Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 4 B 298/08

OVG NRW: eugh, glücksspiel, verfügung, werbung, beschränkung, zahl, internet, vwvg, ermessen, veranstaltung
Oberverwaltungsgericht NRW, 4 B 298/08
Datum:
18.02.2009
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
4. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
4 B 298/08
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf
Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten des Antragstellers abgelehnt.
Der Streitwert wird auf 7.500 Euro festgesetzt.
G r ü n d e :
1
Der nach § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO statthafte Antrag hat keinen Erfolg. Umstände, die
eine Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom
2
14. Juni 2006 rechtfertigen könnten, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.
3
a) Der Senat geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass es bei
Untersagungsanordnungen der vorliegenden Art maßgeblich auf die Sach- und
Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, hier also auf den Zeitpunkt
der Entscheidung des Senats, ankommt.
4
Vgl. Senatsbeschluss vom 18. April 2007
5
- 4 B 1246/06 - Juris Rn. 55 f., m.w.N.; vgl. ferner (für eine finanzdienstaufsichtsrechtliche
Verfügung) Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. Februar 2008 - 6 C 11.07 -, Juris
Rn. 20, sowie Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 22. November 2007 - 1 BvR
2218/ 06 -, Juris Rn. 38.
6
Ist der Anspruch eines Klägers auf Aufhebung eines fehlerhaften Verwaltungsaktes im
maßgeblichen Zeitpunkt infolge einer nachträglichen Änderung der Sach- oder
Rechtslage weggefallen, so ist der Kläger, was seine schutzwürdigen Interessen
anlangt, hinreichend dadurch gesichert, dass - erstens - die Änderung der Sach- oder
Rechtslage nicht zu seinen Lasten verwertet werden darf, ohne ihm eine angemessene
7
Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben, und er - zweitens - die Kostenlast durch eine
Erledigungserklärung abwenden kann.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. April 1990 - 8 C 87.88 -, NVwZ 1991,
360.
8
Ermächtigungsgrundlage der streitigen Verfügung ist nunmehr § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3
GlüStV. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die
Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die
Werbung hierfür untersagen.
9
Gemäß § 18 Abs. 3 GlüStV AG NRW ist weiterhin die örtliche Ordnungsbehörde - hier
die Antragsgegnerin - für die Untersagung illegaler Sportwettenvermittlung zuständig.
Dies gilt auch dann, wenn die Übermittlung der Wettdaten zwischen
Sportwettenvermittler und Wettveranstalter über Telekommunikationsanlagen erfolgt.
10
Eine Verlagerung der Zuständigkeit in Fällen dieser Art auf die Bezirksregierung
Düsseldorf, wie das Verwaltungsgericht Köln mit Beschluss vom 21. Februar 2008 - 1 L
1849/07 - angenommen hat, hat der Gesetzgeber mit §§ 18 Abs. 2 Satz 1 Buchstabe c)
GlüStV AG NRW, 1 Abs. 2 Telemedienzuständigkeitsgesetz nicht beabsichtigt.
11
Vgl. Senatsbeschluss vom 7. März 2008
12
- 4 B 298/08 -, Juris.
13
Es spricht ferner Alles dafür, dass das durch § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV eingeräumte
Ermessen wegen der Strafbarkeit verbotenen Glücksspiels (§ 284 StGB) regelmäßig in
derselben Weise zu Lasten des Sportwettenvermittlers auf Null reduziert ist, wie dies der
Senat zu §§ 14 Abs. 1 OBG, 15 Abs. 2 Satz 1 GewO angenommen hat.
14
Vgl. etwa Senatsbeschluss vom 11. August 2006 - 4 B 1444/06 - unter Hinweis auf
Senatsbeschluss vom 8. November 2004 - 4 B 1270/04 - Juris.
15
Jedenfalls deshalb ist es nicht erforderlich, dass die Ordnungsbehörde auf § 9 Abs. 1
Satz 3 Nr. 3 GlüStV gestützte Ermessenserwägungen nachholt, wenn sie - wie hier -
ihre Untersagungsverfügung vor dem 1. Januar 2008 erlassen hat und damals auf der
Grundlage von § 14 Abs. 1 OBG tätig geworden ist. Diese Ermessensreduzierung hat
weiterhin zur Folge, dass es auf Verstöße gegen die Begründungspflicht nach § 39
VwVfG NRW schon wegen § 46 VwVfG NRW nicht ankommt.
