Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 13 B 1168/99

OVG NRW: grundsatz der gleichbehandlung, berufliche tätigkeit, ausbildung, psychologie, psychotherapeut, approbation, vertrauensschutz, gesundheit, bevölkerung, qualifikation
Oberverwaltungsgericht NRW, 13 B 1168/99
Datum:
12.07.1999
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
13. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
13 B 1168/99
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 7 L 844/99
Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 32.500,-- DM
festgesetzt.
G r ü n d e :
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Die Beschwerde hat keinen Erfolg.
2
Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers, die Antragsgegnerin im
Wege des Erlasses einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihm vorläufig eine
Approbation als Psychologischer Psychotherapeut zu erteilen, zu Recht abgelehnt.
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Wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, hat der Antragsteller einen
Anordnungsanspruch für das Antragsbegehren nicht glaubhaft gemacht. Dies gilt auch
im Hinblick auf die Übergangsvorschriften des § 12 Absätze 3, 4 des
Psychotherapeutengesetzes - PsychThG - vom 16. Juni 1998 (BGBl. I S. 1311), wobei
der Antragsteller § 12 Abs. 3 PsychThG für einschlägig erachtet.
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Diese Übergangsvorschriften, deren Anwendung und Auslegung - auch im Hinblick auf
die Verfassungsmäßigkeit - zunächst den angerufenen Gerichten der
Verwaltungsgerichtsbarkeit obliegt,
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BVerfG, Beschluß vom 5. Mai 1987 - 1 BvR 724/81, 1 BvL 16/82 u.a. -, BVerfGE 75, 246,
281; vgl. auch Beschluß vom 13. Februar 1997 - 2 BvL 14/96 -, VerkMitt. 1997, 41,
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machen den Erhalt einer Approbation zur Ausübung des Berufs des Psychologischen
Psychotherapeuten - unabhängig vom Vorliegen weiterer Voraussetzungen bezüglich
Art, Dauer und Umfang der bisherigen beruflichen Tätigkeit - u.a. vom Bestehen einer
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"Abschlußprüfung im Studiengang Psychologie an einer Universität oder einer
gleichstehenden Hochschule" abhängig und knüpfen damit an dasselbe
Qualifikationserfordernis an, das gem. § 5 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a) PsychThG -
einschließlich des Faches Klinische Psychologie - für den Zugang zu einer Ausbildung
zum Psychologischen Psychotherapeuten gefordert wird. Dem Qualifikationserfordernis
eines abgeschlossenen Psychologiestudiums liegt der Wille des Gesetzgebers
zugrunde, daß an die Ausbildung für neue Heilberufe hohe Anforderungen zu stellen
sind und den Beruf des Psychologischen Psychotherapeuten deshalb nur Diplom-
Psychologen mit einem Universitätsabschluß oder diesem gleichstehenden Abschluß
ergreifen können sollen, und daß auch im Rahmen der Übergangsbestimmungen nur
die Personen eine Approbation und damit Zugang zum Beruf des Psychologischen
Psychotherapeuten erhalten sollen, die eine hohe Qualifikation für die Berufsausübung
besitzen (vgl. BT-Drucksache 13/8035, Begründungsteil A II Nrn. 11, 14; BT-Drucksache
13/9212, Bericht der Abgeordneten Löwisch u.a., Abschnitt A 2 a) Nr. 4, 6). Ein
erfolgreich abgeschlossenes Psychologiestudium kann der Antragsteller aber nicht
nachweisen. Daß sein Studium der Sozialwissenschaften Schwerpunkte in
psychologischen Fächern aufweist, reicht im Rahmen des § 12 Abs. 3 PsychThG nicht
aus.
Der Antragsteller kann nicht mit Erfolg geltend machen, die genannten
Übergangsvorschriften begegneten verfassungsrechtlichen Bedenken, die dazu führten,
daß ihm entgegen dem Wortlaut des § 12 Abs. 3 PsychThG eine Approbation als
Psychologischer Psychotherapeut zu erteilen sei. Zwar kann das Gebot der Gewährung
ausreichenden Rechtsschutzes im Eilverfahren verlangen, daß in bestimmten Fällen
eine einstweilige Anordnung trotz einer dem Anordnungsanspruch entgegenstehenden
Norm ergeht. Dies setzt voraus, daß "sehr erhebliche Zweifel" an der
Verfassungsmäßigkeit der maßgebenden Norm bestehen und damit zu rechnen ist, daß
im Hauptsacheverfahren nach einem Vorlagebeschluß und der vom
Bundesverfassungsgericht zu treffenden Entscheidung der Antragsteller obsiegen und
diesem ein weiteres Abwarten nicht zuzumuten ist.
