Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 30.03.2004
OVG NRW: verfügung, gemeindeordnung, tagesordnung, fraktion, geschäftsordnung, klagebefugnis, subjektives recht, minderheitenschutz, beschränkung, initiativrecht
Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 2360/02
Datum:
30.03.2004
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
15. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
15 A 2360/02
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 15 K 1503/00
Tenor:
Nach Rücknahme der Berufung des Klägers zu 2. wird das
Berufungsverfahren insoweit eingestellt.
Das angegriffene Urteil wird teilweise geändert:
Die Aufhebungsverfügung der Beklagten vom 9. Dezember 1999 wird
aufgehoben, soweit sie die zu den Tagesordnungspunkten 1.1
(Änderung der Geschäftsordnung) und 3 (Bestellung beratender
Mitglieder für Ausschüsse) ergangenen Beschlüsse des Rates der
Beigeladenen vom 14. Oktober 1999 aufhebt. Die weitergehende
Berufung der Klägerin zu 1. und die Berufung der Klägerin zu 3.
insgesamt werden zurückgewiesen.
Von den außergerichtlichen Kosten des Verfahrens des ersten
Rechtszugs und des Berufungsrechtszugs bis zur Rücknahme der
Berufung des Klägers zu 2. tragen die der Beklagten die Klägerin zu 1.
zu 1/9 und die Kläger zu 2. und 3. zu je 1/3, von den entsprechenden
Kosten der Klägerin zu 1. trägt die Beklagte 2/3. Von den danach
angefallenen außergerichtlichen Kosten tragen die der Beklagten die
Klägerin zu 1. zu 1/6 und die Klägerin zu 3. zu 1/2. Von den
entsprechenden Kosten der Klägerin zu 1. trägt die Beklagte 2/3. Im
Übrigen trägt jeder Beteiligte seine außergerichtlichen Kosten selbst.
Von den Gerichtskosten des Verfahrens des ersten Rechtszugs und des
Berufungsrechtszugs bis zur Rücknahme der Berufung des Klägers zu 2.
tragen die Klägerin zu 1. 1/9, die Kläger zu 2. und 3. je 1/3 und die
Beklagte 2/9. Von den danach angefallenen Gerichtskosten trägt die
Klägerin zu 1. 1/6, die Klägerin zu 3. 1/2 und die Beklagte 1/3.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden,
wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung
Sicherheit in dieser Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Kläger zu 1. und 2. waren Mitglieder des 66-köpfigen Rates der Beigeladenen und
bildeten als Ratsgruppe die Klägerin zu 3. Die Klägerin zu 1. ist bis heute Ratsmitglied.
In der Sitzung vom 14. Oktober 1999 beschloss der Rat unter TOP 1.1 Folgendes: Die
Geschäftsordnung des Rates wurde in § 7 dahingehend geändert, dass für den
Vorschlag über die Aufnahme eines Punktes in die Tagesordnung durch den
Bürgermeister der Antrag eines einzigen Ratsmitglieds genügt, wenn es keiner Fraktion
angehört. Im Übrigen ist für dieses Initiativrecht entsprechend § 48 Abs. 1 Satz 2 GO
NRW der Antrag eines Fünftels der Ratsmitglieder oder einer Fraktion erforderlich.
Durch den ebenfalls mit dem Ratsbeschluss geänderten § 34 der Geschäftsordnung
wurde die Regelung des § 7 der Geschäftsordnung auf die Bezirksvertretungen
ausgedehnt.
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Durch weiteren Beschluss vom selben Tage entschied der Rat unter TOP 1.2 über
Zuwendungen an Fraktionen und Ratsmitglieder. Jedes Ratsmitglied, das keiner
Fraktion angehört, soll danach einen jährlichen Sockelbetrag von 3.000,-- DM pro
Person erhalten. Soweit von der festgesetzten Gesamtsumme der Aufwendungen für
Geschäftsbedürfnisse der Ratsfraktionen in Höhe von 1.046.000,-- DM nach Verteilung
von je 30.000,-- DM pro Jahr an die Fraktionen als Sockelbetrag und von 3.000,-- DM
pro Person an fraktionslose Ratsmitglieder ein Rest übrig bleibt, soll der verbleibende
Betrag als Pro-Kopf-Schlüssel auf die 66 Ratsmitglieder verteilt werden.
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Schließlich besetzte der Rat am selben Tage unter TOP 3 durch Wahlbeschluss auf
Grund eines einheitlichen Wahlvorschlages 13 Ausschüsse mit stimmberechtigten und
beratenden Mitgliedern. Die Klägerin zu 3. war in keinem Ausschuss durch ein
stimmberechtigtes Mitglied vertreten. Der Kläger zu 2. wurde als beratendes Mitglied in
den Haupt-, Finanz-, Beteiligungs- und Personalausschuss, die Klägerin zu 1. als
beratendes Mitglied in den Ausschuss für Soziales und gesellschaftliche Gruppen
gewählt. In weitere neun Ausschüsse wurden jeweils ein sachkundiger Bürger auf
Vorschlag der Klägerin zu 3. gewählt, in allen Fällen unter der Überschrift "Beratende
Mitglieder gem. § 58 Abs. 1 S. 7 und 8 GO". Gleichermaßen wurde mit Wahlvorschlägen
der ebenfalls nicht mit stimmberechtigten Mitgliedern in den Ausschüssen vertretenen
Gruppe der PDS und eines fraktions- und gruppenlosen Ratsmitglieds verfahren.
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Mit Schreiben vom 25. Oktober 1999 beanstandete der Oberbürgermeister der
Beigeladenen den Beschluss über die Gewährung von Zuschüssen für
Geschäftsbedürfnisse von Ratsfraktionen und Einzelmandatsträgern, mit Schreiben vom
15. November 1999 darüber hinaus die oben genannten Beschlüsse zur Änderung der
Geschäftsordnung sowie den Wahlbeschluss zur Entsendung beratender Mitglieder in
Ausschüsse. Die entsprechenden Beschlussvorlagen der Verwaltung lehnte der Rat der
Beigeladenen in der Sitzung vom 18. November 1999 ab, wobei hinsichtlich der
Aufhebung des Wahlbeschlusses der Oberbürgermeister nicht mitstimmte. Mit
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Verfügung vom 9. Dezember 1999 hob die Beklagte die beanstandeten Beschlüsse auf.
