Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 11.06.2003
OVG NRW: beitrag, weisung, verfügung, anschluss, vergleich, daten, erstellung, ausnahmefall, verbindlichkeit, kompetenz
Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 482/01
Datum:
11.06.2003
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
1. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
1 A 482/01
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 15 K 10528/97
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand Der am XXXXX geborene Kläger ist Diplom-Ingenieur und steht in den
Diensten der Beklagten, seit dem 31. Mai 2001 als Leitender Baudirektor (BesGr. A 16
BBesO).
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Unter dem 07. Februar 1996 wurde über den Kläger aufgrund der ab dem 01. November
1995 geltenden "Bestimmungen über die dienstliche Beurteilung der Beamten und
Arbeitnehmer im Bundesministerium der Verteidigung" - BRL BMVg - für den Zeitraum
vom 01. Oktober 1994 bis zum 01. November 1995 eine Regelbeurteilung erstellt. Der
Kläger war seit dem 01. Januar 1985 nach BesGr. A 15 BBesO besoldeter Baudirektor.
Gemäß der Verfügung des Staatssekretärs vom 02. November 1995 waren über die
nach dieser Besoldungsgruppe besoldeten Beamtinnen und Beamten im
Verteidigungsministerium zum Stichtag 01. November 1995 Regelbeurteilungen zu
erstellen. Die Leistungen des Klägers wurden im Ergebnis mit der Gesamtnote "übertrifft
die Anforderungen" und damit um eine Notenstufe schlechter als in der über ihn zuletzt
erstellten Regelbeurteilung bewertet; es handelte sich um die drittbeste von sechs
Notenstufen, wie sie sich aus Nr. 10 Abs. 1 BRL BMVg ergeben. Der Beurteilung
beigeheftet war ein Vermerk des damaligen Referatsleiters und Fachvorgesetzten Dr. S.
vom 11. Januar 1996. Darin ist unter anderem dargelegt, dass er - Herr Dr. S. - den
Vordruck der Beurteilung zwar weisungsgemäß ausgefüllt habe, die über den Kläger
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gefertigte Beurteilung seiner Ansicht nach aber zu schlecht ausgefallen sei und die
Einzelmerkmale ohne sachlichen Grund herabgesetzt worden seien.
Die zuletzt über den Kläger erstellte Regelbeurteilung umfasste den Zeitraum bis
einschließlich 31. Oktober 1991. Das Verwaltungsgericht Köln führte in seinem
Beschluss vom 30. Juli 1997 (VG Köln 15 L 942/97) hinsichtlich der sich für die Zeit bis
zum 31. September 1994 ergebende Beurteilungslücke aus, diese Lücke habe die
Rechtswidrigkeit der 1996 erstellten Regelbeurteilung zur Folge. Daraufhin hob die
Beklagte diese Beurteilung mit Bescheid vom 12. August 1997 auf. Das wegen dieser
Beurteilung geführte Klageverfahren VG Köln 15 K 9185/96 ist im Anschluss daran
übereinstimmend als für in der Hauptsache erledigt erklärt und von dem Gericht
eingestellt worden.
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Die Beklagte erstellte in der Folgezeit unter dem 30. September 1997 eine neue
Regelbeurteilung, die den Beurteilungszeitraum vom 01. November 1991 bis zum 01.
November 1995 umfasste. Wegen des Zeitraums vom 01. November 1991 bis zum 30.
September 1994 wurde im August 1997 ein Beitrag des damals bereits aus dem Dienst
ausgeschiedenen und für den Kläger zuständig gewesenen Referatsleiters Dr. N.
eingeholt. Dieser bezog sich in seinem Beitrag auf die von ihm 1992 erstellte
Beurteilung und sein Schreiben vom 08. September 1997, in dem er auf einen bereits
bei den Personalakten befindlichen und von ihm gefertigten Vermerk Bezug nahm.
Gegenstand dieses Vermerks war ein mit dem Kläger am 23. März 1994 geführtes
Beurteilungsgespräch. Ferner fügte er sein Schreiben vom 15. Mai 1997 bei, in dem er
das Ergebnis der 1992 erstellten Beurteilung für den Folgezeitraum nochmals
bekräftigte und bat, diese Schriftstücke als seinen aktuellen Beitrag zu verwenden. Der
in dem Zeitraum vom 01. Oktober 1994 bis zum 30. September 1995 als Referatsleiter
und Fachvorgesetzter des Klägers tätig gewesene Herr Dr. S. verfasste unter dem 22.
September 1997 einen weiteren Beurteilungsbeitrag, mit dem sich der im
Beurteilungsverfahren als Berichterstatter beauftragte Herr Dr. I. unter dem 25.
September 1997 "einverstanden" erklärte. Herr Dr. I. , der seit dem 01. Oktober 1994 als
dem Kläger vorgesetzter Unterabteilungsleiter tätig war, füllte unter dem 25. September
1997 den für dienstliche Beurteilungen vorgesehenen Vordruck aus und formulierte
einen Eignungs- und Verwendungsvorschlag. Der Hauptabteilungsleiter Rüstung, Herr
Dr. H. , vergab am 30. September 1997 das Gesamturteil "übertrifft die Anforderungen"
und führte nur noch aus, er unterstütze die Verwendungsvorschläge und halte eine
internationale Verwendung des Klägers für sinnvoll. Die Beurteilung schloss wie die
unter dem 07. Februar 1996 erstellte Beurteilung mit dem Gesamturteil "übertrifft die
Anforderungen".
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Unter dem 11. Oktober 1997 beantragte der Kläger die Aufhebung der ihm
zwischenzeitlich eröffneten Beurteilung. Er führte im Wesentlichen aus, die der
Beurteilung zugrunde liegenden Quoten für die Notenverteilung seien unrechtmäßig.
Bereits der Ansatz, Quoten und Notenquerschnitte vorzugeben und daraufhin die
Beurteilungen der Betroffenen zu fertigen, sei falsch; dieser Ansatz widerspreche
logischen und insbesondere statistischen Gesetzmäßigkeiten. Zu Beurteilungen
bestimme das Bundesdatenschutzgesetz, dass Werturteile einer Berichtigung nicht
zugänglich seien, weil sie sich einer Einordnung als richtig oder falsch entzögen. Auf
Einzelmerkmale der Beurteilung wolle er nicht eingehen; allerdings lasse der Eignungs-
und Verwendungsvorschlag wichtige Phasen seines Berufslebens aus und sei
lückenhaft.
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Mit Bescheid vom 29.Oktober 1997 wurde der Antrag des Klägers als Antrag auf
Abänderung der Beurteilung gewertet und abgelehnt. Die beanstandete dienstliche
Beurteilung sei nach den Beurteilungsbestimmungen vom 02. November 1995 formell
ordnungsgemäß erstellt worden. Es sei nicht festzustellen, dass sachfremde
Erwägungen in die Vergabe des Gesamturteils eingeflossen seien. Die Einführung von
Richtwerten stehe ebenso wie das Beurteilungsverfahren im Einklang mit den
Vorschriften der Bundeslaufbahnverordnung und der verwaltungsgerichtlichen
Rechtsprechung. Auch der Eignungs- und Verwendungsvorschlag sei nicht zu ändern.
Sinn und Zweck dieser Ausführungen sei es, auf der Grundlage des Leistungs- und
Befähigungsbildes Einsatzvorstellungen für zukünftige Aufgaben aufzuzeigen. Die
bisherigen beruflichen Tätigkeiten müssten jedoch nicht vollständig aufgezählt werden.
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Mit Schreiben vom 17. November 1997 legte der Kläger gegen diese Entscheidung
vorsorglich Widerspruch ein.
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Im Rahmen des wegen der Übertragung eines höherwertigen Dienstpostens geführten
einstweiligen Rechtsschutzverfahrens VG Köln 15 L 4065/97 nahm Herr Dr. H. auf
Anfrage des Gerichts unter dem 12. Januar 1998 dahingehend Stellung, dass er an dem
dem Kläger erteilten Gesamturteil festhalte und sich die ergänzende Stellungnahme des
Herrn Dr. I. vom 08. Januar 1998 zu Eigen mache. Dieser hatte unter auszugsweiser
Wiedergabe von an ihn gerichteten Fragen darin wörtlich ausgeführt:
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"Der Beitrag Dr. N. über diesen Zeitraum (Nov. 91 bis Sept. 94) wurde gewürdigt.