16
Die Frage, ob Sportwetten Glücksspiele i.S.v. § 284 Abs. 1 StGB sind, ist durch die
höchstrichterliche Rechtsprechung im bejahenden Sinne geklärt.
17
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 -, BVerwGE 126,
149; BGH, Urteile vom 14. März 2002 - I ZR 279/99 -, NJW 2002, 2175, vom 28.
November 2002 - 4 StR 260/02 -, GewArch 2003, 332, sowie vom 1. April 2004 - I ZR
317/01 -, BGHZ 158, 343.
18
Von dieser Rechtsprechung abzurücken, geben auch die Ausführungen von Dannecker
(Gutachterliche Stellungnahme zu der Frage, ob Oddset-Wetten Glücksspiele im Sinne
des § 284 StGB sind, 20. November 2007) keinen hinreichenden Anlass.
19
Die für die Untersagungsverfügung maßgeblichen Rechtsvorschriften des GlüStV und
des nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes begegnen keinen durchgreifenden
verfassungsrechtlichen Bedenken.
20
Soweit vertreten wird, den Ländern fehle hinsichtlich des Internetverbots für Sportwetten
die erforderliche Gesetzgebungskompetenz, ist diese Frage hier nicht
entscheidungserheblich. Denn vorliegend geht es allein um die Untersagung der
Sportwettenvermittlung in ortsfesten Annahmestellen. Unabhängig davon begegnet die
Annahme, der Bund habe auf der Grundlage seiner Gesetzgebungskompetenz für das
Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) mit dem Telemediengesetz eine
abschließende Regelung in Bezug auf verbotene Internet-Inhalte getroffen,
überwiegenden Bedenken.
21
Vgl. BayVGH, Beschluss vom 16. September 2008
22
- 10 CS 08.1909 -, Juris Rn. 12.
23
Auch die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Gewerberecht
steht den landesrechtlichen Regelungen über die gewerbliche Spielvermittlung nicht
entgegen. Der Bundesgesetzgeber hat von seiner konkurrierenden
Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG keinen abschließenden
Gebrauch gemacht (Art. 72 Abs.1 GG). Gemäß § 33 h GewO finden die §§ 33 c ff GewO
u.a. dann keine Anwendung, wenn es sich - wie im Fall der Sportwetten - um
Glücksspiele i.S.v. § 284 StGB handelt (§ 33 h Nr. 3 GewO). Im Übrigen sind die
Vorschriften zur gewerblichen Spielvermittlung im GlüStV (§ 19) und im GlüStV AG (§ 7)
vorliegend nicht einschlägig.
24
Der Einwand, die durch den Landesgesetzgeber Nordrhein-Westfalen getroffenen
Regelungen seien mangels ausreichender Prüfung und Abwägung der Alternativen zu
einem Staatsmonopol verfassungswidrig, greift nicht durch. Dabei kann dahinstehen, ob
und inwieweit sich eine solche Abwägungspflicht - etwa aus Art. 12 Abs. 1 GG -
herleiten lässt.
25
Vgl. dazu erneut BayVGH, Beschluss vom 16. September 2008 - 10 CS 08.1909 -, Juris
Rn. 13.
26
Denn der Landesgesetzgeber hat sich bei der Verabschiedung des
Glücksspielstaatsvertrages und dem Erlass des Ausführungsgesetzes zum
Glücksspielstaatsvertrag ausweislich der Gesetzesbegründung,
27
vgl. Landtagsdrucksache 14/4849, S. 3 f.
28
sehr wohl mit Regelungsalternativen auseinandergesetzt und sich aus Gründen der
Spielsuchtbekämpfung und des Jugendschutzes für ein staatliches Wettmonopol
entschieden.
29
Die hier anzuwendenden Gesetzesbestimmungen begegnen unter dem Blickwinkel von
Art. 12 Abs. 1 GG auch im Übrigen keinen durchgreifenden Bedenken. Der Senat geht
nach summarischer Prüfung davon aus, dass die Vorschriften insbesondere den vom
Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW
30
2006, 1261, dargelegten Anforderungen entsprechen, und verweist insoweit auf die
umfangreichen Ausführungen des 13. Senats des beschließenden Gerichts in seiner
Entscheidung vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, Juris.
