag muss notwendigerweise solchen Regelfällen von
Nutzungsänderungen vorbehalten bleiben, die einen gesteigerten, über den
Durchschnittsfall hinausgehenden wirtschaftlichen Wert mit sich bringen. Maßgeblich
sind dabei jedoch die Regelfälle, d.h. das System darf sich darauf beschränken, die
regelmäßig im Zuständigkeitsbereich des jeweiligen Hoheitsträgers auftretenden bzw.
zu erwartenden Nutzungsänderungen in den Blick zu nehmen und hierfür eine
entsprechende, den obigen Kriterien genügende Staffelung bzw. Einordnung zu
bewirken. Dem entsprechend unterliegt es keinen Bedenken, wenn das
Berechnungssystem den Höchstbetrag bereits bei einer solchen Genehmigung
ausschöpft, die bei einer vergleichenden Betrachtung der im jeweiligen
Zuständigkeitsbereich regelmäßig begehrten Nutzungsänderungen den typischen Fall
einer Nutzungsänderungsgenehmigung mit deutlich überdurchschnittlichem
wirtschaftlichen Wert und hohem Aufwand darstellt. Eine weitergehende Differenzierung
in der Gebührenbemessung, insbesondere eine spezifische Berücksichtigung von
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atypischen Fällen eines außergewöhnlich hohen wirtschaftlichen Wertes der
Nutzungsänderung, ist hingegen nicht erforderlich.
Vgl. in diesem Sinne zu einer Transportgenehmigung bereits: OVG NRW, Urteil vom 22.
September 1992 - 9 A 1932/90 -.
29
Danach begegnet das vom Beklagten angewandte Berechnungssystem unter dem
besagten Aspekt keinen Zulässigkeitszweifeln. Das vom Verwaltungsgericht
herangezogene Beispiel der Nutzungsänderung betreffend ein Dirnenwohnheim mit
einem besonders hohen wirtschaftlichen Nutzwert ist im hier interessierenden
Zusammenhang schon deshalb ohne beachtliche Aussagekraft, weil es sich auf einen
völlig atypischen Sonderfall einer Nutzungsänderung bezieht. Maßgeblich ist aber allein
- wie gezeigt - ob das jeweilige Berechnungssystem für die Regelfälle eine
ausreichende Differenzierung gewährleistet. Dafür, dass dies bei dem hier streitigen
System nicht der Fall sein könnte, gibt der Sonderfall eines Dirnenwohnheims mit 33
Zimmern nichts her. Auch im übrigen ist nichts für eine diesbezügliche Unzulässigkeit
des vom Beklagten praktizierten Berechnungssystems ersichtlich. Bei der den Klägern
genehmigten Nutzungsänderung für einen Möbelhandel mit knapp 550 qm Fläche
handelt es sich um eine solche, die sich hinsichtlich des damit verbundenen
wirtschaftlichen Wertes - bezogen auf die im Zuständigkeitsgebiet des Beklagten
gegebenen Regelfälle - im mittleren Bereich bewegen wird. Dem entspricht die für die
Genehmigungserteilung festgesetzte Gebühr in Höhe von 2.368,- DM, die gerade im
mittleren Bereich des durch TS 2.4.3 a) AGT eröffneten Rahmens liegt. Angesichts
dessen sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, dass mit dem streitigen
Berechnungssystem keine ausreichende Differenzierung der jeweiligen Regelfälle von
Nutzungsänderungen erfolgen könnte; der vorliegende Sachverhalt belegt vielmehr das
Gegenteil.
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Ebenso wenig ist die Rüge des Verwaltungsgerichts berechtigt, bei dem Abstellen auf
den Dreijahresmietwert blieben andere wesentliche Umstände mit Auswirkungen auf
den Nutzen für den Gebührenschuldner und auf den Verwaltungsaufwand, nämlich
insbesondere die Art des Betriebes, gänzlich unberücksichtigt.
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Es ist zwar zutreffend, dass die Art des genehmigten geänderten Betriebes von
Bedeutung für den Umfang des wirtschaftlichen Vorteils der Genehmigung sein kann.
Daraus folgt aber nicht, dass die konkrete Betriebsart zwingend in die
Gebührenberechnung mit eingestellt werden muss. Bei der Bemessung der Gebühr
nach dem wirtschaftlichen Wert ist nicht erforderlich, dass die Behörde jeden
wertbildenden Faktor berücksichtigt; im Rahmen der ihr zustehenden
Bewertungsspielräume kann sie sich auf die Berücksichtigung bestimmter typischer und
wesentlicher Bewertungsfaktoren beschränken.