Allerdings war dabei zu berücksichtigen, daß dieser Beitrag im Rahmen eines anderen
Beurteilungssystems erstellt und in diesem Zeitraum noch ohne vergleichbare,
maßstabswahrende Elemente beurteilt wurde.
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"...welche Gesichtspunkte für die Änderung bzw. Beibehaltung der Einzelmerkmale bzw.
des Gesamturteils maßgeblich waren"
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Die Beibehaltung der Einzelmerkmale bzw. des Gesamturteils ergibt sich aus der
Tatsache, daß der formal nachgereichte Beitrag von Dr. N. inhaltlich aus
vorausgegangenen Gesprächen bereits bei der Erstellung der Beurteilung vom 7. Feb.
1996 bekannt war und somit keine neuen Erkenntnisse lieferte.
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Nach nochmaliger intensiver Betrachtung der Leistungen im Beurteilungszeitraum und
deren Bewertung im Vergleich mit anderen Beamten der gleichen Besoldungsgruppe
kam es zu den geringfügigen Änderungen in drei Einzelmerkmalen.
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"...welche Gesichtpunkte für eine Änderung des Verwendungsvorschlags maßgeblich
waren."
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Der neue Verwendungsvorschlag entspricht der geänderten Situation im Jahre 1996
gegenüber 1992: Auf die geänderten Beurteilungsbestimmungen mit besonderen
maßstabswahrenden Elementen habe ich bereits hingewiesen. Des weiteren hat sich
zwischenzeitlich im Rahmen von 2 Umorganisationen der Hauptabteilung Rüstung das
Profil der verfügbaren Referatsleiter- Dienstposten im Ministerium geändert."
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Das Verwaltungsgericht führte zur Begründung seines in dem Verfahren 15 L 4065/97
am 11. Februar 1998 ergangenen Beschlusses unter anderem aus, dass die über den
Kläger unter dem 30. September 1997 erstellte dienstliche Beurteilung unter
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Berücksichtigung der erhobenen Einwände rechtmäßig sei. Den von dem Kläger
gestellten Antrag auf Zulassung der Beschwerde hat der damals zuständige 12. Senat
des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom 11.
Mai 1998 abgelehnt (- 12 B 517/98 -).
Der Kläger hat bereits am 27. November 1997 Klage erhoben.
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Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen: Die seiner dienstlichen
Beurteilung zugrunde liegenden Bestimmungen seien rechts- und verfassungswidrig.
Die in Nr. 17 Abs. 2 BRL BMVg vorgesehenen Richtwertempfehlungen seien mit dem
Leistungsprinzip nicht vereinbar. Die Beurteilung nach den streitgegenständlichen
Beurteilungsbestimmungen sei nicht das Ergebnis einer analytischen Vorgehensweise,
nach der das Gesamturteil aus Einzelbewertungen "von unten nach oben" entwickelt
werde. Der Endbeurteiler lege vielmehr zuerst die Gesamtnote fest und lasse dann die
Bewertung der Einzelmerkmale darauf abstimmen. Der Berichterstatter habe aufgrund
der verbindlichen Weisung des Beurteilers die Einzelbewertungen mit dem Gesamturteil
stimmig und die Beurteilung damit schlüssig zu machen. Der frühere Referatsleiter Dr.
S. habe in seinem Vermerk vom 11. Januar 1996 ausgeführt, dass er die Herabstufung
in der Beurteilung entgegen den tatsächlich gezeigten Leistungen des Klägers auf eine
solche Weisung hin vorgenommen habe. Dies und die vorherige Festlegung des
Gesamturteils "von oben nach unten" widerspreche dem Leistungsprinzip.
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Die Beurteilungsbestimmungen führten auch zu einem Verstoß gegen die
Begründungspflicht. Da es an einer Erstbeurteilung fehle und der Berichterstatter die
getroffene Entscheidung nur plausibel zu machen habe, fehle es an einer
Abweichungsbegründung des Endbeurteilers. Allein verfassungskonform sei es, wenn
der Endbeurteiler bei einer Abweichung von der Erstbeurteilung eine Begründung zu
fertigen habe. Die Beurteilung werde so nachvollziehbar gemacht, etwaiger Willkür
vorgebeugt. Insgesamt werde der Beamte zum Objekt des Beurteilungssystems
gemacht.
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Der Beurteiler sei ferner - wie die übrigen Beurteiler - von einer strikten Verbindlichkeit
der Richtwerte ausgegangen. Dies zeige das Ergebnis der Beurteilungsrunde. Von den
207 Beamten seien 5,3 % mit "überragend" (Richtwert: 5 %) und 46,4 % mit "übertrifft die
Anforderungen deutlich" (Richtwert: 40 %) beurteilt worden. Der Staatssekretär selbst
habe von der "Durchsetzung" einer "Quotenphilosophie" gesprochen. Insoweit hat der
Kläger sein Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt und vertieft, dass
die Vorgabe von Noten und Notenquerschnitten logischen und insbesondere
statistischen Gesetzmäßigkeiten widerspreche. Es werde eine im Sinne des
Bundesstatistikgesetzes unerlaubte Ergebnismanipulation an den erhobenen Daten
vorgenommen. Der Kläger hat zu diesem Themenkreis zwei zu den Gerichtsakten
genommene umfangreichere Arbeiten vorgelegt, auf die Bezug genommen wird (Bl. 71 -
81 und Bl. 95 - 107 der Gerichtsakte) .
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Schließlich sei auch gegen die Beurteilungsrichtlinien selbst verstoßen worden. Es sei
unzulässig gewesen, die Berichterstatterfunktion auf den Unterabteilungsleiter zu
übertragen. Die Voraussetzungen der Nr. 16 der Richtlinien, der in begründeten
Ausnahmefällen eine Delegationsmöglichkeit vorsehe, lägen nicht vor. Da Herr Dr. I. nur
rund ein Jahr sein Vorgesetzter gewesen sei, hätte auch ein weiterer
Beurteilungsbeitrag des früher zuständig gewesenen Unterabteilungsleiters für den
restlichen Zeitraum eingeholt werden müssen. Zudem sei zu vermuten, dass der sehr
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positiv ausgefallene Beurteilungsbeitrag des früheren Berichterstatters Dr. N. nur formal,
nicht aber inhaltlich hinreichend berücksichtigt worden sei. Anderenfalls wäre der
Kläger kaum herabgestuft und besser, nämlich mit dem Prädikat "übertrifft die
Anforderungen deutlich" bewertet worden.
Der Kläger hat beantragt,
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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesministeriums der
Verteidigung vom 29. Oktober 1997 zu verpflichten, die streitbefangene Beurteilung vom
25./30. September 1997 aufzuheben und den Kläger erneut unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts zu beurteilen.
