Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 02.12.1998
OVG NRW (kläger, zweigpraxis, praxis, zustimmung, verhältnis zwischen, 1995, tätigkeit, erweiterung, begriff, gebäude)
Oberverwaltungsgericht NRW, 13 A 4750/96
Datum:
02.12.1998
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
13. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
13 A 4750/96
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 3 K 9218/95
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
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Die Kläger betreiben - nach eigenen Angaben - je eine zahnärztliche Praxis in einer
Praxisgemeinschaft im Gebäude G. -A. -Straße in D. -S. . Sie haben jeder je einen
Assistenzarzt angestellt. Mit Schreiben vom 10. April 1995 fragten sie bei der Beklagten
an, ob die Auslagerung von Teilfunktionen der Praxis in andere Räumlichkeiten als
Zweigpraxis genehmigungspflichtig sei, wenn sie mit den ergänzenden Räumen den
Bezirk nicht verließen. Nachdem die Beklagte den Klägern mitgeteilt hatte, daß eine
Teilverlegung von Praxisaktivitäten in die in Erwägung gezogenen Räumlichkeiten B.
straße oder K. straße nach ihrer Berufsordnung unzulässig sei, baten die Kläger um
einen rechtsmittelfähigen Bescheid. Darufhin lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 21.
Juni 1995 den Antrag auf Erweiterung der Praxisräume ab. Das Anliegen der Kläger
erfülle den Tatbestand einer Zweigpraxis, da in einer verselbständigten
Praxisraumeinheit die Zahnheilkunde ausgeübt werden solle. Nach § 5 Abs. 3 ihrer
Berufsordnung - BO - könne eine Zweigpraxis lediglich zur ausreichenden Versorgung
der Bevölkerung eingerichtet werden.
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Mit ihrem Widerspruch gegen den Bescheid machten die Kläger geltend, die
Teilverlegung ihrer Praxistätigkeit in das Gebäude B. straße in D. bewirke nicht die
Schaffung einer verselbständigten Praxisraumeinheit, so daß § 5 Abs. 3 BO nicht
einschlägig sei. Nach allgemeiner Meinung liege eine Zweigpraxis vor, wenn ein frei
praktizierender Arzt neben seiner Praxis am eigentlichen Niederlassungsort zugleich
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auch an einem anderen Ort Praxistätigkeit ausübe. Da die geplanten
Erweiterungsräume an der B. straße, ebenso wie die Praxis in der G. -A. -Straße 24,
zum von der Beklagten durch Straßenbezeichnungen umschriebenen Bereich "S. "
gehörten, liege eine Praxistätigkeit außerhalb des Kassenarztsitzes oder des
Niederlassungsortes nicht vor.
Den Widerspruch wies die Beklagte durch Bescheid vom 30. August 1995 aus den
Gründen des Erstbescheides zurück. Für die Beurteilung der Rechtslage seien
ausschließlich die Regelungen der Berufsordnung heranzuziehen. Kassenzahnärztliche
Regelungen stünden unter einem ausdrücklichen berufsrechtlichen Vorbehalt.
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Mit ihrer Klage haben die Kläger ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren
wiederholt und außerdem geltend gemacht, die - inzwischen eingerichteten -
Erweiterungsräume in der B. straße seien weder der Öffentlichkeit noch der
Patientenschaft selbständig zugänglich. Die Räumlichkeiten verfügten weder über einen
Empfang noch über eine Anmeldung oder einen eigenständigen Telefonanschluß. Sie
erhielten auch keine gesonderte Postadresse und auch kein besonderes Praxisschild.
Zur Orientierung der verwiesenen Patienten sei lediglich ein Adressschild vorgesehen.
