Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 26.07.2010
OVG NRW (antragsteller, beschwerde, befreiung, einzäunung, verwaltungsgericht, verhältnis zwischen, aufschiebende wirkung, wald, waldnutzung, umwandlung)
Oberverwaltungsgericht NRW, 20 B 327/10
Datum:
26.07.2010
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
20. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
20 B 327/10
Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,00 €
festgesetzt.
G r ü n d e
1
Die Beschwerde, mit der die Antragsteller sinngemäß ihr erstinstanzliches Begehren
weiterverfolgen,
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die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG Düsseldorf 15 K 1481/10)
gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 26. Februar 2010
wiederherzustellen bzw. anzuordnen,
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hat keinen Erfolg. Die von den Antragstellern angeführten Gründe, auf deren
Überprüfung der beschließende Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO),
rechtfertigen keine dem Beschwerdebegehren entsprechende Entscheidung. Sie führen
auf keine andere als die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Gewichtung der im
Rahmen der Abwägung nach § 80 Abs. 5 VwGO einzustellenden Interessen.
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Das Verwaltungsgericht hat bei seiner Interessenabwägung im Wesentlichen darauf
abgestellt, dass sowohl die verfügte Nutzungsuntersagung als auch die angeordnete
Beseitigung der Zaunanlagen rechtmäßig seien, weil eine formell illegale Nutzung der
Waldflächen vorliege und der Antragsgegner im Rahmen seiner Ermessensausübung
habe berücksichtigen dürfen, dass der Erteilung der beantragten
Waldumwandlungsgenehmigung das Fehlen einer landschaftsrechtlichen Befreiung
entgegenstehe. Dem setzen die Antragsteller mit ihrer Beschwerde nichts
Durchgreifendes entgegen.
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Dies gilt zunächst hinsichtlich des Vortrags, mit dem die Antragsteller das Vorliegen
einer (beginnenden) Waldumwandlung in Abrede stellen. Zu unterscheiden ist insoweit
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zwischen dem, was überhaupt einen Wald ausmacht, definiert in § 2 Abs. 1 und 3
BWaldG, § 1 Abs. 1 LFoG, und den einem Wald nach der Intention des Gesetzes
zukommenden Funktionen, beschrieben vor allem in § 1 Nr. 1 BWaldG. Vor diesem
Hintergrund ist das Verwaltungsgericht hinsichtlich der hier streitentscheidenden Norm
des § 39 Abs. 1 Satz 1 LFoG zutreffend davon ausgegangen, dass anders als nach § 9
Abs. 1 Satz 1 BWaldG nicht erst der (drohende) Verlust der Waldeigenschaft durch
Rodung eine Umwandlung ausmacht, sondern bereits jede andere Nutzung, welche die
in § 1 Nr. 1 BWaldG beschriebenen Funktionen mehr als nur geringfügig beeinträchtigt.
Mit Blick darauf kommt es entgegen dem Beschwerdevorbringen nicht darauf an, dass
allein die Einzäunung sowie das dadurch bedingte Verhindern oder Erschweren des
Betretens des Waldes durch Erholungsuchende die Waldeigenschaft im Sinne von § 2
Abs. 1 und 3 BWaldG, § 1 Abs. 1 LFoG unberührt lässt. Ebenso wenig ist von Relevanz,
ob die in §§ 3 bis 5 LFoG beschriebenen Vorgänge zugleich als Waldumwandlungen
anzusehen sind - was nicht der Fall ist, weil der bloße Ausschluss von nach dem Gesetz
vorgesehenen Nutzungen noch keine für eine Umwandlung nach § 39 Abs. 1 Satz 1
LFoG maßgebliche andere Nutzungsart begründet -. Beiden Ansätzen liegt eine
unzutreffende, weil auf die Einzäunung beschränkte Sichtweise zugrunde, die
unberücksichtigt lässt, dass die Einzäunung nicht lediglich zu einem Ausschluss von
nach § 1 Nr. 1 BWaldG maßgeblichen Funktionen oder Nutzungen des Waldes,
insbesondere der Erholung, führt.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Februar 1981 - 9 A 1859/79 -, AgrarR 1981,
293.
