Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 05.02.2002
OVG NRW: stand der technik, öffentliches recht, abfallbehandlung, satzung, genehmigungsverfahren, verwaltungsverfahren, siedlungsabfall, landrat, vertreter, kreis
Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 1965/99
Datum:
05.02.2002
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
15. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
15 A 1965/99
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 1 K 11023/96
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die
Vollstreckungsschuldner dürfen die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit
in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Der Beklagte beschloss in seiner Sitzung vom 9. Dezember 1993 eine Satzung über
das Abfallwirtschaftskonzept des Kreises W. . Zu den Zielsetzungen des
Abfallwirtschaftskonzeptes gehörte unter anderem die thermische Behandlung der aus
technischen oder Vermarktungsgründen stofflich nicht wiederverwertbaren brennbaren
Abfälle unter Nutzung der entstehenden Energie und Wärme. In diesem
Zusammenhang wurden die Rückgewinnung magnetischer Stoffe aus der entstehenden
Verbrennungsschlacke sowie die thermische Behandlung geeigneter Baumischabfälle,
Klärschlämme und sonstiger brennbarer Restabfälle in der Satzung angesprochen. Zur
Verwirklichung der Zielsetzungen des Abfallwirtschaftskonzeptes sah die Satzung eine
angepasste anlagentechnische Infrastruktur, unter anderem eine Anlage zur
Restmüllverbrennung (MVA) mit einer Kapazität von 234.000 t/a, spätestens bis zum 1.
Januar 1997 am Standort des Abfallentsorgungszentrums A. vor. Die Satzung wurde am
14. Dezember 1993 öffentlich bekannt gemacht.
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Im Jahre 1995 strengten die Kläger ein Bürgerbegehren mit der folgenden Fragestellung
an:
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"Soll die in der Satzung über das Abfallwirtschaftskonzept des Kreises W. vom 14.
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Dezember 1993 vorgeschriebene thermische Abfallbehandlung gestrichen und zu
Gunsten einer biologisch-mechanischen (BMA) geändert werden?"
Zur Begründung wurde ausgeführt, infolge vergrößerter Anstrengungen zur
Müllvermeidung und -verwertung seien erheblich geringere Müllmengen angefallen, als
bislang prognostiziert. Eine BMA passe sich rückläufigen Müllmengen besser an.
Zudem sei der Bau der MVA A. doppelt so teuer wie zunächst angenommen und ihr
Betrieb zwei- bis dreimal teurer als der einer BMA. Er führe zu einer Vervielfachung der
Müllgebühren und zu einem Anstieg der Schadstoffemissionen. Das Bürgerbegehren
enthielt folgenden Kostendeckungsvorschlag:
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"Eine BMA ist wesentlich preiswerter als die bereits im Bau befindliche MVA. Mit den
noch ausstehenden Investitionen für den Bau der MVA lässt sich der Bau einer
kompletten BMA finanzieren. Ein bedeutender Einspareffekt ergibt sich durch die
weitaus geringeren Betriebskosten, besonders bei den sich abzeichnenden sinkenden
Müllmengen."
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Am 20. März 1996 legten die Initiatoren des Bürgerbegehrens Unterschriftenlisten mit
insgesamt 34.224 Unterschriften vor, von denen der Landrat des Kreises W. 31.825 als
gültig bewertete.
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Mit Schreiben vom 26. März 1996 an die Kläger vertrat der Landrat die Auffassung, das
Bürgerbegehren sei unzulässig. Es enthalte keinen nach den gesetzliche
Bestimmungen durchführbaren Vorschlag zur Deckung der Kosten der verlangten
Maßnahme. Auch verfolge das Bürgerbegehren ein gesetzwidriges Ziel, weil die
Einhaltung der gesetzlich vorgegebenen Grenzwerte bei der Deponierung von
Restabfällen bei biologisch-mechanischer Behandlung zurzeit nicht möglich sei. Die
biologisch-mechanische Abfallbehandlung sei im Kreis W. zudem nicht zulässig, weil
ab 1997 eine thermische Abfallbehandlungsanlage zur Verfügung stehe und eine
biologisch-mechanische Anlage die durch das LAbfG geforderte zehnjährige
Entsorgungssicherheit nicht gewährleiste. Das Bürgerbegehren sei außerdem verfristet,
weil es nicht auf eine Weiterentwicklung des Abfallwirtschaftskonzeptes gerichtet sei,
sondern sich gegen die Entscheidung des Kreistages richte und daher gemäß § 23 Abs.
3 KrO NRW fristgebunden sei. Schließlich richte es sich auf eine Angelegenheit, die in
einem Verfahren mit formalisierter Öffentlichkeitsbeteiligung zu entscheiden und dem
Bürgerbegehren nicht zugänglich sei.