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Die Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung hat sie ihr bisheriges Vorbringen wiederholt und vertieft.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 30. November 2000 als
unbegründet abgewiesen und dazu im Wesentlichen ausgeführt: Die
streitgegenständliche Beurteilung vom 25./30. September 1997 lasse keine
Rechtsfehler erkennen. Es sei nicht zu beanstanden, dass gemäß Nr. 17 Abs. 2 BRL
BMVg prozentuale Richtwerte vorgegeben worden seien. Wenn der Dienstherr durch
die Angabe eines in der betreffenden Verwaltung insgesamt erwarteten anteiligen
Verhältnisses der Noten prozentuale Richtwerte vergebe, bestimme er damit den
anzuwendenden Maßstab und konkretisiere den Aussagegehalt der in der Notenskala
umschriebenen Noten. Ferner sei grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass die
Beurteilungsnoten aufgrund der Beurteilungskonferenzen festgelegt werden. Denn
diese Konferenzen dienten der Gewinnung einer möglichst breiten Anschauungs- und
Vergleichsgrundlage für die Beurteilung der einzelnen Beamten, da sich der zuständige
Beurteiler durch den Vortrag die notwendigen Erkenntnisse über den zu Beurteilenden
verschaffen könne und einen Überblick über den Beurteilungsmaßstab in anderen
Abteilungen erhalte. Die von dem Kläger herangezogenen Methoden der Statistik
fänden keine Anwendung. Eine "Beurteilungsstatistik" erschöpfe sich in einer bloßen
Notenübersicht. Sinn und Zweck des Beurteilungsdurchgangs sei es, dem Dienstherrn
eine Grundlage für zukünftige Personalentscheidungen zu schaffen und dem
betroffenen Beamten darüber hinaus Auskunft über den erreichten Leistungsstand zu
geben. Es sei auch nicht ersichtlich, dass der Kläger in der Beurteilungskonferenz in
den entscheidenden Leistungsvergleich nicht ordnungsgemäß einbezogen worden
wäre und der Beurteiler die Richtwerte als zwingend einzuhaltende Obergrenze
missverstanden hätte. Weiterhin begegne es keinen rechtlichen Bedenken, dass nach
Nr. 15 Abs. 1 BRL BMVg der jeweilige Abteilungsleiter Beurteiler sei. Die Übertragung
der Beurteilungskompetenz stehe im weiten Ermessen des Dienstherrn; nicht
erforderlich sei, dass der Beurteiler die Eignung und Leistung des zu beurteilenden
Beamten aus eigener Anschauung kenne. Es genüge, wenn er sich die notwendigen
Kenntnisse durch Dritte - hier durch den Unterabteilungsleiter als Berichterstatter -
verschaffen könne. Es sei auch nicht zu beanstanden, wenn der Berichterstatter im
Einzelfall vom Beurteiler angewiesen werden müsse, den Beurteilungsentwurf im
Anschluss an das Ergebnis der Beurteilungskonferenz abzuändern, wie dies auch
anlässlich der 1997 aufgehobenen Beurteilung des Klägers geschehen sei. Insgesamt
teile die Kammer nicht die Ansicht des Klägers, dass das von der Beklagten in ihren
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Beurteilungsbestimmungen geregelte System aus grundsätzlichen Erwägungen
rechtlich fehlerhaft sei. Anhaltspunkte, dass Herr Dr. I. den Beurteilungsbeitrag des
Herrn Dr. N. nicht in dem gebotenen Umfang berücksichtigt habe, bestünden nicht. Die
gegenüber der zum Beurteilungsstichtag 01. November 1991 erstellten Beurteilung
erfolgte Herabsetzung des Gesamturteils sei plausibel. Nachdem bei der letzten
Beurteilungsrunde nahezu alle nach BesGr. A 15 BBesO besoldeten Beamten mit der
besten oder zweitbesten Note beurteilt worden seien (71 von 74 der zu beurteilenden
Beamten), habe die Verschärfung des Maßstabes zwangsläufig zur Folge, dass ein Teil
der Beamten bei gleichbleibenden Leistungen schlechter zu beurteilen waren. Die
Beurteilung des Klägers sei auch in sich schlüssig; die Einzelbewertungen und das
Gesamturteil ließen keinen Widerspruch erkennen, und die Einzelbewertungen würden
von dem Kläger auch nicht angegriffen.
Zur Begründung der von dem Senat mit Beschluss vom 06. Juni 2002 zugelassenen
Berufung trägt der Kläger im Wesentlichen vor:
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Die aufgrund der Beurteilungsbestimmungen vom 01./02. November 1995 verfassten
Beurteilungen seien bereits deshalb rechtswidrig, weil das ihnen zugrunde liegende
Verfahrens- und Denkmodell statistischen bzw. mathematisch- naturwissenschaftlichen
Gesetzmäßigkeiten widerspreche. Ergebnisse seien demnach aus den erhobenen
Daten zu gewinnen; umgekehrt gelte, dass das gewünschte Ergebnis keinen Einfluss
auf die erhobenen Daten haben dürfe. So aber verfahre die Beklagte, wenn sie das
Beurteilungssystem anwende. Beurteilungsentwürfe ("Bleistiftentwürfe") der
Berichterstatter würden im Rahmen der Beurteilungskonferenz als bloße
Diskussionsgrundlage genutzt. Die Beurteiler seien auf der Abteilungsleiterebene
angesiedelt und verfügten über keine hinreichenden Kenntnisse über die zu
Beurteilenden. Auf einer solchen Konferenz werde mit Blick auf die
abteilungsübergreifend zu beachtenden Maßstäbe die dem Beamten zu erteilende
"Gesamt-Beurteilungsnote" vergeben. Werde die vorgegebene Quote - wie zu erwarten -
nicht eingehalten, erfolge in allgemeiner Diskussion eine Reihung der betroffenen
Mitarbeiter in einer Leistungsrangfolge. Sei diese Rangfolge festgelegt, nutze sie der
Beurteiler zur Festsetzung der Beurteilungsnote. Der Beurteiler veranlasse im
Anschluss, dass der Berichterstatter den Beurteilungsentwurf anpasse und damit die
erforderliche Stimmigkeit der Einzelkriterien und der Gesamtnote herstelle. Dieser
Vorgang der Notenbestimmung widerspreche mathematisch- naturwissenschaftlichen
und statistischen Grundsätzen und führe zu einer Ungleichbehandlung.
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Ferner beanstandet der Kläger erneut, dass die Zuständigkeits- und
Verfahrensregelungen nicht eingehalten worden seien. Der für den Entwurf der
Beurteilung regelmäßig zuständige Referatsleiter sei nicht beauftragt worden, sondern
der Unterabteilungsleiter Dr. I. . Dem Referatsleiter habe es nur oblegen, für den
Berichterstatter einen Beitrag zu verfassen. Ein rechtfertigender Ausnahmefall im Sinne
der Nr. 16 BRL BMVg habe entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht
vorgelegen. Es sei unerheblich, dass sich der frühere Berichterstatter nicht klaglos in die
ihm übertragenen Aufgabe gefügt habe, seinen Entwurf nach Vorgaben des Beurteilers
zu ändern. Denn die alleinige Beurteilungskompetenz liege beim höheren Vorgesetzten,
so dass es auf etwaige Vorbehalte des Berichterstatters nicht ankomme. Hinzu komme,
dass nicht der zuständige Beurteiler, sondern der Referatsleiter RÜ I 2 den
Berichterstatter bestimmt habe. Der Referatsleiter RÜ I 2 vermittle - etwa ausweislich
seiner Verfügung vom 06. August 1996 - ohnehin den äußeren Anschein, die
Beurteilung erfolge durch ihn. Dies werfe die Frage auf, ob Zuständigkeitsverstöße
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unterhalb der Beurteilerebene auf die Rechtmäßigkeit der Beurteilung Auswirkungen
haben.
Der Kläger beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, dass statistische Gesetzmäßigkeiten auf
dienstliche Beurteilungen nicht angewendet werden könnten letztere beträfen
persönlichkeitsbedingte Werturteile, welche aufgrund dessen auch nur beschränkt
verwaltungsgerichtlicher Kontrolle unterworfen seien. Objektive, subjektive und
prognostische Elemente seien untrennbar miteinander verbunden, was gegen die
Berücksichtigung naturwissenschaftlicher oder statistischer Regeln spreche. Das
Bundesverwaltungsgericht habe Richtwertvorgaben wiederholt als rechtmäßig erachtet,
wenn ein hinreichend großer Verwaltungsbereich mit vergleichbarer Aufgaben- und
Personalstruktur bestehe, die Vergleichsgruppen hinreichend stark besetzt seien und
die Richtwerte keine absolute Verbindlichkeit beanspruchten. Alle diese
Voraussetzungen seien hier erfüllt. Im streitigen Beurteilungsdurchgang seien nur die
nach BesGr. A 15 BBesO besoldeten Beamten beurteilt worden. Die damals
ressortübergreifende Richtwertempfehlung (5 % für die höchste und 40 % für die
zweithöchste Notenstufe) entspreche im Übrigen in etwa den späteren Vorgaben der
Bundeslaufbahnverordnung (§ 41a BLV). Geringfügige Abweichungen von den
Vorgaben seien in den Beurteilungsbestimmungen ausdrücklich vorgesehen.
