Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 9 A 4475/98

OVG NRW: gegen die guten sitten, grobes verschulden, treu und glauben, neue beweismittel, behörde, rechtssicherheit, rücknahme, verwaltungsakt, gerechtigkeit, vorrang
Oberverwaltungsgericht NRW, 9 A 4475/98
Datum:
30.08.2001
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
9. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
9 A 4475/98
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 4 K 7442/96
Tenor:
Die Berufung wird auf Kosten der Klägerin zurückgewiesen.
Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die
Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn der Beklagte nicht zuvor
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
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Die Klägerin betreibt auf ihrem Betriebsgelände in E. -S. eine Anlage zur Herstellung
von warmgefertigten Rohren aus Stahl (Warmrohrwalzwerk) mit Nebenanlagen.
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Anfang 1991 beantragte die Klägerin bei dem Staatlichen Gewerbeaufsichtsamt E1. die
Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur Änderung und
Umrüstung ihres Walzwerkes, die das Gewerbeaufsichtsamt im Dezember 1991 unter
einigen Auflagen erteilte.
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Unter dem 4. Mai 1993 zeigte die Klägerin dem Beklagten die Fertigstellung der Anlage
an. Nach Durchführung einer Bauzustandsbesichtigung setzte dieser mit Bescheid vom
30. Juni 1993 - zur Post gegeben am 5. Juli 1993 - gegenüber der Klägerin
Bauaufsichtsgebühren in Höhe von 69.000,00 DM fest, wobei er der Festsetzung eine
Herstellungssumme von 13.800.000,00 DM zugrunde legte. Die Klägerin zahlte am 12.
Juli 1993 den angeforderten Betrag.
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Mit Schreiben vom 24. September 1993 bat die Klägerin um Neufestsetzung der
Bauaufsichtsgebühren auf einen Betrag von 16.000,00 DM und Erstattung des darüber
hinaus gezahlten Betrages. Zur Begründung führte sie aus, dass Bauaufsichtsgebühren
nur auf der Grundlage der wesentlich geringeren Rohbaukosten hätten erhoben werden
dürfen. Allein aufgrund eines Missverständnisses in der Urlaubszeit habe sie es
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versäumt, gegen den Gebührenbescheid Widerspruch zu erheben.
Mit Bescheid vom 8. März 1994 lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin ab. Er
führte im Wesentlichen aus, die Gebührenerhebung sei rechtmäßig erfolgt, weshalb
eine Neufestsetzung und Erstattung ausscheide. Hiergegen richtete sich die Klägerin
mit rechtzeitig erhobenem Widerspruch, mit dem sie hauptsächlich ihr bisheriges
Vorbringen wiederholte.
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Der Beklagte wies die Klägerin mit Schreiben vom 23. November 1994 darauf hin, dass
er dem Widerspruch nicht abzuhelfen beabsichtige und in Ausübung seines Ermessens
eine Rücknahme des Gebührenbescheides vom 30. Juni 1993 auch für den Fall
ablehne, dass dieser Bescheid tatsächlich rechtswidrig erlassen worden sei. Eine
Aufhebung dieses Bescheides könne dem Rechtsfrieden nicht dienen, zumal der
Klägerin angelastet werden müsse, dass sie die Widerspruchsfrist versäumt habe. Mit
Widerspruchsbescheid vom 24. Mai 1996 wies die Bezirksregierung E1. den
Widerspruch im Wesentlichen unter Bezugnahme auf die Darlegungen in dem
angefochtenen Bescheid und dem Schreiben des Beklagten vom 23. November 1994
als unbegründet zurück.
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Hiergegen hat die Klägerin rechtzeitig Klage erhoben, mit der sie ihren Standpunkt
vertieft hat.
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Die Klägerin hat beantragt,
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den Beklagten zu verpflichten, seinen Bescheid vom 8. März 1994 und den
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E1. vom 24. Mai 1996 insoweit
aufzuheben, als darin Bauaufsichtsgebühren festgesetzt worden sind, die den Betrag
von 16.000,00 DM übersteigen, und ihr bereits gezahlte Gebühren i.H.v. 53.000,00 DM
zu erstatten.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung hat er sich im Wesentlichen auf die Gründe der angefochtenen
Bescheide bezogen.