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Mit Schreiben vom 30. April 1996 traten die Kläger dem entgegen: Welche
Anforderungen an einen Kostendeckungsvorschlag zu stellen seien, sei dem Gesetz
nicht zu entnehmen. Den Anforderungen des Gesetzes sei bereits dadurch Genüge
getan, dass die begehrte Änderung des Abfallwirtschaftskonzeptes günstiger ausfalle
als das ursprüngliche Konzept. Das Bürgerbegehren verfolge auch kein gesetzwidriges
Ziel. Ob die TA Siedlungsabfall in einer gerichtlichen Überprüfung den Stand der
Technik zu definieren vermöge, sei höchst umstritten. Zumindest hätten immer mehr der
bestehenden biologisch-mechanischen Anlagen einen Wirkungsgrad erreicht, der
diesen Anforderungen genüge. Das Bürgerbegehren sei auch nicht verfristet. Aus § 23
Abs. 8 Satz 2 KrO NRW sei abzuleiten, dass ein Bürgerbegehren nach Ablauf von zwei
Jahren seit dem Kreistagsbeschluss zulässig sei. Schließlich ergebe sich die
Unzulässigkeit des Begehrens nicht aus der Notwendigkeit eines
Planfeststellungsverfahrens, da es auf ein rein politisches Ziel gerichtet sei, das ein
Planfeststellungsverfahren nicht entfallen lasse.
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In seiner Sitzung vom 27. Juni 1996 stellte der Beklagte durch Beschluss fest, dass das
Bürgerbegehren vom 20. März 1996 unzulässig sei. Mit gleich lautenden Schreiben vom
1. Juli 1996 teilte der Landrat des Kreises W. den Beschluss dies den Klägern mit und
führte im Wesentlichen aus, das Bürgerbegehren sei unzulässig, weil es keinen nach
den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten
der verlangten Maßnahme enthalte. Es verfolge zudem gesetzwidrige Ziele, denn es sei
bislang nicht nachgewiesen, dass biologisch- mechanisch vorbehandelte Abfälle in
gleicher Weise in der Lage seien, den Anforderungen der TA Siedlungsabfall zu
genügen, wie thermisch behandelte. Das Bürgerbegehren sei außerdem verfristet, weil
es sich gegen den veröffentlichungsbedürftigen Beschluss des Kreistages vom 14.
Dezember 1993 richte und daher innerhalb von sechs Wochen nach der
Bekanntmachung hätte eingereicht werden müssen. Das Begehren ziele nicht auf eine
Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes, sondern auf dessen grundlegende
Änderung. Es sei zudem unzulässig, weil es sich auf eine Angelegenheit beziehe, die
im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens zu entscheiden sei.
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Den hiergegen erhobenen Widerspruch der Kläger wies der Landrat des Kreises W.
nach entsprechendem Kreistagsbeschluss mit Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober
1996 als unbegründet zurück.
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Die Kläger haben am 15. Oktober 1996 Klage erhoben.
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Sie haben vorgetragen: Der Kostendeckungsvorschlag genüge den gesetzlichen
Vorgaben. Ein gesetzwidriges Ziel verfolge das Bürgerbegehren nicht. Es existierten
bereits biologisch-mechanische Anlagen, die den Anforderungen der TA
Siedlungsabfall genügten. Die TA Siedlungsabfall räume dem Beklagten innerhalb des
Übergangszeitraums bis 2005 Planungsfreiheit ein, die er dazu nutzen könne zu prüfen,
auf welche Weise er die gesetzlichen Vorgaben erfüllen wolle. Eine bestimmte Form der
Abfallbehandlung sei hierbei nicht vorgegeben. Das Ziel des Bürgerbegehrens könne
vom Kreis daher durchaus verfolgt werden, ohne gegen gesetzliche Vorgaben zu
verstoßen. Zudem zwinge das Bürgerbegehren den Beklagten nicht dazu, überhaupt
keine Restmengen mehr zur Abfallverbrennung zu geben. Wegen vorhandener
Überkapazitäten stünden andere MVA für eine Übernahme dieser Restmengen zur
Verfügung. Darüber hinaus verwiesen die Kläger auf politische Bestrebungen, die
Anforderungen der TA Siedlungsabfall zu Gunsten mechanisch-biologischer Verfahren
zu ändern.
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Die Kläger haben beantragt,
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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Landrates des Kreises W. vom 1.
Juli 1996 und des Widerspruchsbescheides vom 8. Oktober 1996 zu verpflichten, die
Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zur Änderung der Satzung über das
Abfallwirtschaftskonzept des Kreises W. festzustellen.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er hat sein bisheriges Vorbringen zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens wiederholt und
vertieft sowie ergänzend auf die "Ordnungsbehördliche Verordnung vom 9. April 1998
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zur Verbindlichkeitserklärung des Abfallwirtschaftsplans Teilplan Siedlungsabfälle für
den Regierungsbezirk D. " hingewiesen.
Mit Urteil vom 26. Februar 1999 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur
Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei unbegründet, weil das
Bürgerbegehren unzulässig sei. Es betreffe eine Angelegenheit, die im Rahmen eines
Planfeststellungsverfahrens oder eines immissionsschutzrechtlichen bzw.
abfallrechtlichen Zulassungsverfahrens zu entscheiden sei. Ein Bürgerbegehren sei
insofern gemäß § 23 Abs. 5 Nr. 5 der KrO NRW unzulässig. Auch entspreche der
Kostendeckungsvorschlag nicht den Anforderungen des § 23 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW.
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Hiergegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Kläger.
