Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 23.12.1997
OVG NRW (verhältnis zu, höhe, gebühr, ermittlung, verhältnis zwischen, wert, bezug, anteil, herstellungskosten, preisentwicklung)
Oberverwaltungsgericht NRW, 9 A 5943/96
Datum:
23.12.1997
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
9. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
9 A 5943/96
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 4 K 10670/95
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerinnen tragen die Kosten des Berufungsverfahrens als
Gesamtschuldnerinnen.
Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die
Klägerinnen dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor
der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1. 2. 3. 4.
Tatbestand:
1
Mit Bescheid vom 17. März 1994 erteilte der Beklagte den Klägerinnen auf deren Antrag
vom 30. März 1992 eine Baugenehmigung für die Errichtung eines 7-geschossigen
Bürogebäudes mit Tiefgarage auf den Grundstücken H. L. weg 35 und A. A. 3 in D.
(Bauschein- Nr.: 4-2. /92); gleichzeitig erteilte er antragsgemäß eine Befreiung von
verschiedenen bauplanungsrechtlichen und bauordnungsrechtlichen Anforderungen
(Bauschein-Nr.: 4- 2. /92). Wegen der Einzelheiten der erteilten Baugenehmigung und
der Befreiungen wird auf die zu den vorgenannten Bauscheinen gehörenden
Bauvorlagen Bezug genommen.
2
Ebenfalls mit Bescheid vom 17. März 1994 erhob der Beklagte gegenüber den
Klägerinnen Bauaufsichtsgebühren in Höhe von insgesamt 745.880,00 DM, wobei er
unter anderem für die Erteilung der Baugenehmigung Gebühren in Höhe von
781.600,00 DM festsetzte. Wegen der Berechnung im übrigen wird auf den
angefochtenen Bescheid Bezug genommen.
3
Auf den Widerspruch der Klägerinnen reduzierte der Beklagte mit Teil-Abhilfebescheid
vom 29. September 1994, auf dessen Inhalt Bezug genommen wird, die für die Erteilung
der Befreiungen festgesetzten Gebühren von 1.300,00 DM auf 1.000,00 DM und
dementsprechend den erhobenen Gebührenbetrag auf 745.580,00 DM. Mit Schreiben
vom 31. Januar 1995 nahmen die Klägerinnen ihren Widerspruch hinsichtlich des von
ihnen für gerechtfertigt gehaltenen Gebührenbetrages für die Erteilung der
Baugenehmigung von 458.080,00 DM zurück. Den im übrigen aufrecht erhaltenen
Widerspruch wies die Bezirksregierung D. mit Widerspruchsbescheid vom 24. Oktober
1995 zurück.
4
Hiergegen haben die Klägerinnen fristgerecht Klage erhoben. Zur Begründung haben
sie im wesentlichen folgendes vorgetragen: Die der Ermittlung der Rohbaukosten
zugrundeliegende Tarifstelle 2.1.2 des Allgemeinen Gebührentarifs sei wegen darin
enthaltener widersprüchlicher Berechnungsmethoden unwirksam. Die Ermittlung
einheitlicher Rohbaukostensätze für das gesamte Landesgebiet verstoße darüber
hinaus gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) und sei
insbesondere nicht durch den Grundsatz der Typengerechtigkeit gedeckt. Dieser
vermöge lediglich dann eine Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte zu
rechtfertigen, wenn nicht mehr als 10 v.H. der von einer solchen Regelung betroffenen
Fälle dem jeweiligen Typ widersprächen. Diese Grenze sei hier überschritten. Wenn
landesweit die Rohbaukosten für Bürogebäude auf 220,00 DM/cbm festgesetzt würden,
so träfe diese Entscheidung bei weitem nicht 90 % der Sachverhalte. Auch seien bei der
Ermittlung der Rohbaukostensätze in den letzten Jahren gravierende Fehler gemacht
worden. So seien nach den für die Jahre 1994 bis 1996 veröffentlichten
Rohbaukostentabellen die Rohbaukosten jedes Jahr angestiegen, wohingegen ab 1993
in der Baubranche ein drastischer Preisverfall zu verzeichnen gewesen sei. Die zur
Anwendung gelangten landesdurchschnittlichen Rohbausätze der einschlägigen
Rohbaukostentabelle für Bürogebäude und Tiefgaragen seien überhöht, sie könnten
allenfalls zwischen 130,00 DM und 140,00 DM/cbm angesetzt werden. Die in dieser
Weise ermittelten Rohbaukostensätze entsprächen in etwa den tatsächlich gezahlten
Rohbaukosten. Die im vorliegenden Fall angefallenen Architektenkosten in Höhe von
4.098.830,00 DM könnten nicht zusätzlich berücksichtigt werden. Ausgehend hiervon
errechne sich eine gerechtfertigte Baugenehmigungsgebühr in Höhe von 458.080,00
DM, so daß die angefochtene Gebühr um 287.500,00 DM übersetzt sei.