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Vielmehr verfolgt die Einzäunung den Zweck, die eingezäunten Flächen einer anderen
(landwirtschaftlichen) Nutzungsart zuzuführen, nämlich sie für den Legehennenbetrieb
der Antragsteller als Auslauffläche für die Tiere wenigstens zu reservieren oder
vorzuhalten. Diese andere Nutzungsart ist nicht lediglich unverbindlich, weil auch nach
dem Vortrag der Antragsteller zumindest ein durch europarechtliche Vorschriften
begründetes rechtliches und damit zugleich betriebliches Erfordernis besteht, in der
Örtlichkeit abgegrenzte Auslaufflächen nachzuweisen. Daran anschließend greift die
Beschwerde wiederum zu kurz, wenn sie bei isolierter Betrachtung der Nutzung der
Waldflächen als Auslauffläche für Legehennen den Charakter einer Umwandlung und
damit das Vorliegen einer Gefahr im Sinne des § 14 Abs. 1 OBG verneint. Es liegt
gerade keine bloß theoretische Zweckbestimmung vor, weil unabhängig davon, in
welchem Umfang die eingezäunten Flächen tatsächlich von Hennen genutzt werden,
sie gerade durch die Einzäunung und damit real zu diesem (anderen,
landwirtschaftlichen) Zweck bestimmt werden. Dass die Nutzung als Auslauffläche die
Waldeigenschaft unberührt lässt, ist nach dem Vorstehenden wiederum irrelevant.
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Darauf, ob die vom Verwaltungsgericht zitierten Entscheidungen seine
Rechtsauffassung, die Einzäunung eines Waldes stelle regelmäßig jedenfalls den
Beginn einer Waldumwandlung dar, stützen oder nicht, kommt es ebenfalls nicht. Denn
die Rechtsauffassung ist nach den vorstehenden Ausführungen jedenfalls dann, wenn
wie hier die Einzäunung der Sicherung einer anderen Nutzungsart dient, zutreffend.
Dabei bedarf im Rahmen dieses Verfahrens keiner weiteren Erörterung, ob diese
Sicherung hier eher in einem tatsächlichen - Verhinderung des Entlaufens von Hennen -
und/oder rechtlichen Sinne - nach europarechtlichen Vorgaben erforderlicher Nachweis
des Vorhandenseins bestimmter Flächengrößen für den Auslauf - zu verstehen ist.
Damit liegt auch die von der Beschwerde in Abrede gestellte Konkurrenzsituation vor,
weil auf Grund der Sicherung jedenfalls die dem Wald zugedachte Nutzung zu
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Erholungszwecken weitgehend ausgeschlossen wird.
Das Verwaltungsgericht ist weiterhin zutreffend davon ausgegangen, dass die durch die
Einzäunung gesicherte Hennenauslauffläche nicht nur die Erholungsfunktion des
Waldes, sondern auch dessen Schutzfunktion tangiert (Seite 7, erster Absatz des
Beschlussabdrucks). Dem sind die Antragsteller mit ihrer Beschwerde innerhalb der
Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO nicht substantiiert entgegen.
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Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, der Antragsgegner habe im Rahmen der
Ermessensausübung berücksichtigen dürfen, dass der Erteilung einer
Umwandlungsgenehmigung das Fehlen einer (vorrangigen) Befreiung gemäß § 69 Abs.
1 Satz 1 LG (nunmehr § 67 BNatSchG) entgegenstehe, wird durch das
Beschwerdevorbringen ebenfalls nicht durchgreifend in Frage gestellt.