Zur Begründung führte sie aus: Die Beschlüsse verletzten zwingendes Recht der
Gemeindeordnung. So gewähre § 48 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung nur einer
Fraktion oder einem Fünftel der Ratsmitglieder den Rechtsanspruch, auf die Gestaltung
der Tagesordnung Einfluss zu nehmen. Diese Vorschrift sei abschließend. Die
Gewährung von Zuschüssen für die Geschäftsbedürfnisse von Einzelmandatsträgern
und Ratsgruppen verstoße gegen § 56 Abs. 3 der Gemeindeordnung, der lediglich
Zuwendungen an Fraktionen erlaube. Finanzielle Ansprüche fraktionsloser
Ratsmitglieder seien ausschließlich nach § 45 der Gemeindeordnung in Verbindung mit
der Entschädigungsverordnung zu gewähren. Die Wahl von beratenden Mitgliedern in
Ausschüsse gemäß § 58 Abs. 1 Sätze 7 und 8 Gemeindeordnung sei nur zulässig auf
Vorschlag von Fraktionen, nicht, wie hier, auf Grund des Vorschlags einer Ratsgruppe.
Auch diese Vorschrift sei abschließend. Zur Ausübung ihres Ermessens führte die
Beklagte aus, dass sie im Interesse der Sicherstellung einheitlicher Rechtsanwendung
im ganzen Lande gehalten sei, die vorstehenden klaren Rechtsverstöße zu unterbinden.
Die Verfügung wurde dem Oberbürgermeister der Beigeladenen am 10. Dezember 1999
per Telefax bekannt gegeben, wobei am 13. Dezember 1999 zwei fehlende Seiten per
Telefax nachgeliefert wurden. Eine Rechtsmittelbelehrung enthielt die Verfügung nicht.
Mit am 27. März 2000 erhobener Klage haben sich die Kläger gegen die
Aufhebungsverfügung der Beklagten gewandt. Sie haben vorgetragen: Die
Klagebefugnis ergebe sich daraus, dass unmittelbar und konkret in ihre Rechte
eingegriffen werde. Sie seien auch Adressaten der Verfügung. Damit seien sie, ähnlich
wie in dem bereits entschiedenen Fall einer in Rechte Dritter eingreifenden
Ersatzvornahme durch die Kommunalaufsichtsbehörde, klagebefugt. Die Klage sei auch
begründet, da die Verfügung unzulässig in die kommunale Selbstverwaltung der
Beigeladenen, in die Rechte des Rates und zugleich in ihre Mitwirkungs- und
Gestaltungsrechte als Ratsmitglieder eingreife. Eine Erweiterung des Initiativrechts nach
§ 58 Abs. 1 der Gemeindeordnung sei erforderlich, da sie ohne ein solches keine
eigenen Initiativen in die Ratsarbeit einbringen könnten. Auch würden durch eine
Gewährung von Zuschüssen zur Ratsarbeit nur an Fraktionen Ratsmitglieder erster und
zweiter Klasse geschaffen. Chancengleichheit und Minderheitenschutz geböten darüber
hinaus auch die Mitwirkung fraktionsloser Ratsmitglieder in Ausschüssen. Das sei
inzwischen auch durch den Gesetzgeber geregelt. Ein entsprechendes
Benennungsrecht für sachkundige Bürger fehle aber. Diese Benachteiligung
fraktionsloser Ratsmitglieder stelle eine planwidrige Lücke dar, nachdem die 5 %-
Sperrklausel für Wahlen zu den Gemeindevertretungen aufgehoben worden sei und
damit fraktionslose Ratsmitglieder häufig anzutreffen seien. Entgegen der Auffassung
der Beklagten treffe die Gemeindeordnung hinsichtlich der Gegenstände, die durch die
aufgehobenen Ratsbeschlüsse berührt würden, keine abschließende Regelung.
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Die Kläger haben beantragt,
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die Verfügung vom 9. Dezember 1999 aufzuheben.
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Die Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie hat vorgetragen: Die Klage sei unzulässig, da im vorliegenden
Kommunalaufsichtsrechtsstreit nur die Gemeinde beteiligungsfähig, aktiv legitimiert und
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klagebefugt sei. Darüber hinaus sei die Klage auch unbegründet. Die Kläger seien in
ihrem Status als Ratsmitglieder oder Ratsgruppe nicht durch die Verfügung in ihren
Rechten verletzt. Die Vorschriften bezüglich des Initiativrechts in § 58 Abs. 1 Satz 2 der
Gemeindeordnung und über Zuwendungen an Ratsfraktionen in § 56 Abs. 3 der
Gemeindeordnung seien abschließend und könnten daher nicht auf Ratsgruppen oder
fraktionslose Ratsmitglieder ausgedehnt werden. Eine Regelungslücke für eine analoge
Anwendung liege nicht vor. Soweit sich die Klage gegen die Aufhebung der
Wahlbeschlüsse bezüglich der Ausschüsse richte, gehe sie nach der
Gesetzesänderung des § 58 Abs. 1 der Gemeindeordnung, mit der fraktionslosen
Ratsmitgliedern ein Anspruch auf Wahl als beratendes Mitglied in einen Ausschuss
gewährt werde, ins Leere.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen, da es
sie mangels Klagebefugnis der Kläger als unzulässig ansieht. Dagegen richtet sich die
zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Kläger, mit der sie ihr
erstinstanzliches Vorbringen wiederholen und vertiefen.
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Mit am 29. März 2004 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz hat der Kläger zu 2. die
Berufung zurückgenommen.
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Die übrigen Kläger beantragen,
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unter Änderung des angegriffenen Urteils nach dem erstinstanzlichen Antrag zu
erkennen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er trägt vor: Das Verwaltungsgericht habe die Klage zu Recht als unzulässig
abgewiesen, da es den Klägern an der Klagebefugnis mangele. Auf der Grundlage des
geltenden Rechts stünden ihnen keine Rechtspositionen zu, in die durch die
angegriffene Verfügung eingegriffen würde. Das gelte auch für den Ratsbeschluss über
die Zuwendungen, selbst wenn solche Zuwendungen nach der neueren
obergerichtlichen Rechtsprechung zulässig sein sollten. Denn dann stünden solche
Zuwendungen jedenfalls im Ermessen des Rates. Das könne allenfalls einen Anspruch
auf ermessensfehlerfreie Entscheidung des Rates, nicht aber den Anfechtungsanspruch
gegenüber der kommunalaufsichtlichen Verfügung, die die Stadt hingenommen habe,
begründen. Hinsichtlich des Wahlbeschlusses verletze die Bestellung der beratenden
Mitglieder den bundesrechtlich vorgeschriebenen Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von
Rat und Ausschüssen. Es sei auch höchstrichterlich geklärt, dass ein Anspruch auf ein
Grundmandat nicht bestehe.