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Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und
zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Bescheid vom 8. März 1994 stelle
einen sog. Zweitbescheid dar, der gegenüber dem Bescheid vom 30. Juni 1993 eine
neue - wenn auch inhaltsgleiche - Sachentscheidung beinhalte. Daraus folge, dass sich
der Beklagte nicht auf die Unanfechtbarkeit jenes Bescheides berufen könne und der
Bescheid vom 8. März 1994 der vollen Rechtmäßigkeitskontrolle unterliege. Die Klage
sei jedoch unbegründet, da die Gebührenerhebung in vollem Umfang rechtmäßig
gewesen sei.
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Hiergegen wendet sich die Klägerin mit ihrer zugelassenen Berufung. Zur Begründung
nimmt sie Bezug auf ihr bisheriges Vorbringen.
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Die Klägerin beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen,
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hilfsweise,
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das angefochtene Urteil zu ändern und den Bescheid des Beklagten vom 8. März 1994
in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 24. Mai 1996
aufzuheben, soweit in ihm eine Bauaufsichtsgebühr von mehr als 16.000,00 DM
festgesetzt worden ist, sowie den Beklagten zu verurteilen, ihr den überzahlten Betrag
von 53.000,00 DM zu erstatten,
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weiter hilfsweise,
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das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides
vom 8. März 1994 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E1.
vom 24. Mai 1996 zu verpflichten, das durch den Gebührenbescheid vom 30. Juni 1993
abgeschlossene Verwaltungsverfahren wiederaufzugreifen und den letztgenannten
Bescheid aufzuheben, soweit darin Bauaufsichtsgebühren von mehr als 16.000,00 DM
festgesetzt worden sind, sowie ihr den überzahlten Betrag von 53.000,00 DM zu
erstatten.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen,
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und verweist auf sein bisheriges Vorbringen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten
wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten, der Bezirksregierung E1. und des Staatlichen
Gewerbeaufsichtsamtes E1. .
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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
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Die Berufung hat mit Haupt- und Hilfsanträgen keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht
hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.
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Das im Klageantrag erster Instanz formulierte und im Berufungshauptantrag
aufgegriffene Klagebegehren ist unzulässig, da es nicht mit einem statthaften
Rechtsbehelf verfolgt wird. Das Gericht ist nach der Verwaltungsgerichtsordnung nicht
befugt, den Beklagten zu verpflichten, seinen eigenen Bescheid vom 8. März 1994 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 24. Mai 1996
teilweise aufzuheben, sondern kann allenfalls die begehrte teilweise Aufhebung nach §
113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (und die Verpflichtung des Beklagten zur Erstattung) selbst
aussprechen.
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Der erste Hilfsantrag ist zulässig, aber unbegründet. Ihm liegt - wie sich aus der
Fassung des Antrages (Anfechtungs- und Leistungsbegehren) ergibt - die Annahme
zugrunde, dass der Beklagte mit seinem Bescheid vom 8. März 1994 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides des Bezirksregierung E. vom 24. Mai 1996 einen sog.
Zweitbescheid erlassen hat. Das ist indes nicht der Fall.
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Ein sog. Zweitbescheid ist gegeben, wenn eine Behörde ungeachtet der Bestandskraft
eines zuvor erlassenen Verwaltungsaktes auf Antrag bzw. Gegenvorstellung des
Betroffenen ein zweites Mal in eine sachliche Überprüfung eintritt und "neu" sachlich
entscheidet, wodurch sie zugleich (erneut) Rechtsbehelfe eröffnet.
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Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. März 1984 - 6 C 107.82 -, BVerwGE 69, 90 (94), vom 30.
Januar 1974 - VIII C 20.72 -, BVerwGE 44, 333 (334) und vom 10. Oktober 1961 - VI C
123.59 -, BVerwGE 13, 99 (103).