5
Die Klägerinnen haben beantragt,
6
den Gebührenbescheid vom 17. März 1994, geändert durch Abhilfebescheid vom 29.
September 1994, in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung D.
vom 24. Oktober 1995 hinsichtlich des Betrages von 287.500,00 DM aufzuheben.
7
Der Beklagte hat beantragt,
8
die Klage abzuweisen.
9
Er ist der Auffassung gewesen, daß die Tarifstelle 2.1.2 des Allgemeinen Gebührentarifs
das Verfahren zur Ermittlung der einschlägigen Rohbaukosten eindeutig festlege.
Früher seien unterschiedliche ortsübliche Rohbaukostensätze durch die unteren
Bauaufsichtsbehörden festgelegt worden, was zu unterschiedlichen Gebühren und
damit zu einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz geführt habe. Im übrigen seien
auch durch die hierfür erforderliche Preisermittlung zusätzliche Kosten entstanden. Die
10
Ermittlung der Rohbaukostensätze sei den unteren Bauaufsichtsbehörden nunmehr
durch die Rohbaukostentabelle des Ministeriums für Bauen und Wohnen abgenommen
worden. Wie das Berufungsgericht bereits entschieden habe, bestünden hinsichtlich
dieses Verfahrens keine rechtsstaatlichen Bedenken; stehe mit höherrangigem Recht,
insbesondere mit dem Äquivalenzprinzip, auch dann in Einklang, wenn es im Einzelfall
aufgrund einer Abweichung der landesdurchschnittlichen Rohbaukosten von den
tatsächlichen Rohbaukosten zu einer höheren Kostenbelastung als 1,6 v.H. der
tatsächlichen Rohbaukosten komme.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur
Begründung hat es im wesentlichen unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des
Berufungsgerichts ausgeführt, daß sowohl die Ermittlung der Rohbaukostensätze nach
landesdurchschnittlichen Rohbaukosten als auch der im vorliegenden Fall maßgebende
Gebührensatz von 16,00 DM je angefangener 1.000,00 DM der Rohbausumme nicht
gegen höherrangiges Recht verstießen. Entsprechendes gelte hinsichtlich der konkret
festgesetzten Gebühr. Insbesondere sei angesichts der zu veranschlagenden
tatsächlichen Rohbaukosten in Höhe von insgesamt 36.035.933,00 DM einschließlich
Mehrwertsteuer und Architektenkosten und unter Berücksichtigung des Kaufpreises von
220 Mio. DM - allerdings einschließlich des Grundstücks und eines
Generalmietvertrages mit garantiertem Jahresmietertrag - ein Verstoß gegen das
Äquivalenzprinzip nicht gegeben
11
Hiergegen richtet sich die fristgerecht eingelegte Berufung der Klägerinnen. Zu deren
Begründung tragen sie im wesentlichen folgendes vor: Die Gebührenerhebung verstoße
gegen das Kostendeckungsprinzip, da eine Kostenüberdeckung gegeben sei. Es
bestehe das Verbot, durch Baugenehmigungsgebühren Gewinne zu erzielen. Eine
Gebührenkalkulation sei nicht vorgelegt worden. Abgesehen davon bestehe keine
Ermächtigungsgrundlage zur Erhebung höherer Baugenehmigungsgebühren als 1,6
v.H. der Rohbausumme. Abweichungen hiervon seien nach der Rechtsprechung des
Berufungsgerichtes nur im Einzelfall möglich und mit dem Äquivalenzprinzip bzw. dem
Gleichheitssatz vereinbar. Ein Einzelfall sei jedoch nicht gegeben, weil die
landesdurchschnittlichen Rohbaukosten durchgängig 30 % bis 40 % überhöht seien und
sämtliche Bürogebäudeersteller hiervon betroffen seien. Die Überhöhung der
landesdurchschnittlichen Rohbaukosten werde beispielhaft durch die tatsächlichen