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Die Kläger haben beantragt,
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festzustellen, daß die Erweiterung der bestehenden Praxisräumlichkeiten auf das Haus
B. straße in D. der Zustimmung der Beklagten nach § 5 Abs. 3 Satz 1 der Berufsordnung
nicht bedürfe,
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hilfsweise,
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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 21. Juni 1995 und des
Widerspruchsbescheides vom 30. August 1995 zu verpflichten, der Erweiterung nach §
5 Abs. 3 Satz 1 Berufsordnung zuzustimmen.
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Die Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie hat geltend gemacht, die Kläger vermengten in unzulässiger Weise berufsrechtliche
mit vertragzahnärztlichen Vorschriften. Der Begriff der Zweigpraxis im Sinne des § 5
Abs. 3 BO könne, anders als dies die Kläger meinten, nicht auf der Grundlage
vertragszahnärztlicher Bestimmungen (§ 95 SGB V) ausgelegt werden. Angesichts der
räumlichen Distanz zwischen beiden Praxiseinheiten (ca. 900 m) bestehe kein Zweifel
daran, daß aus Sicht der Öffentlichkeit, zumindest soweit diese nicht zur Patientenschaft
der Kläger gehöre, zwei selbständige Praxiseinheiten bestünden. Der Innenstadtbereich
D. sei zahnmedizinisch ausreichend versorgt, so daß die Voraussetzungen für die
Genehmigung einer Zweigpraxis nicht gegeben seien und die Ablehnung des
Begehrens der Kläger ermessensgerecht sei. Die Kläger hätten außerdem in einer
Zeitungsanzeige und im Stempelaufdruck auf einem Berufsausbildungsvertrag auf die
zusätzlichen Praxisräume in der B. straße hingewiesen.
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Mit Urteil vom 23. Juli 1996, auf dessen Gründe Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die Praxisräume B. straße seien aus der
maßgeblichen Sicht des Patienten als Zweigpraxis im Sinne des § 5 Abs. 3 BO
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anzusehen. § 95 SGB V sei für die Auslegung des Begriffs "Zweigpraxis" im Sinne der
Berufsordnung ohne Bedeutung.
Mit ihrer Berufung wiederholen die Kläger ihr bisheriges Vorbringen und machen
darüber hinaus geltend, die Berufsordnung der Zahnärzte diene nicht ausschließlich
den Interessen der Patienten, sondern auch den Belangen des einzelnen Zahnarztes,
der seine Praxis nach Maßgabe seiner medizinischen Verantwortung den
Behandlungserfordernissen anzupassen habe. Durch die Praxiserweiterung würden
geschützte Patientenbelange nicht nachteilig tangiert. Insbesondere ergebe sich aus der
Berufsordnung kein Anspruch des Patienten auf eine gleichmäßige Erreichbarkeit des
behandelnden Arztes. Die Entscheidung der Beklagten beeinträchtige das Grundrecht
der Berufs(ausübungs)freiheit. Die zahnärztliche Tätigkeit an den beiden
Praxisstandorten erfolge in der Weise, daß in einem Dienstplan vorher bestimmt sei, wer
von ihnen an welchem Tag im Gebäude B. straße seine Sprechstunde abhalte.
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Die Kläger beantragen,
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das angefochtene Urteil zu ändern und unter Aufhebung der Bescheide der Beklagten
vom 21. Juni 1995 und 30. August 1995 festzustellen, daß die Erweiterung der
bestehenden Praxisräumlichkeiten in das Haus B. straße in D. der Zustimmung der
Beklagten nach § 5 Abs. 3 Satz 1 BO nicht bedürfe,
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hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, der Erweiterung nach § 5 Abs. 3 Satz 1 BO
zuzustimmen.
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Die Beklagte beantragt unter Wiederholung ihres bisherigen Vorbringens,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den
Inhalt ihrer Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im übrigen auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten.
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Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Berufung hat weder mit dem Haupt- noch mit dem Hilfsantrag Erfolg.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Für die Erweiterung der
Praxisräumlichkeiten der Kläger und die damit einhergehende Verlagerung von
Praxistätigkeiten ist die Zustimmung der Beklagten erforderlich. Die Kläger haben
keinen Anspruch auf Erteilung der Zustimmung.