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Der Beklagte hat mit dem Bescheid vom 8. März 1994 keine erneute Sachentscheidung
im Hinblick auf die Bauaufsichtsgebühren getroffen (wie es das Verwaltungsgericht
angenommen hat), so dass kein selbständig anfechtbarer sog. Zweitbescheid vorliegt.
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Zum einen erfüllt der o.g. Bescheid schon nicht die inhaltlichen Voraussetzungen, die
an einen Gebührenbescheid zu stellen sind (vgl. § 14 Abs. 1 GebG NRW). Zum anderen
ergibt sich aus ihm auch eindeutig, dass der Beklagte gerade keine erneute sachliche
Entscheidung getroffen, sondern ein hierauf gerichtetes Begehren vielmehr lediglich
abgelehnt und sich auf die Bestandskraft des Bescheides vom 30. Juni 1993 berufen hat
("so dass ich ihrem Antrag auf Neufestsetzung nicht entsprechen kann"). Dass der
Beklagte gleichwohl Ausführungen zur Rechtmäßigkeit jenes Bescheides gemacht hat,
rechtfertigt nicht die Annahme einer erneuten Sachentscheidung, da die Prüfung
offensichtlich allein im Hinblick auf die einzig sich stellende Frage des
Wiederaufgreifens erfolgte. Dass der Beklagte seine Erwägungen der Klägerin mitgeteilt
hat, vermag hieran auch nichts zu ändern; das gilt umso mehr, als die Klägerin selbst mit
dem Widerspruchsschreiben um Aufklärung hinsichtlich der der Gebührenerhebung
zugrunde liegenden Berechnung gebeten hatte. Liegt kein Zweitbescheid vor, kann das
von der Klägerin verfolgte Ziel - u.a. die Reduzierung der Gebührenforderung - nicht
durch die Aufhebung des Bescheides vom 8. März 1994 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides erreicht werden.
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Der zweite - einzig sachgerechte - Hilfsantrag ist unbegründet. Die angegriffenen
Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113
Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf Wiederaufgreifen des
durch Bescheid vom 30. Juni 1993 bestandskräftig abgeschlossenen
Verwaltungsverfahrens und eine Abänderung dieses Gebührenbescheides (damit fehlt
es zugleich der geltend gemachten Erstattungsforderung an einer rechtlichen
Grundlage) noch - als darin enthaltenes Minus - einen solchen auf Verpflichtung des
Beklagten zur erneuten Bescheidung ihres Antrags unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
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Für das Begehren der Klägerin auf Wiederaufgreifen kommt nach dem Eintritt der
Bestandskraft des Gebührenbescheides vom 30. Juni 1993 als Anspruchsgrundlage
zunächst nur § 51 Abs. 1 VwVfG NRW in Betracht. Danach hat die Behörde auf Antrag
des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren
Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn
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1. sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich
zugunsten des Betroffenen geändert hat;
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2. neue Beweismittel vorliegen, die eine dem Betroffenen günstigere Entscheidung
herbeigeführt haben würden;
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3. Wiederaufnahmegründe entsprechend § 580 der Zivilprozessordnung gegeben sind.
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Gemäß § 51 Abs. 2 VwVfG NRW ist der Antrag nur zulässig, wenn der Betroffene ohne
grobes Verschulden außerstande war, den Grund für das Wiederaufgreifen in dem
früheren Verfahren, insbesondere durch Rechtsbehelf, geltend zu machen. Im Rahmen
eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ist das Gericht auf die Prüfung der in
zulässiger Weise geltend gemachten Wiederaufgreifensgründe beschränkt. Vgl.
BVerwG, Beschluss vom 15. September 1992 - 9 B 18/92 -, NVwZ- RR 1993, 667.
