Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 06.08.2003
OVG NRW (tätigkeit, begründung, antragsteller, mitbestimmungsrecht, zustimmung, entzug, umsetzung, antrag, dauer, verhältnis zu)
Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 1086/01.PVL
Datum:
06.08.2003
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
1 A 1086/01.PVL
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 34 K 5897/00.PVL
Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.
G r ü n d e
1
I.
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Bei dem Beteiligten sind Frau V. C. (bis Dezember 2002: Vergütungsgruppe VI b -
Fallgruppe 2 - BAT), Frau U. T. (Vergütungsgruppe III - Fallgruppe 1a - BAT) und Frau
S. O. (Vergütungsgruppe VII - Fallgruppe 3 - BAT) im unbefristeten
Angestelltenverhältnis beschäftigt. Frau C. wurde im Sommer 1995, Frau O. im Sommer
1996 und Frau T. im Herbst 1996 - jeweils mit Zustimmung des Antragstellers -
"vorübergehend", und zwar vertretungsweise mit der Wahrnehmung höherwertiger
Aufgaben (Frau C. und Frau T. als Rentenbearbeiterin, Frau O. als Sachbearbeiterin
des mittleren Dienstes) unter gleichzeitiger Gewährung einer persönlichen Zulage
gemäß § 24 BAT beauftragt. Zum Ablauf des 31. März 2000 widerrief der Beteiligte in
allen drei Fällen den höherwertigen Einsatz unter gleichzeitigem Entzug der
persönlichen Zulagen und teilte den Betroffenen mit, dass sie künftig ab 1. April 2000
vorübergehend als "Migrationskräfte" in der Abteilung 3 eingesetzt würden.
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Bereits unter dem 2. Dezember 1999 hatte der Antragsteller beim Beteiligten insoweit -
ohne nähere schriftliche Begründung - die Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens
gefordert.
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Unter dem 4. April 2000 teilte der Beteiligte dem Antragsteller mit, dass den Angestellten
C. , T. und O. in Anpassung an ein vom Landesversorgungsamt NRW neu
festgeschriebenes Stellensoll die vertretungsweise Übertragung der Tätigkeiten einer
Sachbearbeiterin des mittleren Fachdienstes jeweils zum 31. März 2000 entzogen
werden solle. Die Angestellten C. und O. seien schon vorübergehend ab 3. April 2000
aus dem mittleren Fachdienst in die "Migration" umgesetzt worden. Die Umsetzung der
Angestellten T. in die "Migration" sei ebenfalls beabsichtigt. Zu diesen Maßnahmen bitte
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er um Zustimmung.
Nach Erörterung am 12. April 2000 verweigerte der Antragsteller mit jeweiligen
Schreiben vom 26. April 2000 in den vorgenannten Umsetzungsfällen endgültig die
Zustimmung zu der Maßnahme. Zur Begründung führte er jeweils aus:
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"Im Hinblick auf die gesamte Historie bei der Vergabe der Zulagen vertreten wir nach
wie vor die Auffassung, dass bei der Personalauswahl in Bezug auf den Entzug der
Zulagen ein Mitbestimmungsrecht besteht.
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Als Konsequenz dieses Sachverhalts können wir der Umsetzung der Kollegin nicht
zustimmen."
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Unter dem 2. Mai 2000 teilte der Beteiligte dem Antragsteller mit, dass er die Versagung
der Zustimmungen als unbeachtlich einstufe. Der Widerruf der vertretungsweisen
Übertragung einer höherwertigen Tätigkeit stelle keine mitbestimmungspflichtige
Maßnahme dar, weswegen eine Verknüpfung mit der Umsetzung der betreffenden
Angestellten unzulässig sei.
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Am 15. Juli 2000 hat der Antragsteller das vorliegende Beschlussverfahren eingeleitet.
In dessen Rahmen hat er die Auffassung vertreten, die Umsetzung und der Widerruf der
Zulage seien mitbestimmungspflichtig. Der Widerruf der Zulage stehe in unmittelbarem
Zusammenhang mit der Zuweisung einer anderweitigen, niedriger bewerteten Tätigkeit.
Beide Maßnahmen könnten nicht isoliert betrachtet werden. Im Übrigen verkenne der
Beteiligte, dass tatsächlich die in Rede stehende höherwertige Tätigkeit von den
Betroffenen nicht nur vorübergehend wahrgenommen worden sei. Es liege deshalb eine
rechtsmissbräuchliche Umgehung der tarifgerechten Eingruppierung vor. In einem
solchen Falle seien die höherwertigen Tätigkeiten als auf Dauer übertragen anzusehen
und deren "Widerruf" mitbestimmungspflichtig, weil im Ergebnis eine Rück- bzw.