Die gegen diese Beurteilung gerichteten Einwände greifen nicht durch. Dies gilt
zunächst hinsichtlich der Vorschriften über den Vertrieb von Sportwetten. Die vom
Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -,
a.a.O., für besonders bedenklich gehaltene Spielteilnahme über das Internet oder über
SMS ist bei Sportwetten nach § 4 Abs. 4 und § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV verboten. In §
10 Abs. 3 GlüStV ist zudem eine Begrenzung der Annahmestellen vorgesehen, die in §
5 Abs. 5 GlüStV AG NRW eine weitere Konkretisierung erfahren hat. Der Gesetzgeber
hat ferner u.a. den Zugang zu Sportwetten durch die Vorschriften über ein
übergreifendes Sperrsystem beschränkt (§ 8 GlüStV). Dass die gesetzlichen
Regelungen damit hinter den Anforderungen zurückbleiben, die das
Bundesverfassungsgericht formuliert hat, ist bei summarischer Prüfung nicht zu
erkennen.
31
Vgl. dazu auch BayVGH, Beschlüsse vom 2. Juni 2008 - 10 CS 08.1102 -, ZfWG 2008,
197, sowie vom 16. September 2008 - 10 CS 08.1909 -, Juris Rn. 39, und Urteil vom 18.
Dezember 2008 - 10 BV 07.558 -, Juris Rn. 68.
32
Dass in Nordrhein - Westfalen bislang keine zahlenmäßige Begrenzung der
Annahmestellen durch Rechtsverordnung vorgenommen worden ist, wie es § 20 Abs. 1
Nr. 2 GlüStV AG NRW vorsieht, rechtfertigt jedenfalls vorerst keine andere Beurteilung.
Die Festlegung der Zahl und des Einzugsgebietes der Annahmestellen unter
Berücksichtigung der Einwohnerzahlen im Umkreis des jeweiligen Geschäftsraumes ist
ein aufwendiges Regelungsvorhaben, für dessen Vorbereitung und Durchführung dem
Verordnungsgeber ein angemessener langer Zeitraum zur Verfügung stehen muss.
Dieser Zeitraum dürfte bis jetzt noch nicht verstrichen sein.
33
Soweit geltend gemacht wird, der Gesetzgeber habe bisher keine ausreichenden
inhaltlichen Kriterien betreffend Art und Zuschnitt von Sportwetten geschaffen, trifft dies
nicht zu. Wetten können nach § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV lediglich als Kombinations-
oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen erlaubt werden. Wetten
während eines laufenden Sportereignisses sind durch § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV
ausdrücklich verboten. Die Annahme, die Regelung im GlüStV lasse der Sache nach
alle überhaupt denkbaren Formen der Sportwetten zu, ist demnach unrichtig. Überdies
sieht § 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV vor, dass Art und Zuschnitt der Sportwetten darüber
hinaus in der Erlaubnis nach § 4 GlüStV zu regeln sind. Auf die vom Antragsteller
angesprochene Übergangsregelung in § 25 Abs. 1 GlüStV kommt es nicht mehr an.
34
Auch die Regelungen über die Werbung für öffentliches Glücksspiel dürften nicht zu
beanstanden sein. Nach § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV muss sich die Werbung u.a. auf eine
Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Glücksspiel beschränken und darf
nicht gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern, anreizen oder ermuntern. Mit
diesen Vorschriften dürfte der Gesetzgeber den Anforderungen des
Bundesverfassungsgerichts in seiner Entscheidung vom 28. März 2006 entsprochen
haben. Soweit er in § 5 Abs. 3 GlüStV ein allgemeines Verbot der Werbung im Internet,
im Fernsehen oder über Telekommunikationsanlagen ausgesprochen hat, ist er über die
Forderungen des Bundesverfassungsgerichts sogar hinausgegangen.
35
Vgl. BayVGH, Beschluss vom
36
16. September 2008 - 10 CS 08.1909 -, Juris Rn. 41
37
und Urteil vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.558 -, Juris Rn. 79.
38
Der Gesetzgeber ist dabei in nicht zu beanstandender Ausübung seines
Einschätzungsspielraums davon ausgegangen, dass Werbemaßnahmen in diesen
Medien eine besondere Wirkung zukommt und sie deshalb ein erhöhtes
Gefahrenpotential besitzen.
39
Vgl. dazu Landtagsdrucksache 14/4849, Anlage „Staatsvertrag zum Glücksspielwesen
in Deutschland, S. 38.