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Die Grundannahme des Verwaltungsgerichts, die Ausführungen im angefochtenen
Bescheid zur landschaftsrechtlichen Befreiung seien Teil der Ermessensentscheidung,
greift die Beschwerde nicht substantiiert an. Rechtliche Bedenken dürften insoweit auch
nicht bestehen. Der Antragsgegner hat sich auf Grund eines jedenfalls formell illegalen
Zustands - Überführung der betroffenen Waldflächen in eine andere Nutzungsart ohne
Vorliegen der dafür erforderlichen Genehmigung - zum Einschreiten entschlossen. Art
und Umfang des Einschreitens sind auf der Rechtsfolgenseite zu prüfen und hängen
unter anderem davon ab, ob die Antragsteller einen Anspruch auf die beantragte
Umwandlungsgenehmigung haben, was wiederum von der landschaftsrechtlichen
Befreiung abhängt.
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Soweit die Antragsteller bereits die Erforderlichkeit einer landschaftsrechtlichen
Befreiung in Abrede stellen, fehlt es an einer ordnungsgemäßen
Beschwerdebegründung. Das Verwaltungsgericht hat sich auf Seite 9 des
Beschlussabdrucks eingehend mit der materiell-rechtlichen Notwendigkeit einer
Befreiung beschäftigt. Die insoweit nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO geschuldete
Auseinandersetzung wird durch die pauschale Bezugnahme auf Vortrag in einem
anderen Klageverfahren, welcher der Beschwerde nicht beigefügt war und auch nicht
Bestandteil der Verfahrensakten ist, nicht geleistet. Obwohl bereits der Antragsgegner
auf diesen Gesichtspunkt hingewiesen hat, haben die Antragsteller ihre
Beschwerdebegründung insoweit nicht ergänzt.
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Der Auffassung der Antragsteller, sie hätten einen Anspruch auf die
Umwandlungsgenehmigung, weil dem Fehlen einer landschaftsrechtlichen Befreiung
(allein) über § 42 Abs. 3 Sätze 2 und 3 LFoG Rechnung zu tragen sei, kann nicht gefolgt
werden. Zwar ist der Beschwerde zuzugestehen, dass der Wortlaut des § 39 Abs. 5
LFoG für das Verhältnis zwischen forstrechtlicher Waldumwandlungsgenehmigung und
landschaftsrechtlicher Befreiung unmittelbar nichts hergibt.
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Vgl. zu sog. "Unberührtheits-Klauseln" auch Klose/Orf, Forstrecht, 2.
Auflage, § 9 BWaldG Rn. 209a.
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Allerdings sprechen die Gesetzesmaterialien dafür, dass der Gesetzgeber von einer
inhaltlichen Bedeutung der landschaftsrechtlichen Vorschriften im
Umwandlungsverfahren ausgegangen ist. Obwohl das Landesforstgesetz in seiner
ursprünglichen Fassung vom 29. Juli 1969 (GV. NRW. 1969 S. 588) mit dem damaligen
§ 44 Abs. 4 LFoG eine mit dem heutigen § 42 Abs. 3 LFoG identische Regelung enthielt,
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hat der Gesetzgeber anlässlich einer Änderung des Landesforstgesetzes, mit welcher
unter anderem der seinerzeitige § 41 Abs. 5 LFoG in das Gesetz eingefügt wurde, der
dem heutigen § 39 Abs. 5 LFoG entspricht, darauf hingewiesen, dass mit dem (neu
geschaffenen) § 41 Abs. 5 LFoG der Vorrang des Landschaftsgesetzes gesichert
werden solle und eine Umwandlungsgenehmigung für eine Maßnahme, die nach dem
Landschaftsgesetz untersagt sei, nicht erteilt werden dürfe.
Vgl. Landtags-Drucksache 8/3590, S. 45 (unter "Zu Artikel I Nr. 21").
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Nichts anderes kann gelten, wenn es für eine Maßnahme einer landschaftsrechtlichen
Befreiung bedarf, diese jedoch (noch) nicht vorliegt.