Herabgruppierung durch einen Wechsel der Vergütungsgruppe vorliege.
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Mit dem angefochtenen Beschluss hat die Fachkammer für
Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den Antrag,
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festzustellen, dass die Umsetzungen der Angestellten V. C. , U. T. und S. O. auf die
Positionen von Migrationskräften in der Abteilung 3 sowie die damit verbundenen
Zuweisungen niedriger bewerteter Tätigkeiten das Mitbestimmungsrecht des
Personalrats nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 und 5 LPVG NRW verletzt haben,
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mit im Wesentlichen folgender Begründung abgelehnt: Mitbestimmungsrechte des
Antragstellers aus § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LPVG NRW seien nicht verletzt. Der insoweit
allein in Betracht kommende Mitbestimmungstatbestand der "Übertragung einer
niedriger zu bewertenden Tätigkeit für eine Dauer von mehr als drei Monaten" (§ 72
Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, 4. Alternative LPVG NRW) liege nicht vor. Der in Rede stehende
Mitbestimmungstatbestand solle die betroffenen Beschäftigten allein vor der
Übertragung solcher Aufgaben schützen, die gegenüber ihrer Vergütungsgruppe
unterwertig seien. Die zugewiesenen angeblich "niedrigeren" Tätigkeiten seien
demgegenüber vorliegend durchweg solche, die der (damaligen) Eingruppierung der
Beschäftigten entsprächen. Die Frage, ob die vorangehende "vorübergehende"
Übertragung höherwertiger Tätigkeiten an die in Rede stehenden Angestellten
rechtsmissbräuchlich gewesen sei, sei im Rahmen der eingeleiteten
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arbeitsgerichtlichen Eingruppierungsfeststellungsklagen zu klären. Bis dahin könne
eine die Parteien des Arbeitsvertrages bindende Entscheidung im
personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren nicht getroffen werden. Der
Personalrat sei in diesem Zusammenhang auch nach dem Sinn und Zweck des
Mitbestimmungstatbestands nicht der Sachwalter der im arbeitsgerichtlichen Verfahren
eine Höhergruppierung anstrebenden Beschäftigten. Es sei schließlich auch nicht
ersichtlich, dass in diesem Zusammenhang Rechte der Personalvertretung ausgehöhlt
würden. Eine Mitbestimmung der Personalvertretung sei auch bei einer rein
normvollziehenden Höhergruppierung - etwa im Anschluss an die Klärung im
arbeitsgerichtlichen Verfahren - grundsätzlich möglich. Mitbestimmungsrechte des
Antragstellers nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW betreffend die Umsetzung
seien hier ebenfalls nicht verletzt, weil der Antragsteller die Verweigerung der
Zustimmung nicht ausreichend begründet habe und der Beteiligte deshalb zu Recht
vom Eingreifen der Zustimmungsfiktion des § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW
ausgegangen sei.
Gegen den den Prozessbevollmächtigten des Antragstellers am 22. Februar 2001
zugestellten Beschluss haben diese am 20. März 2001 Beschwerde eingelegt und diese
am 20. April 2001 begründet.
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Zur Begründung führt der Antragsteller im Wesentlichen an: Die Prüfung der Frage,
inwieweit der Entzug der Zulage mitbestimmungspflichtig sei, hätte hier zunächst nicht
allein auf das Merkmal "Übertragung einer niedriger zu bewertenden Tätigkeit"
beschränkt werden dürfen, vielmehr hätte auch das Merkmal "wesentliche Änderungen
des Arbeitsvertrages" in die Betrachtung einbezogen werden müssen. Die einseitige
Streichung der hier in Rede stehenden persönlichen Zulage hätte als wesentliche
Änderung des Arbeitsvertrages der Mitbestimmungspflicht unterlegen. Solches habe
das Oberverwaltungsgericht auch bereits für die Abbedingung einer Funktionszulage
angenommen. Insbesondere könne sich das Merkmal der wesentlichen Änderung im
vorliegenden Zusammenhang nicht auf eine Herabgruppierung in der
Vergütungsgruppe beschränken, da ansonsten kein eigener Spielraum mehr gegenüber
der Alternative 1 des Mitbestimmungstatbestandes, nämlich der dauerhaften
Übertragung einer niedriger zu bewertenden Tätigkeit, vorläge. Eine vorübergehende
Übertragung habe im Übrigen hier nach einem Zeitablauf von drei bis vier Jahren
offensichtlich nicht mehr vorgelegen. Soweit sich der Beteiligte im Zusammenhang mit
dem Entzug der Zulage auf das neue Dienstpostensoll berufen habe, liege kein
konkreter sachlicher Grund vor, welcher dem einzelnen Dienstposten zuzuordnen sei.