Rohbaukosten des hier genehmigten und des Bauvorhabens „T. " belegt, bei dem die
tatsächlichen Rohbaukosten zwischen 125,00 DM bis 138,90 DM pro cbm gelegen
hätten. Diese Ungleichbehandlung einer ganzen Gruppe verstoße gegen Art. 3 GG und
den Grundsatz der Typengerechtigkeit. Der Ermittlung der landesdurchschnittlichen
Rohbaukosten hätten nach der Rechtsprechung des Berufungsgerichts nur die Kosten
zugrundegelegt werden dürfen, die für die Herstellung aller bis zur Rohbauabnahme
fertigzustellenden Arbeiten und Lieferungen einschließlich der Gründung und
Erdausschachtungsarbeiten nach ortsüblichen Baustoffen und Löhnen erforderlich
gewesen seien. Nach den vorgelegten Unterlagen sei hingegen davon auszugehen,
daß in den im Jahr 1984 ermittelten landesdurchschnittlichen Kosten für Bürogebäude
und Tiefgaragen auch Ausbaukosten enthalten seien. Der zur Anwendung gelangte
Wahrscheinlichkeitsmaßstab erfordere im übrigen eine laufende Anpassung an die
wirklichen Verhältnisse, was jedoch schon seit Jahren nicht mehr erfolgt sei. Abgesehen
davon seien die Gebührensätze auch fehlerhaft fortgeschrieben worden. Zur
Anwendung sei ein Preisindex für Rohbaukosten bei Wohnhäusern gelangt, der höhere
Steigerungsraten aufweise, als der Index für Bürogebäude und Tiefgaragen. Wie sich
aus den Angaben des Landesamtes für Datenverarbeitung und Statistik für das Land
12
Nordrhein- Westfalen (im folgenden: LDS) selbst ergebe, lägen die Kostensteigerungen
bei Bürogebäuden um 2,4 % und bei Gewerblichen Betriebsgebäuden/Stahlbau um 3,1
% unter denjenigen für Wohngebäude. Der Grundsatz der Verwaltungspraktikabilität
könne insoweit nicht zur Rechtfertigung herangezogen werden, da eine differenzierte
Ermittlung der Preissteigerungsraten für Bürogebäude, wie die Sonderauswertung der
Rohbaukosten für Bürogebäude von 1984 bis 1994 seitens des LDS gezeigt habe, ohne
großen Aufwand möglich sei. Die Einschätzung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich
des wirtschaftlichen Vorteils sei unzutreffend. In seiner Entscheidung sei das
Verwaltungsgericht zu Unrecht von tatsächlichen Rohbaukosten in Höhe von
36.035.933,00 DM ausgegangen, da das Architektenhonorar nicht allein den
Rohbaukosten zugeschlagen werden könne. Selbst unter Zugrundelegung der
Berechnung des Verwaltungsgerichts lägen die landesdurchschnittlichen
Rohbaukosten um 29,4 % über den tatsächlichen Rohbaukosten. Des weiteren sei die
Orientierung des Verwaltungsgerichts A. Verkaufserlös von 221.410.000,00 DM
fehlerhaft. Die Herstellungskosten des schlüsselfertigen Gebäudes hätten
119.000.000,00 DM betragen, hiervon hätten die Rohbaukosten lediglich rund 24 %
ausgemacht. Allein die Grundstückserwerbskosten hätten 36.000.000,00 DM und die
Kosten der Zwischenfinanzierung 18.200.000,00 DM betragen. Auch sei nicht
berücksichtigt worden, daß die Klägerinnen das Projekt nur mit einer Mietgarantie für
fünf Jahre und garantierten Mieteinnahmen in Höhe von 16.000.000,00 DM/Jahr hätten
verkaufen können. Dies wäre nur mit einem Mietpreis von 32,00 DM/qm zu finanzieren
gewesen, jedoch sei dies schon damals nicht realisierbar gewesen.
Die Klägerinnen beantragen,
13
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.
14
Der Beklagte beantragt,
15
die Berufung zurückzuweisen.