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Auch die Benehmensregelung des § 42 Abs. 1 Satz 1 LFoG können die Antragsteller
nicht für sich in Anspruch nehmen. Darauf, dass die untere Landschaftsbehörde nach
der Vorschrift berechtigt ist, ihr Benehmen zu versagen, kommt es nicht an. Maßgeblich
ist vielmehr, dass die Forstbehörde verpflichtet ist, das Benehmen unter anderem mit der
unteren Landschaftsbehörde herzustellen. Dies erschiene unnötig, wenn die
Forstbehörde die Auffassung der Landschaftsbehörde ohnehin inhaltlich nicht
berücksichtigen könnte, sondern lediglich darauf verwiesen wäre, gemäß § 42 Abs. 3
Satz 3 LFoG zu verfahren.
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Die zuletzt genannte Vorschrift streitet ebenfalls nicht für die Rechtsauffassung der
Antragsteller. Der durch die Norm angeordnete Hinweis hat allenfalls eine
verfahrensrechtliche, nicht jedoch eine materiell-rechtliche Bedeutung. Er betrifft mehr
oder weniger eine Selbstverständlichkeit, weil auf der Hand liegt, dass die nicht mit
Konzentrationswirkung ausgestattete Umwandlungsgenehmigung die in § 42 Abs. 3
Satz 2 LFoG angesprochenen, nach anderen Vorschriften erforderlichen
Genehmigungen etc. nicht beinhaltet oder ersetzt. Dementsprechend kann aus § 42
Abs. 3 Satz 3 LFoG nicht die Aussage abgeleitet werden, die
Umwandlungsgenehmigung und die in § 42 Abs. 3 Satz 2 LFoG in Bezug genommenen
anderen Genehmigungen etc. hätten keinen materiell-rechtlichen
Überschneidungsbereich oder könnten keinen solchen haben, so dass in Fällen des §
42 Abs. 3 Satz 2 LFoG die Umwandlungsgenehmigung stets - mit dem Hinweis gemäß
§ 42 Abs. 3 Satz 3 LFoG - zu erteilen sei. Ein solcher Aussagegehalt kann insbesondere
in Bezug auf nach dem Landschaftsgesetz erforderliche Genehmigungen und
Befreiungen nicht angenommen werden, was sich an § 39 Abs. 5 LFoG festmachen
lässt. Vom Grundsatz her werden auch landschaftsrechtliche Genehmigungen und
Befreiungen von § 42 Abs. 3 Sätze 2 und 3 LFoG erfasst. Wenn der Landesgesetzgeber
es gleichwohl für erforderlich erachtet hat, in § 39 Abs. 5 LFoG gerade und nur die
Vorschriften des Landschaftsgesetzes besonders zu erwähnen, und er dies nach den
vorstehenden Ausführungen mit der Vorstellung verbunden hat, landschaftsrechtliche
Verbote stünden einer Umwandlungsgenehmigung entgegen, dann ist es jedenfalls
nicht verfehlt, im Fall des Fehlens einer erforderlichen landschaftsrechtlichen
Genehmigung oder Befreiung die Umwandlungsgenehmigung nicht zu erteilen.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Oktober 1996 - 20 A 3034/95 -, n. v.
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Der vom Antragsgegner und vom Verwaltungsgericht übereinstimmend angenommene
Vorrang einer landschaftsrechtlichen Genehmigung oder Befreiung ergibt sich im
Übrigen aus materiell-rechtlichen Aspekten. Das sind diejenigen, die in den vom
Verwaltungsgericht zitierten Entscheidungen
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- VG Frankfurt, Urteil vom 11. Oktober 1989 - V/1 E 2843/88 -, NuR 1990,
330 (332), und VG Potsdam, Urteil vom 30. November 1994 - 2 K 779/93 -,
NuR 1995, 317 (318 f.) -
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genannt werden und die auch für das nordrhein-westfälische Forstrecht Geltung
beanspruchen können. Nach diesem kommt es in gleicher Weise wie in den zitierten
Entscheidungen im Rahmen des Umwandlungsverfahrens darauf an, ob der
Umwandlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (§ 39 Abs. 3 Satz 1
LFoG). Dies impliziert die Prüfung auch landschaftsrechtlicher Aspekte, zumal in der
zuvor zitierten Vorschrift ausdrücklich das Landschaftsbild genannt wird und sich aus §
6 Abs. 1 Satz 1 LG zudem die Notwendigkeit ergibt, die Voraussetzungen der
landschaftsrechtlichen Eingriffsregelung zu berücksichtigen.