40
Die Möglichkeit der Befreiung vom Verbot der Fernsehwerbung für Veranstaltungen, die
traditionell in Verbindung mit dem Fernsehen präsentiert werden und vorrangig
gemeinnützigen Zwecken dienen (§ 12 Abs. 2 GlüStV), begegnet gleichfalls keinen
Bedenken, weil der Gesetzgeber zugrunde legen durfte, dass derartige Soziallotterien
unter dem Gesichtspunkt der Spielsucht typischerweise weniger gefährlich sind.
41
Vgl. dazu Senatsbeschluss vom 19. September 2008
42
- 4 B 138/08 -, BayVGH, Beschluss vom 16. September 2008 - 10 CS 08.1909 -, Juris
Rn. 41.
43
Soweit im Bereich des Vollzuges der Regelungen des Glücksspielsstaatsvertrages und
des nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes zu diesem Vertrag noch Defizite
bestehen - insbesondere im Bereich der Werbung für Glücksspiel -, rechtfertigt dies
grundsätzlich nicht den Schluss, die Regelungen genügten nicht den
verfassungsrechtlichen Anforderungen.
44
Vgl. auch BayVGH, Beschluss vom 2. Juni 2008
45
- 10 CS 08.1102 -, ZfWG 2008, 197.
46
Der Senat hat auch unter europarechtlichen Gesichtspunkten keine durchgreifenden
Bedenken gegen die vorliegend anzuwendenden Rechtsvorschriften.
47
Dies gilt zunächst im Hinblick auf die Richtlinie Nr. 98/34/EG des Europäischen
Parlamentes und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem
Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für Dienste der
Informationsgesellschaft (Abl. 1998 Nr. L 204/37), zuletzt geändert durch die Richtlinie
2006/96/EG vom 20. November 2006 (Abl. 2006 Nr. L 363/81). Selbst wenn sich - trotz
der bereits erfolgten Notifizierung des GlüStV - aus der Richtlinie eine
Notifizierungspflicht hinsichtlich des GlüStV AG NRW ergeben sollte, vermag der Senat
nicht zu ersehen, dass die vorliegend einschlägigen Vorschriften dieses Gesetzes (§§ 3
Abs. 1, 14 Abs. 1) der genannten Richtlinie unterfallen. Sollten andere Vorschriften des
GlüStV AG NRW - trotz der bereits erfolgten Notifizierung des GlüStV - nach dieser
Richtlinie notifizierungspflichtig sein, dürfte dies die Anwendung der genannten Normen
nicht hindern.
48
Vgl. etwa EuGH, Urteil vom 16. September 1997, C-279/94, Juris; so wohl auch Streinz
u.a., Notifizierungspflicht von Glücksspielstaatsvertrag und Ausführungsgesetzen der
Länder gemäß der Richtlinie Nr. 98/34/EG (Informationsrichtlinie), Seite 9 Fußnote 22.
49
Auch die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit (Art. 43 und 49 EG) werden nicht
verletzt. Nationale Regelungen der hier in Rede stehenden Art schränken zwar die
Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr ein.
50
Vgl. EuGH, Urteile vom 6. März 2007, C-338/04, C-359/04 und C-360/04 - Placanica u.a.
-, Rdn. 43 f., und vom 6. November 2003, C-243/01 - Gambelli u.a. -, Rdn. 45 ff, jeweils
Juris.
51
Solche Einschränkungen können aber durch zwingende Gründe des
Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, insbesondere durch den Verbraucherschutz, die
Verhütung und Bekämpfung von Betrügereien sowie die Vermeidung von Anreizen für
die Bürger zu überhöhten Ausgaben für Glücksspiele.
52
Vgl. EuGH, Urteil vom 13. September 2007, C-260/04 -, Kommission gegen Italienische
Republik, Rdn. 27, Juris.
53
Die vorgesehenen Beschränkungen müssen allerdings verhältnismäßig sein, d. h. sie
müssen geeignet sein, die Verwirklichung der angestrebten Ziele zu gewährleisten und
dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung der Ziele erforderlich ist.
54
Vgl. etwa EuGH, Urteil vom 6. März 2007, Placanica u.a., a.a.O., Rdn. 49.