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Die Beigeladene äußert sich nicht.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten
im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakten und der dazu beigezogenen
Unterlagen Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Das Berufungsverfahren des Klägers zu 2. hat der Senat gemäß §§ 125 Abs. 1 Satz 1,
92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) eingestellt.
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Die zulässige Berufung ist zum Teil begründet. Die Klage der Klägerin zu 3. ist
allerdings unzulässig, wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend geurteilt hat.
Der Klägerin zu 3. fehlt die Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO, wonach eine
Anfechtungsklage nur zulässig ist, wenn der Kläger geltend macht, durch den
Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Aufhebung der in Rede
stehenden Ratsbeschlüsse kann die Klägerin zu 3. nicht in ihren Rechten verletzten.
Dies könnte nur dann der Fall sein, wenn ihr durch die Ratsbeschlüsse subjektive
Rechte eingeräumt würden oder sie einen Anspruch auf Fassung des aufgehobenen
Beschlusses hätte. Beides ist nicht der Fall. Der Ratsbeschluss vom 14. Oktober 1999
zum Tagesordnungspunkt 1.1 (Änderung der Geschäftsordnung für den Rat der Stadt,
seine Ausschüsse und die Bezirksvertretungen der Stadt H. ) schafft alleine
Initiativrechte für fraktionslose Ratsmitglieder, keine solche für Gruppen. Ebenso sind
durch den aufgehobenen Ratsbeschluss zum Tagesordnungspunkt 1.2 nur
Zuwendungen für einzelne Ratsmitglieder, nicht für Gruppen vorgesehen. Ob man
letzteres, wie der Prozessbevollmächtigte der Kläger in der mündlichen Verhandlung
vor dem Senat ausgeführt hat, so eigentlich wollte, ist unerheblich, denn dies ist nicht
beschlossen worden.
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Schließlich sind auch durch die Wahl der beratenden Mitglieder in die Ausschüsse
Rechtspositionen für die Klägerin zu 3. nicht geschaffen wurden. Daran ändert der
Umstand nichts, dass der Besetzungsvorschlag auch auf einen Antrag der Klägerin zu
3. zurückgeht, dem durch den aufgehobenen Ratsbeschluss entsprochen wurde. Das
allein begründet jedoch keine Klagebefugnis der Klägerin zu 3. Das Recht der
Antragstellung bleibt ihr unbenommen. Wird ein so beantragter Ratsbeschluss
kommunalaufsichtsrechtlich aufgehoben, berührt dies nur das Selbstverwaltungsrecht
der Gemeinde. Das durch die Aufhebungsverfügung beeinträchtigte politische Interesse
desjenigen, der den Ratsbeschluss beantragt hat, an seiner Aufrechterhaltung stellt
keine wehrfähige Rechtsposition dar.
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Die Klagebefugnis der Klägerin zu 3. lässt sich auch nicht, wie es der
Prozessbevollmächtigte der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat
getan hat, aus einer analogen Anwendung des § 58 Abs. 1 Satz 7 bis 10 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) rechtfertigen. Nach
dieser Vorschrift sind Fraktionen, die in einem Ausschuss nicht vertreten sind,
berechtigt, näher bezeichnete Personen zu benennen, die der Rat zu beratenden
Mitgliedern des Ausschusses bestellt. Die Vorschrift ist vom Wortlaut her auf Fraktionen
beschränkt. Eine analoge Anwendung der Vorschrift auf Gruppen, also
Zusammenschlüsse von Ratsmitgliedern unter Fraktionsstärke, ist nicht geboten, da
keine Regelungslücke vorliegt: Die Beschränkung auf Fraktionen ist eine vollständige
Regelung, da der Gesetzgeber den in der Vorschrift zum Ausdruck kommenden
Minderheitenschutz nur Zusammenschlüssen ab einer zahlenmäßigen Mindeststärke
(vgl. § 56 Abs. 1 Satz 2 GO NRW) zukommen lassen wollte. Die Erwägungen der
Klägerin zu 3., dass eine Ausdehnung auf Gruppen angesichts deren größerer
Häufigkeit nach Wegfall der 5%-Sperrklausel bei den Kommunalwahlen angezeigt sei,
sind rechtspolitischer Natur, die eine Erweiterung des Anwendungsbereichs der
Vorschrift im Wege der Analogie nicht erlauben.
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Die Klage der Klägerin zu 1. ist demgegenüber zulässig. Ihr fehlt nicht deshalb die
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Klagebefugnis, weil - wie das Verwaltungsgericht meint - die angegriffene
kommunalaufsichtliche Aufhebungsverfügung von vornherein nur Rechte der
Beigeladenen, nicht aber der Klägerin zu 1. als Mitglied des Rats der Beigeladenen
verletzen könne.
In seinen Rechten verletzt ist jemand nur dann, wenn durch die Verfügung in eine durch
eine ihn schützende Norm eingeräumte Rechtsposition (subjektives Recht) eingegriffen
wird.
27
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 42 Rn. 78.
28
Das kann auch ein Dritter sein, in dessen Rechte durch eine
kommunalaufsichtsrechtliche Ersatzvornahmeverfügung eingegriffen wird.
29
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Februar 1989 - 15 B 2575/88 -, NWVBl. 1989, 373
ff., für eine im Wege der kommunalaufsichtsrechtlichen Ersatzvornahme verfügte
Auflösung einer Schule hinsichtlich der betroffenen Eltern und Schüler.
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Rechte i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO sind nicht nur solche des Außenrechtskreises zwischen
Rechtsträgern. Vielmehr können dies auch wehrfähige Innenrechtspositionen sein, die
einem Organ oder Organteil eines Rechtsträgers zur eigenständigen Wahrnehmung
zugewiesen sind, was durch Auslegung der jeweils einschlägigen
innerorganisatorischen Norm zu ermitteln ist.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. November 2002 - 15 A 662/02 -, NWVBl. 2003, 267;
Kopp/ Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 42 Rn. 80.
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Subjektive Rechte bzw. wehrfähige Innenrechtspositionen können durch jede
Rechtsnorm des geschriebenen oder ungeschriebenen öffentlichen Rechts begründet
werden.
33
Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 42 Rn. 78.
34
Zu den Rechtsnormen in diesem Sinne gehören auch die Vorschriften der
Geschäftsordnung des Rates (§ 47 Abs. 2 GO NRW), die sich dadurch auszeichnen,
dass sie als innerorganisatorische Normen nur Binnenrechtsbeziehungen regeln, in
diesem Rahmen aber unmittelbar Rechte und Pflichten begründen.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. August 1996 - 15 A 32/93 -, NWVBl. 1997, 69; Beschluss
vom 28. Februar 1995 - 15 B 2556/94 -, OVGE 44, 250 (252).