16
Zur Begründung nimmt er Bezug auf sein erstinstanzliches Vorbringen und macht sich
darüber hinaus die Gründe der angefochtenen Entscheidung zu eigen. Ergänzend
macht er geltend, daß nach der geltenden Regelung die Berücksichtigung der
tatsächlichen Rohbaukosten im Einzelfall nicht zulässig sei. Des weiteren sei das
Kostendeckungsprinzip im Verwaltungsgebührenrecht nicht gesetzlich verankert. Auch
sei kein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip feststellbar; ein offensichtliches
Mißverhältnis zwischen dem bei Gebäuden der hier genehmigten Art notwendigerweise
höheren Verwaltungsaufwand einerseits und dem objektiven Wert bzw. Nutzen der
Amtshandlung für die Klägerinnen andererseits sei nicht gegeben.
17
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten
im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der hierzu beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten, des Widerspruchsvorgangs der Bezirksregierung
D. und der Unterlagen des Ministeriums für Bauen und Wohnen des Landes Nordrhein-
Westfalen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind,
Bezug genommen.
18
Entscheidungsgründe:
19
Die zulässige Berufung der Klägerinnen ist unbegründet; das Verwaltungsgericht hat
20
die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.
Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 17. März 1994 in der Gestalt des
Teilabhilfebescheides vom 29. September 1994 und des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung D. vom 24. Oktober 1995 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerinnen
nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
21
Rechtsgrundlage für die von den Klägerinnen nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 1. Alt. des
Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NW) geschuldete Gebühr
für die Erteilung der Baugenehmigung sind §§ 1 Abs. 1, 2 GebG NW i.V.m. § 1 der
Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVwGebO) in der im Zeitpunkt des
Eingangs des Bauantrags (§ 11 Abs. 1 Satz 1 GebG NW) im April 1992 geltenden
Fassung der 9. Änderungsverordnung vom 28. Januar 1992, GV NW S. 43, sowie der
Tarifstelle Nr. 2.4.1.b des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur AVwGebO und den
Nrn. 3 (Bürogebäude) und 21 (Tiefgaragen) der auf der Tarifstelle 2.1.2 AGT
beruhenden und im Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung - August/September
1994 - bekanntgemachten (§ 9 Abs. 2 GebG NW) Rohbaukostentabelle vom 28. Juli
1993 (Bekanntmachung des Ministeriums für Bauen und Wohnen - II A 2 - 66.2, MBl.
NW S. 1444).
22
Gemäß Tarifstelle 2.4.1.b AGT sind bei baulichen Anlagen und Räumen besonderer Art
und Nutzung i.S.v. § 50 BauO NW a.F. - wie dies hier in bezug auf das Bürogebäude
gegeben (§ 50 Abs. 3 Nr. 4 BauO NW a.F.) und zwischen den Beteiligten unstreitig ist -
je angefangene 1.000,00 DM der Rohbausumme 16,00 DM anzusetzen.
23
Das hiernach für die Bemessung der Gebühr maßgebende Tatbestandsmerkmal der
"Rohbausummme" ist in der Tarifstelle 2.1.2 AGT für sämtliche
rohbaukostenabhängigen Gebührentatbestände inhaltlich konkretisiert und in dieser
Ausgestaltung der Rechtsanwendung einheitlich und verbindlich vorgegeben. Hiernach
ist die Berücksichtigung der im Einzelfall tatsächlich gezahlten Rohbaukosten bei der
Gebührenbemessung grundsätzlich ausgeschlossen. Denn nach den in der Tarifstelle
2.1.2 AGT festgelegten Berechnungsgrundlagen für die Rohbausumme soll diese nicht
anhand des einzelnen Objektes ermittelt werden. Nach der ausdrücklichen Regelung
sind vielmehr von den für die Gebührenerhebung zuständigen Behörden bei der
Berechnung der Rohbausumme grundsätzlich die landesdurchschnittlichen
Rohbaukosten je cbm umbauten Raums und damit weder die im konkreten Fall
tatsächlich gezahlten Rohbaukosten noch, wie früher, die jeweiligen ortsüblichen
Rohbaukosten,
24
vgl. zum früheren Rechtszustand: Tarifstelle 2.4.1 AGT i.d.F. der Bekanntmachung der
AVwGebO vom 5. August 1980, GV NW S. 924, und hierzu: OVG NW, Urteil vom 1.
Februar 1989 - 9 A 1252/88 -, GemH 1991, 10, bestätigt durch BVerwG, Beschluß vom
25. September 1989 - 8 B 95.89 -, Buchholz 401.8 Verwaltungsgebühren Nr. 23,
25
anzuwenden. Der Einwand der Klägerinnen, die Tarifstelle 2.4.1.b AGT stelle lediglich
eine Ermächtigungsgrundlage zur Erhebung von Gebühren in Höhe von 1,6 v. H. der
tatsächlichen Rohbausumme dar, geht danach fehl.