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Vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 18. November 1993 - 20 A 2508/92 -, n. v.
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Dementsprechend kann es für das Bestehen eines Umwandlungsanspruchs relevant
sein, ob der Wald Bestandteil eines Landschaftsschutzgebiets ist und deshalb zu
erhalten ist.
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So schon OVG NRW, Urteil vom 23. Juli 1985 - 20 A 2448/83 -, NuR 1986,
35 (36).
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Bei dieser Sach- und Rechtslage ist die Auffassung des Antragsgegners, an einer
Entscheidung über den Umwandlungsantrag der Antragsteller gehindert zu sein und sie
zurückstellen zu können, jedenfalls vertretbar.
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Vgl. auch Klose/Orf, a. a. O., § 9 BWaldG Rn. 217.
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Der Vortrag der Antragsteller zu weiteren Ermessensfehlern (Bezugnahme auf
Gliederungspunkt B. I. Ziffer 2 des Schriftsatzes vom 15. März 2010) verhilft der
Beschwerde ebenfalls nicht zum Erfolg. Nach den vorstehenden Ausführungen ist
weder die Betätigung des Entschließungsermessens in Anbetracht der formell illegalen
Waldnutzung noch die Berücksichtigung des Fehlens einer landschaftsrechtlichen
Befreiung zu beanstanden. Entsprechendes gilt, soweit der Antragsgegner seine
Entscheidung mit der Größe der betroffenen Waldfläche sowie einer zu befürchtenden
Nachahmerwirkung begründet hat. Was die Größe der Fläche anbelangt, ergibt sich
diese bereits aus der Einzäunung, ohne dass der Antragsgegner zwingend verpflichtet
war, weitere Ermittlungen dahingehend anzustellen, in welchem Umfang und mit
welcher Intensität die Hennen die eingezäunten Flächen tatsächlich nutzen. Die
Erwägungen, mit denen die Antragsteller die Berücksichtigung einer
Nachahmerwirkung als fehlerhaft begründen, lassen sich nicht an dem angefochtenen
Bescheid festmachen. Dieser enthält keinen Anhaltspunkt dafür, dass der
Antragsgegner die Nachahmerwirkung einengend gerade mit Blick auf andere Bio-
Legehennenbetriebe gesehen hat oder verstanden wissen wollte. Versteht man die
Nachahmerwirkung in einem allgemeineren Sinne, liegt es auf der Hand und bedarf
keiner weiteren Begründung, dass eine bekannt gewordene illegale Waldnutzung eine
negative Vorbildwirkung haben kann.
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Der angegriffene Beschluss hält den Angriffen der Beschwerde auch insoweit stand, als
er die vom Antragsgegner angeordnete Beseitigung der Zaunanlagen für rechtmäßig
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erachtet hat. Das Verwaltungsgericht ist nach den vorstehenden Ausführungen
zutreffend davon ausgegangen, dass die Einzäunung Teil der (illegalen)
Waldumwandlung ist. Ermessensfehler des Antragsgegners liegen insoweit ebenfalls
nicht vor. Die von der Beschwerde wiedergegebenen Erwägungen des Antragsgegners
erscheinen nachvollziehbar und plausibel. Dass der Antragsgegner seine Erwägungen
nicht mit Referenzfällen belegt oder untermauert hat, macht sie nicht zu abstrakten
Spekulationen ohne Bezug zur Lebenswirklichkeit. Darauf, dass im hier in Rede
stehenden Bereich nach dem Beschwerdevorbringen keine Wege verlaufen, kommt es
nicht an, weil Erholungssuchende nicht verpflichtet sind, sich im Wald nur auf Wegen zu
bewegen, und es zudem keinen Erfahrungssatz gibt, dass Erholungssuchende bei
einem Fehlen von Wegen von einem Betreten des Waldes Abstand nehmen. Ferner
liegt es auf der Hand, dass jedenfalls größere Tiere wie etwa Rehe durch die Zäune in
ihrer Fortbewegung behindert werden. Da eine zumindest formell illegale
Waldumwandlung vorliegt, war der Antragsgegner schließlich nicht verpflichtet, eine
Beseitigungsanordnung hinsichtlich der Zäune davon abhängig zu machen, dass ein
Fall bekannt wird, in dem sich ein Mensch oder ein Tier tatsächlich in den Zäunen
verfangen hat.