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Das ist durch die mit den aufgehobenen Ratsbeschlüssen geschaffenen Regelungen
der Geschäftsordnung des Rates (GeschO) geschehen. Nach dem bislang schon
gültigen § 7 Abs. 1 GeschO setzt der Oberbürgermeister die Tagesordnung und die
Reihenfolge der Tagesordnungspunkte fest und hat dabei Vorschläge aufzunehmen, die
binnen einer bestimmten Frist von mindestens einem Fünftel der Stadtverordneten oder
einer Fraktion vorgelegt werden. Nach dem durch den aufgehobenen Ratsbeschluss
geschaffenen Satz 3 der Vorschrift genügt die Antragstellung durch einen
Stadtverordneten, sofern er keiner Fraktion angehört. Mit dieser Vorschrift wird für jedes
fraktionslose Ratsmitglied das innerorganisatorische Recht begründet, die Aufnahme
eines Tagesordnungspunktes zu beanspruchen. Dabei handelt es sich auch um eine
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wehrfähige Rechtsposition, weil die Regelung nicht nur als bloße Ordnungsvorschrift im
ausschließlichen Interesse der Körperschaft den äußeren Rahmen der Vorbereitung
einer Ratssitzung absteckt, sondern eine Kompetenz des einzelnen Ratsmitgliedes bei
der gemeindlichen Willensbildung schafft.
Auch die beiden übrigen aufgehobenen Ratsbeschlüsse schaffen zu Gunsten der
Klägerin zu 1. eine wehrfähige Innenrechtsposition: Ihr wird ein Anspruch auf
Zuwendungen gewährt, und sie wurde zum beratenden Ausschussmitglied bestellt.
Durch die angegriffene Aufhebungsverfügung werden diese Rechtspositionen beseitigt,
und damit kann eine Rechtsverletzung i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO vorliegen.
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Die Klage der Kläger zu 1. richtet sich zulässigerweise nicht nur gegen die allein sie
betreffenden Teile der Aufhebungsverfügung, sondern gegen die Aufhebung der
Ratsbeschlüsse insgesamt, obwohl sie durch die sie nicht betreffenden Teile nicht in
ihren Rechten verletzt sein kann. Das gilt hinsichtlich der Einräumung des Initiativrechts
für die in § 34 Abs. 6 GeschO vorgenommene Erstreckung auf die Bezirksvertretungen,
denen die Klägerin zu 1. nicht angehört. Hinsichtlich des Wahlbeschlusses gilt dies für
die Wahl der übrigen beratenden Mitglieder.
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Die nur teilweise Anfechtung eines Verwaltungsakts ist zwar möglich,
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vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO: Aufhebung durch das Verwaltungsgericht, soweit der
Verwaltungsakt rechtswidrig ist und den Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt,
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und bei insoweit fehlender Klagebefugnis auch geboten. Entscheidend ist, ob die
Verfügung teilbar ist, denn eine nach Teilen der Verfügung differenzierende Anfechtung
würde zu einer nur teilweisen gerichtlichen Aufhebung des Verwaltungsaktes führen. Da
die Gestaltungsbefugnis der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Rahmen einer
Anfechtungsklage auf die Beseitigung von Rechtsverletzungen beschränkt ist, während
die positive Gestaltung Aufgabe der Verwaltung ist, kommt eine Teilaufhebung und
damit das Entstehen einer Teilregelung durch gerichtliche Entscheidung nur in Betracht,
wenn entweder von Rechts wegen der bestehen bleibende Teil als gebundene
Entscheidung von der Behörde hätte erlassen werden müssen oder - bei einem in das
Ermessen der Behörde gestellten Verwaltungsakt - wenn hinreichend sichere
Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Behörde bei Kenntnis des Rechtsmangels
überhaupt eine und zudem gerade die übrig gebliebene Teilregelung getroffen hätte.
42
Vgl. Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/ Pietzner, VwGO, Loseblattsammlung
(Stand: September 2003), § 113 Rn. 33; Spannowsky, in: Sodan/Ziekow, VwGO,
Loseblattsammlung (Stand: Januar 2003), § 113 Rn. 47 ff.; für eine weiter gehende
Teilbarkeit einer Verfügung unter dem Gesichtspunkt der Klagebefugnis OVG Berlin,
Urteil vom 22. Mai 1992 - 2 B 22/90 -, NVwZ 1993, 593.
43
Die nicht von der Anfechtung erfassten Teile dürfen nicht in einem untrennbaren
Zusammenhang mit dem angefochtenen Teil stehen, sondern müssen als
selbstständige Regelung weiter existieren können, ohne ihren ursprünglichen
Bedeutungsgehalt zu verändern.
44
BVerwG, Urteil vom 20. August 1992 - 4 C 13.91 -, NVwZ-RR 1993, 225;
Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 113 Rn. 16.
45
Eine solche Teilbarkeit liegt hier nur für die auf die unterschiedlichen
Tagesordnungspunkte bezogenen drei Aufhebungsteile der Verfügung vom 9.
Dezember 1999 vor. Sie betreffen jeweils getrennte, nach Auffassung des Beklagten je
für sich rechtswidrige Ratsbeschlüsse. Die mögliche Rechtswidrigkeit der Verfügung in
einem dieser Punkte berührt auch aus Sicht des Beklagten nicht den Bestand der
Aufhebungsverfügung im Übrigen. Nicht mehr teilbar ist aber die Aufhebung des
Ratsbeschlusses zu Tagesordnungspunkt 1.1, soweit damit die § 7 und 34 GeschO
ergänzt wurden. Denn durch die Ergänzung des § 34 wurde die in § 7 vorgenommene
Schaffung eines Initiativrechts einzelner Ratsmitglieder auf die Bezirksvertretung
erstreckt. Es kann nicht angenommen werden, dass der Beklagte die Aufhebung dieser
Erstreckung auch dann verfügt hätte, wenn die Aufhebung des Initiativrechts für
Ratsmitglieder in § 7 GeschO keinen Bestand hat. Die Aufhebung des nach Auffassung
der Beklagten insgesamt und aus einheitlichem Rechtsgrund illegalen Initiativrechts ist
auch nur insgesamt sinnvoll. Das Bestehenbleiben der Aufhebung nur bezüglich der
Bezirksvertretungen würde eine so von der Beklagten nicht gewollte spezifisch gegen
jene gerichtete Bedeutung erlangen.