Das Verwaltungsgericht hätte darüber hinaus hier in eigener Prüfungskompetenz
entscheiden müssen, dass tatsächlich die höherwertigen Tätigkeiten auf Dauer
übertragen worden seien und durch die Entbindung von diesen Aufgaben eine
unterwertige Beschäftigung zugewiesen worden sei. Schließlich liege die
Zustimmungsfiktion gemäß § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW hinsichtlich der
Umsetzungsmaßnahme nicht vor. Grundsätzlich müsse der Personalrat eine konkrete,
auf die beabsichtigte Maßnahme abgestellte Begründung der wesentlichen Bedenken
vortragen. Es genüge allerdings unter Umständen die Bezugnahme auf eine bereits
zuvor abgegebene, schriftliche Begründung oder auf einen vom Personalrat im Rahmen
eines Initiativantrags erstellten Alternativvorschlag. Insoweit habe er, der Antragsteller,
hier mit Schreiben vom 26. April 2000 auf die mehrfach geäußerte und dokumentierte
Auffassung verwiesen, wonach seine Ansicht nach ein Mitbestimmungsrecht bei dem
Entzug von Zulagen bestehe. Aus dieser zwischen den Beteiligten streitigen Frage
könne eine unzulässige Verknüpfung mit der Umsetzungsmaßnahme als solche nicht
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hergeleitet werden. Auch in der Verbindung der Umsetzung mit den finanziellen
Nachteilen der betroffenen Arbeitnehmer liege weder eine unzulässige Verknüpfung
noch eine unzureichende Begründung. Es gebe darüber hinaus weder einen
begrenzten Versagungskatalog von (statthaften) Gründen, noch sei § 66 Abs. 3 Satz 4
LPVG NRW vom Gesetzgeber als materielle Präklusionsnorm ausgestaltet worden.
Nicht gewürdigt habe das Verwaltungsgericht schließlich, dass die hier vorliegende
Zustimmungsverweigerung im Kontext "der gesamten Historie bei der Vergabe von
Zulagen" erfolgt sei. Seien wie hier, die Gründe für die Versagung einer Zustimmung -
nämlich die Missbilligung einer jahrelangen Verfahrenspraxis der dauerhaften, jedoch
als "vorübergehend" bezeichneten Übertragung höherwertiger Aufgaben - vollständig
bekannt, dürften die Anforderungen an den Begründungszwang der
Ablehnungsentscheidung nicht überspannt werden. Die Forderung einer
weitergehenden Begründung im konkreten Fall hätte deshalb eine bloße Förmelei
bedeutet.
Der Antragsteller hat seinen erstinstanzlichen Antrag dahingehend neu gefasst, dass er
beantragt,
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1. festzustellen, dass die Beendigung der vom Dienststellenleiter als "vertretungsweise"
eingestuften Übertragung von Sachbearbeitertätigkeiten des mittleren Fachdienstes auf
die Angestellten V. C. , U. T. und S. O. und die jeweilige Zuweisung einer Tätigkeit als
"Migrationskraft" in der Abteilung 3 zum 1. April 2000 nicht gemäß § 66 Abs. 3 Satz 4
LPVG NRW als gebilligt gilt,
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2. festzustellen, dass die in diesem Zusammenhang betreffend die genannten
Beschäftigten erfolgte Übertragung im Verhältnis zu ihrer langjährigen Vortätigkeit
niedriger bewerteter Tätigkeiten mitsamt des (teilweisen) Entzuges vorher gezahlter
persönlicher Zulagen nach § 24 BAT der Mitbestimmung nach § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4
(4. und 6. Alternative) LPVG NRW unterliegt.
18
Der Antragsteller beantragt,
19
den angefochtenen Beschluss zu ändern und dem neu gefassten erstinstanzlichen
Antrag zu entsprechen.
20
Der Beteiligte beantragt,
21
die Beschwerde zurückzuweisen.
22
Er trägt vor: Die Begründung zur Verweigerung der Zustimmung enthalte auch nicht im
Ansatz einen sachlichen Gesichtspunkt im Hinblick auf die vorgesehenen Umsetzungen
innerhalb der Dienststelle. Angesprochen werde allein ein nicht existentes
Mitbestimmungsrecht. Aus der in allen drei Fällen gleich lautenden Begründung könne
im Übrigen nicht entnommen werden, worüber zwischen Dienststelle und Personalrat in
jedem der drei Einzelfälle konkret Meinungsverschiedenheiten bestünden. Der hier
weiter in Rede stehende Widerruf der Beauftragung mit der Wahrnehmung
höherwertiger Aufgaben sei keine Mitbestimmungsangelegenheit gemäß § 72 Abs. 1
Satz 1 Nr. 4 LPVG NRW. Auch das Tatbestandsmerkmal "wesentliche Änderung des
Arbeitsvertrages" sei in diesem Zusammenhang nicht betroffen. Es sei zwischen dem
Inhalt des Arbeitsvertrages selbst und dessen konkreter Ausführung zu unterscheiden.