Sie tragen vor: Das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht davon aus, dass es sich bei
Abfallwirtschaftskonzepten um Angelegenheiten handele, die im Rahmen eines
Planfeststellungsverfahrens oder eines der anderen in § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW
genannten Verfahren zu entscheiden seien. Die Auffassung der Verwaltungsgerichts
gehe über die Grenzen einer zulässigen Wortlautinterpretation hinaus. Die politische
Entscheidung über eine Änderung oder Fortentwicklung des Abfallwirtschaftskonzeptes
sei von der in diesen Verfahren zu entscheidenden Frage der Anlagengenehmigung zu
trennen. In dem auf die Genehmigung einer bestimmten Anlage gerichteten Verfahren
werde lediglich geprüft, ob das konkrete Projekt öffentliche und private Belange
hinreichend berücksichtige. Eine Bedürfnisprüfung finde gerade nicht statt. Zudem
handele es sich bei der zur Umsetzung des Bürgerbegehrens erforderlichen
Entscheidung nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz um eine gebundene
Entscheidung, die keinen Raum für planerische Erwägungen oder Bedürfnisprüfungen
gebe. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts entspreche nicht dem Sinn der
Ausschlussregelung, solche Angelegenheiten nicht zum Gegenstand eines
Bürgerbegehrens zu machen, die vielschichtige Abwägungsprozesse erforderlich
machten und sich nicht auf eine mit Ja oder Nein zu beantwortende Frage reduzieren
ließen. Denn die Entscheidung für oder gegen ein Konzept erfordere im Gegensatz zu
derjenigen über die Zulassung eines konkreten Projekts gerade keinen spezifischen
technischen Sachverstand. Andernfalls liefe die Entscheidung des Gesetzgebers für
eine plebiszitäre Mitentscheidung praktisch leer, weil die Umsetzung bedeutender
Angelegenheiten regelmäßig Abwägungsprozesse erfordere. Für die Auffassung des
Verwaltungsgerichts spreche auch nicht eine größere Richtigkeitsgewähr
fachplanerischer Entscheidungen. Dieses Argument ließe sich auch gegen
Grundsatzentscheidungen vorbringen, die auf repräsentativ-demokratischen Wege
gefällt würden, die keineswegs stets auf einer detaillierten Planung beruhten. Auch
könne gegen das Bürgerbegehren nicht angeführt werden, dass es bereits eingeleitete
Planfeststellungsverfahren obsolet mache. Es sei ohne weiteres denkbar, dass der
Kreistag selbst ein für unzweckmäßig erkanntes Planfeststellungsverfahren nicht
weiterverfolge und den entsprechenden Antrag zurücknehme.
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Der Kostendeckungsvorschlag sei ausreichend. Das Verwaltungsgericht überspanne
die Anforderungen an die Initiatoren eines Bürgerbegehrens. Ein
Kostendeckungsvorschlag sei überdies entbehrlich, weil die Errichtung und der Betrieb
einer BMA keinerlei zusätzliche Kosten, sondern im Gegenteil erhebliche Einsparungen
verursache. Dies gelte auch mit Blick auf die Folgekosten. Zudem habe sich die
Annahme des Bürgerbegehrens, dass die Errichtung und der Betrieb einer BMA
wesentlich kostengünstiger seien als der einer MVA, durch die nachträgliche
Entwicklung als zutreffend herausgestellt. Schließlich könne ein Bürgerbegehren auf
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eine kurze und plakative Darstellung seines Anliegens nicht verzichten. Eine
Gegenüberstellung von Zahlenwerten und Einzelheiten im Text des Bürgerbegehrens
würde die praktische Durchführbarkeit der Unterschriftensammlung erheblich
erschweren.
Die Kläger beantragen,
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das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides
des Landrates des Kreises W. vom 1. Juli 1996 und des Widerspruchsbescheides vom
8. Oktober 1996 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zur Änderung
der Satzung über das Abfallwirtschaftskonzept des Kreises W. festzustellen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er tritt dem Vorbringen der Kläger entgegen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten (2 Hefter) Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht
abgewiesen.
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Die Klage ist zulässig.
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Das Begehren ist im Wege der Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 2. Halbsatz
VwGO zu verfolgen, weil die Entscheidung des Kreistages über die Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens durch Verwaltungsakt erfolgt. Insbesondere kommt der Feststellung
des Kreistages die erforderliche Außenwirkung zu. Mit ihr stellt der Kreistag den
Vertretern des Bürgerbegehrens gegenüber verbindlich und abschließend fest, ob die
Voraussetzungen für die Durchführung eines Bürgerentscheids vorliegen. Die
Entscheidung betrifft dabei nicht eine verteidigungsfähige Position des Innenrechts des
Kreises, sondern ein subjektiv- öffentliches Recht der Kreisbürger. Diese handeln nicht
organschaftlich, sondern machen eine Position des Außenrechts geltend.
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Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 253 für das vergleichbare
Bürgerbegehren auf Gemeindeebene; vgl. ferner: OVG Greifswald, Beschluss vom 24.
Juli 1996 - 1 M 43/46 -, NVwZ 1997, 306 (307); Wansleben, in:
Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht
Nordrhein-Westfalen, Stand: Dezember 2001, § 26 GO Erl. 5.3; Rehn/Cronauge,
Gemeindeordnung für Nordrhein- Westfalen, Stand: März 2001, § 26 GO Erl. VII.1.;
anders: OVG Bautzen, Beschluss vom 6. Februar 1997 - 3 S 680/96 -, NVwZ-RR 1998,
253 (254); Fischer, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid - ein neues Element
unmittelbarer Demokratie in der Kommunalverfassung von Nordrhein-Westfalen,
NWVBl. 1995, 366 (369).