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Vgl. OVG NW, Beschlüsse vom 19. Mai 1978 - XVI B 3026/77 -, NJW 1979, 330 f., vom
11. August 1980 - 16 B 1165/80 -, DVBl. 1981, 588, und vom 10. April 1992 - 12 B
2298/90 -, NVwZ 1992, 1226 f.; BVerfG, Beschluß vom 10. Mai 1988 - 1 BvR 482/84 u.a.
-, BVerfGE 78, 179, 200.
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Einen derartigen offenkundigen, mit Grundprinzipien oder mit besonderen
Wertentscheidungen der Verfassung in Widerspruch stehenden,
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vgl. insoweit BVerfG, Beschluß vom 17. Juli 1961 - 1 BvL 44/55 -, BVerfGE 13, 97, 110,
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Verstoß vermag der Senat hinsichtlich des § 12 Abs. 3 PsychThG im Rahmen der bei
Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Prüfung nicht
zu erkennen; insbesondere ist ein Verstoß gegen Art. 12 GG nicht festzustellen.
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Bei der im Rahmen des Art. 12 Abs. 1 GG gegebenen Befugnis, Berufsbilder zu fixieren,
steht dem Gesetzgeber grundsätzlich ein gestalterischer Freiraum zu; dies gilt auch in
bezug auf die Gestaltung von Übergangsvorschriften in einem berufsregelnden Gesetz.
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Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Oktober 1998 - 1 BvR 2306/96 u.a. -, NJW 1999, 841, 845 ff.;
Beschluß vom 25. Juli 1996 - 1 BvR 638/96 -, NVwZ 1997, 479 ff.; Beschluß vom 5. Mai
14
1987 - 1 BvR 724/81 u.a. -, a.a.O., S. 265 ff.; Beschluß vom 28. November 1984 - 1 BvL
13/81 -, BVerfGE 68, 272, 287; Beschluß vom 18. Juni 1980 - 1 BvR 697/77 -, BVerfGE
54, 301, 314 ff.; Beschluß vom 28. Juli 1971 - 1 BvR 40/69 u.a. -, BVerfGE 32, 1, 22 ff.;
Beschluß vom 25. Februar 1969 - 1 BvR 224/67 -, BVerfGE 25, 236, 247 ff.; Beschluß
vom 15. Februar 1967 - 1 BvR 569/62 u.a. -, BVerfGE 21, 173, 180 ff.; Beschluß vom 17.
Juli 1961 - 1 BvL 44/55 -, a.a.O., S. 104 ff.; Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -,
BVerfGE 7, 377.
Er darf insoweit auch Zulassungsvoraussetzungen aufstellen, welche einerseits
Personen, die diese nicht erfüllen, von den so monopolisierten und typisierten
Tätigkeiten ausschließen und andererseits die Berufsbewerber zwingen, den Beruf in
der rechtlichen Ausgestaltung zu wählen, die er im Gesetz erhalten hat. Art. 12 Abs. 1
GG bindet den Gesetzgeber auch nicht starr an traditionell vorgeprägte Berufsbilder. Wo
die Grenzen der gesetzgeberischen Gestaltungsbefugnis bei der gesetzlichen Fixierung
eines Berufsbildes - die auch hier mit der Neuschaffung der Heilberufe
"Psychologischer Psychotherapeut" und "Kinder- und Jugendlichenpsychotherapeut"
durch das Psychotherapeutengesetz in Frage steht - verlaufen, hängt von den näheren
Umständen des Einzelfalls ab. Der Gesetzgeber hat, weil das Fixieren eines
Berufsbildes und das Aufstellen von Zulassungsvoraussetzungen für den Beruf einen
Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit bedeuten, aber
jedenfalls die sich aus diesem Grundrecht ergebenden Grenzen zu beachten. Seine
Regelungen und vor allem - auch im vorliegenden Verfahren in Frage stehende -
subjektive Berufszulassungsbeschränkungen müssen deshalb dem Schutz eines
besonders gewichtigen Gemeinwohlbelangs zu dienen bestimmt und verhältnismäßig,
d. h. zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich, sein und dürfen
keine übermäßige, für die Betroffenen unzumutbare Belastung enthalten. Der Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit gewährleistet dabei auch einen Vertrauensschutz für die
bislang in dem zur (Neu-)Regelung anstehenden Beruf Tätigen. Allerdings geht der
verfassungsrechtliche Vertrauensschutz nicht soweit, den Staatsbürger vor jeder
Enttäuschung zu bewahren, und ist von Verfassungs wegen schutzwürdig auch nur das
betätigte Vertrauen, also eine "Vertrauensinvestition", die zur Erlangung einer
Rechtsposition geführt hat. Außerdem gebietet es der Vertrauensschutz auch nicht, die
berufliche Betätigung auch solchen Personen im bisherigen Umfang zu erhalten, denen
die Qualifikation fehlt, welche im Interesse des vom Gesetzgeber definierten
Rechtsgüterschutzes für die Zukunft eingeführt worden ist.