Da eine endgültige Betrauung mit höherwertigen Aufgaben keinesfalls Inhalt der
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betreffenden Arbeitsverträge gewesen sei, sei auch in dem Widerruf der Wahrnehmung
der höherwertigen Aufgaben keine Änderung der Arbeitsverträge zu sehen. Die
Änderung sei vielmehr auf der Grundlage des jeweiligen arbeitsvertraglichen Inhalts
erfolgt. Die Frage eines etwaigen Anspruchs der Betroffenen auf Höhereingruppierung
sei vor den Arbeitsgerichten auszutragen; für ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats
ergebe sich daraus nichts.
Die Verfahren vor dem Landesarbeitsgericht sind in allen drei streitgegenständlichen
Fällen noch nicht abgeschlossen. Unabhängig davon wurde Frau C. die höherwertige
Tätigkeit ab Dezember 2002 inzwischen auf Dauer übertragen.
24
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte Bezug genommen.
25
II.
26
Die fristgerecht erhobene und rechtzeitig begründete Beschwerde ist zulässig. Sie hat in
der Sache jedoch keinen Erfolg.
27
Der Antrag zu 1. ist - als konkreter Antrag - zulässig, soweit er sich auf die Angestellten
T. und O. bezieht. Da der Angestellten C. erneut - nunmehr auf Dauer - die vom Streit
erfasste höherwertige Tätigkeit übertragen wurde, ist insoweit das
Rechtsschutzinteresse an der Fortführung des Beschlussverfahrens entfallen.
Unabhängig davon, dass insoweit individualarbeitsrechtlich für einen Zwischenzeitraum
noch Streit um die Vergütung bestehen sollte, ist nämlich für eine Nachholung des
personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungsverfahrens betreffend den damaligen
Entzug der Tätigkeit im Rahmen einer - nunmehr "überholten" - Umsetzung kein Raum
mehr, nachdem die höher bewertete Tätigkeit endgültig übertragen wurde.
28
Soweit der Antrag zu 1. zulässig ist, ist er aber unbegründet.
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Die Beendigung der vertretungsweisen Übertragung von Sachbearbeitertätigkeiten des
mittleren Fachdienstes auf die Angestellten T. und O. und die jeweilige Zuweisung einer
Tätigkeit als "Migrationskraft" in der Abteilung 3 zum 1. April 2000 gilt gemäß § 66 Abs.
3 Satz 4 LPVG NRW als gebilligt. Die in diesen Fällen erfolgte
Zustimmungsverweigerung des Antragstellers ist nicht beachtlich.
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Die Weigerung der Personalvertretung, einer vom Dienststellenleiter beabsichtigten
Maßnahme zuzustimmen ist nur dann beachtlich, wenn es sich bei den zur Begründung
der Ablehnung geltend gemachten Gründen um solche im Sinne von § 66 Abs. 3 Satz 4
LPVG NRW handelt. Denn die Beachtlichkeit der für die Zustimmungsverweigerung
gegebenen Begründung hängt nicht allein von ihrer fristgerechten Anbringung ab. Das
Personalvertretungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen kennt zwar keine
gesetzlich festgelegten Gründe für die Verweigerung der Zustimmung des Personalrats
zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme. Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts,
31
vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 27. September 1993 - 6 P 4.93 -, BVerwGE 84, 178 =
Buchholz 251.2 § 79 BlnPersVG Nr. 5 = PersR 1993, 495 = PersV 1994, 508 = ZBR
1993, 370, vom 30. November 1994 - 6 P 11.93 -, BVerwGE 97, 154 = Buchholz 251.2 §
87 BlnPersVG Nr. 3 = DVBl 1995, 204 = DÖV 1995, 284 = NVwZ 1996, 187 = PersR
32
1995, 130 = PersV 1995, 181 = ZfPR 1995, 44, vom 6. September 1995 - 6 P 41.93 -,
BVerwGE 99, 201 = Buchholz 251.5, § 77 HePersVG Nr. 5 = NVwZ 1997, 76 = RiA
1996, 307 = PersR 1996, 24 = PersV 1996, 265 = ZfPR 1996, 42 = ZTR 1996, 331, und
vom 30. April 2001 - 6 P 9.00 -, IÖD 2001, 175 = PersV 2001, 411 = ZTR 2001, 433 =
ZfPR 2001, 261 = PersR 2001, 382 = Schütz/Maiwald, BeamtR ES/D IV 1 Nr. 128,