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Die Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen seien eingehalten worden. Der Leiter
des für zentrale Angelegenheiten der Abteilung zuständigen Referates RÜ I 2 habe
keine in den Beurteilungsbestimmungen vorgesehen Kompetenz, etwa den
Berichterstatter zu bestimmen. Ein Verfahrensverstoß sei jedoch nicht anzunehmen, da
sein Handeln auf Weisung des Beurteilers erfolgt sei. Der Beurteiler habe die Aufgabe
der Berichterstattung auf den nächsthöheren Vorgesetzten übertragen können, da eine
erneute Bearbeitung durch den originär zuständigen Berichterstatter keinen Erfolg
versprochen habe.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Gerichtsakten (sechs
Bände Verwaltungsvorgänge, Gerichtsakten VG Köln 15 K 9185/96, 15 L 942/97, 15 L
4065/97, 15 K 843/97 und 15 K 4486/97) ergänzend Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe Die form- und fristgerecht begründete Berufung hat in der Sache
keinen Erfolg.
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Die Klage ist nicht bereits wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses unzulässig,
nachdem der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausgeführt hat,
dass er "beruflich nichts mehr erreichen" und insbesondere "nicht mehr befördert
werden" wolle und seine Klage auch den - aus seiner Sicht wohlverstandenen -
Interessen der Bundesrepublik Deutschland dienen solle. Für die Klage gegen eine
dienstliche Beurteilung besteht erst dann kein Rechtsschutzinteresse mehr, wenn die
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Beurteilung ihre rechtliche Zweckbestimmung verliert, Auswahlgrundlage für künftige
Personalentscheidungen zu sein. So verhält es sich, wenn der beurteilte Beamte in den
Ruhestand getreten, bestandskräftig aus dem Beamtenverhältnis entlassen worden ist
oder bis zum Eintritt in den Ruhestand nicht mehr befördert werden darf. In diesen
Fällen kann die dienstliche Beurteilung unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt noch als
Grundlage einer künftigen, die Beamtenlaufbahn des Beurteilten betreffenden
Personalentscheidung dienen.
Vgl. zusammenfassend BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, JURIS-
Nr: WBRE410009612 m.w.N.
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So liegen die Dinge hier jedoch nicht. Unbeschadet der Frage, wie man die
Beweggründe des Klägers für die Aufrechterhaltung seiner Klage bewerten mag, ist
nicht erkennbar, dass er für eine etwaige weitere Beförderung aus den vorgenannten
Gründen von vornherein nicht mehr in Betracht kommen könnte.
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Die Berufung ist indes nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht
abgewiesen. Der Kläger kann nicht beanspruchen, dass der Bescheid des
Bundesministeriums der Verteidigung vom 29. Oktober 1997 und die streitbefangene
Beurteilung vom 30. September 1997 aufgehoben werden und die Beklagte über ihn für
den Zeitraum vom 01. November 1991 bis zum 01. November 1995 unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts eine neue Regelbeurteilung erstellt. Die ihm unter dem
30. September 1997 erteilte Regelbeurteilung ist rechtlich nicht zu beanstanden.
41
Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Nur
der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte sollen nach dem
erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein
persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den
- ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen
und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die
verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser
Beurteilungsermächtigung darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den
anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen
kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist,
allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder
gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.
42
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 06. August 2002 - 2 BvR 2357/00 -, ZBR 2003, 31;
Beschluss vom 29. Mai 2002 - 2 BvR 723/99 -, DÖD 2003, 82; BVerwG, Urteil vom 19.
Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, JURIS-Nr. WBRE410009612 m.w.N.
43
Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen
hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit
den gesetzlichen Regelungen, speziell denen der Laufbahnverordnung über die
dienstliche Beurteilung, und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften im Einklang
stehen.
44
Gemessen an diesen Maßstäben sind rechtliche Fehler der zum 01. November 1995
über den Kläger erstellten Regelbeurteilung vom 30. September 1997 nicht
festzustellen. Sie ist in Anwendung der "Bestimmungen über die dienstliche Beurteilung
der Beamten und Arbeitnehmer im Bundesministerium der Verteidigung" - BRL BMVg -
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vom 02. November 1995, die die Beklagte zur Durchführung der §§ 40, 41 der
Bundeslaufbahnverordnung erlassen hat, von dem nach Nr. 15 Abs. 1 BRL BMVg
zuständigen Hauptabteilungsleiter Dr. H. unter Verwendung des den
Beurteilungsbestimmungen als Anlage 1 beigefügten allgemeinen Vordrucks (vgl. Nr. 2
Satz 2 BRL BMVg) erstellt worden.
Obgleich die Beurteilungsbestimmungen erst mit Wirkung ab dem 01. November 1995
in Kraft getreten sind und während des Beurteilungszeitraums die
Beurteilungsbestimmungen vom 21. August 1991 (VMBl. 1991, 426) galten, war die
dienstliche Beurteilung einheitlich für den gesamten Zeitraum nach den damals neu
gefassten Bestimmungen zu erstellen. Maßgebend ist allein, welches
Beurteilungssystem zum Beurteilungsstichtag gegolten hat. Die dienstliche Beurteilung
mit ihrer auf das übertragene Amt bezogenen Bewertung der Eignung, Befähigung und
fachlichen Leistung des Beamten dient als Auswahlgrundlage für künftige
Personalentscheidungen regelmäßig dem Vergleich unter den für die Besetzung eines
Beförderungsdienstpostens oder für die Verleihung eines Beförderungsamtes in
Betracht kommenden Beamten (Art. 33 Abs. 2 GG, § 8 Abs. 1 BBG, §§ 12, 40 Abs. 1
BLV). Subjektive Rechte des Beamten sind durch eine Neuregelung der
Beurteilungsrichtlinien nicht betroffen. Soweit die Richtlinien einen anderen Weg zur
Gewinnung eines Urteils über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des zu
beurteilenden Beamten - hier etwa die "einstufige" Beurteilung durch den
Abteilungsleiter - vorsehen, wird nicht belastend in Rechtspositionen des Beamten
eingegriffen. Seine Rechts- und Pflichtenstellung ergibt sich nicht aus den Vorschriften
über die dienstliche Beurteilung und dazu ergangenen Richtlinien, sondern aus dem
materiellen Beamtenrecht.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 02. März 2000 - 2 C 7.99 -, NVwZ-RR 2000, 621.
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Den Dienstherrn zur Beurteilung berechtigender Anlass war die Verfügung des
Staatssekretärs vom 02. November 1995, dass über die nach BesGr. A 15 BBesO
besoldeten und im Bundesverteidigungsministerium tätigen Beamtinnen und Beamten
zum Stichtag 01. November 1995 Regelbeurteilungen im Sinne der Nr. 4 Abs. 1 BRL
BMVg zu erstellen sind. Der während des gesamten Beurteilungszeitraums als
Baudirektor nach BesGr. A 15 BBesO besoldete und im
Bundesverteidigungsministerium tätige Kläger gehört zu dieser Gruppe von Beamten;
zum Beurteilungszeitpunkt hatte er auch noch nicht das 60. Lebensjahr vollendet, was
einer Regelbeurteilung entgegen stünde (Nr. 4 Abs. 2 Teilstrich 3 BRL BMVg). Die
ursprünglich unter dem 07. Februar 1996 erstellte Regelbeurteilung hatte die Beklagte
mit Verfügung vom 12. August 1997 aufgehoben. Danach bestand, obwohl die zum
Stichtag 01. November 1995 durchgeführte Beurteilungsrunde im Wesentlichen seit
Anfang 1996 abgeschlossen war, für den Zeitraum vom 01. November 1991 bis zum 01.
November 1995 hinsichtlich des Klägers weiterhin Bedarf an einer Regelbeurteilung.