46
Auch eine Beschränkung der Klage der Klägerin zu 1. hinsichtlich der Aufhebung des
Wahlbeschlusses allein auf die sie betreffende Wahl ist nicht möglich. Es kann nicht
davon ausgegangen werden, dass die Beklagte hinsichtlich der beratenden
Ausschussmitglieder eine nur teilweise Aufhebung gewollt hätte, wenn die Klage
einzelner Gewählter wegen der Zulässigkeit der Bestellung beratender
Ausschussmitglieder Erfolg hätte. Auch hier würde eine Teilaufhebung des nach
Auffassung der Beklagten aus einem einheitlichen Rechtsgrunde insgesamt
rechtswidrigen Wahlbeschlusses zu einem Bedeutungswandel führen, nämlich zu einer
nicht paritätischen, sondern in Folge unterschiedlicher Klagebereitschaft zufälligen
Besetzung der Ausschüsse mit beratenden Mitgliedern.
47
Die Klage ist auch hinsichtlich des Erfordernisses der Einhaltung einer Klagefrist nach §
74 Abs. 1 VwGO zulässig. Da hier die Klagefrist mangels Erforderlichkeit eines
Vorverfahrens (§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 123 GO NRW) an die Bekanntgabe
des Verwaltungsakts anknüpft, den Klägern als Drittbetroffenen die
Aufhebungsverfügung aber überhaupt nicht bekanntgegeben wurde, lief auch keine
Klagefrist.
48
Vgl. Brenner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Loseblattsammlung (Stand: Januar 2003), § 74
Rn. 28.
49
Für eine danach allenfalls denkbare Verwirkung des Klagerechts liegen keine
Anhaltspunkte vor.
50
Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Klägerin zu 1. zu Unrecht vollständig
abgewiesen. Sie ist begründet, soweit sie sich gegen die Aufhebung der
Ratsbeschlüsse zu den Tagesordnungspunkten 1.1 (Erweiterung des Initiativrechts) und
3 (Wahl beratender Mitglieder in die Ausschüsse) wendet. Demgegenüber erweist sich
die Aufhebung des Ratsbeschlusses zu Tagesordnungspunkt 1.2 (Zuwendungen an
Ratsmitglieder) als rechtmäßig, sodass es insoweit bei der Abweisung der Klage durch
das Verwaltungsgericht verbleibt.
51
Hinsichtlich des letztgenannten Teils rechtfertigt sich die angegriffene Verfügung aus §
119 Abs. 1 Satz 2 GO NRW. Danach kann die Aufsichtsbehörde, also hier gemäß § 117
52
Abs. 2 GO NRW die Beklagte, Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen,
nach vorheriger Beanstandung durch den Bürgermeister und nochmaliger Beratung im
Rat aufheben. Diese Voraussetzungen liegen vor, insbesondere verletzt der
Ratsbeschluss über die Zuwendungen an einzelne Ratsmitglieder das geltende Recht.
Der Beschluss des Rates kann sich nicht auf die kommunale Finanz- und
Organisationshoheit stützen. Hierunter werden das Recht der Gemeinden und
Gemeindeverbände zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und
Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens
(Finanzhoheit) sowie das ihnen zustehende Recht verstanden, ihre Angelegenheiten im
Rahmen der Gesetze in organisatorisch-verfahrensrechtlicher Hinsicht selbst zu regeln
(Organisationshoheit). Hierzu zählt namentlich das Recht zu einer eigenständigen
Organisation der Verwaltungsgliederung einschließlich der Regelung der
Rechtsverhältnisse innerhalb der Gemeindevertretung. Beide Rechte leiten sich aus der
institutionellen Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 des
Grundgesetzes - GG - und Art. 78 Abs. 1 und 2 der Verfassung des Landes Nordrhein-
Westfalen - Verf NRW - ab. Jedoch kann der Gesetzgeber nicht nur Vorhandensein und
Bildung der einzelnen Gemeindeorgane, sondern auch ihre Zuständigkeit sowie die
Voraussetzungen und Umstände ihrer internen Willensbildung regeln und
entsprechende Verfahrensbestimmungen treffen. Raum für eine eigenständige
Regelung durch die kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften bleibt dann nur, so
lange und soweit der Gesetzgeber von dieser Befugnis keinen Gebrauch gemacht hat.
Insbesondere ist den Gemeinden außerhalb eines unantastbaren Kernbereichs die
Befugnis zur Gestaltung ihrer Eigenverwaltung genommen, wenn der Regelungsgehalt
der Gemeindeordnung den Organisationsgegenstand abdeckt. Eine Einschränkung der
kommunalen Organisationshoheit setzt eine hinreichend eindeutige gesetzliche
Regelung voraus.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, NWVBl. 2002, 384 (385 f.).
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Eine solche hinreichend eindeutige gesetzliche Regelung, die die Gewährung der hier
in Rede stehenden Zuwendungen hindert, besteht. Die Entschädigung der -
fraktionslosen und fraktionsangehörigen - Ratsmitglieder für den mandatsbedingten
Aufwand ist abschließend durch §§ 45 Abs. 4 und 5, 46 GO NRW und die dazu
ergangene Entschädigungsverordnung vom 22. Oktober 1994 in der zurzeit gültigen
Fassung (SGV NRW 2023) geregelt. Danach können Aufwandsentschädigungen
ausschließlich als Pauschale oder als Pauschale und Sitzungsgeld bis zu einer
bestimmten Maximalhöhe gewährt werden. Für eine darüber hinaus gehende
Zuwendung für Geschäftsbedürfnisse an einzelne Ratsmitglieder, wie sie der
aufgehobene Ratsbeschluss vorsieht, ist kein Raum. Dafür kann insbesondere nicht die
Regelung in § 56 Abs. 3 GO NRW in Anspruch genommen werden, wonach den
Fraktionen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen
Aufwendungen für die Geschäftsführung gewährt werden. Zwar schließt diese Vorschrift
nicht aus, Zuwendungen auch sonstigen Gruppen des Rates unterhalb der
Fraktionsstärke zu gewähren. Jedoch muss es um die Abdeckung der
Geschäftsführungsaufwendungen solcher Gruppen gehen, nicht etwa um die
Abdeckung des mit der Ausübung des Mandats verbundenen Aufwands einzelner
Ratsmitglieder, für die allein die §§ 45 und 46 GO NRW einschlägig sind.
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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, NWVBl. 2002, 384 (387 f.).
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Mangels eines durch Zuschüsse abzudeckenden Koordinationsaufwands bei einzelnen
Ratsmitgliedern unterscheidet sich deren Status grundsätzlich von dem der Fraktion als
Gliederung des Rates, sodass aus § 56 Abs. 3 GO NRW keine Rechtfertigung für
entsprechende zusätzliche Zuwendungen für fraktionslose Ratsmitglieder abgeleitet
werden kann.