55
Wegen der Besonderheiten des Glücksspiels billigt der EuGH den Mitgliedsstaaten
dabei ein weites (Einschätzungs- und Gestaltungs-) Ermessen zu. So heißt es bereits in
dem Urteil des EuGH vom 24. März 1994, C-275/92, Schindler, Rdn. 61, Juris:
56
„Diese Besonderheiten rechtfertigen es, dass die staatlichen Stellen über ein
ausreichendes Ermessen verfügen, um festzulegen, welche Erfordernisse sich
bezüglich der Art und Weise der Veranstaltung von Lotterien, der Höhe der Einsätze
sowie der Verwendung der dabei erzielten Gewinne aus dem Schutz der Spieler und
allgemeiner nach Maßgabe der soziokulturellen Besonderheiten jedes Mitgliedstaates
aus dem Schutz der Sozialordnung ergeben. Somit kommt den Staaten nicht nur die
Beurteilung der Frage zu, ob eine Beschränkung der Tätigkeiten im Lotteriewesen
erforderlich ist, sondern sie dürfen diese auch verbieten, sofern diese Beschränkungen
nicht diskriminierend sind."
57
Diese Rechtsprechung hat der EuGH wiederholt bestätigt.
58
Vgl. Urteile vom 6. März 2007, Placanica u.a., a.a.O., Rdn. 48 sowie Urteil vom 6.
November 2003, Gambelli, a.a.O. Rdn. 63.
59
Wenn die Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer beschränkt wird mit dem Ziel, die
Gelegenheit zum Glücksspiel zu vermindern, muss die Beschränkung aus Gründen der
Verhältnismäßigkeit in jedem Fall dem Anliegen gerecht werden, die Gelegenheiten
zum Spiel wirklich zu vermindern und die Tätigkeiten in diesem Bereich kohärent und
systematisch zu begrenzen.
60
Vgl. EuGH, Urteil vom 6. März 2007, Placanica u.a., a.a.O., Rdn. 53.
61
Ob die nationale Regelung tatsächlich den genannten Anforderungen entspricht, ist von
dem nationalen Gericht zu prüfen.
62
Vgl. erneut EuGH, Urteil vom 6. März 2007, Placanica u.a., a.a.O., Rdn. 58.
63
Vorliegend spricht Alles dafür, dass die in den Blick zu nehmenden Regelungen des
deutschen Rechts den dargestellten Maßstäben genügen. Dabei kann der Senat offen
lassen, ob der EuGH die Forderung nach einer kohärenten und systematischen
Begrenzung der Wetttätigkeit auf den gesamten Bereich des Glücksspiels, den
monopolisierten Bereich oder nur auf den jeweils betroffenen einzelnen
Glücksspielsektor - hier die Sportwetten - bezieht.
64
Vgl. dazu nur Beschluss des 13. Senats vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 - mit
zahlreichen Nachweisen zu den unterschiedlichen Auffassungen.
65
Denn selbst wenn sämtliche Glücksspielsektoren in den Blick zu nehmen sind, ist nach
summarischer Prüfung davon auszugehen, dass die Vorschriften des GlüStV und des
dazu erlassenen nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes dem Anliegen gerecht
werden, das Glücksspiel systematisch und kohärent zu begrenzen. Aus dem Erfordernis
einer kohärenten und systematischen Regelung folgt zur Überzeugung des Senats
nicht, dass der Gesetzgeber gehalten ist, für alle Bereiche des Glücksspiels eine
einheitliche, im Wesentlichen inhaltsgleiche Regelung zu schaffen. Er kann den
Glückspielmarkt vielmehr differenziert ausgestalteten Normen unterwerfen, die den
Besonderheiten der verschiedenen Glücksspielarten Rechnung tragen. Dabei ist es
dem Gesetzgeber grundsätzlich auch gestattet, neu hinzukommende
Glücksspielangebote, die zu einer wesentlichen Erweiterung der
Glücksspielmöglichkeiten und erheblichen zusätzlichen Gefahren führen, stärkeren
Begrenzungen zu unterwerfen als das bereits vorhandene Glücksspielangebot, um auf
diese Art und Weise eine hinreichende Kanalisierung des Glücksspielbetriebs sicher zu
stellen.
66
Vgl. dazu auch BayVGH, Beschluss vom
67
16. September 2008 - 10 CS 08.1909, Juris Rn. 54.
68
Die Grenzen des gesetzgeberischen Spielraums sind erst dann überschritten, wenn die
gesetzliche Regelung einzelner Glücksspielbereiche für sich genommen nicht
erforderlich und geeignet ist oder die differenzierte Regelung verschiedener
Glücksspielsektoren nach Maßgabe der vorstehenden Grundsätze nicht hinreichend
sachlich gerechtfertigt ist. Die Merkmale „kohärent" und „systematisch" erweisen sich
damit in der Sache (zugleich) als Ausdruck des allgemeinen Gleichheitssatzes.