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Die Klägerin hat nichts dafür dargelegt, dass die in § 51 Abs. 1 VwVfG NRW normierten
Voraussetzungen für das Wiederaufgreifen des Verfahrens gegeben sind; dafür ist auch
sonst nichts ersichtlich. Darüber hinaus hat die Klägerin auch nicht dargetan, dass die
Voraussetzungen des Absatzes 2 der Norm erfüllt wären, d.h. sie ohne grobes
Verschulden außerstande gewesen ist, den Grund für das Wiederaufgreifen in dem
früheren Verfahren, insbesondere durch den Rechtsbehelf des Widerspruchs, geltend
zu machen. Nach ihrem Vortrag zum angeblichen Grund für das Versäumen der
Widerspruchseinlegung - die urlaubsbedingte Abwesenheit eines Sachbearbeiters -
spricht vielmehr alles für ein grobes (Organisati-ons-)Verschulden, ist doch ein
Unternehmen der Größe der Klägerin ohne Weiteres in der Lage, für eine
ordnungsgemäße Urlaubsvertretung zu sorgen, die eine wirksame
Rechtsbehelfsfristenkontrolle auch in Urlaubszeiten sicher stellt. Ein gewichtiges Indiz
dafür, dass die Klägerin dies selbst ebenso sieht, ist der Umstand, dass sie keinen
Antrag auf Wiedereinsetzung in die versäumte Widerspruchsfrist gestellt hat.
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Liegen die Voraussetzungen für einen Anspruch auf Wiederaufgreifen des
Verwaltungsverfahrens mangels Vorliegens der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 und 2
VwVfG NRW nicht vor, kann für die Klägerin allenfalls noch ein Anspruch auf
ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Antrag im Rahmen von § 48 bzw. § 49
VwVfG NRW (vgl. § 51 Abs. 5 VwVfG NRW) zustehen. Welche Norm einschlägig ist,
richtet sich danach, ob der Bescheid vom 30. Juni 1993 rechtmäßig oder rechtswidrig
ist. Dies bedarf indes keiner Klärung, denn das Begehren der Klägerin kann nach
beiden Vorschriften weder ganz noch teilweise Erfolg haben.
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Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW kann grundsätzlich ein rechtswidriger
Verwaltungsakt auch nach Unanfechtbarkeit ganz oder teilweise mit Wirkung für die
Zukunft oder die Vergangenheit zurückgenommen werden. Auch ein rechtmäßiger
Verwaltungsakt kann, selbst nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder
teilweise unter bestimmten weiteren Voraussetzungen mit Wirkung für die Zukunft
widerrufen werden (§ 49 Abs. 1 VwVfG NRW). Beide Normen räumen der Behörde
Ermessen ein. Ein auf sie gestützter Anspruch auf (teilweise) Rücknahme bzw. Widerruf
des Gebührenbescheides vom 30. Juni 1993 und damit einhergehend ggf. auf
Erstattung eines überzahlten Betrages könnte daher nur dann gegeben sein, wenn eine
sog. Ermessensreduzierung auf Null vorläge, d.h. sich jede andere Entscheidung als
ermessensfehlerhaft darstellen würde. Das ist nicht der Fall.
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Eine Rechtswidrigkeit der Gebührenfestsetzung führte als solche noch nicht zu einer
Ermessensreduzierung auf Null. Aus der Ausgestaltung des § 48 VwVfG NRW als
Ermessensvorschrift folgt, dass der Gesetzgeber dem Prinzip der materiellen
Gerechtigkeit keinen Vorrang vor dem Prinzip der Rechtssicherheit eingeräumt hat, er
vielmehr dem Ansatz nach beide Grundsätze als gleichwertig ansieht und eine (hier
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unterstellte) Rechtswidrigkeit eines Bescheides nur eine Voraussetzung für die
Ermessensbetätigung der Behörde ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 1974, a.a.O., und Beschluss vom 22. Oktober 1984 -
8 B 56/84 -, NVwZ 1985, 265; OVG NRW, Beschluss vom 11. März 1996 - 9 A 851/93 -
und Urteil vom 16. Juni 1994 - 9 A 128/93 -.
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Auch das GebG NRW enthält keine Regelung, nach der die materielle Gerechtigkeit
Vorrang gegenüber der Rechtssicherheit hat. Es bleibt vielmehr bei der allgemeinen
Regelung der Verwaltungsgerichtsordnung, die für die Anfechtung von
Verwaltungsakten Fristen vorschreibt und damit der Rechtssicherheit einen hohen
Stellenwert zuweist. Unter diesen Umständen ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden,
wenn eine Behörde dieser den Vorzug vor der materiellen Gerechtigkeit einräumt.