32
Zudem setzt das Gesetz nunmehr die Existenz eines Verwaltungsakts voraus, wenn der
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durch das Änderungsgesetz vom 20. März 1996 (GV NRW S. 124) eingefügte § 23 Abs.
6 Satz 2 KrO NRW bestimmt, dass die Vertreter des Bürgerbegehrens gegen die
Entscheidung des Kreistages Widerspruch erheben können.
Die Kläger sind als Vertreter des Bürgerbegehrens gemäß § 61 Nr. 1 VwGO
beteiligtenfähig und nicht etwa die Gesamtheit aller Unterzeichner oder "das
Bürgerbegehren" als solches. Denn § 23 Abs. 6 Satz 2 KrO NRW weist ihnen eine
eigenständige Rechtsposition zu. Der Senat hat zu der Parallelvorschrift des § 26 Abs. 6
Satz 2 GO NRW entschieden, dass die Vertreter des Bürgerbegehrens nicht wie
Vertreter im zivilrechtlichen Sinne fremde Rechte geltend machen, sondern die
Interessen der Unterzeichner des Begehrens in einem materiellen Sinne vertreten.
34
Urteil des Senats vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, DVBl. 1998, 785.
35
Hieran ist für die sinngemäß gleichen Vorschriften der KrO NRW festzuhalten.
36
Die Klage richtet sich zutreffend gegen den Kreistag als Behörde, § 78 Abs. 1 Nr. 2
VwGO i.V.m. § 5 Abs. 2 Satz 1 AG VwGO NRW. Hiernach sind Anfechtungs- und
Verpflichtungsklagen gegen die Behörde zur richten, die den angefochtenen
Verwaltungsakt erlassen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Dies ist
im Fall der Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens der Kreistag.
Gegenstand des mit der Verpflichtungsklage geltend gemachten prozessualen
Anspruchs ist der materiell-rechtliche Anspruch auf eine das Bürgerbegehren
zulassende Entscheidung der Vertretungskörperschaft. Nur dieser ist die Kompetenz
hierzu eingeräumt.
37
Vgl. zu § 40 KWahlG: Urteil des Senats vom 28. November 1980 - 15 A 1660/80 -, DVBl.
1981, 874; Fehrmann, Kommunalverwaltung und Verwaltungsgerichtsbarkeit, DÖV
1983, 311 (312); Wansleben, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/ Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: Dezember 2001, § 26 GO Erl.
5.3; anders: Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 256.
38
Das Verwaltungsgericht hat auch im Ergebnis zutreffend den Fortbestand eines
Rechtsschutzbedürfnisses bejaht. Es ist nicht durch das Inkrafttreten der
Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 9. April 1998 zur Verbindlichkeitserklärung des
Abfallwirtschaftsplans Teilplan Siedlungsabfälle für den Regierungsbezirk D. entfallen,
welche nunmehr die Beseitigung der reaktiven Restabfälle aus dem Kreis W. in der
MVA A. vorschreibt. Ob die Zielsetzung des Bürgerbegehrens mit diesen Bestimmungen
vereinbar ist, ist ebenso eine Frage der Zulässigkeit des Begehrens und damit der
Begründetheit der Klage wie die Frage, ob eine Änderung des
Abfallwirtschaftskonzeptes nach Inbetriebnahme der MVA möglich bleibt.
39
Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14. November 1983 - 1 S 1204/83 -, NVwZ
1985, 288.
40
Die Klage ist jedoch nicht begründet.
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Der Beklagte ist nicht verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gemäß § 23
Abs. 6 Satz 1 KrO NRW festzustellen. Die ablehnenden Bescheide sind rechtmäßig und
verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
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Es bedarf keiner abschließenden Entscheidung, ob das Begehren schon deshalb
unzulässig ist, weil es eine nicht von § 23 Abs. 1 KrO NRW umfasste Fragestellung
beinhaltet. Der Senat hat unter Hinweis auf den sinngleichen Wortlaut des § 26 Abs. 1
GO NRW entschieden, dass ein Bürgerbegehren zulässigerweise nur darauf gerichtet
sein kann, eine Entscheidung der Bürger anstelle des Rates herbeizuführen. Ziel eines
Bürgerbegehrens kann es daher nicht sein, dem Rat lediglich Vorgaben für eine von ihm
zu treffende Entscheidung zu machen.
43
Urteil des Senats vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, DVBl. 1998, 785 (786).
44
Ob das von den Klägern vertretene Bürgerbegehren dieser rechtlichen Vorgabe genügt,
ist mit Blick auf die offene Fragestellung, die nicht ohne weiteres erkennen lässt, durch
wen die Änderung des Abfallwirtschaftskonzeptes erfolgen soll, nicht gänzlich
unzweifelhaft. Offen bleiben kann auch die in der zitierten Entscheidung des Senats
angesprochene Frage, ob die Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes durch
Herauslösen einzelner unselbstständiger Teile im Sinne bloßer Teilentscheidungen
einem Bürgerentscheid zugeführt werden darf.