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Vgl. OVG NRW, Urteil 22. September 1992, a.a.O.
33
Folglich ist es nicht schon grundsätzlich ermessensfehlerhaft, dass der Beklagte den
u.U. wertbildenden Faktor der Betriebsart nicht in sein Berechnungssystem eingestellt
hat. Dies wäre nur dann zu beanstanden, wenn es sich hierbei um einen derart
wesentlichen Faktor im vorbezeichneten Sinne handelte, dass dessen zusätzliche
Berücksichtigung für eine hinreichende - vergleichende - Beurteilung des jeweiligen
potentiellen wirtschaftlichen Nutzwerts der Genehmigung unerlässlich wäre. Das ist hier
nicht der Fall. Wie bereits oben ausgeführt, gibt schon der Dreijahresmietwert für sich
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genommen in ausreichender Weise Aufschluss über den mit der
Genehmigungserteilung verbundenen verhältnismäßigen wirtschaftlichen Vorteil.
Zudem ist dem Abstellen auf den Mietwert ohnehin immanent, dass letztlich auch die
generelle Nutzungsart mit erfasst wird. Denn entsprechend den obigen Darlegungen
orientiert sich die ortsübliche Miete u.a. an den auf der jeweiligen Fläche nach Lage,
baulicher Ausgestaltung und maßgeblichem Planungsrecht überhaupt in Betracht
kommenden generellen Nutzungsarten, wie einer Wohn-, Büro- oder gewerblichen
Nutzung in Form von Handelsgeschäften o.ä. Dass innerhalb jener generellen
Nutzungsarten wiederum verschiedene Einzelbetriebe geführt werden und als solche
konkreter Gegenstand der jeweiligen Nutzungsänderungsgenehmigung sind, zwingt zu
keiner darauf gerichteten noch weitergehenden Differenzierung. Aus Gründen der
Verwaltungspraktikabilität ist es gerechtfertigt, eine gewisse Typisierung - hier bezogen
auf die generellen Nutzungsarten in ihrer ausgeführten Beziehung zum potentiellen
Mietwert - vorzunehmen. Daher begegnet es auch keinen Bedenken, dass der Beklagte
bei der Berechnung der streitigen Gebühr nicht den spezifischen Mietwert für das hier
betroffene Möbelgeschäft, sondern den grundsätzlich in der gegebenen Lage
erzielbaren ortsüblichen Mietwert für eine gewerbliche Nutzung zugrundegelegt hat.
Ebenso wenig ist feststellbar, dass das vom Beklagten angewandte
Berechnungssystem defizitär sein könnte, weil die jeweilige Betriebsart im Hinblick auf
den Verwaltungsaufwand berücksichtigt werden müsste. Es drängt sich schon nicht auf,
dass die konkrete Betriebsart überhaupt in einer bestimmten, regelmäßig
anzunehmenden Beziehung zum Umfang des Verwaltungsaufwandes für die Erteilung
eines Nutungsänderungsgenehmigung stehen könnte. Letztlich braucht dieser Frage
jedoch nicht weiter nachgegangen zu werden. Denn unabhängig davon bedarf es
jedenfalls deshalb keiner Berücksichtigung der konkreten Betriebsart unter dem
vorbezeichneten Aspekt, weil einem unterschiedlichen Umfang des
Verwaltungsaufwandes in dem streitigen Berechnungssystem bereits auf andere Weise
angemessen Rechnung getragen wird. Denn wie bereits oben gezeigt, bestimmt der
Beklagte den maßgeblichen Gebührenbetrag je angefangene 1.000,- DM des
Dreijahresmietwertes in Anlehnung an die in TS 2.4.1 AGT genannte Beträge aus
einem Rahmen von 6,- DM bis zu 13,- DM nach dem im konkreten Fall entstandenen
Aufwand. Damit wird aber bereits eine hinreichende Berücksichtigung des im Einzelfall
entstandenen Verwaltungsaufwandes gewährleistet, so dass eine zusätzliche
Heranziehung weiterer Faktoren entbehrlich ist.
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Dem steht auch keineswegs entgegen, dass es sich bei der besagten TS 2.4.1 AGT um
eine solche handelt, die sich auf Rohbau- bzw. Herstellungssummen bezieht und der
die pauschalierende Wertung eines steigenden Verwaltungsaufwandes bei steigenden
Summen der vorgenannten Art zugrunde liegt. Es ist zwar richtig, dass der in das
streitige Berechnungssystem eingestellte Dreijahresmietwert anders als die Rohbau-
oder Herstellungssumme keine korrespondierende Beziehung zum Umfang des
jeweiligen Verwaltungsaufwandes aufweist. Dieser Umstand hätte jedoch nur dann
Bedeutung, wenn das Berechnungssystem des Beklagten im Zusammenhang mit dem
Rückgriff auf die in TS 2.4.1 AGT enthaltenen Gebührenbeträge eine derartige, nicht
gegebene Aussagekraft des Dreijahresmietwertes unterstellen bzw. benötigen würde.