26
Ob etwas anderes - Berechnung der Rohbausumme nach den tatsächlichen
Rohbaukosten einschließlich Umsatzsteuer - dann zu gelten hat, wenn die auf der
Grundlage der Tarifstelle 2.1.2 Satz 5 AGT bekanntgemachte Rohbaukostentabelle mit
27
den darin enthaltenen rund 30 Bauwerkstypen - einschließlich der Bestimmung über die
Anteilsermittlung im Fall der Mischnutzung - das konkret genehmigte Bauwerk nicht
erfaßt,
vgl. den letzten Satz der Rohbaukostentabelle vom 28. Juli 1993, a.a.O.,
28
kann offenbleiben. Die Frage der Anwendbarkeit der vorgenannten Bestimmung stellt
sich im vorliegenden Verfahren nicht, weil das genehmigte, gemischt genutzte Gebäude
nach seinen beiden Nutzungsarten (Bürogebäude mit Tiefgarage) ohne weiteres den in
der Rohbaukostentabelle unter Nr. 3 (Bürogebäude) und Nr. 21 (Tiefgaragen)
aufgeführten Bauwerkstypen anteilig zugeordnet werden kann. Daher richtet sich die
Berechnung der für die Gebührenbemessung nach der Tarifstelle 2.4.1.b AGT
maßgebenden Rohbausumme hier allein nach der Tarifstelle 2.1.2 AGT, die, wie oben
dargelegt, die Berücksichtigung der im konkreten Fall aufgewendeten tatsächlichen
Rohbaukosten insoweit ausschließt.
29
Die Tarifstelle 2.4.1.b i.V.m. der Tarifstelle 2.1.2 AGT steht mit höherrangigem Recht in
Einklang. Sie genügt dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG), weil der
Verordnungsgeber darin neben dem eindeutig bestimmten Gebührensatz von 16,00 DM
je angefangene 1.000,00 DM der Rohbausumme auch die wesentlichen Bestimmungen
zur Berechnung der Rohbausumme, wie sie als Maßstab Grundlage der
Gebührenberechnung sein soll, mit hinreichender Genauigkeit getroffen hat. Damit ist
der verfassungsrechtlich gebotenen Bestimmtheit unter dem Aspekt der
Vorhersehbarkeit und Berechenbarkeit der Abgabenbelastung Rechnung getragen und
die „Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen
Handhabung",
30
vgl. hierzu: BVerfG, Beschluß vom 12. November 1958 - 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57 -,
BVerfGE 8, 274 (325); BVerwG, Urteil vom 1. März 1996 - 8 C 29.94 -, BVerwGE 100,
323 (326); Urteil vom 24. August 1990 - 8 C 73.88 -, DVBl. 1990, 1411; Urteil vom 21.
Oktober 1970 - IV C 137.68 -, DÖV 1971, 102; Urteil vom 2. Juli 1969 - IV C 68.67 -,
Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 6; Beschluß vom 25. September 1989, a.a.O.,
31
ausgeschlossen.
32
Die Tarifstelle 2.1.2 AGT ist zunächst entgegen der Auffassung der Klägerinnen im
Hinblick auf das Verhältnis von ortsüblichen bzw. landesdurchschnittlichen
Rohbaukosten in sich widerspruchsfrei. Ein gleichrangiges Nebeneinander von
ortsüblichen bzw. landesdurchschnittlichen Rohbaukosten bei der Berechnung der
Rohbausumme ist nach der genannten Regelung ausgeschlossen und den unteren
Bauaufsichtsbehörden ausschließlich die Anwendung landesdurchschnittlicher
Rohbaukosten eindeutig vorgegeben. Die im Jahre 1984 von den unteren
Bauaufsichtsbehörden angewandten ortsüblichen Rohbaukosten (Sätze 1 und 2 der
Tarifstelle 2.1.2 AGT) stellen lediglich die Grundlage für die Berechnung der nach der
Tarifstelle 2.1.2 AGT maßgebenden Mittelwerte und der hierauf beruhenden
landesdurchschnittlichen Rohbaukosten dar. Die hierdurch erfolgte Festlegung der
Bezugspunkte für die Fortschreibung hat nicht zur Folge, daß alternativ zu den
fortgeschriebenen landesdurchschnittlichen Rohbaukosten divergierende ortsübliche
Rohbaukosten zur Anwendung gelangen sollen. Die diesbezüglichen Einwände der
Klägerinnen sind offenkundig auf ein Mißverständnis der Formulierungen der im übrigen
im vorliegenden Verfahren nicht einschlägigen Tarifstelle 2.1.2 AGT i.d.F. der 4.
