Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 12 A 2977/98

OVG NRW: abschaffung, gemeindeordnung, besoldung, aufwand, amt, vollstreckung, vertretung, abgeltung, vollstreckbarkeit, verwaltungsakt
Oberverwaltungsgericht NRW, 12 A 2977/98
Datum:
10.02.2000
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
12. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
12 A 2977/98
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Aachen, 1 K 1870/95
Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte
vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Der Kläger stand vom 1. Januar 1992 bis zum 30. April 1998 als Beigeordneter im
Dienste der Beklagten. Als Beigeordneter war er stellvertretender
Hauptverwaltungsbeamter. Deshalb erhielt er zu seinen Dienstbezügen aus der
Besoldungsgruppe A 14 BBesO für Repräsentationsaufwendungen bis einschließlich
Dezember 1994 gemäß § 6 der Eingruppierungsverordnung NRW - EingrVO - eine
monatliche Aufwandsentschädigung in Höhe von 140,-- DM.
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In der Sitzung vom 24. Januar 1995 beschloss der Personalausschuss der Beklagten
dem Kläger die Aufwandsentschädigung ab Januar 1995 nicht mehr zu zahlen. Denn
nach Abschaffung der kommunalen Doppelspitze werde der Bürgermeister bei der
Repräsentation durch seine ehrenamtlichen Stellvertreter vertreten, die dafür eine
Aufwandsentschädigung nach der EntschVO erhielten. Der Beigeordnete vertrete den
Bürgermeister im Gegensatz zu der früheren Regelung nur noch im Amt. Da bei dieser
Vertretungskompetenz ein Aufwand nicht entstehe, sei die Weiterzahlung der
Aufwandsentschädigung an den Beigeordneten nicht mehr gerechtfertigt. Diesen
Beschluss bestätigte der Rat der Beklagten in seiner Sitzung vom 6. März 1995.
Nachdem der Kläger um die Überweisung der ausstehenden
Aufwandsentschädigungen gebeten hatte, teilte ihm der Bürgermeister der Beklagten
mit Bescheid vom 5. April 1995 die Beschlüsse vom 24. Januar und vom 6. März 1995
mit.
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Nach (erfolgloser) Durchführung eines Widerspruchsverfahrens hat der Kläger Klage
erhoben und beantragt,
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die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 5. April 1995 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 18. Mai 1995 zu verurteilen, dem Kläger ab dem 1.
Januar 1995 eine angemessene monatliche Aufwandsentschädigung zu zahlen.
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Das Verwaltungsgericht hat den Kläger zu seinen Repräsentationsaufwendungen
gehört und dann die Beklagte unter entsprechender Änderung der angefochtenen
Bescheide verurteilt, dem Kläger für die Zeit vom 1. Januar bis zum 30. April 1995 eine
pauschalierte Aufwandsentschädigung in Höhe von 140,-- DM monatlich zu zahlen. Im
Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Auf die Entscheidungsgründe des
verwaltungsgerichtlichen Urteils wird Bezug genommen.
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Der Kläger hat gegen das Urteil die von dem Senat zugelassene Berufung eingelegt.
Zur Begründung macht er geltend: Ihm habe eine monatliche Aufwandsentschädigung
in Höhe von 206,66 DM zugestanden. Auch im Übrigen sei dem Urteil des
Verwaltungsgerichts nicht zu folgen. Die Beklagte habe bei ihrer Entscheidung, die
Aufwandsentschädigung künftig nicht mehr zu zahlen, das ihr eingeräumte Ermessen
nicht fehlerfrei ausgeübt. Durch die Änderung der Gemeindeordnung und Abschaffung
der kommunalen Doppelspitze habe sich die Wahrnehmung repräsentativer Aufgaben
durch ihn als allgemeiner Vertreter des Hauptverwaltungsbeamten nicht geändert. Nach
der Gemeindeordnung a.F. hätten dem ehrenamtlichen Bürgermeister repräsentative
Aufgaben oblegen. Der Gemeindedirektor habe die Verwaltung geleitet. Er, der Kläger,
sei als (einziger) Beigeordneter allgemeiner Vertreter des Gemeindedirektors gewesen.
Bei der Vertretung des Gemeindedirektors seien ihm Aufwendungen entstanden, für die
er gemäß § 6 EingrVO aufgrund eines entsprechenden Beschlusses des Rates eine
Pauschalentschädigung habe erhalten können. Auch nach Abschaffung der
Doppelspitze und der Wahl eines hauptamtlichen Bürgermeisters sei er allgemeiner
Vertreter des Bürgermeisters als Hauptverwaltungsbeamter. In dieser Funktion nehme
er weiterhin repräsentative Aufgaben der Verwaltung wahr. Da durch die Abschaffung
der kommunalen Doppelspitze die Tätigkeit des allgemeinen Vertreters des
Hauptverwaltungsbeamten nicht weniger geworden sei, habe die Beklagte nicht allein
wegen der Änderung der Gemeindeordnung darauf schließen dürfen, dass ihm, dem
Kläger, keine unzumutbaren Aufwendungen mehr entstehen könnten. § 6 EingrVO gehe
bei pauschalierter Betrachtungsweise davon aus, dass dem entsprechenden
Personenkreis (ohne Einzelfallprüfung) Aufwendungen entstünden und überlasse dem
Dienstherrn lediglich die Entscheidung, ob er eine Aufwandsentschädigung gewähren
wolle. Daher habe die Beklagte die Abschaffung der kommunalen Doppelspitze nicht
allein zum Anlass für den Wegfall der Aufwandsentschädigung nehmen dürfen.