45
Ebenso bedarf es keiner Klärung der Frage, ob das Bürgerbegehren gemäß § 23 Abs. 3
Satz 1 KrO NRW verfristet ist, weil es sich der Sache nach gegen den
Kreistagsbeschluss vom 14. Dezember 1993 richtet,
46
vgl. hierzu: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18. Juni 1990 - 1 S 657/90 -, VBlBW
1990, 460 (461),
47
oder ob dem Ansatz der Kläger zu folgen ist, dass es als initiierendes Begehren keiner
Frist unterliegt. Ebenso kann offen bleiben, ob der im Bürgerbegehren enthaltene
Kostendeckungsvorschlag den gesetzlichen Vorgaben genügt und ob die Umstellung
auf eine biologisch-mechanische Abfallbehandlung den abfallrechtlichen
Anforderungen zu genügen vermag.
48
Denn dem Bürgerbegehren steht die Vorschrift des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW
entgegen. Hiernach sind Bürgerbegehren über Angelegenheiten unzulässig, die im
Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens oder eines förmlichen
Verwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung oder eines abfallrechtlichen,
immissionsschutzrechtlichen, wasserrechtlichen oder vergleichbaren
Zulassungsverfahrens zu entscheiden sind. Die Entscheidung über die Ersetzung der
thermischen zu Gunsten einer biologisch-mechanischen Abfallbehandlung im
Abfallwirtschaftskonzept des Kreises betrifft eine solche Angelegenheit. Der Senat folgt
insoweit der Begründung der angegriffenen erstinstanzlichen Entscheidung und nimmt
ergänzend hierauf Bezug. Das Verwaltungsgericht geht zutreffend davon aus, dass die
Errichtung und der Betrieb ortsfester Abfallbeseitigungsanlagen zur Lagerung oder
Behandlung von Abfällen zur Beseitigung sowie die wesentliche Änderung solcher
Anlagen dem Genehmigungsverfahren nach dem Bundes- Immissionsschutzgesetz -
BImSchG - unterliegen. Dies folgt nach der Änderung des Abfallgesetzes durch das
Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz vom 22. April 1993 (BGBl. I S. 466)
nunmehr aus § 31 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vom 27.
September 1994 (BGBl. III/FNA 2129-27-2) - KrW-/AbfG -, das am 6. Oktober 1996 in
Kraft getreten ist.
49
Vgl. hierzu: Schink, Kontrollerlaubnis im Abfallrecht, DÖV 1993, 725; Gaßner/Schmidt,
50
Die Neuregelung der Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen, NVwZ 1993, 946.
Auf der Grundlage der zuvor geltenden Gesetzeslage ergibt sich nichts Abweichendes.
Denn nach § 7 Abs. 1 des Abfallgesetzes vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1410, 1412)
unterlagen Errichtung und Betrieb von Abfallentsorgungsanlagen dem abfallrechtlichen
Planfeststellungsverfahren.
51
Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 2. Auflage 1998, Rdnr. 1786 ff.
52
Dieses wird vom Negativkatalog des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW gleichfalls erfasst.
53
Das Bürgerbegehren ist nicht deshalb zulässig, weil es sich seiner Formulierung nach
nicht unmittelbar auf die Entscheidung über die Errichtung einer der in § 31 Abs. 1 KrW-
/AbfG genannten Anlagen bezieht, sondern die Umformulierung des
Abfallwirtschaftskonzeptes des Kreises anstrebt. Hieraus kann nicht der Schluss
gezogen werden, das Begehren betreffe eine politische Vorfrage, die von der
Entscheidung über die Angelegenheit im Sinne des Negativkataloges des § 23 Abs. 5
Nr. 5 KrO NRW zu trennen sei. Eine solche Trennung zwischen einer politischen
Initiativentscheidung und der eigentlichen Sachentscheidung entspräche schon nicht
dem Ziel des von den Klägern vertretenen Bürgerbegehrens. Dieses strebt
erklärtermaßen die Abkehr von der Müllverbrennung zu Gunsten einer biologisch-
mechanischen Abfallbehandlung an, was nur im Wege eines förmlichen
Verwaltungsverfahrens zu erreichen ist.
54
Allerdings gibt der Wortlaut des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW Raum zur Interpretation. Die
Formulierung ("Angelegenheiten, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens ...
zu entscheiden sind.") schließt die Deutung nicht von vornherein aus, hiervon werde die
Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes des Kreises nicht erfasst, weil diese als
solche nicht in einem der dort genannten Verfahren zu treffen sei. Indes ist zu beachten,
dass der Gesetzgeber mit dem Begriff der "Angelegenheiten" eine betont weite
Umschreibung gewählt hat, die nicht auf das konkrete Vorhaben abzielt, das
Gegenstand eines der aufgeführten Verfahren ist, sondern in einem umfassenderen
Sinne Sachentscheidungen einschließt, die auf das planungs- oder
zulassungsbedürftige Vorhaben gerichtet sind. Auch knüpft die Formulierung an diesen
Begriff und nicht an das Planungs- oder Genehmigungsverfahren an. Ist die mit dem
Bürgerbegehren intendierte Angelegenheit nur im Rahmen der genannten Verfahren zu
verwirklichen, ist ein hierauf gerichtetes Bürgerbegehren unzulässig.
55
Vgl. Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 198 ff. unter Hinweis auf die
Regelung des § 17a Abs. 2 Nr. 7 RhPf GO: Hiernach ist ein Bürgerentscheid unzulässig
über Vorhaben, für deren Zulassung ein entsprechendes Verfahren notwendig ist; ders.,
Zu den thematischen Grenzen von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, NVwZ 2000,
129 (134).