33
Änderungsverordnung vom 27. November 1984, GV NW S. 718, zurückzuführen.
Vgl. zur Auslegung dieser Fassung: OVG NW, Urteil vom 1. Februar 1989, a.a.O.
34
Auf welche einzelnen der im Jahr 1984 angewandten ortsüblichen Rohbaukostensätze
als Basiswerte der Durchschnittsrechnung im weiteren konkret abzustellen ist, ergibt
sich aus der Ermittlung der Mittelwerte des für die Bauaufsicht zuständigen Ministers
(Satz 1 der Tarifstelle 2.1.2 AGT), die insoweit eine Differenzierung nach rund 30
Bauwerkstypen ausweist und damit den Kreis der hiernach berücksichtigungsfähigen
angewandten ortsüblichen Rohbaukostensätze eindeutig begrenzt. Die hiernach
maßgebenden, im Jahre 1984 angewandten ortsüblichen Rohbaukostensätze für die
einzelnen Bauwerkstypen stehen insgesamt objektiv fest und sind einer nachträglichen
Änderung nicht mehr zugänglich.
35
Auch die Art und Weise der Mittelung der angewandten ortsüblichen
Rohbaukostensätze (Satz 2 der Tarifstelle 2.1.2 AGT) zur erstmaligen Ermittlung der
landesdurchschnittlichen Rohbaukostensätze ist hinreichend bestimmt: in Ermangelung
gegenteiliger Regelungen ist hiernach die übliche Methode der rechnerischen
Durchschnittsbildung (Summe der Einzelwerte geteilt durch die Gesamtanzahl der
Einzelwerte) anzuwenden.
36
Der Verordnungsgeber hat ebenfalls die Fortschreibung dieser einzelnen Mittelwerte
hinreichend genau festgelegt. Mit der - pauschalen - Bezugnahme in Satz 4 der
Tarifstelle 2.1.2 AGT auf die von dem LDS bekanntgegebenen „Preisindizes für Wohn-
und Nichtwohngebäude, Instandhaltung und Straßenbau in Nordrhein-Westfalen" hat er
sich zwar der Bestimmung eines konkreten Preisindexes enthalten, jedoch kann dieser
auf der Grundlage der übrigen normativen Festlegungen bestimmt werden.
37
Satz 4 der Tarifstelle 2.1.2 AGT ist entgegen der - im Termin zur mündlichen
Verhandlung allerdings nicht mehr aufrechterhaltenen - Meinung der Klägerinnen nicht
dahingehend zu verstehen, daß der Verordnungsgeber damit die Anwendung von
Preisindizes für den Straßenbau zur Fortschreibung der Rohbaukostenmittelwerte
vorgeschrieben hat. Die Bezugnahme auf die bekanntgegebenen Preisindizes für
„Wohn- und Nichtwohngebäude, Instandhaltung und Straßenbau in NW" bestimmt
lediglich die Fundstelle, aus der die Preisindizes zum Zwecke der Fortschreibung der
1984 ermittelten Rohbaukostenmittelwerte zu entnehmen sind.
38
Bei der hiernach vorzunehmenden Bestimmung des anzuwendenden Preisindexes ist
davon auszugehen, daß nach der Tarifstelle 2.4.1.b AGT die Rohbausumme der
Gebührenbemessung zugrunde zu legen ist. Dementsprechend bestimmt Satz 2 der
Tarifstelle 2.1.2 AGT die Mittelwerte der angewandten ortsüblichen Rohbaukosten zur
Grundlage der Fortschreibung. Die damit durchgehend erfolgte normative und
ausschließliche Ausrichtung der Gebührenbemessung an den Rohbaukosten läßt die
Zielrichtung erkennen, bei der Gebührenbemessung allein auf die Kosten der Errichtung
der durch rechtliche und technische Vorgaben stark vereinheitlichten Rohbauten
abzustellen und damit die darüberhinausgehenden Ausbaukosten, die dem jeweiligen
Bauwerk sein individuelles Gepräge verleihen und aus diesem Grund die
Kostenpauschalierung und die Wahrung der Gebührengerechtigkeit erschweren, von
vornherein außer Betracht zu lassen. Diese eindeutig erkennbare und im übrigen
angesichts der Typisierung auch naheliegende Intention des Verordnungsgebers führt
zu der Anwendung eines Preisindexes, der von der Preisentwicklung der Ausbaukosten
39
nicht beeinflußt wird und ausschließlich die Preisentwicklung von Rohbaukosten
dokumentiert.