48
Verfahrensvorschriften sind nicht verletzt. Die von dem Kläger wiederholt gerügte
Verletzung von Zuständigkeitsbestimmungen liegt nicht vor. Daher bedarf es auch
keiner Entscheidung, ob das Tätigwerden eines unzuständigen so genannten
Berichterstatters, der unter anderem in Nr. 3, Nr. 13, Nr. 15 Abs. 3 BRL BMVg genannt
und am Beurteilungsverfahren als Mitwirkender beteiligt ist (Nr. 1 Abs. 2 BRL BMVg),
zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung führen kann. Als Berichterstatter vorgesehen ist, da
die Ausnahmevorschrift Nr. 13 Abs. 2 BRL BMVg nicht eingreift, für alle Beamten der
Referatsleiter, Nr. 13 Abs. 1 Satz 1 BRL BMVg. Tätig geworden ist jedoch der
49
Unterabteilungsleiter der Abteilung "Rüstung", der nächsthöhere Vorgesetzte des
Referatsleiters, in dessen Bereich der Kläger im Beurteilungszeitraum tätig gewesen ist.
Dagegen bestehen keine Bedenken: Der Beurteiler kann die Aufgabe des
Referatsleiters in begründeten Ausnahmefällen abweichend von Nr. 13 auf dessen
Vorgesetzten übertragen, Nr. 16 BRL BMVg. Wann ein begründeter Ausnahmefall
vorliegt, wird in den Beurteilungsbestimmungen nicht beschrieben. In den zugleich mit
den Beurteilungsbestimmungen erlassenen Durchführungshinweisen heißt es dazu,
dass Ausnahmen "insbesondere" anzunehmen seien, wenn der Berichterstatter
entgegen Nr. 13 Abs. 1 BRL BMVg - die Nennung des Abs. 2 ist ein offensichtliches
Redaktionsversehen - die ihm erteilten Vorgaben bei der Erstellung des
Beurteilungsentwurfs nicht beachtet und die Rückgabe nach Nr. 15 Abs. 3 BRL BMVg
zum Zwecke der Berichtigung ernsthaft keinen Erfolg verspricht. Gemeint ist damit die
Situation, dass von einem am Beurteilungsverfahren beteiligten Berichterstatter nicht
mehr erwartet werden kann, dass er dem Beurteiler einen in sich schlüssigen und die
Beurteilungsnote tatsächlich begründenden Beurteilungsentwurf fertigen werde. Eine so
umschriebene Konfliktlage ist nicht erkennbar; im Ergebnis ist hier aber von einer dem
Grundgedanken der Vorschrift entsprechenden Lage auszugehen, obwohl eine
Rückgabe zum Zwecke der Berichtigung nicht anstand und es in dem ab August 1997
geführten Beurteilungsverfahren nach dem Inhalt der Akten und dem Vorbringen der
Beteiligten zu keinerlei Unstimmigkeiten zwischen dem früheren Berichterstatter Dr. S.
und dem Beurteiler kam. Die Durchführungshinweise nennen den zuvor beschriebenen
Ausnahmetatbestand beispielhaft, ohne zugleich andere, vergleichbare Fälle
ausschließen zu wollen. Vorliegend hat sich die Beklagte zunächst nur darauf berufen,
dass der Unterabteilungsleiter - anders als der erst seit dem 01. April 1994 tätige
Referatsleiter Dr. S. - während des gesamten Beurteilungszeitraums Vorgesetzter des
Klägers gewesen ist. Entscheidend hinzu kam allerdings, dass es zwischen dem
Beurteiler und dem Berichterstatter - Herrn Dr. S. - anlässlich der Erstellung der
aufgehobenen dienstlichen Beurteilung vom 07. Februar 1996 gravierende inhaltliche
Differenzen gab, wie sie in dem Vermerk des Herrn Dr. S. vom 11. Januar 1996 zum
Ausdruck gekommen sind. Dieser zu der damaligen Beurteilung in die Personalakten
genommene Vermerk lässt erkennen, dass Herr Dr. S. weisungsgemäß den Vordruck
der damaligen Beurteilung ausgefüllt hat, diese Weisung aber inhaltlich für falsch hielt.
Aus dem Vermerk lässt sich seine eigene Bewertung entnehmen, dass die über den
Kläger damals gefertigte Beurteilung zu schlecht ausgefallen sei und die
Einzelmerkmale ohne sachlichen Grund herabgesetzt worden seien. Damit verkennt der
Berichterstatter, dass ihm im Rahmen des Beurteilungsverfahrens keine eigene
Kompetenz übertragen ist, Leistung und Befähigung des Beamten insgesamt oder in
Ausschnitten mit dem Anspruch auf Verbindlichkeit zu bewerten und dies etwa
gegenüber der Beurteilung des zuständigen Dienstvorgesetzten auch noch (förmlich) zu
dokumentieren. Der Berichterstatter ist nach den Beurteilungsbestimmungen an die
Festlegung des Gesamturteils durch den Beurteiler gebunden und hat seinen Entwurf
entsprechend dem anderweitig gefundenen Ergebnis zu fertigen, Nr. 13 Abs. 1 Satz 3
BRL BMVg. Die Beurteilung und insbesondere die Gesamtbewertung obliegt allein dem
Beurteiler, dessen Entscheidung der Berichterstatter umzusetzen hat; dieser trifft keine
eigene Beurteilung oder eine Erstbeurteilung, wie dies etwa im zweistufigen
Beurteilungsverfahren vorgesehen ist, sondern wird nach dem Inhalt der
Beurteilungsbestimmungen wie ein Gehilfe des Beurteilers tätig. Der von dem
Berichterstatter gefertigte Entwurf kann von dem Beurteiler zurückgegeben werden,
wenn er offensichtlich "unschlüssig" ist (Nr. 15 Abs. 3 BRL BMVg), sich also das von
dem Beurteiler festgelegte Gesamturteil und die Bewertung der Einzelmerkmale nicht in
Einklang bringen lassen. Der Beurteiler hat für die Schlüssigkeit Sorge zu tragen, Nr. 15
Abs. 2 Satz 1 BRL BMVg. Der von dem Berichterstatter Dr. S. verfasste Vermerk stellt,
soweit er zur Beurteilung und zur Personalakte genommen wird, einen Sonderfall der
Unschlüssigkeit dar, da er die Beurteilung entgegen der in den
Beurteilungsbestimmungen eindeutig zum Ausdruck kommenden und von Gesetzes
wegen auch gebotenen Zielsetzung - zumindest vermeintlich - als sachlich fehlerhaft
erscheinen lässt. Eine solche gravierende richtlinienwidrige Konfliktsituation stellt einen
hinreichenden Ausnahmefall dar, der die Übertragung der Aufgaben des
Berichterstatters auf den nächsthöheren Vorgesetzten rechtfertigt. Die Übertragung
selbst ist durch den Referatsleiter RÜ I 2 - Herrn C. - auf Weisung des Beurteilers erfolgt.
Den Anforderungen der Nr. 16 BRL BMVg ist damit Genüge getan.
Die angegriffene dienstliche Beurteilung leidet auch nicht an einem zu ihrer Aufhebung
führenden (formellen) Begründungsmangel. In der Rechtsprechung ist geklärt, dass sich
Umfang und Intensität einer Begründung im Beurteilungsverfahren daran auszurichten
haben, was angesichts des vorgesehenen Beurteilungsverfahrens überhaupt möglich
und zulässig ist.
50
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266.
51
Da die Beurteilungsbestimmungen eine aus der Leistungsbeurteilung und den
Erkenntnissen der Befähigungsbeurteilung gebildete Gesamtbewertung vorsehen (Nr.
11, 12 BRL BMVg), Leistungsbeurteilung und Befähigungsbeurteilung aus der
Bewertung von Einzelmerkmalen abgeleitet werden (Nr. 10, Nr. 9 BRL BMVg i.V.m. der
Anlage 3 der Richtlinien), wird dem Begründungserfordernis in aller Regel durch das
Ausfüllen der auf die vorgenannten Merkmale und die Einzelmerkmale abgestimmten
Vordrucke nebst etwaigen Zusatzerläuterungen (z.B. nach Nr. 10 Abs. 2 BRL BMVg)
genügt. Nachdem der Kläger die erfolgte Bewertung der Einzelmerkmale ausdrücklich
nicht angegriffen hat, bedurfte es im anschließenden Verwaltungs- und
Gerichtsverfahren keiner darüber hinaus gehenden Begründung der Einzelbewertungen
und des abgegebenen Gesamturteils. Die bloße unsubstantiierte Behauptung des
Klägers, seine Leistungs- und Befähigungsbeurteilung sei insgesamt zu schlecht
ausgefallen, zieht keinen weiteren (formellen) Begründungsbedarf nach sich.