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Da sowohl für die mit dem Hauptantrag verfolgte Feststellungsklage als auch für die
hilfsweise erhobene Verpflichtungsklage grundsätzlich der Zeitpunkt der (letzten)
gerichtlichen Verhandlung maßgebend ist,
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vgl. Redeker/von Oertzen, VwGO, 12. Aufl., § 108 Rdn. 22, 26,
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und sich - zumal der Wortlaut des maßgebenden § 5 Abs. 3 der Berufsordnung nicht
verändert worden ist - aus dem materiellen Recht kein anderer Zeitpunkt ergibt, ist das
Begehren der Kläger nunmehr nach der am 1. Juli 1997 in Kraft getretenen
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Berufsordnung - BO - der Beklagten vom 19. April 1997 (MBl. NW S. 790) zu beurteilen.
Nach deren § 24 Satz 2 sind die Bestimmungen der Berufsordnung vom 9. Dezember
1978, die einschließlich späterer Änderungen zum Zeitpunkt des Erlasses der in Frage
stehenden Bescheide galt, außer Kraft getreten. Der Senat braucht deshalb etwaigen -
von den Beteiligten nicht aufgeworfenen - Fragen zur Wirksamkeit der Berufsordnung
von 1978 nicht nachzugehen.
Vgl. beispielsweise zu den Auswirkungen einer fehlenden Ausfertigung der Satzung
Urteil des Landesberufsgerichts für Heilberufe beim Oberverwaltungsgericht für das
Land Nordrhein-Westfalen vom 19. August 1998 - 12t A 4546/96.T - zur Berufsordnung
der Zahnärztekammer Westfalen-Lippe von November 1978.
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Im übrigen obliegt es dem erkennenden Gericht nicht, ohne Anlaß - also gleichsam
ungefragt - in eine Suche nach Fehlern in der Entstehungsgeschichte einer
untergesetzlichen Norm einzutreten, die allgemein als rechtswirksam angesehen und
gehandhabt wird.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1979 - 4 C 7.77 -, DVBl. 1980, 230 für einen
Bebauungsplan.
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Es ist auch weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, daß die Berufsordnung
der Beklagten von 1997 an zu ihrer Unwirksamkeit führenden formellen Mängeln leidet.
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Es kann dahinstehen, ob die mit dem Hauptantrag verfolgte Feststellungsklage schon
wegen der Subsidiarität dieser Klageart (§ 43 Abs. 2 VwGO) unzulässig ist. Dies wäre
der Fall, wenn die Zustimmung nach § 5 Abs. 3 BO zur Errichtung einer Zweigpraxis als
Verwaltungsakt zu qualifizieren ist. Ob dem Zustimmungserfordernis diese
Qualifizierung zukommt,
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so wohl Laufs/Uhlenbruck, Handbuch des Arztrechts, § 18 Rdn. 15 ff.; Narr, Ärztliches
Berufsrecht, Stand: Januar 1997, Rdn. B 392 ff.,
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oder dies mangels der einen Verwaltungsakt kennzeichnenden unmittelbaren
Rechtswirkung nach außen - wie regelmäßig bei der gesetzlich vorgesehenen
Zustimmung einer mitwirkenden Behörde -,
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vgl. Redeker/von Oertzen, a.a.O., § 42 Rdn. 83 ff.,
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zu verneinen ist, ist aber nicht entscheidungserheblich. Die zusätzliche Tätigkeit der
Kläger in den Praxisräumen in der B. straße in D. bedarf jedenfalls der Zustimmung der
Beklagten, die diese aber zu Recht versagt hat.
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Gem. § 29 Abs. 3 Satz 1 HeilBerG ist die Ausübung ärztlicher und zahnärztlicher
Tätigkeit außerhalb von Krankenhäusern und außerhalb von Privatkrankenanstalten
nach § 30 der Gewerbeordnung an die Niederlassung in eigener Praxis gebunden,
soweit nicht gesetzliche Bestimmungen etwas anderes zulassen oder eine
weisungsgebundene ärztliche oder zahnärztliche Tätigkeit in der Praxis
niedergelassener Ärzte/Zahnärzte ausgeübt wird. Diese gesetzliche Vorgabe, der mit
dem Merkmal der "ärztlichen und zahnärztlichen Tätigkeit in eigener Praxis" auch die
persönliche Leistungserbringung durch die Ärzte/Zahnärzte immanent ist, wird in § 5
Abs. 1 Satz 1 der auf dem Heilberufsgesetz beruhenden Berufsordnung der Beklagten
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aufgenommen und wiederholt. Danach hat der niedergelassene Zahnarzt seinen Beruf
grundsätzlich persönlich in eigener Praxis auszuüben. Diese Regelung entspricht auch
den Verhaltensrichtlinien in der von der Bundesärztekammer entworfenen
Musterberufsordnung für Zahnärzte und Zahnärztinnen von 1996 (vgl. dort § 5). Das
Erfordernis der persönlichen Tätigkeit des Praxisinhabers gilt grundsätzlich auch für
eine Zweigpraxis (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 2 BO).