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Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Oktober 1998 - 1 BvR 2306/96 -, a.a.O., S. 845; Beschluß
vom 15. Mai 1987 - 1 BvR 724/81 u.a. -, a.a.O., S. 280.
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Darüber hinaus gilt, daß insbesondere im Bereich des Gesundheitswesens im Hinblick
auf eine Berufstätigkeit erworbene Besitzstände keinen umfassenden und absoluten
Schutz genießen und derartige Besitzstände nicht zur Verhinderung notwendiger
Reformen im Interesse des Allgemeinwohls führen dürfen.
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Vgl. BVerfG, Beschluß vom 28. Juli 1971 - 1 BvR 40/69 u.a. -, a.a.O., S. 23; Beschluß
vom 25. Februar 1969 - 1 BvR 224/67 -, a.a.O., S. 255.
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Angesichts dieser Kriterien begegnet die - ausschließlich an eine Abschlußprüfung in
Psychologie anknüpfende - Übergangsvorschrift des § 12 Abs. 3 PsychThG keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Gesetzgeber hat beim Erlaß des
Psychotherapeutengesetzes nicht gänzlich von Übergangsvorschriften abgesehen,
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sondern in § 12 des Gesetzes verschiedene Personengruppen erfassende und
abgestufte Übergangsregelungen getroffen und dadurch dem Erfordernis Rechnung
getragen, die Interessen derjenigen zu berücksichtigen, die bisher in den mit dem
Psychotherapeutengesetz neu geschaffenen Berufen tätig waren. Wegen der
abgestuften Übergangsvorschriften ist deshalb auch die im Falle des Antragstellers
maßgebende Regelung des § 12 Abs. 3 PsychThG nicht isoliert für sich zu betrachten,
sondern nur im Kontext mit den anderen Übergangsvorschriften in § 12 PsychThG.
Das zu schützende Gemeinschaftsgut ist die Gesundheit der Bevölkerung, der ein hoher
Stellenwert zukommt und zu dessen Schutz subjektive Berufszulassungsschranken
zulässig sind.
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Vgl. BVerfG, Beschluß vom 10. Mai 1988 - 1 BvR 482/84 u.a. -, a.a.O., S. 192.
21
Das vom Gesetzgeber gewählte Mittel, für die Tätigkeit in dem durch das
Psychotherapeutengesetz neu geschaffenen Beruf des "Psychologischen
Psychotherapeuten" ein besonderes Qualifikationserfordernis in der Form des
erfolgreichen Abschlusses eines Psychologiestudiums an einer Universität oder
gleichstehenden Hochschule vorzusehen, ist zur Erreichung des gesetzgeberischen
Ziels, die Ausübung dieses Berufs nur auf der Grundlage eines bestimmten
(wissenschaftlichen) Niveaus zuzulassen, grundsätzlich geeignet und erforderlich. Bei
der Fixierung der Berufsbilder für die durch das Psychotherapeutengesetz neu
geschaffenen Heilberufe konnte der Gesetzgeber mangels eines solchen nicht an einen
bestimmten Ausbildungsgang, der in der Vergangenheit für die berufliche Tätigkeit in
diesem Bereich "bestimmend" und "prägend" war, anknüpfen. Daß er sich in dieser
Situation sowohl für die erstmalige Zulassung zum Beruf des Psychologischen
Psychotherapeuten als auch im Rahmen der Übergangsvorschrift des § 12 Abs. 3
PsychThG entschieden hat, ein abgeschlossenes Psychologiestudium zu verlangen,
erscheint weder im Hinblick auf die Anknüpfung an ein Studium überhaupt noch speziell
an ein solches der Psychologie von vornherein als sachwidrig und willkürlich. Mit dem
Erfordernis einer Abschlußprüfung in Psychologie wird vielmehr an das Erfordernis