Das ist jedoch nicht der Fall. Der Dreijahresmietwert soll im oben ausgeführten Sinne
allein zur Bestimmung des wirtschaftlichen Vorteils der Genehmigung dienen. Eben
deshalb bedarf es zur Berücksichtigung des Verwaltungsaufwandes - anders als in der
TS 2.4.1 AGT, die dies über die konkrete Höhe der Rohbau- bzw. Herstellungssumme
erreicht - der Anwendung eines diesbezüglichen weiteren Bewertungsfaktors. Das wird
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mit der bereits erläuterten Differenzierung der Gebührenbeträge nach dem konkretem
Verwaltungsaufwand gewährleistet. Nur insofern, d.h. bei der Übernahme der in TS
2.4.1 AGT für verschiedene Aufwandsgruppen aufgelisteten Gebührenbeträge greift das
Berechnungssystem des Beklagten auf die Tarifstelle zurück. Diese, im Rahmen der
Ermessensausübung erfolgende, bloße Übernahme von verordnungsrechtlich für
bestimmte Aufwandsgruppen angeordneten Gebührenbeträgen auf Fallgruppen eines
gleichartigen Aufwandes bei ähnlichen Amtshandlungen unterliegt keinen Bedenken.
Das gilt um so mehr, als die Bildung typisierender Fallgruppen u.a. nach anfallendem
Verwaltungsaufwand generell zulässig ist.
Vgl. auch dazu: OVG NRW, Urteil vom 22. September 1992, a.a.O.
37
Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, dass entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts keine Rede davon sein kann, das Berechnungssystem des
Beklagten lasse den Verwaltungsaufwand im Regelfall als Bemessungsfaktor in
rechtswidriger Weise gänzlich zurücktreten.
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Das streitige Gebührenberechnungssystem leidet auch nicht deshalb an einem zu
seiner Unzulässigkeit führenden Fehler, weil es die Ausschöpfung der untersten Stufe
des Gebührenrahmens ausschließen würde. Zwar ist ein Berechnungssystem
unzulässig, das mit einer solchen Mindestgebühr beginnt bzw. nur eine solche zulässt,
die den in der verordnungsrechtlichen Tarifstelle genannten Anfangsbetrag der
Rahmengebühr übersteigt.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. Juni 1977 - II A 524/74 -.
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Eine derartige Fallgestaltung ist hier aber nicht gegeben. Das streitige
Berechnungssystem schließt die Erhebung der Mindestgebühr nach TS 2.4.3 a) AGT
von 60,- DM nicht aus. Dies hat bereits das Verwaltungsgericht selbst festgestellt, indem
es ausführt hat, bei einem Mietwert von 15,- DM/qm errechne sich eine Gebühr von 60,-
DM nach dem System des Beklagten bei einer betroffenen Fläche von 14 qm. Auch eine
solche, eher geringe Fläche kommt als Gegenstand einer Nutzungsänderung durchaus
in Betracht; dabei ist etwa an Kioske, kleinere Verkaufsstellen, Kopiershops o.ä. zu
denken. Im übrigen tritt hinzu, dass im örtlichen Zuständigkeitsbereich des Beklagten
auch solche Lagen vorhanden sein werden, in denen der Mietwert deutlich unter dem
vorgenannten Betrag liegt mit der Folge, dass dort die Gebühr von 60,- DM (auch) bei
Nutzungsänderungen größerer Flächen von - je nach Bearbeitungsaufwand - 20 bis zu
30 qm eingreift. Dass erst Recht auf Flächen mit derartigen Umfängen relevante
Nutzungsänderungen vorkommen, liegt auf der Hand und bedarf keiner Vertiefung. Der
Umstand, dass solche Nutzungsänderungen nicht als überwiegender Regelfall auftreten
mögen, ist im erörterten Zusammenhang ohne Relevanz. Die unterste Stufe der
Rahmengebühr ist nicht dazu bestimmt, die am häufigsten vorkommenden
Durchschnittsfälle zu erfassen. Diese sollen vielmehr vom mittleren Bereich des
Gebührenrahmens abgedeckt werden.
41
Ferner wird die Zulässigkeit des Berechnungssystems nicht dadurch in Frage gestellt,
dass es keine Abweichungsmöglichkeit bei Vorliegen besonderer Umstände umfasst.