der sich der Fachsenat angeschlossen hat,
33
vgl. Beschlüsse des Fachsenats vom 26. Februar 1996 - 1 A 4265/92.PVL -, ZfPR 1996,
156 = ZBR 1996, 404, und vom 29. Januar 1997 - 1 A 3150/93.PVL -, NWVBl. 1997, 351
= PersR 1998, 72 = RiA 1997, 254 = Schütz, Beamtenrecht ES/D IV 1 Nr. 90 = ZTR
1997, 335,
34
ist eine derartige Verweigerung aber auch ohne gesetzliche Bestimmung der dafür
zugelassenen Gründe nur beachtlich, wenn die von der Personalvertretung
angegebenen Gründe möglicherweise noch innerhalb der eingeräumten Mitbestimmung
liegen. Ist dies offensichtlich nicht der Fall, fehlt es der gegebenen Begründung an ihrer
Beachtlichkeit mit der Folge, dass sie wie eine nicht gegebene Begründung zur Fiktion
der Billigung der Maßnahme nach § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW führt. Dem
Personalrat ist es nicht gestattet, von einer Mitbestimmungsbefugnis ohne inhaltlichen
Bezug zu einem von der Maßnahme berührten gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand
Gebrauch zu machen. An einem solchen Bezug fehlt es, wenn die vom Personalrat
angeführten Gründe sich dem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand, dessen Inhalt
sowie insbesondere dem Sinn und Zweck des gesetzlichen
Mitbestimmungserfordernisses nicht mehr zuordnen lassen. Ist eine Zuordnung in
diesem Sinne offensichtlich nicht möglich, so lässt das erkennen, dass die
Personalvertretung keine Regelung auf der Grundlage eines Mitbestimmungsrechts
anstrebt, sondern die Zustimmung ohne einen vom Gesetz gebilligten Grund verweigert.
Ein solches Verhalten wird durch das Recht nicht geschützt. Es löst deshalb keine
Rechtsfolgen aus. Eine derart unbeachtliche Zustimmungsverweigerung kann
insbesondere nicht die Verpflichtung der Dienststelle begründen, das
Einigungsverfahren einzuleiten.
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Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 4. Juni 1993 - 6 P 32.91 -, Buchholz 251.2 § 86
BlnPersVG Nr. 2, vom 27. September 1993 - 6 P 4.93 -, a.a.O., und vom 6. September
1995 - 6 P 41.93 -, a.a.O.; Beschlüsse des Fachsenats vom 26. Februar 1996 - 1 A
4265/92.PVL -, a.a.O., und vom 29. Januar 1997 - 1 A 3150/93.PVL -, a.a.O.
36
Das Merkmal der Offensichtlichkeit stellt sicher, dass sich der Abbruch des
Mitbestimmungsverfahrens durch den Dienststellenleiter trotz rechtzeitiger
formgerechter Zustimmungsverweigerung des Personalrats auf Fälle beschränkt, in
denen der Personalrat seine durch den jeweiligen Mitbestimmungstatbestand
begrenzten Kompetenzen eindeutig überschreitet.
37
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. April 2001 - 6 P 9.00 -, a.a.O.
38
Darüber hinaus ist in diesem Zusammenhang folgendes zu beachten:
39
Für die Beachtlichkeit der Gründe für eine Zustimmungsverweigerung reicht es nicht
aus, wenn der Personalrat sich allein auf das Vorliegen eines (von ihm für einschlägig
erachteten) Mitbestimmungsrechts beruft. Vielmehr ist es zur Vermeidung des Eintritts
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der Zustimmungsfiktion aus § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW ferner erforderlich, dass
über die Reklamation eines Mitbestimmungsrechts hinaus auch bereits konkrete
sachliche Gründe für die Verweigerung der Zustimmung geltend gemacht werden,
wobei diese Gründe den oben näher erläuterten hinreichenden inhaltlichen Bezug zu
dem - einschlägigen - gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand haben müssen.
Vgl. etwa Beschluss des Fachsenats vom 28. Februar 2001 - 1 A 2155/99.PVL -.
41
Dies gilt grundsätzlich auch dann, wenn sich der Personalrat auf ein
Mitbestimmungsrecht beruft, welches der Dienststellenleiter seinerseits in dem Antrag
auf Zustimmung nicht benannt hat oder welches er offen in Abrede stellt.