52
Ergänzender Begründungsbedarf ergab sich auch nicht aus anderweitigen
Besonderheiten des Beurteilungsverfahrens, etwa weil der Beurteilungsentwurf des
Berichterstatters und das Gesamturteil voneinander abgewichen wären. In dem von der
Beklagten geschaffenen Beurteilungssystem sind besondere Begründungspflichten bei
Abweichungen nur in Nr. 15 Abs. 2 Satz 3 BRL BMVg vorgesehen. Eine Abweichung
zwischen der Bewertung des Beurteilers und dem Entwurf des Berichterstatters ist hier
jedoch nicht festzustellen. Anderweitige Begründungspflichten sind ebenfalls nicht
gegeben. Sie bestehen, wenn etwa in einem zweistufig gestalteten Verfahren die
anders lautende Beurteilung des Endbeurteilenden auf einer abweichenden Bewertung
des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils oder auf einzelfallübergreifenden
Erwägungen beruht, nämlich dem allgemeinen Quervergleich mit den Leistungen der
zur Vergleichsgruppe gehörenden Beamten.
53
Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -; Beschluss vom 13.
Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, a.a.O.
54
Derartige Abweichungen sind hier jedoch nicht festzustellen; vielmehr hat die Beklagte
in ihren Beurteilungsbestimmungen ein einstufiges Beurteilungsverfahren vorgesehen,
55
in dem allein ein Beurteiler für die Bewertung der Beamten zuständig und berufen ist.
Dem Berichterstatter obliegt - wie bereits ausgeführt - keinerlei Beurteilungskompetenz,
und es ist nicht erkennbar, dass der Berichterstatter eine solche Kompetenz für sich in
Anspruch genommen haben könnte.
Das Gesamturteil ist aufgrund einer zutreffend ermittelten Bewertungsgrundlage
getroffen worden. Der Beurteiler hat sich in Übereinstimmung mit Nr. 20 Abs. 1 BRL
BMVg die für die Beurteilung bedeutsamen Erkenntnisse über den Kläger durch die
Einholung von Beurteilungsbeiträgen verschafft. Der Berichterstatter -
Unterabteilungsleiter Dr. I. - hat in Vorbereitung der Beurteilung förmliche Beiträge von
den jeweils im ersten und im zweiten Teil des Beurteilungszeitraums als unmittelbare
Vorgesetzte des Klägers tätig gewesenen Referatsleitern eingeholt. Der bis zum 30.
September 1994 in dieser Funktion tätig gewesene Herr Dr. N. hat seinen Beitrag unter
dem 08. September 1997 unter Verwendung des für diese Zwecke vorgesehenen
Vordrucks sowie durch ergänzende schriftliche Erläuterungen in freier Form (vgl. Nr. 20
Abs. 1 Satz 2 BRL BMVg) erbracht. Der Referatsleiter Dr. S. hat seinen Beitrag unter
dem 22. September 1997 formgerecht verfasst; entsprechend Nr. 21 Satz 2 BRL BMVg
hat der Berichterstatter Dr. I. dazu Stellung genommen. Aus den auf diese Weise
verschafften Kenntnissen hat der Beurteiler unter Beachtung des in der Behörde
geltenden Maßstabes - und damit formell ordnungsgemäß - das Gesamturteil gebildet.
Für die - formelle - Rechtmäßigkeit dieses Bewertungsvorganges kommt es entgegen
der Auffassung des Klägers nicht darauf an, ob die Notenfindung in den
Beurteilungskonferenzen (Nr. 18 BRL BMVg) als solche rechtmäßig ist. Die
streitgegenständliche Beurteilung ist nicht in der zum 01. November 1995
durchgeführten Beurteilungsrunde zustande gekommen. Sie ist insbesondere nicht in
der Weise zustande gekommen, dass der Kläger zeitgleich mit den anderen nach
BesGr. A 15 BBesO besoldeten Beamten beurteilt worden wäre und der für ihn vom
Berichterstatter erstellte Beurteilungsentwurf im Anschluss an eine
Beurteilungskonferenz (Nr. 18 BRL BMVg) auf Weisung des Beurteilers (Nr. 13 Abs. 1
Satz 2 BRL BMVg) abgeändert worden wäre. Die über den Kläger damals unter dem 07.
Februar 1996 auf diese Weise erstellte Regelbeurteilung ist vielmehr mit Verfügung vom
12. August 1997 ersatzlos aufgehoben worden. Die streitgegenständliche Beurteilung
vom 30. September 1997 ist rund zwei Jahre nach dem Beurteilungsstichtag bezogen
auf den Regelbeurteilungszeitraum in einem individuell ausgestalteten Verfahren neu
erstellt worden. In dieser Verfahrenslage konnte die in Nr. 18 BRL BMVg vorgesehene
Beurteilungskonferenz schon aus tatsächlichen Gründen nicht stattfinden und hatte die
früher stattgefundene Beurteilungskonferenz keine unmittelbaren Auswirkungen. Da
andererseits die Regelbeurteilung noch zu erstellen war, konnte - etwa in
entsprechender Anwendung der Nr. 19 BRL BMVg - wie bei der Erstellung einer
individuellen Anlassbeurteilung verfahren werden.
56
Materielle Beurteilungsfehler sind nicht feststellbar. Insbesondere ist nicht erkennbar,
dass der Beurteiler den anzuwendenden Maßstab verkannt haben könnte. Das
Bundesverwaltungsgericht hat zu diesem Maßstab in Bekräftigung der von dem
Verwaltungsgericht zutreffend wiedergegebenen Rechtsprechung jüngst
zusammenfassend nochmals ausgeführt, dass der Dienstherr innerhalb der durch das
einschlägige Gesetzes- und Verordnungsrecht gezogenen Grenzen Verfahren und den
Inhalt dienstlicher Beurteilungen weitgehend durch Beurteilungsbestimmungen
festlegen und nach den Erfordernissen in den einzelnen Verwaltungsbereichen
unterschiedliche Beurteilungssysteme einführen, Notenskalen aufstellen und festlegen
kann, welchen Begriffsinhalt die einzelnen Notenbezeichnungen haben. Dienstliche
57
Beurteilungen dienen der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten
Gebots, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen,
einzusetzen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Sie tragen zugleich dem berechtigten
Anliegen der Beamten Rechnung, in ihrer Laufbahn entsprechend ihrer Eignung,
Befähigung und Leistung angemessen voranzukommen. Beurteilungen haben
entscheidende Bedeutung bei der Auswahlentscheidung des Dienstherrn und der dabei
erforderlichen "Klärung einer Wettbewerbssituation". Ihre Aussagekraft erhalten sie erst
auf Grund ihrer Relation zu anderen dienstlichen Beurteilungen. Um die
Vergleichbarkeit der beurteilten Beamten zu gewährleisten, muss - soweit möglich -
gleichmäßig verfahren werden. Die Beurteilungsmaßstäbe müssen gleich sein und
gleich angewendet werden. Dies erfordert, dass der Begriffsinhalt der Noten mit
demselben Aussagegehalt verwendet wird, und das Gesamturteil muss für die
Dienstbehörde und für den Beamten zuverlässig Aufschluss geben, welchen Standort
der einzelne Beamte im Leistungswettbewerb einnimmt.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2003 - 2 C 16.02 -, JURIS-Nr. WBRE410009770.