69
Vgl. zu dessen Geltung im Europarecht etwa Oppermann, Europarecht, 2. Aufl., Rdn.
490 und 492; Streinz, EUV/EGV, 2003, GR-Charta Art. 20, Rdn. 6 ff.
70
Nach summarischer Prüfung ist davon auszugehen, dass die hier in den Blick zu
nehmenden gesetzlichen Regelungen die aufgezeigten Grenzen des
gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums nicht überschreiten. Soweit der Sektor der
Pferdewetten angesprochen wird, ist darauf hinzuweisen, dass auch das Rennwett- und
71
Lotteriegesetz vom 8. April 1922 (RGBl. I Seite 335, 393), zuletzt geändert durch
Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I Seite 2407, 2149), Regelungen zur
Beschränkung des Spielbetriebs enthält. Es sieht etwa im Rahmen der Erteilung der
erforderlichen Erlaubnis Beschränkungen und Auflagen zu den Örtlichkeiten der
Wettannahme und zu den Personen vor, die Wetten annehmen und vermitteln dürfen (§
2 Abs. 2 Rennwett- und Lotteriegesetz). Außerdem ist in Rechnung zu stellen, dass die
Pferdewetten ein Marktsegment bilden, das auf Grund seiner geringen Popularität und
des hieraus folgenden geringen Umsatzniveaus (0,5 % des Gesamtumsatzes der
Glücksspielanbieter) nicht mit dem erheblichen Suchtpotential sonstiger Sportwetten zu
vergleichen sein dürfte.
Vgl. dazu auch Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die
Kommission der europäischen Gemeinschaften vom 20. Mai 2008,
Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, Seite 173 (184), unter 97.
72
Auch die gewerberechtlichen Regelungen des Glücksspiels an Spielautomaten dürften
dem Erfordernis einer systematischen und kohärenten Begrenzung der
Glücksspielaktivitäten genügen. Die Vorschriften für diesen Glücksspielbereich sind
ebenfalls maßgeblich durch das gesetzgeberische Anliegen bestimmt, die
Gelegenheiten zum Spiel zu begrenzen. Der Gesetzgeber differenziert zwischen
Spielautomaten, die lediglich in einer Spielbank (§ 33 h Nr. 1 GewO) betrieben werden
dürfen, und solchen, die namentlich in Spielhallen und Gaststätten aufgestellt sind. Die
Spielgeräte außerhalb von Spielbanken unterliegen für ihre technische Zulassung
bestimmten Einschränkungen, die u.a. die Gefahr unangemessen hoher Verluste in
kurzer Zeit ausschließen sollen (§ 33 e Abs. 1 Satz 1 GewO). Die Zulassung darf nur
erteilt werden, wenn die Spielgeräte bestimmte Anforderungen erfüllen. Diese betreffen
unter anderem den Höchsteinsatz und den Höchstgewinn, das Verhältnis der Anzahl
der gewonnenen Spiele zur Anzahl der verlorenen Spiele, und das Verhältnis des
Einsatzes zum Gewinn bei einer bestimmten Anzahl von Spielen (§ 33 f Abs. 1 Nr. 3
GewO). Nach der § 33 f Abs. 1 GewO konkretisierenden Spielverordnung in der
Fassung der Bekanntmachung vom 27. Januar 2006, BGBl. I Seite 280, ist der Verlust
pro Stunde auf 80 Euro begrenzt (§ 13 Abs. 1 Nr. 3 Spielverordnung), wobei dieser bei
langfristiger Betrachtung auf höchstens 33 Euro fallen muss (§ 12 Abs. 2 Satz 1 Buchst.
a) Spielverordnung). Der Gewinn pro Stunde darf 500 Euro nicht übersteigen (§ 13 Abs.