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Zwar steht der Beachtlichkeit der Gründe für eine Zustimmungsverweigerung nicht
schon als solches entgegen, dass der Dienststellenleiter in seinem Zustimmungsantrag
ein bestimmtes Mitbestimmungsrecht nicht angesprochen hat. Grundsätzlich ist es dem
Personalrat nämlich möglich, seine Zustimmungsverweigerung auch auf Gründe zu
stützen, die ein - tatsächlich bestehendes - Mitbestimmungsrecht betreffen, das im
Zustimmungsantrag des Dienststellenleiters keine Erwähnung gefunden hat. Der
Personalrat ist nicht darauf beschränkt, seine Begründung für die Ablehnung einer
Maßnahme allein auf einen vom Dienststellenleiter in seinem Zustimmungsantrag
angeführten Mitbestimmungstatbestand - wie hier (sinngemäß) denjenigen des § 72
Abs. 1 Nr. 5 LPVG NRW - abzustellen. Gegenstand eines Zustimmungsantrags ist
nämlich die vom Dienststellenleiter beabsichtigte Maßnahme mit Rücksicht auf alle in
Betracht kommenden Mitbestimmungstatbestände, denn die Mitbestimmungsbefugnis
der Personalvertretung ist ungeachtet ihrer rechtlichen Grundlagen als Einheit
anzusehen.
43
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. August 1985 - 6 P 20.83 -, BVerwGE 72, 94 =
Buchholz 238.31 § 79 BaWüPersVG Nr. 5 = DVBl. 1986, 352 = NJW 1986, 1360 =
PersV 1987, 247.
44
Aufgrund dessen kann der Dienststellenleiter seine Vorlage an den Personalrat nicht
wirksam darauf beschränken, einer Maßnahme nur im Hinblick auf ein bestimmtes, von
ihm für einschlägig erachtetes Mitbestimmungsrecht zuzustimmen. Vielmehr umfasst der
Zustimmungsantrag sämtliche einschlägigen Mitbestimmungsrechte. Dies gilt
insbesondere auch dann, wenn im Zustimmungsantrag überhaupt keine oder keine
weiteren Mitbestimmungstatbestände benannt sind.
45
Dem entsprechend ist aber auch der Personalrat nicht an einen im Zustimmungsantrag
benannten Mitbestimmungstatbestand gebunden. Er hat die Maßnahme vielmehr unter
allen ihm zustehenden Mitbestimmungsrechten zu beurteilen und auch seine
Zustimmungsentscheidung an sämtlichen einschlägigen Mitbestimmungstatbeständen
auszurichten. Infolge dessen kann er seine Zustimmungsverweigerung nicht nur auf
Gründe stützen, die ein vom Dienststellenleiter benanntes Mitbestimmungsrecht
betreffen. Vielmehr kann (und ggf. muss) er auch Gründe geltend machen, die andere
einschlägige bzw. von ihm für einschlägig befundene Mitbestimmungsrechte betreffen.
Unterbleibt dies und beschränkt sich der Personalrat etwa darauf, ein weiteres
Mitbestimmungsrecht lediglich für sich zu reklamieren, so kann dies den Eintritt der
Zustimmungsfiktion des § 66 Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW zur Folge haben.
46
Vgl. dazu auch Senatsbeschluss vom 28. Februar 2001 - 1 A 2155/99.PVL -.
47
In Anwendung dieser Grundsätze enthalten die wort- und inhaltsgleichen
Ablehnungsschreiben des Antragstellers vom 26. April 2000 keine beachtlichen Gründe
für die erfolgte endgültige Ablehnung der Maßnahme.
48
Unter Mitberücksichtigung dessen, dass der Beteiligte in seinem Schreiben vom 4. April
2000 nähere Ausführungen sowohl zu den die Maßnahmen auslösenden Umständen -
Änderung des Dienstpostensolls - als auch zu Auswahlerwägungen - u. a. Dauer der
Vertretungstätigkeit und Wegfall von Befristungsgründen - gemacht hat, sind die
Zustimmungsverweigerungsschreiben des Antragstellers vom 4. April 2000 zu
floskelhaft und pauschal abgefasst, um irgendwelche - seien es gruppenspezifische
oder bestimmte Einzelfälle betroffener Beschäftigter betreffende - konkrete
Ablehnungsgründe hervortreten zu lassen; auch Alternativvorschläge werden nicht
unterbreitet. Im Text der Schreiben heißt es zur Begründung der
Zustimmungsversagung schlicht: "Als Konsequenz dieses Sachverhaltes können wir
der Umsetzung der Kollegin nicht zustimmen". Was mit "Sachverhalt" gemeint sein soll,
wird dabei nicht näher erläutert. Bezieht man diese Wendung auf den vorangehenden
Text, so ging es dort (allein) um das vom Antragsteller reklamierte "Mitbestimmungsrecht
.... bei der Personalauswahl in Bezug auf den Entzug der Zulagen". Ein sachlicher
Ablehnungsgrund ist dem aus sich heraus nicht zu entnehmen. In dem Schreiben vom
2. Dezember 1999, mit welchen die Einleitung von Mitbestimmungsverfahren gefordert
worden war, war dieses Verlangen übrigens gar nicht (schriftlich) begründet worden.