56
Sinn und Zielsetzung des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW sprechen letztlich entscheidend
gegen die von den Klägern vertretene Rechtsauffassung: Dies ergibt sich nach
Auffassung des Senats allerdings noch nicht allein aus der Begründung zum
Gesetzentwurf. Hierin ist ausgeführt, dass nicht alle denkbaren Fragen einer
Abstimmung durch die Bürger zugänglich sein könnten. Förmliche
Verwaltungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung gehörten nicht zum
Anwendungsbereich von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, weil die einschlägigen
57
Gesetze bereits die Mitwirkung der Bürger in einem formalisierten Verfahren vorsähen.
Dies gelte insbesondere für die wegen ihrer besonderen Bedeutung beispielhaft
aufgeführten Planfeststellungsverfahren.
LT-Drs. 11/4983, Seite 8.
58
Diese Begründung ist für die Bestimmung der Reichweite des Negativkatalogs des § 23
Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW wenig aussagekräftig, weil die Bürgerbeteiligung im Wege des
Bürgerbegehrens und des Bürgerentscheides auf der einen und diejenige in einem
planungs- oder zulassungsrechtlichen Verfahren auf der anderen Seite unterschiedlich
ausgestaltet sind und unterschiedlichen Zielen dienen. Während die Einführung
plebiszitärer Elemente in die Kommunalverfassung die eigene Entscheidung
grundsätzlich aller Bürger über kommunale Angelegenheiten zum Inhalt hat, beschränkt
sich die Beteiligung der Planbetroffenen im Planfeststellungsverfahren auf die
Beteiligung an der planerischen Abwägung. Im immissionsschutzrechtlichen
Genehmigungsverfahren fehlt es darüber hinaus an dem Erfordernis planerischer
Abwägung. Die Beteiligung beschränkt sich hier auf die Möglichkeit
vorhabenbezogener Einwendungen nach § 10 Abs. 3 Satz 2 BImSchG.
59
Vgl. Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 2. Auflage 1998, Rdnr. 1788.
60
Allerdings ist die gesetzgeberische Überlegung naheliegend, Entscheidungen, die in
einem förmlichen Verwaltungsverfahren zu treffen sind, vom Einflussbereich der
plebiszitären Entscheidung auszunehmen, weil diese die Berücksichtigung und
Abwägung einer Vielzahl öffentlicher und privater Interessen erfordern, die sich nicht in
das Schema einer Abstimmung mit "Ja" oder "Nein" pressen lassen.
61
v. Danwitz, Plebiszitäre Elemente in der staatlichen Willensbildung, DÖV 1992, 601
(606); Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 200 f. (zu
Planungsentscheidungen).
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Das Verwaltungsgericht weist zutreffend darauf hin, dass die Zulassung technischer
Großvorhaben und die hiermit in Zusammenhang stehenden Sachfragen wegen ihrer
Komplexität und besonderen Schwierigkeit in Fachgesetzen und technischen
Verfahrensregelungen normiert und regelmäßig nur mit spezifischem technischen
Sachverstand zu beurteilen sind. Es ist daher das gesetzgeberische Ziel
nachvollziehbar, Entscheidungen über derartige Großprojekte insgesamt vom
Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens und des Bürgerentscheides auszunehmen.
63
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 25. November 1997 - 7 A 12417/96 -, NVwZ 1998,
425 (426); OVG Greifswald, - 1 M 43/96 -, NVwZ 1997, 306 (308); Hofmann,
Erfolgsquote von Bürgerbegehren, VR 2001, 51 (53).
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Im Gegensatz zu der von den Klägern vertretenen Auffassung lässt sich ein Argument
für eine einschränkende Auslegung des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW nicht daraus
gewinnen, dass das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren keinen Raum
für planerische Erwägungen oder Bedürfnisprüfungen gibt. Es ist rechtlich nicht
vorgegeben, dass solche Erwägungen zwingend dem unmittelbaren Willen der
Bürgerschaft überantwortet sein müssten. Es besteht insbesondere kein Vorrang der
Entscheidung eines Bürgerbegehrens vor derjenigen des demokratischen
Repräsentativvorgangs.
65
Vgl. Schmitt-Glaeser, Grenzen des Plebiszits auf kommunaler Ebene, DÖV 1998, 824.
66
Es ist dem Gesetzgeber daher grundsätzlich unbenommen, Umfang und Art der
Bürgerbeteiligung zu regeln und bestimmte Sachbereiche anderen
Verfahrensregelungen vorzubehalten.
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Gegen die Rechtsauffassung der Kläger spricht auch der Sinn kommunaler
Abfallplanung. Der Senat hat in anderem Zusammenhang betont, dass die gemäß § 5a
des Landesabfallgesetzes vom 21. Juni 1988 (GV NRW S. 250) - LAbfG - von den
Kreisen aufzustellenden Abfallwirtschaftskonzepte ein eigenständiges
Planungsinstrument der entsorgungspflichtigen Körperschaften darstellen. Dieses
erlangt rechtliche Bedeutung nicht nur durch die sich hieraus ergebende Selbstbindung
der entsorgungspflichtigen Körperschaft, sondern vor allem dadurch, dass seine
Festsetzungen bei der überörtlichen Abfallentsorgungsplanung - nunmehr über die
Beteiligung der Kreise im Aufstellungsverfahren nach § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfG - bei der
überörtlichen Planung Berücksichtigung finden. Hierdurch wird, wie der Senat
ausgeführt hat, dem sogenannten Gegenstromprinzip Rechnung getragen, das bei
überörtlichen Plänen mit Raumbezug, wie sie die Abfallentsorgungspläne darstellen,
gebietet, einerseits eine Ordnung des Gesamtraumes zu entwerfen und dabei
andererseits die Gegebenheiten und Erfordernisse der Einzelräume und damit der
entsorgungspflichtigen Körperschaften zu berücksichtigen.