Zwar enthält die Berufsordnung keine Legaldefinition des in ihrem § 5 Abs. 3 genannten
Begriffs der "Zweigpraxis". Dieser Begriff ist - soweit ersichtlich - auch in anderen
gesetzlichen Bestimmungen nicht definiert. Die Auslegung und die Bestimmung der
inhaltlichen Reichweite des Begriffs haben sich aber sowohl vom Ansatz her als auch
bezüglich ihrer Grenzen am Sinn und Zweck der Berufsordnung zu orientieren. Die
Berufsordnung der Beklagten beruht auf dem landesrechtlichen Heilberufsgesetz, das
Bestimmungen zur Ausübung der Heilberufe enthält und das berufsrechtliche Verhältnis
zwischen diesen und den Heilberufskammern regelt. Die Berufsordnung beinhaltet in
Zusammenhang mit dem die Berufspflichten betreffenden § 29 HeilBerG eine
Konkretisierung der einem Zahnarzt obliegenden Pflichten bei seiner Berufsausübung.
§ 5 BO, in dessen Abs. 3 der Begriff der "Zweigpraxis" enthalten ist, bezieht sich von
seiner Überschrift her auf das "Abhalten von Sprechstunden". Schon diese Zuordnung
mit einer sich aus der Norm selbst ergebenden Verbindung zwischen den Begriffen
"Zweigpraxis" und "Sprechstunden" macht bei verständiger Würdigung deutlich, daß
eine Zweigpraxis im Sinne des § 5 Abs. 3 BO anzunehmen ist, wenn in der Nebenstelle
durch den behandelnden Zahnarzt zusätzliche Sprechstunden, d. h. zu anderen Zeiten
als in der Hauptpraxis, angeboten werden.
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Vgl. in diesem Sinne auch Narr, a.a.O., Rdn. B 392.
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Maßgeblich ist danach die Organisation der Sprechstundenabhaltung, die im übrigen
den sich aus § 5 Abs. 2 Satz 2 BO ergebenden Anforderungen entsprechen muß, nicht
die möglicherweise betriebswirtschaftlich bedingte Motivation des Zahnarztes für diese
Organisation. Die dargelegte Zuordnung des Begriffs "Zweigpraxis" im Rahmen der
Berufsordnung der Beklagten schließt deshalb zu seiner Auslegung auch einen
Rückgriff auf andere, die zahnärztliche Berufstätigkeit ebenfalls betreffende
Bestimmungen aus, so daß - anders als die Kläger meinen - der Begriff auch nicht unter
Heranziehung des § 95 SGB V definiert werden kann.
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Vgl. VG Koblenz, Urteil vom 20. Dezember 1996 - 3 K 3589/95.KO -; dazu OVG
Rheinland-Pfalz, Urteil vom 2. Dezember 1997 - 6 A 10649/97.OVG -,
Veröffentlichungen nicht bekannt.
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Letztere Vorschrift, die in ihrem Absatz 1 Satz 2 den Begriff "Kassenarztsitz" gesetzlich
definiert, den Begriff "Zweigpraxis" aber nicht enthält, bezieht sich auf Grundsätze der
Kassenzulassung und die Teilnahme an der vertragsärztlichen Versorgung und hat
damit einen anderen Regelungsbereich als § 5 der Berufsordnung der Beklagten.