angeknüpft, das auch nach § 12 Abs. 1 PsychThG bei der Erfassung der Fallgruppe der
sog. "Richtlinien-Therapeuten" schon nach der bisherigen Praxis für nichtärztliche
Teilnehmer am Delegationsverfahren geboten war. Es ist auch nicht ersichtlich, daß ein
Diplom in Psychologie generell nicht geeignet ist, den für notwendig erachteten hohen
Qualifikationsstandard für die Tätigkeit als Psychologischer Psychotherapeut zu
gewährleisten. Würde dies - etwa mit dem Hinweis einerseits auf ein möglicherweise
zeitlich lange zurückliegendes Psychologiestudium und auf die zwar auf einer anderen
Ausbildung beruhende, aber bis in die jüngste Vergangenheit erfolgte Tätigkeit im
Psychotherapeutenbereich andererseits - in Abrede gestellt, würde das nur die Frage
der Eignung des Psychologiestudiums als solches aufwerfen, hingegen keinen
Anspruch auf weitestgehende Gleichstellung aller als Psychotherapeuten bisher
Tätigen mit den Bewerbern begründen, die einen Hochschulabschluß in Psychologie
aufweisen. Angesichts des gewichtigen Gemeinschaftsguts der Gesundheit der
Bevölkerung, die auch im Bereich psychotherapeutischer Heilbehandlungstätigkeiten
auf der Grundlage eines hohen Qualifikationserfordernisses gewährleistet sein soll,
überschreitet die an den Abschluß eines Psychologiestudiums anknüpfende
Übergangsvorschrift des § 12 Abs. 3 PsychThG auch nicht die Grenze der Zumutbarkeit
für diejenigen, die trotz ihrer bisherigen Tätigkeit im psychotherapeutischen Bereich
nicht in die Übergangsregelung einbezogen worden sind. Dies gilt insbesondere
deshalb, weil diesem Personenkreis ein besonderer Vertrauensschutz im
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Abrechnungssystem für heilkundliche Maßnahmen nicht zukommt. Die Einbeziehung
eines Großteils weiterer Berufsgruppen wie Pädagogen, Theologen,
Sozialwissenschaftler, Sozialpädagogen usw., die bisher als Psychotherapeuten tätig
waren, und bei denen jede dieser Berufsgruppen für sich die Einbeziehung in die
Übergangsregelung des § 12 Abs. 3 PsychThG reklamiert - was wiederum im Hinblick
auf den Grundsatz der Gleichbehandlung auch die Einbeziehung der anderen
Berufsgruppen notwendig machen würde - würde praktisch bedeuten, daß das
gesetzgeberische Anliegen ausgehöhlt würde, im Interesse der Gesundheit der
Bevölkerung ein hohes (wissenschaftliches) Niveau und dementsprechend als
grundlegende Qualifikation für die Ausübung des Berufs des Psychologischen
Psychotherapeuten ein abgeschlossenes Psychologiestudium zu fordern. Es begegnet
auch keinen Bedenken, daß der künftig von diesem Beruf ausgeschlossene
Personenkreis in der Übergangsvorschrift des § 12 Abs. 3 PsychThG nicht mit einer
besonderen Härteklausel bedacht worden ist. Weil jede betroffene Berufsgruppe eine
solche Härteklausel für sich beanspruchen würde, wäre auch insoweit ein Unterlaufen
des dargestellten gesetzgeberischen Anliegens anzunehmen. Im übrigen bedurfte es
auch deshalb keiner zusätzlichen Härteklausel, weil Übergangsregelungen ohnehin
schon Härten vermeiden oder zumindest gering halten sollen; daß diese nicht völlig
ausgeschlossen werden können, liegt in der Natur jeder Rechtsänderung, die in
bestehende Lebensplanungen eingreift.
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 5. Mai 1987 - 1 BvR 724/81 u.a. -, a.a.O., S. 282.
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Den bisher im Kostenerstattungsverfahren tätigen Psychotherapeuten (sog.