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Vgl. für Bundestagsabgeordnete BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -,
BVerfGE 80, 188 (231 ff.); Braun/Jantsch/Klante, Abgeordnetengesetz, § 50 Rn. 26.
58
Demgegenüber erweist sich die Aufhebungsverfügung hinsichtlich der Ratsbeschlüsse
zu den Tagesordnungspunkten 1.1 und 3 (Initiativrecht für fraktionslose Ratsmitglieder
und Wahl beratender Ausschussmitglieder) als rechtswidrig und verletzt die Klägerin zu
1. in ihren Rechten. Der Rat war aus der bereits erwähnten kommunalen
Organisationshoheit und (hinsichtlich der Erweiterung des Initiativrechts) aus der
Geschäftsordnungsautonomie des Rates zu solchen Beschlüssen befugt. Die in § 47
Abs. 2 GO NRW dem Rat gewährte Geschäftsordnungsautonomie ermächtigt ihn,
innerhalb des durch Wesen und Aufgabenstellung der demokratisch gebildeten
Vertretungskörperschaft begrenzten Bereichs seine inneren Angelegenheiten in eigener
Verantwortung und nach seinem eigenen Sachverstand zu ordnen. Auch diese
Autonomie ist nur in dem durch die Gemeindeverfassung vorgegebenen Rahmen
verliehen. Durch die Geschäftsordnung können daher die inneren Angelegenheiten des
Rates nur insoweit geregelt werden, als sie nicht bereits abschließend gesetzlich
geregelt sind.
59
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. September 1995 - 15 B 2233/95 -, NWVBl. 1996, 7
(8).
60
Im Gegensatz zu den Zuwendungen an einzelne Ratsmitglieder kann der
Gemeindeordnung keine hinreichend eindeutige gesetzliche Regelung entnommen
werden, die hier die in Rede stehende Erweiterung des Initiativrechts oder die Wahl der
beratenden Ausschussmitglieder hinderte.
61
§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW sieht vor, dass der Bürgermeister Vorschläge für die
Tagesordnung aufzunehmen hat, die ihm von einem Fünftel der Ratsmitglieder oder
einer Fraktion vorgelegt werden. Damit wird ein Minderheitenschutz bei der Aufstellung
der Tagesordnung vorgeschrieben.
62
Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT- Drs. 8/3152, S. 62 zu § 31.
63
Es ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber damit über eine Mindestgarantie für einen
Minderheitenschutz hinaus im Interesse der Funktionsfähigkeit des Rates -
gewissermaßen als Schutz des Rates vor sich selbst - zugleich auch ein Verbot der
Gewährung weiter gehenden Minderheitenschutzes aussprechen wollte. Der
Gesichtspunkt missbräuchlicher Ausnutzung von Minderheitenrechten wurde im
Ausschuss für Kommunalpolitik, Wohnungs- und Städtebau, der gegen den
Gesetzentwurf eine - so Gesetz gewordene - Senkung des Quorums von einem Viertel
auf ein Fünftel befürwortete, von der Opposition zwar problematisiert, hat aber im Gesetz
keinen Niederschlag gefunden.
64
Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht, LT- Drs. 8/4352, S. 75.
65
Aus dem Umstand, dass § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW ein Initiativrecht als
Minderheitenschutzrecht garantiert, ergibt sich zwar, dass dieses Recht abschließend
geregelt ist. Einschränkungen des Rechts durch die Geschäftsordnung - von
technischen Ausgestaltungsregelungen abgesehen - sind daher unzulässig.
66
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. September 1995 - 15 B 2233/95 -, NWVBl. 1996, 7
f.
67
Der Gesetzgeber mag auch, wie sich aus der Forderung eines Quorums überhaupt
ergibt, einen weiter gehenden Minderheitenschutz nicht für opportun gehalten haben.
Dessen Verbot kann aber mit der für eine Beschränkung der kommunalen
Organisationshoheit und Geschäftsordnungsautonomie zu fordernden Eindeutigkeit
nicht festgestellt werden.
68
Die durch die angegriffene Verfügung aufgehobene Geschäftsordnungsregelung
verstößt auch nicht aus anderen Gründen gegen das geltende Recht. So liegt in ihr
keine unzulässige Beschränkung des Rechts des Bürgermeisters auf Festsetzung der
Tagesordnung. Allerdings wird durch die Geschäftsordnungsvorschriften nicht nur, was
nach dem oben Gesagten unbedenklich ist, ein Minderheitenrecht eingeräumt, sondern
gleichzeitig die Pflicht des Bürgermeisters begründet, den Tagesordnungsvorschlag
eines fraktionslosen Ratsmitglieds aufzunehmen. Zu einer Begründung von Pflichten
des Bürgermeisters als eines eigenständigen Gemeindeorgans ist der Rat jedoch nur
befugt, soweit er dazu ermächtigt ist. Insbesondere ist er nicht berechtigt, einen
abschließend gesetzlich geregelten Pflichtenkreis des Bürgermeisters zu erweitern. Die
hier in Rede stehende Verpflichtung des Bürgermeisters, Tagesordnungsvorschläge
fraktionsloser Ratsmitglieder in die Tagesordnung aufzunehmen, rechtfertigt sich jedoch
aus der dem Rat zustehenden, oben bereits angesprochenen
Geschäftsordnungsautonomie, die es ihm erlaubt, seine inneren Angelegenheiten in
eigener Verantwortung und nach seinem eigenen Sachverstand zu regeln. Die mit der
Einladung zur Ratssitzung verschickte Tagesordnung betrifft die inneren
Angelegenheiten des Rates. Hier ist dem Bürgermeisters als Vorsitzendem des Rates (§
40 Abs. 2 Satz 3 GO NRW) ein eigenes Organrecht dahin eingeräumt, die
Tagesordnung festzusetzen (§ 48 Abs. 1 Satz 1 GO NRW). Der Bürgermeister kann
damit sicherstellen, dass der Rat gezwungen wird, sich mit einem so festgesetzten
Tagesordnungspunkt zu befassen (wenn auch als Minimum nur dahin, ob der Punkt von
der Tagesordnung abgesetzt werden soll). Er kann durch das Recht zur Festsetzung der
Tagesordnung mit der Einladung weiter sicherstellen, dass der Rat Sachbeschlüsse zu
den Tagesordnungspunkten fassen kann, was bei einer Befassung unter einem erst in
der Ratssitzung aufgenommenen Tagesordnungspunkt (vgl. § 48 Abs. 1 Satz 5 GO
NRW) oder unter dem von vornherein festgesetzten Tagesordnungspunkt
"Verschiedenes",
69
vgl. dazu Kirchhof, in: Held u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Loseblattsammlung
(Stand: August 2003), § 48 GO NRW Anm. 1,
70
nur begrenzt möglich ist.