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Vgl. in diesem Zusammenhang: BVerwG, Urteil vom 30. Januar 1974, a.a.O. (336); OVG
NRW, Beschluss vom 14. Juni 1999 - 3 A 7634/95 - (zum Erschließungsbeitragsrecht).
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Bei einer - wiederum unterstellten - Rechtmäßigkeit des Bescheides kann erst recht
nichts anderes gelten.
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Eine Ermessensreduzierung auf Null könnte daher allenfalls bejaht werden, wenn die
Aufrechterhaltung des Bescheides aufgrund von Besonderheiten des Einzelfalls für die
Klägerin schlechthin unerträglich wäre oder Umstände ersichtlich wären, die die
Berufung des Beklagten auf die Bestandskraft als einen Verstoß gegen die guten Sitten
oder gegen Treu und Glauben erscheinen liessen.
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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. März 1996 und Urteil vom 16. Juni 1994, jeweils
a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 1974, a.a.O.
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Solche besonderen Umstände sind hier nicht ersichtlich. Eine "unerträgliche" Belastung
der Klägerin bei Aufrechterhaltung des Bescheides vom 30. Juni 1993 vermag der
Senat nicht zu erkennen. Sonstige Umstände, nach denen das behördliche Ermessen
fehlerfrei nur durch erneuten Eintritt in die Sachbehandlung ausgeübt werden könnte,
sind weder von der Klägerin dargetan noch sonst ersichtlich.
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War der Beklagte danach in seinem Ermessen nicht dahingehend gebunden, das
bestandskräftig abgeschlossene Verwaltungsverfahren wiederaufzugreifen und den
Gebührenbescheid teilweise aufzuheben, kommt es darauf an, ob die danach zulässige
Entscheidung für die Aufrechterhaltung des Bescheides ermessensfehlerfrei erfolgt ist.
Das ist der Fall. Der Senat kann nicht erkennen, dass dem Beklagten bei seiner
Entscheidung einer gerichtlichen Kontrolle (§ 114 VwGO) zugängliche Ermessensfehler
unterlaufen wären, so dass auch kein Bescheidungsanspruch nach § 113 Abs. 5 Satz 2
VwGO in Betracht kommt. Der Beklagte hat erkannt - wie sich aus dem Bescheid vom 8.
März 1994, vor allem aber auch aus dem Schreiben vom 23. November 1994 ergibt
(ungeachtet dessen, dass dort fehlerhaft von der Einschlägigkeit der Abgabenordnung
ausgegangen wird) -, dass ihm Ermessen eingeräumt war, und dieses fehlerfrei
ausgeübt. Es ist selbst für den Fall der tatsächlichen teilweisen Rechtswidrigkeit des
Gebührenbescheides nicht zu beanstanden, dass der Beklagte im Hinblick auf die
konkrete Fallgestaltung den Belangen der Bestandskraft und damit der Rechtssicherheit
und dem Rechtsfrieden den Vorrang gegenüber den (bloß) materiellen Interessen der
Klägerin eingeräumt hat. Im Übrigen dürfte die Ablehnung einer Rücknahme eines
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bestandskräftigen Verwaltungsaktes in der Regel dann ermessensfehlerfrei sein, wenn
der Betroffene - wie hier die Klägerin - zur Begründung seines Begehrens nur solche
Umstände vorträgt, die er bei fristgerechter Einlegung des zulässigen Rechtsbehelfs
vorzubringen in der Lage gewesen wäre.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. März 1996, a.a.O., unter Bezugnahme auf BFH,
Urteil vom 26. März 1991 - VII R 15/89 -, BStBl. II, 1991, 552.
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Da eine Verpflichtung des Beklagten zum Wiederaufgreifen des Verfahrens bzw. zur
Rücknahme oder zum Widerruf nicht besteht, fehlt für den von der Klägerin verfolgten
Erstattungsanspruch von vornherein jede Grundlage.
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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung hinsichtlich
der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO)
nicht vorliegen.
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