58
Gemessen an diesen Voraussetzungen ist nicht erkennbar, dass die Beklagte den
Maßstab verkannt haben könnte. Die von den früheren Referatsleitern eingeholten
Beurteilungsbeiträge sind von dem Beurteiler im Hinblick auf die nunmehr geltenden
Beurteilungsbestimmungen und die aus ihnen zu entnehmenden Anforderungen
gewürdigt worden. Dies ergibt sich aus der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren VG
Köln 15 L 4065/97 vorgelegten Stellungnahme des Beurteilers vom 12. Januar 1998, in
der er sich die Ausführungen des Berichterstatters Dr. I. zu Eigen gemacht hat. Das
Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 30. November 2000 auf den Seiten
fünfzehn und sechzehn des amtlichen Abdrucks ausgeführt, dass der
Beurteilungsbeitrag des Herrn Dr. N. sachgerecht berücksichtigt worden ist; darauf wird
zur Vermeidung von Wiederholungen entsprechend § 117 Abs. 5 VwGO Bezug
genommen. Ergänzend ist auszuführen, dass es wegen der Bezugnahme des früheren
Referatsleiters auf die 1992 erstellte Beurteilung, die aufgrund früherer
Beurteilungsbestimmungen erstellt wurde, einer zusätzlichen - ergänzenden -
Bewertung des Beurteilers bedurfte. Dieser hatte - durch Bezugnahme auf den Vermerk
des Unterabteilungsleiters - ausgeführt, diese Unterschiede seien erkannt und beachtet
worden. Dabei sei der Umstand zum Tragen gekommen, dass in dem früheren
Beurteilungszeitraum noch keine maßstabswahrenden Elemente - gemeint sind die
nach Nr. 17 Abs. 2 BRL BMVg zu beachtenden Richtwerte - gegolten hätten. Auch
darüber hinaus ist nicht erkennbar, dass die Vorgaben der Nr. 17 Abs. 1 BRL BMVg
missachtet worden wären oder ungleiche Maßstäbe angewendet worden wären. Der
Beurteiler hat dazu wörtlich ausgeführt,
59
"Nach nochmaliger intensiver Betrachtung der Leistungen im Beurteilungszeitraum und
deren Bewertung im Vergleich mit anderen Beamten der gleichen Besoldungsgruppe
kam es zu den geringfügigen Änderungen in drei Einzelmerkmalen."
60
und damit zu erkennen gegeben, dass er die zutreffend gebildete Vergleichsgruppe der
nach BesGr. A 15 BBesO besoldeten Beamten im Verteidigungsministerium in den Blick
genommen und die Leistung und Befähigung des Klägers im Beurteilungszeitraum mit
denen der Beamten dieser Vergleichsgruppe abgewogen hat. Er hat damit den sich aus
Nr. 17 Abs. 1 BRL BMVg und den sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden
Anforderungen genügt. Aus der Bewertung der Einzelmerkmale lässt sich das
Gesamturteil schlüssig ableiten. Die Leistungen des Klägers sind überwiegend mit der
61
Stufe "C" der sechsstufigen Bewertungsskala (= "übertrifft die Leistungserwartungen")
bewertet worden. Die von dem Beurteiler als für die Leistungsbeurteilung gewichtig
eingestuften Einzelmerkmale sind zweimal mit der Stufe "B" (= "übertrifft die
Leistungserwartungen erheblich") und dreimal mit der Stufe "C" bewertet worden. Einer
näheren Begründung der Beurteilung hat es aufgrund des Umstandes, dass der Kläger
zu den Einzelmerkmalen nichts Substantiiertes vorgetragen hat, nicht bedurft. Sein
Vorbringen zu der Fehlerhaftigkeit der Richtwerteempfehlungen und der Beurteilung
"von oben nach unten" sind insoweit nicht beachtlich. Der Kläger verkennt, dass sich
seine individuell erteilte Beurteilung an dem bereits festgestellten Leistungsgefüge und
der vorgefundenen Notenstruktur der Vergleichsgruppe zu orientieren hatte, die sich
aufgrund der Beurteilungsrunde zum 01. November 1995 ergeben hatte.
Die gegenüber der dem Kläger zuletzt erteilten Regelbeurteilung erfolgte Herabstufung
um eine Notenstufe bei gleichbleibender Leistung ist nicht zu beanstanden. Die
Herabstufung beruht im Ergebnis auf der Anwendung eines strengeren
Beurteilungsmaßstabes, der in den Richtwertempfehlungen zum Ausdruck kommt.
Diese in Nr. 17 Abs. 2 BRL BMVg vorgesehenen Richtwertempfehlungen, die die
Beklagte in der Weise umgesetzt hat, dass grundsätzlich nur 5 % der Beurteilungen
innerhalb der Vergleichsgruppe die höchste Notenstufe (= "überragend") und 40 % die
zweithöchste Notenstufe (= "übertrifft die Anforderungen deutlich") erreichen sollen, sind
rechtlich nicht zu beanstanden. Derartige Richtwerte begegnen unter den von dem
Verwaltungsgericht genannten einschränkenden, hier erfüllten Voraussetzungen - unter
anderem der hinreichenden Größe der Vergleichsgruppe und der relativen (durch das
im Klageverfahren eingeführte Zahlenwerk des Klägers bestätigten) Unverbindlichkeit
der Richtwerte - keinen Bedenken. Der Dienstherr darf durch die Angabe eines in der
Verwaltung insgesamt erwarteten anteiligen Verhältnisses der Noten den von ihm
gewollten Inhalt der Noten und damit die anzuwendenden Maßstäbe näher bestimmen.
Auch eine an den Gegebenheiten des Haushalts und der Stellenplanbewirtschaftung
orientierte Skala wäre denkbar, wenn etwa die Quote der besten Notenstufe im
Wesentlichen an der Menge der zu erwartenden Beförderungsplanstellen orientiert wird,
so dass der Dienstherr im Anschluss an die Beurteilungsrunde bereits den Kreis der
potentiell zu befördernden Beamten bestimmen kann.
62
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 13.79 -, DÖD 1980, 224; Urteil vom 13.
November 1997 - 2 A 1.97 - DVBl. 1998, 638; Schnellenbach, Richtwertvorgaben bei
dienstlichen Beurteilungen, DÖD 1999, 1 (3) m.w.N.
63
Durch Richtwerte, deren Bestimmung von dem Bundesverwaltungsgericht nicht als -
personalvertretungsrechtlich - mitwirkungsbedürftiger Erlass von (weiteren)
Beurteilungsrichtlinien bewertet wird, verdeutlicht und konkretisiert der Dienstherr
darüber hinaus den Aussagegehalt, den er den einzelnen Noten des Gesamturteils
beilegen will. Durch diese Form der Konkretisierung des Beurteilungsmaßstabs
erleichtert der Dienstherr den bei Auswahlentscheidungen anzustellenden Vergleich
zwischen mehreren nach den selben Bestimmungen beurteilten Beamten, schon um der
Tendenz entgegenzuwirken, dass auch schlechtere und durchschnittliche Leistungen
mit einer der in der Notenskala vorgesehenen Notenbezeichnung bewertet werden, die
für überragende oder überdurchschnittliche Leistungen vorgesehen sind.
64
BVerwG, Urteil vom 13. November 1997 - 2 A 1.97 -, DVBl. 1998, 638.