71
In dieser Hinsicht wird das Recht des Bürgermeisters jedoch durch die aufgehobene
Geschäftsordnungsregelung nicht beschnitten. Wenn man in der Verpflichtung des
Bürgermeisters, Vorschläge fraktionsloser Ratsmitglieder in die Tagesordnung
aufzunehmen, überhaupt eine Kompetenzbeeinträchtigung des Bürgermeisters sehen
72
will, dann nur die eines hypothetischen Rechts, die Behandlung bestimmter Punkte
durch den Rat verhindern zu können. Ein solches Recht soll dem Bürgermeister aber
durch § 48 Abs. 1 Satz 1 GO NRW nicht eingeräumt werden. Es ist Sache des Rates als
des obersten und allzuständigen Gemeindeorgans zu entscheiden, welchen
Sachthemen er sich zuwenden will. Deshalb ist der Bürgermeister etwa auch ohne
ausdrückliche gesetzliche Regelung verpflichtet, Punkte in die Tagesordnung
aufzunehmen, die nach einem vorherigen Ratsbeschluss für die Ratssitzung
aufgenommen werden sollen.
Vgl. Kirchhof, in: Held u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, Loseblattsammlung
(Stand: August 2003), § 48 GO NRW Anm. 2.
73
Auch steht dem Bürgermeister bei einem zu berücksichtigenden
Tagesordnungsvorschlag kein Recht inhaltlicher Vorprüfung zu. Vielmehr hat allein der
Rat darüber zu befinden, ob und in welcher Weise er sich mit einer Angelegenheit
befassen will.
74
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Dezember 1983 - 15 A 2072/83 -, OVGE 37, 68 (71).
75
In der hier vorgenommenen Erweiterung des Initiativrechts kann daher keine
Beeinträchtigung der Rechte des Bürgermeisters, sondern allenfalls des Rechts des
Rates gesehen werden, von unerwünschten Tagesordnungspunkten auf Betreiben
Einzelner verschont zu bleiben.
76
Anderer Auffassung zur Beeinträchtigung des Rechts des Bürgermeisters
Articus/Schneider, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein- Westfalen, 2. Aufl., § 48
Anm. 2.
77
Schließlich ist die Geschäftsordnungsregelung auch unter dem Gesichtspunkt des
allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes nicht zu beanstanden, der jenseits des Art. 3 Abs.
1 GG als objektiv-rechtliches Rechtsprinzip der Rechtsstaatlichkeit Geltung auch für die
Rechtsbeziehungen zwischen kommunalen Organen und Organteilen beansprucht.
78
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 -, NWVBl. 2003, 309 (311);
Urteil vom 18. März 1997 - 15 A 166/94 -, NWVBl. 1997, 373 (375 f.).
79
Zwar kann nicht verkannt werden, dass die Einräumung des Initiativrechts an
fraktionslose Ratsmitglieder diese gegenüber fraktionsgebundenen deutlich besser
stellt. Denn letztere müssen bezüglich eines von ihnen gewünschten
Tagesordnungspunktes entweder für eine Mehrheit in ihrer Fraktion oder jedenfalls im
Fraktionsvorstand werben oder weitere Ratsmitglieder für den Tagesordnungspunkt
gewinnen, damit das Quorum von einem Fünftel der Ratsmitglieder erreicht wird.
Dennoch gibt es einen sachlichen Grund, der die Differenzierung trägt: Zwar verliert das
fraktionsgebundene Ratsmitglied mit dem Eintritt in die Fraktion das den fraktionslosen
Ratsmitgliedern zustehende Gestaltungsrecht. Jedoch wächst auf der anderen Seite die
Gestaltungsmacht des fraktionsgebundenen Ratsmitgliedes gerade durch die
Koordination seiner Ratstätigkeit mit der der übrigen Fraktionskollegen. In der Erhöhung
der Durchsetzungsmacht durch Koordination liegt gerade der Sinn der Fraktionsbildung.
Daher bleibt das fraktionslose Ratsmitglied in der politischen Realität auch regelmäßig
vereinzelt ohne relevante Durchsetzungsmacht. Dieser qualitative Unterschied
rechtfertigt es, das fraktionslose Ratsmitglied hinsichtlich der Gestaltung der
80
Tagesordnung in der beschlossenen Weise zu bevorteilen. Das gilt auch hinsichtlich
der Zahlendifferenz zwischen dem regelmäßigen Quorum von einem Fünftel der
Ratsmitglieder und dem einzelnen fraktionslosen Ratsmitglied. Diese Differenz ist zwar
beträchtlich, nämlich im Falle des Rates der Beigeladenen 14 Ratsmitglieder gegenüber
einem. Jedoch darf nicht übersehen werden, dass auch Fraktionen, also im Falle der
Beigeladenen mindestens drei zu einer Fraktion verbundenen Personen (§ 56 Abs. 1
Satz 2 GO NRW), dieses Initiativrecht von § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW eingeräumt wird.
Angesichts dessen ist die Differenz zu einem einzigen fraktionslosen Ratsmitglied nicht
mehr so erheblich, dass eine Gleichbehandlung hinsichtlich des Initiativrechts nicht
mehr zu vertreten wäre.
Somit erweist sich der Ratsbeschluss zur Erweiterung des Initiativrechts als rechtmäßig.
Im Gegensatz zur in der Aufhebungsverfügung niedergelegten Rechtsauffassung steht
es im Ermessen des Rates, ob er in Abwägung zwischen den Belangen des
Minderheitenschutzes einerseits und der Funktionsfähigkeit des Rates andererseits eine
solche Erweiterung beschließen will.
81
Schließlich verletzt auch der Wahlbeschluss des Rates, mit der beratende Mitglieder für
die Ausschüsse bestellt wurden, nicht das geltende Recht. Die Besetzung der
Unterorgane des Rates, hier also der Ausschüsse, unterfällt der kommunalen
Organisationshoheit, die durch Gesetz eingeschränkt werden kann. Hier bestehen keine
Einschränkungen, die die Bestellung beratender Mitglieder in der geschehen Form
hindert.