"Kostenerstattungspsychotherapeuten") mit einer anderen akademischen Herkunft als
der eines abgeschlossenen Psychologiestudiums kam zudem im Abrechnungssystem
keine rechtlich schützenswerte Vertrauensstellung zu, weil sie keinen eigenen
Anspruch auf Kostenerstattung gegenüber den Krankenkassen erwarben, sondern
dabei der Umweg über § 13 Abs. 3 SGB V gewählt wurde und dieser lediglich eine
Anspruchsberechtigung der Patienten gegenüber den Krankenkassen auf
Kostenerstattung begründete. Im übrigen mußte angesichts der seit etwa 20 Jahren
andauernden Diskussion um die Schaffung eines gesetzlichen Berufsbildes für
Psychotherapeuten mit eben einer solchen Regelung gerechnet werden, bei der die im
Gebiet der Psychotherapie Tätigen auch nicht davon ausgehen konnten, allesamt im
Rahmen von Übergangsvorschriften darin einbezogen zu werden. Auch dies relativiert
deshalb einen etwaigen Vertrauensschutz der übrigen akademischen
Psychotherapeuten.
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Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, daß die Nichteinbeziehung von
Psychotherapeuten anderer akademischer Herkunft in die Übergangsregelung des § 12
Abs. 3 PsychThG auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG (Grundsatz der Gleichbehandlung)
verstößt. Der Gesichtspunkt eines im Interesse der Gesundheit der Bevölkerung hohen
(wissenschaftlichen) Standards der im Bereich der Psychotherapie Tätigen, für den - wie
dargelegt - der Abschluß eines universitären Psychologiestudiums nicht von vornherein
ungeeignet ist, stellt einen sachlichen Grund für die unterschiedliche Behandlung der
bisher in diesem Bereich Tätigen im Rahmen der Übergangsvorschrift dar.
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Ein Anordnungsanspruch besteht auch nicht im Hinblick auf die Erteilung einer
befristeten Erlaubnis als Psychologischer Psychotherapeut. Eine solche befristete
Erlaubnis, die in § 4 PsychThG geregelt ist, wird in der Übergangsvorschrift des § 12
Abs. 3 PsychThG nicht erwähnt. Abgesehen davon ist auch nach § 4 Abs. 1 Satz 1
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PsychThG der Nachweis "einer abgeschlossenen Ausbildung für den Beruf"
erforderlich. Da sowohl nach dem Gesetzeswortlaut als auch nach dem feststellbaren
Willen des Gesetzgebers als Basis für den Beruf des Psychologischen
Psychotherapeuten nur ein Psychologiestudium in Betracht kommen soll, muß davon
ausgegangen werden, daß auch im Rahmen des § 4 Abs. 1 PsychThG nichts anderes
gelten kann. Im übrigen kann eine befristete Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 2 PsychThG
nur dann unter Abweichung von den Qualifikationserfordernissen des § 2 Abs. 1 Nr. 2,
Abs. 2 PsychThG erteilt werden, wenn nachgewiesen wird, daß eine im Ausland
erworbene Ausbildung in den wesentlichen Grundzügen einer Ausbildung nach diesem
Gesetz entspricht. Eine Ausbildung im Ausland steht bei dem Antragsteller aber nicht in
Frage.
Da es somit bereits an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs fehlt, kann
dahinstehen, ob der für den Erlaß einer einstweiligen Anordnung ebenfalls notwendige
Anordnungsgrund zu bejahen ist. Es bedarf deshalb auch keiner Auseinandersetzung
mit der Frage, ob es sich bei den durch das Psychotherapeutengesetz (vgl. Art. 2 Nr. 11
PsychThG) eingeführten Fristen des § 95 Absätze 10, 11 SGB V um Ausschlußfristen
handelt oder ob die Nichteinhaltung der dort genannten Fristen unschädlich ist.
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Den Charakter einer Ausschlußfrist verneinend: Bay. VG München, Beschluß vom 31.
März 1999 - M 16 E 99.1481 -; bejahend: VG Minden, Beschluß vom 31. März 1999 - 4 L
428/99 -.
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Im übrigen betreffen die Fristenregelungen im Zusammenhang mit § 95 Absätze 10, 11
SGB V nicht den der verwaltungsgerichtlichen Prüfung unterliegenden Teil der Erteilung
der Approbation. Etwaige sich insoweit ergebende verfassungsrechtliche Fragen sind
daher im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten über die Zulassung zur vertragsärztlichen
Versorgung von den dafür zuständigen Sozialgerichten zu klären.
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So auch SG Dortmund, Beschluß vom 9. April 1999 - S 26 KA 135/99 ER - .
30
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
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Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
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