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Der Kläger beantragt,
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unter teilweiser Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Aachen vom 30. April
1998 den Bescheid der Beklagten vom 5. April 1995 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 18. Mai 1995 vollständig aufzuheben und die Beklagte zu
verpflichten, dem Kläger für den Zeitraum vom 1. Januar 1995 bis zum 30. April 1998
eine pauschalierte Aufwandsentschädigung in Höhe von 206,66 DM monatlich zu
zahlen,
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hilfsweise,
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unter teilweiser Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Aachen vom 30. April
1998 den Bescheid der Beklagten vom 5. April 1995 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 18. Mai 1995 vollständig aufzuheben und die Beklagte zu
verpflichten, dem Kläger für den Zeitraum vom 1. Januar 1995 bis zum 30. April 1998
eine pauschalierte Aufwandsentschädigung in Höhe von 140,-- DM monatlich zu
zahlen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt vor: Der Kläger verkenne, dass sich
nach der Abschaffung der kommunalen Doppelspitze zwischen Bürgermeister und
Gemeindedirektor seine Tätigkeit auf die Vertretung des hauptamtlichen Bürgermeisters
im Amt beschränkt habe und ihm keine Repräsentationsfunktionen mehr oblegen hätten.
Bisher habe er auch vermieden, seine Repräsentationsaufgaben konkret zu
bezeichnen. Die Änderung der kommunalen Aufgabenverteilung sei hinreichender
Anlass für den Rat der Beklagten gewesen, die Aufwandsentschädigung des Klägers zu
streichen. Dem Rat sei unbenommen, seine Beschlüsse zu ändern und den Realitäten
anzupassen.
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Die Verfahrensbeteiligten haben sich mit einer Entscheidung des Senats über die
Berufung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.
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Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den
Gerichtsakten und den beigezogenen Verwaltungsvorgängen; hierauf wird Bezug
genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Berufung, über die der Senat gemäß §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO im
Einvernehmen mit den Verfahrensbeteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden
kann, ist nicht begründet. Die angefochtenen Bescheide sind, soweit sie Gegenstand
des Berufungsverfahrens geworden sind, rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in
seinen Rechten. Die Beklagte konnte frei von Ermessensfehlern die Zahlung der
Aufwandsentschädigung einstellen. Denn dem Kläger stand bereits dem Grunde nach
die Aufwandsentschädigung nicht mehr zu, weil er keine ausgleichsbedürftigen
Aufwendungen hatte. Damit erfüllte er nicht die gesetzlichen Voraussetzungen für die
Zahlung der Aufwandsentschädigung.
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Gemäß § 6 Abs. 1 EingrVO NRW kann zwar kommunalen Wahlbeamten auf Zeit, die
allgemeine Vertreter der in § 5 EingrVO genannten Beamten sind, eine
Aufwandsentschädigung gewährt werden. Voraussetzung ist jedoch, dass ihnen aus
dienstlicher Veranlassung Aufwendungen entstehen, deren Übernahme dem Beamten
nicht zugemutet werden kann (§ 5 Abs. 1 LBesG NRW).
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An das Merkmal des dienstlich bedingten (ausgleichsbedürf- tigen) Aufwandes ist ein
strenger Maßstab anzulegen. Nach den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) erfolgt die amtsangemessene Alimentierung der
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Beamten durch die Dienstbezüge. Hierzu gehören Aufwandsentschädigungen nicht
(vgl. § 1 Abs. 2 und 3 BBesG). Die durch Gesetz geregelte Besoldung darf nicht im
Verwaltungswege durch weitere Leistungen zur Begleichung des allgemeinen
Lebensunterhalts ergänzt werden (§ 2 Abs. 1 BBesG). Es dürfen nicht im Ergebnis
Leistungen ohne gesetzliche Grundlage erbracht werden, die der Sache nach
Besoldung darstellen. Werden unter dem Etikett der Aufwandsentschädigung
Zahlungen an einen Beamten geleistet, obwohl ein entsprechender (zusätzlicher)
Aufwand nicht vorliegt, stellen diese Leistungen materiell eine unzulässige Besoldung
dar und stören das gerade auch durch die besoldungsmäßige Einstufung der jeweiligen
statusrechtlichen Ämter über Art. 33 Abs. 5 GG vorgegebene System der amtsgemäßen
Besoldung. Aufwandsentschädigungen sind daher nur zur Abgeltung solcher
Sachaufwendungen zulässig, die sich aus der Art der Dienstaufgaben zwangsläufig
ergeben und nicht bereits durch die Dienstbezüge aus dem übertragenen Amt
abgegolten werden. Das setzt voraus, dass dem Beamten aus dienstlicher
Veranlassung finanzielle Aufwendungen entstehen und deren Übernahme ihm nicht
zugemutet werden kann. Der Gesetzgeber geht in § 5 Abs. 1 LBesG NRW davon aus,
dass einem Beamten das Bestreiten auch zusätzlicher dienstbezogener Ausgaben aus
den Dienstbezügen in gewissem Umfange zumutbar ist. Nicht erhebliche
Aufwendungen können daher noch nicht zur Gewährung von
Aufwandsentschädigungen führen.