Das System stellt lediglich eine für die Normalfälle von Nutzungsänderungen
praktizierte Selbstbindung der Ermessensausübung dar und erschöpft sich in diesem
Bedeutungsgehalt. Soweit besondere atypische Umstände gegeben sind, ist lediglich
zu prüfen, ob jene Besonderheiten eine von dem Berechnungssystem abweichende
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Ermessensausübung bei der Gebührenfestsetzung gebieten. Daraus folgen indes keine
Bedenken gegen die Anwendung des Systems auf die nicht durch solche
Besonderheiten gekennzeichneten gewöhnlichen Fallgestaltungen.
Danach ist im vorliegenden Fall sowohl die Anwendung des streitigen
Berechnungssystems wie auch die hiernach festgesetzte Höhe der angefochtenen
Gebühr nicht zu beanstanden. Es sind keine Anhaltspunkte dafür vorhanden, dass es
sich bei der von den Klägern begehrten Nutzungsänderung um eine durch atypische
Besonderheiten bestimmte Fallkonstellation gehandelt haben könnte. Ebenso wenig ist
ersichtlich, dass der Beklagte in die Gebührenberechnung - was die Fläche, den
Mietwert sowie die Einstufung des Verwaltungsaufwandes anbelangt - fehlerhafte
Ansätze eingestellt haben könnte. Das gilt insbesondere für die Annahme eines
mittleren Prüfungsaufwandes bei der Bearbeitung des Genehmigungsantrages. Insofern
ist entgegen der Ansicht der Kläger davon auszugehen, dass der hier gegebene
Wechsel von einem Sonnenstudio bzw. von Büro- und Seminarräumen in ein
Verkaufsgeschäft für Möbel mit über 500 qm Fläche sowohl in planungsrechtlicher als
auch in bauordnungsrechtlicher Hinsicht - etwa unter den Aspekten des Einfügens nach
§ 34 BauGB und des Vorhandenseins hinreichender Stellplätze und eines
ausreichenden Brandschutzes für den zu erwartenden verstärkten Kundenverkehr -
einen nicht allzu geringen Prüfungsbedarf ausgelöst hat. Letzteres dokumentiert sich
beispielhaft auch daran, dass in die Genehmigung vom 16. Januar 1998 diverse
Auflagen zum Brandschutz aufgenommen worden sind.
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Angesichts der vorhergehenden Ausführungen zum wirtschaftlichen Wert der
Genehmigung sowie zum relevanten Prüfungsaufwand ist ein Verstoß der streitigen
Gebühr in ihrer festgesetzten Höhe von 2.368,- DM gegen das Äquivalenzprinzip
ebenfalls nicht feststellbar.
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Die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Gebühr wird schließlich nicht durch die Hinweise
der Kläger in Frage gestellt, der Beklagte habe für die frühere Genehmigung einer
Nutzungsänderung des Gebäudes vom 23. April 1996 eine geringere Gebühr als für die
hier betroffene Genehmigung festgesetzt und auch in I. seien noch im Jahre 2001 für
gleichartige Amtshandlungen niedrigere Gebühren als die angefochtene Gebühr
festgesetzt worden. Im Hinblick auf den erstgenannten Aspekt kann dahinstehen, ob die
seinerzeitige Genehmigung vom 23. April 1996 - wie die Kläger meinen - mit einem
höheren Verwaltungsaufwand und einem höheren wirtschaftlichen Vorteil als die hier
relevante Genehmigung verbunden war. Denn die beiden Sachverhalte entziehen sich
jedenfalls schon deshalb eines Vergleichs, weil die Gebühr für die Genehmigung vom
23. April 1996 auf einem andersartigen, zwischenzeitlich aufgegebenen
Berechnungssystem beruhte. Ein Systemwechsel als solcher war dem Beklagten - wie
bereits im Zulassungsbeschluss des Senats ausgeführt - nicht untersagt. Die weitere
Rüge einer günstigeren Gebührenpraxis in I. ist ebenfalls ohne Belang, weil sich
hieraus kein Anspruch auf eine entsprechende Gleichbehandlung für die Kläger ergibt.
Denn mit Blick auf die Ermessensausübung, wie sie hier in Streit steht, bindet der
Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG nur die jeweilige Behörde für ihren
Zuständigkeitsbereich; seine Einhaltung ist folglich immer nur in Bezug auf ein und
dieselbe Behörde zu prüfen.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2003 - 9 B 2056/02 - m.w.N.
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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO; die Entscheidung
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über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.
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Die Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß § 13 Abs. 2 GKG in Höhe der angefochtenen
Gebührenfestsetzung.
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