49
Der Antragsteller hat sich somit bei der Verweigerung seiner Zustimmung jedenfalls im
Kern maßgeblich (nur) auf den formalen Aspekt des Bestehens eines - weiteren -
Mitbestimmungsrechts berufen, und zwar eines solchen "in Bezug auf den Entzug der
Zulagen". Wie später im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren verdeutlicht
wurde, war und ist damit ein Mitbestimmungsrecht aus § 72 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 - 4. und
6. Alternative - LPVG NRW - gemeint (Übertragung einer niedriger zu bewertenden
Tätigkeit für eine Dauer von mehr als drei Monaten, wesentliche Änderung des
Arbeitsvertrages). Ob diese Mitbestimmungstatbestände oder zumindest einer von ihnen
in der Sache vorliegen, kann hier dahinstehen. Denn es fehlt jedenfalls an einer
ausreichenden Benennung der sachlichen Umstände, aus denen heraus die
Zustimmung - unterstellt die reklamierten Mitbestimmungstatbestände wären gegeben -
aus der Sicht des Personalrats verweigert werden sollte, und damit an einer
ausreichenden Begründung der Zustimmungsverweigerung selbst. Dabei ist schon
fraglich, ob in den Ablehnungsschreiben die oben genannten weiteren
Mitbestimmungstatbestände, auf welche sich der Antragsteller nunmehr im
personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren beruft, (sinngemäß) hinreichend
bezeichnet worden sind. Jedenfalls hat sich der Antragsteller aber - wie schon dargelegt
- im Kern allein auf das bloße Vorliegen von Mitbestimmungstatbeständen berufen, nicht
hingegen - wie geboten - auch diesen Mitbestimmungstatbeständen zuzuordnende
sachliche Ablehnungsgründe vorgetragen, die in den konkreten Fällen für die
Verweigerung der Zustimmung maßgeblich sein sollten. Letzteres war nach den
vorstehenden allgemeinen Grundsätzen auch dann erforderlich, wenn sich der
Antragsteller - wie hier - auf das Vorliegen weiterer Mitbestimmungstatbestände beruft,
welche der Dienststellenleiter nicht für einschlägig hielt.
50
Hinweise darauf, aus welchen sachlichen Gründen der Antragsteller seine Zustimmung
mit Blick auf die von ihm - zusätzlich zur Nr. 5 - für einschlägig erachteten
Mitbestimmungsrechte aus § 72 Abs. 3 Nr. 4 4. und 6. Alt. LPVG NRW endgültig
51
verweigert hat, finden sich in den Schreiben vom 26. April 2000 auch im Übrigen nicht.
Der Aussagegehalt der Zustimmungsversagungsschreiben beschränkt sich im
Wesentlichen darauf zu betonen, dass betreffend die sachlich mit der Wendung "Entzug
der Zulagen" umschriebenen Maßnahmen nach Auffassung des Antragstellers - so
wörtlich - "ein Mitbestimmungsrecht besteht". Die Bezugnahme auf den "Entzug der
Zulagen" sowie (im Ausgangspunkt) "die gesamte Historie bei der Vergabe der
Zulagen" ist in diesem Zusammenhang allenfalls geeignet, mit Blick auf einen etwaigen
zuvor praktizierten funktionswidrigen Missbrauch einer nur vorübergehenden bzw.
vertretungsweisen Übertragung höherwertiger Tätigkeiten die Voraussetzungen für die
geltend gemachte (weitere) Mitbestimmungsbedürftigkeit überhaupt erst zu begründen.
Dazu, wie hier der haushaltsrechtlich vorgegebene Personalabbau nach Auffassung
des Personalrats bewerkstelligt werden sollte, findet sich hingegen nichts. Der Begriff
der "Auswahlentscheidung" wird lediglich pauschal thematisiert, aber nicht mit Inhalt
gefüllt. So finden sich etwa keine Angaben dazu, ob es überhaupt Alternativen in dem
Sinne gegeben hat, Beschäftigte ohne eine Zulage nach § 24 BAT "auszuwählen" und
wer aus der Sicht des Antragstellers ggf. an Stelle der hier in Rede stehenden
Beschäftigten hätte "ausgewählt" werden sollen, um das Dienstpostensoll zu erreichen.