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Danach haben die Kläger in den Praxisräumen in der B. straße in D. jeweils eine
"Zweigpraxis" im Sinne des § 5 Abs. 3 BO eingerichtet. Sie haben in der mündlichen
Verhandlung des Senats - nach telefonischer Nachfrage durch ihren
Prozeßbevollmächtigten - vortragen lassen, daß sie aufgrund eines im Voraus
aufgestellten Dienstplanes abwechselnd in der B. straße Sprechstunden abhalten und
an den entsprechenden Tagen dort jeweils etwa acht Stunden tätig sind, daß keiner der
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von ihnen jeweils angestellten Assistenzärzte dort ständig beschäftigt ist, die
Sprechstundentätigkeit in diesem Gebäude also wechselseitig von den Klägern
durchgeführt wird. Dies entspricht dem für eine "Zweigpraxis" maßgeblichen Bild, daß
von einem niedergelassenen Zahnarzt anstelle der Sprechstunden in der eigenen
Praxis i.S.d. § 5 Abs. 1 BO Sprechstunden an anderer Stelle, also außerhalb der (Haupt-
) Praxis durchgeführt werden. Für das Betreiben einer Zweigpraxis in der B. straße in D.
spricht, unabhängig - weil es sich insoweit nicht um Wesensmerkmale eines
Praxisbetriebes handelt - davon, ob die Räumlichkeiten an der B. straße über eine
eigene Anmeldung und eine eigene Verwaltung verfügen, auch die räumliche
Entfernung von ca. 900 m zu den Praxisräumen an der G. -A. -Straße. Auch die
Anbringung eines bloßen Adressschildes an den Praxisräumlichkeiten an der B. straße
und der im Flur des Hauses befindliche Hinweis, wonach die Anmeldung nur in der
Praxis G. -A. -Str. möglich sei, vermögen aus der insoweit maßgebenden Sicht eines
Patienten nicht den Eindruck zu erwecken, daß der Hauptsitz der Praxen der Zahnärzte
an der G. -A. -Straße und die Räumlichkeiten an der B. straße eine räumliche Einheit
bilden. Schließlich deutet die in den Akten befindliche Zeitungsanzeige der Kläger, in
der für die "Praxis B. . " und die "neuen Praxisräume" eine Zahnarzthelferin und
Auszubildende gesucht wurde, auf eine auch aus der Sicht der Kläger vorliegende
räumliche und organisatorische eigenständige Praxis an dieser Stelle hin. Der Versuch
der Kläger, diesen naheliegenden Schluß mit dem Hinweis zu entkräften, die gesuchte
Auszubildende habe überwiegend in den Räumlichkeiten B. straße eingesetzt werden
sollen und es sei deshalb bereits in der Stellenanzeige auf diesen Ort hingewiesen
worden, ändert daran nichts. Unbeschadet der berufsbildungsrechtlichen Zulässigkeit
der geplanten Ausbildungsorganisation hätte der künftige Tätigkeitsort B. straße einer
Auszubildenden auch ohne weiteres erklärt werden können, wenn in der
Zeitungsanzeige die Praxisanschrift G. -A. -Straße angegeben worden wäre.
Das hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsbegehren der Kläger hat schon deshalb
keinen Erfolg, weil es an dem Tatbestandsmerkmal des § 5 Abs. 3 Satz 1 BO fehlt,
nämlich daß die Errichtung einer Zweigpraxis "zur ausreichenden Versorgung der
Bevölkerung" geboten sein muß. Die Beklagte hat vorgetragen, der Innenstadtbereich
D. sei zahnmedizinisch ausreichend versorgt; daß dem nicht so wäre, ist nicht
ersichtlich und auch von den Klägern nicht dargelegt worden.
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Die Versagung der Zustimmung zur Errichtung von Zweigpraxen der Kläger an der B.
straße in D. begegnet auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten keinen
Bedenken; insbesondere verstößt die Versagung der Zustimmung nicht gegen Art. 12
Abs. 1 GG. Es handelt sich um eine Beschränkung der Berufsausübung, die durch
vernünftige Belange des Gemeinwohls, nämlich durch den zum Wohle des Patienten
bestehenden Grundsatz der persönlichen Leistungserbringung eines Zahnarztes,
gerechtfertigt ist.
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