65
Dagegen sind die von dem Kläger im Berufungsverfahren erneut angeführten
66
mathematisch-naturwissenschaftlichen Regeln und die Vorschriften des
Bundesstatistikgesetzes schon im Ansatz nicht geeignet, die vorgenannten Grundsätze
in Frage zu stellen oder gar die Rechtswidrigkeit der über ihn erstellten Beurteilung zu
begründen. Sie beruhen allem Anschein nach auf der Annahme, ein gerechtes oder
richtiges Gesamturteil lasse sich durch eine naturwissenschaftlich- exakte Behandlung
einzelner Befunde - etwa der einzelnen Leistungsmerkmale - gewinnen. Wie der Kläger
in der mündlichen Verhandlung zu Protokoll erklärt hat, müsse der Beurteiler bei einer
durch Richtwerte gesteuerten Festlegung der Beurteilungsnote und entsprechender
Anpassung der Einzelmerkmale das "Messobjekt - das ist hier der Mitarbeiter -
entsprechend formen oder er muss den Messwert fälschen". Die diesem Gedankengang
zugrunde liegenden Annahmen des Klägers werden dem Beurteilungswesen in keiner
Weise gerecht. Sie sind bei Anwendung auf mechanische Vorgänge wohl grundsätzlich
zutreffend, wenn etwa die von ihm beispielhaft erwähnten Messwerttoleranzen in der
Waren- und Produktionskontrolle in Rede stehen. Auch ist es zutreffend, dass nach § 1
des Bundesstatistikgesetzes für die Statistik gilt, dass sie Daten zu erheben, zu
sammeln, aufzubereiten, darzustellen und zu analysieren hat und dabei die Grundsätze
der Neutralität, Objektivität und wissenschaftlichen Unabhängigkeit zu wahren sind. Der
Kläger verkennt jedoch, dass bereits die Entscheidung, welches Bewertungs- und/oder
Erkenntnismodell zutreffend ist und auf das Beurteilungswesen anzuwenden sein soll,
eine dem Dienstherrn vorbehaltene (subjektive) Wertentscheidung darstellt. Selbst
wenn man etwa dem "naturwissenschaftlichen" Ansatz des Klägers weiter folgen wollte,
stellte sich die weitergehende Frage, was man an dem Beamten mit welchen
Maßstäben messen wollte und woran bemessen man etwas als "gut" oder "schlecht"
oder als "verfälscht" oder "verformt" verstehen sollte. Sogar das von ihm immer wieder
herangezogene Bundesstatistikgesetz verlangt eine Datenerhebung nach den "jeweils
sachgerechten Methoden" (§ 1 BStatG), verlangt also vor der Messung zu treffende
wertende Entscheidungen. Das von dem Kläger gemeinte Modell beruht auf der
falschen Hypothese, es gebe entsprechend der "naturwissenschaftlichen"
Tatsachenfeststellung mehr oder weniger objektive oder objektiv zu behandelnde
zwingende Einzelmerkmale, die in dem Gesamtvorgang der Beurteilung als
unumstößliche Tatsachen zu behandeln und zu bewerten seien. Der Beurteiler habe
diese Befunde nicht zu berichtigen und daraus ein Gesamturteil zu entwickeln, dürfe
jedenfalls nicht das Datenmaterial ergebnisorientiert manipulieren. Jedoch sind bereits
die Festlegung der Einzelmerkmale und deren "Bemessung" ein Akt wertender
Erkenntnis, der allein dem Dienstherrn vorbehalten ist.
Erst recht gilt dies für das abschließende Gesamturteil. Insoweit verlangt § 41 Abs. 2
BLV sprachlich und inhaltlich eindeutig, dass die Bewertung nach "Eignung und
Leistung des Beamten" (§ 40 Abs. 1 Satz 1 BLV) in einem einheitlichen Gesamturteil
zum Ausdruck kommt. Die Bildung des Gesamturteils ist ein ausschließlich dem
Dienstherrn anvertrauter Akt der Gesamtwürdigung. Nach der ständigen
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darf das Gesamturteil nach § 41 Abs.
2 BLV nicht aus dem arithmetischen Mittel der Einzelnoten ermittelt werden. Das
schließt zwar nicht aus, dass die zugrunde liegenden einzelnen Werturteile das
arithmetische Mittel weiterer Einzelmerkmale sein können. Daher stünde es
grundsätzlich im Beurteilungsermessen des Dienstherrn, bei Bildung eines
Gesamturteils die Teilnoten für einzelne Bereiche aufgrund arithmetischer Wertung von
Einzelmerkmalen zu gewinnen. Der Dienstherr muss dann allerdings bei dem
zusammenfassenden Werturteil in besonderer Weise die unterschiedliche Bedeutung
der einzelnen Bewertungsmerkmale berücksichtigen und diese gewichten, um ein
Korrektiv zu der arithmetischen Ermittlung der Teilnoten zu schaffen und ein aus sich
67
heraus aussagekräftiges Gesamturteil zu gewährleisten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 1994 - 2 C 21.93 -, BVerwGE 97, 128 (131)
m.w.N.
68
Dementsprechend gibt es keine davon unabhängige oder objektive oder nur von einem
"Erstbeurteiler" zu bewertende Leistung des Beamten; die Leistungsmerkmale und
deren Inhalte werden vielmehr ausschließlich von dem Dienstherrn festgelegt, so dass
bereits die Bewertung des Einzelmerkmals nicht als ein von einem Beurteilungssystem
losgelöster "objektiver" Akt verstanden werden kann. Es ist dem Dienstherrn
unbenommen, Tatsachen bzw. tatsächliche Feststellungen - etwa die Anzahl der von
dem Beamten erledigten Vorgänge - seiner Beurteilung zugrunde zu legen. Er muss
dies jedoch nicht. Bereits die dem Art. 33 Abs. 2 GG zu entnehmenden unbestimmten
Begriffe "Eignung, Befähigung und fachliche Leistung" eröffnen dem Dienstherrn einen
Beurteilungsspielraum, der schon allein wegen der darin enthaltenen prognostischen
Elemente gerichtlich nur beschränkt überprüfbar ist. Dies steht zwar im
Spannungsverhältnis zu Art. 19 Abs. 4 GG, zumal Beurteilungen auch allein auf
Werturteile (nicht: Tatsachen) gestützt sein können und Werturteile ohnehin einer
beweismäßigen Prüfung entzogen sind. Dies ist jedoch von der Materie vorgegeben
und hinzunehmen. Die unbestimmten (grundgesetzlichen) Rechtsbegriffe können so
komplex, dynamisch oder vage sein, dass die behördliche Entscheidung im Einzelfall
kaum noch nachvollzogen werden kann und die gerichtliche Kontrolle an ihre
Funktionsgrenzen stößt.
69
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Mai 2002 - 2 BvR 723/99 -, DÖD 2003, 82 (83).
70
Dieser von dem Kläger in der mündlichen Verhandlung - unzutreffend - unter anderem
als "Philosophie" bezeichnete Befund steht dem von ihm verfochtenen Anspruch auf
Beurteilung nach Maßgabe von - aus seiner Sicht - "objektiven" oder "objektivierten"
Tatsachenfeststellungen entgegen.
71
Im Rahmen des von der Beklagten geschaffenen einstufigen Beurteilungssystems ist es
nicht zuletzt deshalb unbedenklich, wenn - wie hier - von den Berichterstattern gefertigte
so genannte "Bleistiftentwürfe" der Beurteilungen von den Beurteilern in der
Beurteilungskonferenz eigenständig bewertet, in Abstimmung untereinander der
Maßstab und die einzelnen Gesamturteile festgelegt und der Berichterstatter im
Bedarfsfall aufgefordert oder angewiesen wird, einen dazu stimmigen neuen
Beurteilungsentwurf zu fertigen. Ein Beurteilungsvorschlag kann im Verlaufe des
Verfahrens jederzeit geändert werden. Das folgt für das mehrstufige Verfahren bereits
daraus, dass mehrere Beurteiler Einfluss auf Inhalt und Ergebnis der Beurteilung haben
und zu einem einheitlichen Ergebnis gelangen müssen. Gleiches gilt für das einstufige
Verfahren, in dem der Berichterstatter nur als Gehilfe des Beurteilers tätig wird und
insbesondere keine so genannte Erstbeurteilung fertigt. Ebenso nicht zu beanstanden
ist weiterhin, dass sich die Beurteiler in einer Konferenz zunächst auf ein Gesamturteil
festgelegen und danach die bisher vorgeschlagenen Einzelbewertungen überprüft
werden.
72
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, JURIS-Nr. WBRE410009612
73
Die in solchen Konferenzen stattfindende Diskussion über die Gesamtbeurteilung der
einzelnen betroffenen Beamten dient im Rahmen des Entscheidungsbildungsprozesses
74
ebenso wie die Richtwerte der Wahrung eines einheitlichen Beurteilungsmaßstabes
(vgl. Nr. 18 Abs. 1 und Abs. 2 BRL BMVg).
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §
708 Nr. 10, 711 ZPO.
75
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2
VwGO, § 127 BRRG) nicht gegeben sind.
76