Die von der Beschwerde unter dem Gesichtspunkt des fehlenden öffentlichen
Vollzugsinteresses angestellten Erwägungen verhelfen dem Begehren der Antragsteller
ebenfalls nicht zum Erfolg. Dadurch werden die Ausführungen des Verwaltungsgerichts
dazu, dass eine den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügende
Begründung vorliegt, nicht in Frage gestellt. Darüber hinaus ergibt sich aus den
Erwägungen nichts, was bei einer von den Erfolgsaussichten in der Hauptsache
losgelösten Interessenabwägung zu einem Überwiegen des Aussetzungsinteresses der
Antragsteller führt. Ihr Versuch, ein öffentliches Vollzugsinteresse dadurch in Abrede zu
stellen, dass sie die Auswirkungen ihrer nach den vorstehenden Ausführungen
jedenfalls formell illegalen und damit rechtswidrigen Waldnutzung als lediglich
geringfügig darstellen - keine Erholungssuchenden betroffen, Nutzung der eingezäunten
Flächen durch Hühner allenfalls in Teil- oder Randbereichen, keine nachteiligen Folgen
für die Flora und Fauna im Wald -, schlägt fehl. Da nach den vorstehenden
Ausführungen die aufgestellten Zäune zumindest abstrakt geeignet sind,
Erholungssuchende von einer entsprechenden Waldnutzung abzuhalten, und jedenfalls
hinsichtlich der Rand- oder Teilbereiche der eingezäunten Flächen, die auch nach dem
Vortrag der Antragsteller tatsächlich von Hühnern genutzt werden, Beeinträchtigungen
für die Flora und Fauna im Wald nicht ausgeschlossen werden können, bestehen
hinreichende Umstände, die ein öffentliches Vollzugsinteresse begründen. Im Übrigen
versteht es sich von selbst, dass es im öffentlichen Interesse liegt, einen bereits länger
andauenden rechtswidrigen Zustand möglichst schnell nach seiner Entdeckung zu
beenden oder zu beseitigen. Dass die wirtschaftlichen Interessen der Antragsteller nicht
geeignet sind, ein überwiegendes Aussetzungsinteresse zu begründen, hat bereits das
Verwaltungsgericht eingehend begründet, ohne dass die Antragsteller dies mit ihrer
Beschwerde substantiiert in Frage stellen.
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Entgegen dem Beschwerdevorbringen werden sich schließlich auch die
Zwangsgeldandrohungen voraussichtlich als rechtmäßig erweisen. Die insoweit aus der
fehlenden oder fehlerhaften Zustellung unter Berufung auf eine Entscheidung des
Senats
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- OVG NRW, Beschluss vom 12. Januar 1993 - 20 B 3082/92 -, NVwZ-RR
1994, 365 -
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abgeleiteten Bedenken greifen bereits deshalb nicht durch, weil hier anders als in der
zitierten Entscheidung sowohl für die Unterlassungs- als auch für die
Beseitigungsanordnung keine Frist gesetzt wurde, deren Beginn hätte durch eine
Zustellung ausgelöst werden können oder müssen, sondern jeweils ein bestimmter, von
einer Zustellung der Ordnungsverfügung einschließlich Zwangsgeldandrohung
unabhängiger Termin (15. März 2010) bestimmt wurde.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO, § 100 ZPO.
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Die Streitwertentscheidung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.
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