68
Beschlüsse des Senats vom 3. April 1995 - 15 B 947/95 -, NWVBl. 1995, 304 (305) und
vom 16. März 1995 - 15 B 2839/93 -, NWVBl. 1995, 300 (301).
69
Die Abfallwirtschaftskonzepte der Kreise bestimmen damit hinsichtlich der Art der
Entsorgung und der Standortfrage das Ergebnis der überörtlichen Planung ebenso mit
wie das späterer Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren. Sie gehen damit in
ihrer rechtlichen und tatsächlichen Wirkung über die bloße Förderung eines bestimmten
Projekts durch die politischen Gremien im Sinne eines Konzeptbeschlusses deutlich
hinaus.
70
Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 15. Dezember 1998 - 7 A 12091/98 -, NVwZ-
RR 1999, 598 (599); OVG Greifswald, Beschluss vom 24. Juli 1996 - 1 M 43/96 -, NVwZ
1997, 306 (308).
71
§ 29 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG verdeutlicht dies durch die Vorgabe, dass bei der
Bedarfsermittlung der überörtlichen Abfallwirtschaftsplanung die
Abfallwirtschaftskonzepte auszuwerten sind. Für verbindlich erklärte
Abfallwirtschaftspläne stellen wiederum im Anlagengenehmigungsverfahren nach § 6
Abs. 1 Nr. 2 BImSchG beachtliche öffentlich-rechtliche Vorschriften dar.
72
Erbguth, Aspekte der Abfallwirtschaftsplanung und ihre Auswirkungen auf die
Zulassung von Abfallanlagen, UPR 1997, 60 (66).
73
Das Zusammenspiel unterschiedlicher Planungs- und Genehmigungsebenen im
Hinblick auf dieselbe Angelegenheit rechtfertigt es, ein Bürgerbegehren gegen ein
einzelnes Element dieses gestuften Verfahrens dann nicht zuzulassen, wenn - wie
vorliegend - die Angelegenheit selbst in einem der in § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW
genannten Verfahren zu entscheiden ist. Denn gerade auf eine zwingende Bindung des
74
Kreises im Hinblick auf bereits getroffene oder zukünftige Entscheidungen kommt es
dem Bürgerbegehren an. Die Begründung des Bürgerbegehrens lässt unzweideutig
erkennen, dass einerseits eine MVA verhindert und andererseits eine BMA verwirklicht
werden soll. Beide Vorhaben sind nur im Rahmen eines immissionsschutzrechtlichen
Verfahrens zu verwirklichen. Vor diesem Hintergrund kann es nicht maßgebend darauf
ankommen, dass sich das Begehren formal nicht gegen die MVA selbst, sondern gegen
deren planerischen Voraussetzungen richtet.
Zwar mag einzuräumen sein, dass durch § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW der
Anwendungbereich und die Möglichkeiten des Bürgerbegehrens erheblich
eingeschränkt werden. Denn gerade die im Rahmen eines der dort genannten
Verwaltungsverfahren zu entscheidenden Angelegenheiten auf kommunaler Ebene sind
in besonderer Weise konfliktträchtig und geeignet, Emotionen für oder gegen eine
bestimmte Lösung hervorzurufen. Gleichwohl ist es dem Gesetzgeber nicht verwehrt,
bestimmte Sachbereiche von der plebiszitären Mitwirkung auszunehmen und die
Entscheidung der kommunalen Repräsentativorgane insoweit als vorrangig anzusehen.
Gerade im Bereich raumrelevanter Planungen wie der Abfallplanung sind die
kommunalen Vertretungskörperschaften dazu aufgerufen, gegenläufige Interessen
abzuwägen. Diesem Ziel sind Initiativen, die ausschließlich ein Anliegen verfolgen,
nicht von vornherein verpflichtet.
75
Hofmann, Erfolgsquote von Bürgerbegehren, VR 2001, 51 (53).
76
Zudem gilt es, widerstreitende Sachentscheidungen zwischen dem Bürgerbegehren auf
der einen und dem förmlichen Verwaltungsverfahren auf der anderen Seite zu
vermeiden. Die Kläger gehen selbst davon aus, dass die Grundsatzentscheidung für
oder gegen ein Projekt im Gegensatz zu einem Planungs- oder
Genehmigungsverfahren grundsätzlich keinen spezifischen Sachverstand erfordere. Es
ist daher keineswegs ausgeschlossen, dass sich ein durch ein erfolgreiches
Bürgerbegehren angestoßenes Projekt im nachträglichen Verwaltungsverfahren als
unzulässig oder undurchführbar erweist. Solchermaßen divergierenden Ergebnisse
liefen dem gesetzgeberischen Ziel, mit der Bürgerbeteiligung das kommunalpolitische
Interesse der Bürger zu stärken und die Akzeptanz der getroffenen Entscheidungen zu
stärken, gerade zuwider.