82
§ 58 GO NRW, der u.a. die Zusammensetzung der Ausschüsse regelt, schreibt nur für
bestimmte Einzelfälle vor, dass beratende Ausschussmitglieder zu bestellen sind,
nämlich nach § 58 Abs. 1 Satz 7 - 10 GO NRW die Bestellung beratender Mitglieder auf
Benennung durch eine Fraktion, die in einem Ausschuss nicht vertreten ist, und nach §
58 Abs. 1 Satz 11 und 12 GO NRW, wonach ein Ratsmitglied verlangen kann,
mindestens einem Ausschuss mit beratender Stimme anzugehören. Die zuletzt
genannte Regelung ist erst mit Art. 1 Nr. 6 des Gesetzes zur weiteren Stärkung der
Bürgerbeteiligung in den Kommunen vom 28. März 2000 (GV. NRW S. 245) mit Wirkung
vom 1. April 2000 eingeführt worden, also nach Erlass der angefochtenen
Aufhebungsverfügung. Da bei einer rechtlichen Prüfung der Anfechtung einer
kommunalaufsichtlichen Verfügung auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des
Erlasses der Verfügung abzustellen ist,
83
vgl. OVG NRW, Urteil vom 31. März 1995 - 15 A 900/90 -, NWVBl. 1995, 478; Urteil vom
16. Juli 1991 - 15 A 2054/88 -, NWVBl. 1992, 58,
84
spielt diese Rechtsänderung hier keine Rolle. Die Vorschrift des § 58 Abs. 1 Satz 7 - 10
GO NRW ist hier nicht einschlägig. Die Klägerin zu 1. ist nicht von einer Fraktion
benannt worden, vielmehr lag nur ein Wahlvorschlag der Klägerin zu 3. als Gruppe vor,
ähnlich wie für die Gruppe der PDS und das der FDP angehörende Ratsmitglied. Diese
Wahlvorschläge hat der Rat im Rahmen eines einheitlichen Wahlvorschlags durch
einstimmige Annahme bei fünf Enthaltungen gemäß § 50 Abs. 3 Satz 1 GO NRW so
beschlossen. Das ist, wie dem Zusatz im Wahlbeschluss vor den gewählten beratenden
Mitgliedern "beratende Mitglieder gemäß § 58 Abs. 1 S. 7 und 8 GO" zu entnehmen ist,
in entsprechender Anwendung dieser Minderheitenschutzregelung auf Gruppen und
fraktions- und gruppenlose Ratsmitglieder geschehen, ändert aber nichts daran, dass
die Wahl nicht auf Grund einer Rechtsverpflichtung zur Bestellung dieser beratenden
85
Mitglieder, sondern auf Grund freiwilliger einstimmiger Entscheidung des Rates erfolgte.
Eine solche Wahl verbietet die Gemeindeordnung nicht, vielmehr erlaubt sie es in einem
Teilbereich sogar ausdrücklich.
§ 58 Abs. 4 GO NRW ermöglicht die Bestellung volljähriger sachkundiger Einwohner zu
beratenden Ausschussmitgliedern. Eine Begrenzung der Zahl ist nicht vorgesehen. Auf
die Motivation zur Bestellung eines solchen beratenden Ausschussmitgliedes kommt es
für die Rechtmäßigkeit des Wahlbeschlusses nicht an. Aus dieser Vorschrift ergibt sich
erst recht, dass es dem Rat unbenommen bleibt, Ratsmitglieder zu beratenden
Ausschussmitgliedern zu bestellen. Dafür ist - möglicherweise im Gegensatz zur
Bestellung sachkundiger Einwohner als organfremder Personen - keine ausdrückliche
Ermächtigungsgrundlage erforderlich. Eine solche Wahl rechtfertigt sich aus der
Organisationshoheit, die die Regelung der Zusammensetzung der Ausschüsse umfasst
(§ 58 Abs. 1 Satz 1 GO NRW). Eine Grenze für die Bestellung der hier in Rede
stehenden beratenden Mitglieder kann sich allenfalls durch eine Verletzung des
gegenüber allen Ratsmitgliedern bestehenden Gleichbehandlungsgrundsatzes
ergeben. Ein solcher wird aber weder durch die Verfügung geltend gemacht, noch ist er
- schon angesichts der Einstimmigkeit des Wahlbeschlusses - sonst ersichtlich.
86
Auch verstößt der Wahlbeschluss entgegen der Auffassung der Beklagten nicht gegen
den bundesverfassungsrechtlich vorgegebenen Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von
Rat und Ausschüssen. Nach dem Homogenitätsprinzip des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG
muss die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den Grundsätzen insbesondere
des demokratischen Rechtsstaats im Sinne des Grundgesetzes entsprechen.
Namentlich schreibt das Bundesverfassungsrecht in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG die
Existenz von Volksvertretungen in den Gemeinden vor, die aus allgemeinen,
unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen sind. Aus diesen
bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben folgt, wie es das Bundesverfassungsgericht
auf Grund anderer Normen für die Ausschüsse des Bundestages entsprechend
ausgeführt hat,
87
vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. September 1997 - 2 BvE 4/95 -, BVerfGE 96, 264 (282);
Urteil vom 16. Juli 1991 - 2 BvE 1/91 -, BVerfGE 84, 304 (323); Urteil vom 13. Juni 1989
- 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188 (222),
88
und das Bundesverwaltungsgericht auf den Bereich der kommunalen Ratsausschüsse
übertragen hat,
89
vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Oktober 1993 - 7 B 19.93 -, NVwZ-RR 1994, 109;
Beschluss vom 7. Dezember 1992 - 7 B 49.92 -, NVwZ-RR 1993, 209,
90
dass der Rat die Gemeindebürger repräsentiert und sich die Repräsentation auch in den
Ausschüssen des Rates vollzieht, sodass diese als verkleinerte Abbilder des Plenums
dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Meinungs- und
Kräftespektrum grundsätzlich wiederspiegeln müssen. Dagegen verstößt der
aufgehobene Wahlbeschluss schon deshalb nicht, weil es allein um beratende
Mitglieder geht, die in das politische Meinungs- und Kräftespektrum mangels
Stimmrechts nicht eingebunden sind. Im Übrigen ist es ein zulässiger
Differenzierungsgrund, Minderheiten trotz fehlenden Anspruchs auf einen Sitz nach
Verhältniswahlgrundsätzen zum Zwecke der Einbeziehung in die Arbeit des Rates
überproportional mit einem Sitz ohne Stimmrecht auszustatten, wie die Regelungen des
91
§ 58 Abs. 1 Satz 7 bis 12 GO NRW gerade zeigen. Unerheblich ist, ob ein Anspruch auf
einen Sitz im Sinne eines Grundmandats besteht, da es hier allein um die Berechtigung
des Rates geht, einen solchen Minderheitenschutz einzuführen
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 und 2, 159 und 162 Abs. 3 VwGO.
Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren nicht aus Billigkeit der
unterliegenden Partei oder der Staatskasse aufzuerlegen, da die Beigeladene keinen
eigenen Antrag gestellt und sich somit keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl.
§ 154 Abs. 3 VwGO).
92
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.
93
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.
94