Aus den bisherigen Ausführungen ergibt sich, dass für die Gewährung einer
Aufwandsentschädigung aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte nachvollziehbar sein
muss, ob und in welcher ungefähren Höhe dienstbezogene finanzielle Aufwendungen
typischerweise entstehen. Als abgeltbar dienstbezogener Aufwand kommt jedoch nicht
bereits eine allgemein aufwendigere Lebensführung in Betracht. Auch genügen bloße
Mutmaßungen über dienstbezogene finanzielle Aufwendungen ohne hinreichende, eine
wirklichkeitsnahe Schätzung ermöglichende tatsächliche Anhaltspunkte nicht.
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Vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1994 - 2 C 3.93 -.
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Im Hinblick auf diese Rechtsprechung ist dem Berufungsvorbringen, § 6 EingrVO NRW
gehe generell davon aus, dass dem von dieser Regelung erfassten Personenkreis ohne
Einzelfallprüfung ausgleichspflichtige Aufwendungen entstünden (ohne dass es
insoweit einer weiteren rechtlichen Klärung bedarf), jedenfalls dann nicht zu folgen,
wenn - wie hier - im konkreten Fall das Nichtentstehen derartiger Aufwendungen
feststeht.
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In der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts hat der Kläger erklärt, den
Mehraufwand sehe er insbesondere in der Anschaffung zusätzlicher Kleidung und in
dem Kauf von Getränken bei dienstlich veranlassten Tätigkeiten sowie etwa auch in
Telefonaten, die er von seiner Privatwohnung aus im dienstlichen Interesse geführt
habe. Bei den Kosten für zusätzliche Kleidung handelt es sich grundsätzlich um übliche
Aufwendungen für die allgemeine Lebensführung, die mit seiner herausgehobenen
Stellung als beamteter Beigeordneter der Gemeinde im Zusammenhang stehen und im
Prinzip mit den hierfür gewährten Dienstbezügen abgegolten sind. Gleiches gilt
hinsichtlich der Ausgaben für Getränke und für etwa erforderlich gewesene dienstliche
Telefonate von der Privatwohnung aus. Allenfalls dann, wenn dem Kläger die
Begleichung der geltend gemachten Aufwendungen aus seinen Dienstbezügen nicht
zugemutet werden könnte, könnten sie Berücksichtigung finden. Beträge (erst recht
keine nennenswerten) hat der Kläger hierfür jedoch nicht genannt.
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Deshalb war die Entscheidung der Beklagten, dem Kläger keine weitere pauschalierte
Aufwandsentschädigung zu zahlen, rechtmäßig, insbesondere frei von
Ermessensfehlern. Denn der Kläger erfüllte jedenfalls damals die gesetzlichen
Voraussetzungen für die Aufwandsentschädigung nicht mehr. Er hatte keine
ausgleichspflichtigen Aufwendungen. Damit haben sich die zur Einstellung weiterer
Zahlungen führenden Ermessensüberlegungen des Rates der Beklagten bestätigt, dass
dem Kläger nach der Neufassung der Gemeindeordnung derartige Aufwendungen nicht
entstehen.
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Vertrauensgesichtspunkte des Klägers standen der Einstellung der
Aufwandsentschädigung ebenfalls nicht entgegen. Die Regelungen der §§ 48, 49
VwVfG NRW sind hier bereits deshalb nicht einschlägig, weil dem Kläger gegenüber
kein Verwaltungsakt ergangen ist, durch den ihm etwa die Aufwandsentschädigung
"bewilligt" worden wäre. Auch im Übrigen konnte er auf die Weiterzahlung nicht
vertrauen, nachdem er selbst wusste, dass ihm ein ausgleichspflichtiger (nennenswerter
zusätzlicher) Aufwand nicht entstand und es damit an einer gesetzlichen Voraussetzung
für die Aufwandsentschädigung fehlte.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür (vgl.
§§ 127 BRRG, 132 Abs. 2 VwGO) nicht vorliegen.
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