1 Nr. 4 Spielverordnung). Darüber hinaus sind noch weitere Beschränkungen für diese
Spielautomaten angeordnet, wie etwa der fünfminütige Stillstand der Geräte nach einer
Stunde Laufzeit (§ 13 Abs. 1 Nr. 5 Spielverordnung). Daneben enthält die
Spielverordnung weitere Maßnahmen zur Gewährleistung des Spielerschutzes wie z.B.
das Verbot von Jackpotsystemen (§ 9 Abs. 2 Spielverordnung) und die Verpflichtung der
Betreiber, Warnhinweise anzubringen und Spieler auf Beratungsmöglichkeiten
hinzuweisen (§ 6 Abs. 4 Spielverordnung). Die auf die Begrenzung von
Spielmöglichkeiten ausgerichtete Regelungskonzeption ist durch die Änderung der
Spielverordnung zum 1. Januar 2006 hinsichtlich der höchstzulässigen Zahl von
Spielgeräten in einer Spielhalle, der Mindestquadratmeterzahl, der Mindestspieldauer
sowie der Verlustgrenze und die damit verbundenen Lockerungen nicht aufgegeben
worden. Dies wird auch dadurch belegt, dass gleichzeitig wichtige Neuregelungen zum
Spielerschutz geschaffen wurden, so etwa die bereits erwähnten Vorschriften über das
Verbot von Jackpotsystemen, die Anbringung von Warnhinweisen und Hinweisen auf
Beratungsmöglichkeiten sowie über das Verbot der unter Spielerschutzaspekten
besonders problematischen Fun-Games. Ferner ist in den Blick zu nehmen, dass auch
in dem Bereich der von der Spielverordnung erfassten Spiele Internetangebote nicht
73
erlaubt, sondern nur stationär an bestimmten Orten aufgestellte Spielgeräte (vgl. §§ 1 f.
Spielverordnung) zulässig sind.
Die bisherige gesetzliche Regelung für TV-Gewinnspiele rechtfertigt gleichfalls keine
andere Beurteilung. Soweit es sich nicht um Geschicklichkeitsspiele handelt, sind diese
Gewinnspiele entweder wegen des geringfügigen Spieleinsatzes keine Glücksspiele
oder aber es greift das Verbot des § 284 StGB.
74
Vgl. zu den geplanten Beschränkungen für TV-Gewinnspiele etwa Süddeutsche Zeitung
vom 11. Juli 2008, www.sueddeutsche.de.
75
Hiervon ausgehend ist ein Verstoß gegen das Kohärenzgebot nicht erkennbar.
76
Entsprechendes gilt im Hinblick auf den Betrieb von Spielbanken, deren Zahl in
Nordrhein-Westfalen auf vier beschränkt ist und die nur von Personen des öffentlichen
Rechts oder durch solche juristische Personen des privaten Rechts betrieben werden
dürfen, deren Anteile überwiegend dem Land Nordrhein-Westfalen gehören (vgl. §§ 2
Abs. 2, 3 Abs. 1 Spielbankgesetz NRW).
77
Der Einwand, dass durch den GlüStV und das nordrhein-westfälische
Ausführungsgesetz vorgesehene Staatsmonopol sei in Wirklichkeit nicht realisiert, trifft
schon in tatsächlicher Hinsicht - jedenfalls bezogen auf die hier maßgeblichen
Verhältnisse in Nordrhein-Westfalen - nicht zu. Eine Veranstaltung von Sportwetten auf
Grund der in der Beschwerdeerwiderung angesprochenen DDR-Erlaubnisse ist in
Nordrhein-Westfalen nach wie vor nicht zulässig.
78
Vgl. dazu etwa Senatsbeschluss vom 8. November 2004 - 4 B 1270/04 -, juris, - sowie
Beschluss vom 9. Januar 2007 - 4 B 1498/06 -; vgl. ferner BVerwG, Urteil vom 21. Juni
2006 - 6 C 19.06 -,Juris.
79
Den Anforderungen der Lindman-Entscheidung an die Untersuchung der
Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der beschränkenden Maßnahmen
80
EuGH, Urteil vom 13. November 2003, C-42/02 , Lindman, Juris,
81
ist nach Auffassung des Senats in Nordrhein-Westfalen schon im Hinblick auf die
Untersuchung von Meyer/Hayer (Das Gefährdungspotenzial von Lotterien und
Sportwetten, Eine Untersuchung von Spielern aus Versorgungseinrichtungen, Mai
2005) genügt, die u.a. für das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des
Landes NRW durchgeführt worden ist.
82
Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1799/06 -.
83
Bei summarischer Prüfung ist auch nicht festzustellen, dass das Sportwettenmonopol
gegen europäisches Wettbewerbsrecht verstößt. Jedenfalls im Hinblick auf Art. 86 Abs.