Die Wendung "im Hinblick auf die gesamte Historie" ist zudem eher eine Floskel,
welche nach dem Empfängerhorizont auch im Kontext nicht ohne Weiteres transparent
werden lässt, was sich dahinter verbirgt. Bezeichnend ist in diesem Zusammenhang
schließlich auch, dass bei allen betroffenen Beschäftigten für die
Zustimmungsverweigerung der gleiche Ablehnungstext verwendet wurde, eine
einzelfallbezogene Betrachtung etwa unter Auswahlgesichtspunkten mithin
anscheinend gar nicht stattgefunden hat.
Soweit es um den - unstreitig vorliegenden - Mitbestimmungstatbestand nach § 72 Abs.
1 Satz 1 Nr. 5 LPVG NRW - Umsetzung innerhalb der Dienststelle für eine Dauer von
mehr als drei Monaten - geht, ist auch diesbezüglich eine sachliche Begründung der
Zustimmungsverweigerung nicht erfolgt. Der vom Antragsteller in den
Ablehnungsschreiben angesprochene "Entzug der Zulagen" wurde nicht erkennbar in
einen Begründungszusammenhang zu der Umsetzung und ihre Folgen gestellt, sondern
diente - wie bereits ausgeführt - allein der formalen Geltendmachung der
Mitbestimmungsbedürftigkeit der Maßnahme unter einem weiteren, zu der Umsetzung
hinzutretenden Gesichtspunkt.
52
Der Antrag zu 2. ist unzulässig. Durch den Eintritt der Zustimmungsfiktion nach § 66
Abs. 3 Satz 4 LPVG NRW hat das eingeleitete personalvertretungsrechtliche
Mitbestimmungsverfahren seinen Abschluss gefunden. In diesem Verfahren, an welches
der Antrag zu 2. (konkret) anknüpft, ist für die Feststellung weiterer
Mitbestimmungsrechte, welche - wie hier - untrennbar dieselben Maßnahmen betreffen,
kein Raum.
53
Auf eine Umstellung in einen abstrakten Antrag hinzuwirken, bestand hier ebenfalls
keine Veranlassung. Denn es fehlt insoweit an einer verallgemeinerungsfähigen
Rechtsfrage, welche zur Entscheidung des Fachsenats gestellt werden könnte. Eine
Mitbestimmungspflicht nach § 72 Abs. 1 Nr. 4 - 4. und/oder 6. Alt. - LPVG NRW käme
hier allenfalls dann in Betracht, wenn der Widerruf einer vorherigen vorübergehenden
oder vertretungsweisen Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit
gewissermaßen ins Leere ginge, weil infolge rechtsmissbräuchlicher Verwendung des
Instrumentariums des § 24 BAT die Übertragung der höherwertigen Tätigkeit
individualrechtlich als solche auf Dauer gilt. Nur in einem solchen Fall könnte die
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spätere Wiederzuweisung der früheren, also der (damaligen) Eingruppierung
entsprechenden Tätigkeit überhaupt eine Übertragung einer niedriger zu bewertenden
Tätigkeit, ggf. auch eine Rückgruppierung oder eine wesentliche Änderung des
Arbeitsvertrages sein. Anknüpfungspunkt der in diesem Zusammenhang in Rede
stehenden Mitbestimmungstatbestände ist nämlich die vorherige Eingruppierung und
nicht die Wertigkeit der zuletzt tatsächlich ausgeübten Tätigkeit
vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 30. April 2001 - 6 P 9.00 -, PersR 2001, 382 = PersV
2001, 411 = ZfPR 2001, 261
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bzw. der Arbeitsvertrag und nicht das Arbeitsverhältnis, soweit es dem Direktionsrecht
des Arbeitgebers (ohne erforderliche vertragliche Änderung) unterliegt.
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Die somit nötige Prüfung der rechtsmissbräuchlichen Überschreitung des
Direktionsrechts des Arbeitgebers im Zusammenhang mit §§ 24 BAT, 315 BGB
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vgl. in diesem Zusammenhang BAG, Urteile vom 17. April 2002 - 4 AZR 174/01 -, PersR
2003, 43, und vom 26. März 1997 - 4 AZR 604/95 -, ZTR 1997, 413, jeweils m.w.N.
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würde ihrerseits die Würdigung einer regelmäßig auf den Einzelfall bezogenen
umfassenden Interessenabwägung voraussetzen und erscheint schon vor diesem
Hintergrund schwerlich zur Klärung einer abstrakten Rechtsfrage geeignet. Hinzu käme
außerdem noch, dass die Frage im Schwerpunkt keinen eigenständig
personalvertretungsrechtlichen Einschlag hätte.
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Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen
Beschlussverfahren.
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Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht
vorliegen.
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