77
Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 205.
78
Das Bürgerbegehren ist zudem gemäß § 23 Abs. 5 Nr. 8 KrO NRW unzulässig, weil es
ein gesetzwidriges Ziel verfolgt. Denn gemäß § 5a Abs. 1 Satz 2 LAbfG sind die
Festlegungen eines Abfallwirtschaftsplans bei der Aufstellung kommunaler
Abfallwirtschaftskonzepte zu beachten. Der - im Übrigen sogar auf Grund der
Ermächtigung des § 29 Abs. 4 und 8 KrW-/AbfG i.V.m. § 18 Abs. 1 Satz 1 LAbfG mit
Ordnungsbehördlicher Verordnung vom 9. April 1998 für verbindlich erklärte -
Abfallwirtschaftsplan Teilplan Siedlungsabfälle für den Regierungsbezirk D. schreibt zur
Vorbehandlung unvorbehandelter Siedlungsabfälle die Nutzung der im
Regierungsbezirk D. vorhandenen Müllverbrennungsanlagen ab dem 1. Januar 2000
zwingend vor. Für den Bereich des Kreises W. geht der Plan von der Nutzung der MVA
A. ab deren Inbetriebnahme aus und bestimmt, dass der Kreis W. seine thermisch zu
behandelnden Restabfälle (weiterhin) in der genannten MVA entsorgt (Nrn. 1.2.4.4,
4.3.1.15 und 6.3.3 des Plans).
79
Bei dieser Sachlage besteht kein Raum für die Festschreibung einer biologisch-
mechanischen Restabfallbehandlung im Abfallwirtschaftskonzept des Kreises. § 5a
Abs. 1 Satz 2 LAbfG lässt schon seinem Wortlaut nach nur die Interpretation im Sinne
eines strikten Gesetzesbefehls zu. Der Gesetzgeber hat mit der Formulierung, dass die
Festlegungen des Abfallwirtschaftsplans "zu beachten" sind, deutlich gemacht, dass der
überörtlichen Planung vor örtlichen Konzepten - nicht zuletzt um der Effizienz
überörtlicher raumbezogener Planung willen - der Vorrang zukommt.
80
Zur Bedeutung überörtlicher Abfallplanung s. Beschluss des Senats vom 16. März 1995
- 15 B 2839/93 -, NWVBl. 1995, 300 (302).
81
Denkbare Bestrebungen mit dem Ziel geänderter Entsorgungskonzepte sind damit auf
die überörtliche Ebene verwiesen. Dort kommt den betroffenen Städten, Kreisen und
kreisangehörigen Gemeinden bei Aufstellung und Änderung der Abfallwirtschaftspläne
das in § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfG eingeräumte Beteiligungsrecht zu. Die Möglichkeit
widersprechender eigener Planung besteht hingegen nicht.
82
Die Festschreibung der thermischen Abfallbehandlung im Abfallwirtschaftsplan
unterliegt keinen Bedenken. Ungeachtet der Frage, ob und in welchem Umfang eine
Inzidentkontrolle einzelner planerischer Festsetzungen im vorliegenden Verfahren
möglich ist, gehört die Darstellung der erforderlichen Abfallbeseitigungsanlagen sowie
die Ausweisung zugelassener Anlagen und geeigneter Flächen für sonstige
Abfallbeseitigungsanlagen ebenso zum zulässigen Planinhalt wie die Bestimmung,
welcher Anlage sich die Beseitigungspflichtigen zu bedienen haben (§ 29 Abs. 1 Sätze
2 - 4 KrW-/AbfG). Hierzu zählen auch Festsetzungen zur Entsorgungstechnik und zur Art
der Anlage selbst.
83
Erbguth, Aspekte der Abfallwirtschaftsplanung und ihre Auswirkungen auf die
Zulassung von Abfallanlagen, UPR 1997, 60 (61).
84
Für das vorliegende Verfahren unerheblich ist es, dass der Abfallwirtschaftsplan für den
Regierungsbezirk D. erst 1998 und damit zu einem Zeitpunkt in Kraft trat, in welchem die
ablehnende Entscheidung des Beklagten über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens
bereits getroffen war. Denn bei der hier streitbefangenen Verpflichtungsklage ist für die
Beurteilung der Sach- und Rechtslage grundsätzlich auf den Zeitpunkt der letzten
mündlichen Verhandlung abzustellen, es sei denn, das dem Streit zu Grunde liegende
materielle Recht ordnet anderes an.
85
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 1994 - 3 C 17.92 -, BVerwGE 97, 79 (81 f.); Urteil
vom 20. März 1996 - 6 C 4.95 -, BVerwGE 100, 346 (347 f.).
86
Hierfür bestehen vorliegend keine Anhaltspunkte. Insbesondere ist es mit Sinn und
Zielsetzung eines Bürgerbegehrens nicht vereinbar, durch eine stattgebende
gerichtliche Entscheidung den Weg zu einem die Entscheidung des Kreistages
ersetzenden Bürgerentscheid (§ 23 Abs. 8 Satz 1 KrO NRW) zu eröffnen, wenn sich das
Bürgerbegehren im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung auf ein gesetzwidriges Ziel
richtet.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
88
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO
89
i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.
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