2 EG dürften die dieses Monopol begründenden Vorschriften nicht zu beanstanden sein.
84
Vgl. etwa VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. Oktober 2008 - 6 S 1288/08 -,
sowie Bayerischer VGH, Urteil vom 18. Dezember 2008 - 10 BV 07.774 -, jeweils Juris;
vgl. ferner Fremuth, Vereinbarkeit mitgliedstaatlicher Glücksspielmonopole mit dem EG-
Wettbewerbsrecht illustriert am Entwurf eines Glücksspielstaatsvertrages vom
85
13.12.2006, EuZW 2007, 565.
Die auch in diesem Zusammenhang vorgetragene Einschätzung des Antragstellers, die
Schaffung eines Sportwettenmonopols sei unverhältnismäßig, teilt der Senat nicht.
Insoweit gelten dieselben Erwägungen wie zu Art. 43 und 49 EG.
86
Für eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 EG ist jedenfalls im
Rahmen des einstweiligen Rechtschutzverfahrens kein Raum.
87
Vgl. insoweit auch BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06, NJW
2007, 1521, Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 80 Rdn 164, Dörr, in: Sodan/Ziekow,
VwGO, 2. Aufl., EVR Rdn 127, jeweils m.w.N.
88
Auch die Zwangsgeldandrohung begegnet keinen durchgreifenden Bedenken. Eine
Androhung für „ jeden Fall der Zuwiderhandlung „ ist in der angefochtenen Verfügung -
anders als der Antragsteller zugrunde legt - nicht ausgesprochen worden. Unabhängig
davon trifft der Einwand des Antragstellers, das Verwaltungsvollstreckungsrecht lasse
eine Zwangsmittelandrohung „ für jeden Fall der Zuwiderhand lung" nicht zu, bei der
Erzwingung von Unterlassungen oder Duldungen nach nordrhein-westfälischem
Landesrecht nicht zu, wie sich aus § 57 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW ergibt.
89
Vgl. dazu auch Sadler, VwVG, VwZG, 6. Aufl., § 13 VwVG Rdn. 44 ff.
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Die vom Antragsteller angesprochene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts
betrifft das Verwaltungsvollstreckungsgesetz des Bundes. Der Senat vermag ferner nicht
zu erkennen, dass die Zwangsgeldandrohung in der angefochtenen Verfügung
unbestimmt oder unverhältnismäßig ist.
91
b) Die danach vorzunehmende Interessenabwägung ergibt, dass das
Suspensivinteresse des Antragstellers hinter die öffentlichen Interessen zurücktritt, die
für die Vollziehung der aller Voraussicht nach rechtmäßigen Ordnungsverfügung
streiten. Mit Blick auf die mangelnde Erfolgsaussicht des Rechtsbehelfs im
Hauptsacheverfahren hält der Senat bereits die abstrakte Gefährlichkeit der Tätigkeit
des Antragstellers,
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vgl. zu den von der Sportwettenvermittlung ausgehenden Gefahren näher
Senatsbeschluss vom 28. Juni 2006 - 4 B 961/06 -, Juris,
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für ausreichend, um einen Vorrang des Vollzugsinteresses zu bejahen.
94
Vgl. dazu auch Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 4. Juli 2006 - 1 BvR 138/05 -
(entgegen dem Beschluss vom 27. April 2005 - 1 BvR 223/05 -).
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Unabhängig davon geht von der Sportwettenvermittlung durch den Antragsteller
jedenfalls unter dem Gesichtspunkt der Spielsucht und ihrer Folgen auch eine konkrete
Gefahr aus. Den insoweit betroffenen öffentlichen Interessen tragen die vom
Antragsteller vorgeschlagenen Auflagen nicht hinreichend Rechnung.
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Vgl. VG Saarland, Beschluss vom 8. Januar 2009 - 6 L 894/08 -, Juris, m.w.N.
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Hinsichtlich der vom Antragsteller angesprochenen Sperre von Spielern ist anzumerken,
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dass Sperrsysteme verschiedener privater Wettanbieter keine vergleichbare
Wirksamkeit haben wie das Sperrsystem eines staatlichen Monopolanbieters (vgl. dazu
auch § 12 Abs. 1 GlüStV AG NRW).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf
den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG.
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Der Beschluss ist unanfechtbar.
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