Als solcher kommt nach dem genannten Statistischen Bericht des LDS lediglich der
Preisindex für Rohbauarbeiten an Wohngebäuden (Tabelle 1, lfd. Nr. 2; Tabelle 2, lfd.
Nr. 2; Tabelle 3 „Wohngebäude/Rohbauarbeiten") in Betracht, der, wie das LDS auch
auf Anfrage des Gerichts mitgeteilt hat, als einziger veröffentlichter Preisindex die
Preisentwicklung ausschließlich von Rohbauarbeiten erfaßt.
40
Mit der Festlegung der Fortschreibung auf den im Mai jeden Jahres bekanntgegebenen
Preisindex (Satz 4 der Tarifstelle 2.1.2 AGT) ist auch bestimmt, daß die Fortschreibung
jährlich zu erfolgen hat und daß dabei für das Jahr, in dem die Amtshandlung
(Baugenehmigung) erfolgt (hier: 1994), der von dem LDS für einen Teil des Vorvorjahres
und des Vorjahres (hier: Mai 1992 bis Mai 1993) festgestellte Preisindex
zugrundezulegen ist und nicht die bis zum Zeitpunkt der Beendigung der Amtshandlung
(hier: August/September 1994) ermittelte Preisentwicklungsrate des laufenden Jahres;
dies war bereits bei der erstmaligen Einführung der landesdurchschnittlichen
Rohbaukostensätze zum 1. Januar 1985 mit der Tarifstelle 2.1.2 AGT i.d.F. der 4.
Änderungsverordnung vom 27. November 1984, a.a.O., ausdrücklich festgelegt (Satz 3
der Tarifstelle 2.1.2 AGT) und ist nachträglich nicht modifiziert worden. Eine materielle
Änderung dieser Fortschreibung hat der Verordnungsgeber mit der im vorliegenden Fall
geltenden Fassung der Tarifstelle 2.1.2 AGT insoweit nicht beabsichtigt, auch wenn
darin nicht ausdrücklich auf die Preisindizes des „vergangenen Jahres" Bezug
genommen worden ist.
41
Die zur Fortschreibung der Mittelwerte erfolgte Bezugnahme in Satz 4 der Tarifstelle
2.1.2 AGT auf einen außerhalb der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung
veröffentlichten Preisindex ist unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten auch im übrigen
nicht zu beanstanden. Darin liegt insbesondere keine unzulässige dynamische
Verweisung auf außerhalb der Regelungskompetenz und der Regelungsmöglichkeit
des Verordnungsgebers sich verändernde Regelwerke, sondern nur eine
Berücksichtigung gewandelter Sachlagen im Zusammenhang mit der Definition
unbestimmter Rechtsbegriffe.
42
Vgl. OVG NW, Urteil vom 1. Februar 1989, a.a.O.
43
In dem vorzitierten Urteil hat der erkennende Senat die mit der Bindung an sich
verändernde Preisindizes bewirkte Steigerung von Abgaben unter rechtsstaatlichen
Gesichtspunkten für zulässig gehalten, wenn dem interessierten Bürger die Möglichkeit
gegeben ist, sich über die Entwicklung der Preisindizes zu informieren und die Höhe der
Abgabe nach einem bestimmten Preisindex hinreichend berechenbar ist.
44
Vgl. OVG NW, Urteil vom 1. Februar 1989, a.a.O.
45
Dies ist für die hier in Rede stehenden Bauwerkstypen (Bürogebäude/Tiefgaragen) der
Fall. Die für die Fortschreibung maßgebenden Mittelwerte (Sätze 3 und 4 der Tarifstelle
2.1.2 AGT) sind mit der ersten Rohbaukostentabelle vom 28. November 1984 im Wege
sachverständiger Tatsachenfeststellung,
46
vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 13. November 1996 - 8 B 212.96 -, ZKF 1997, 230, vom
27. März 1996 - 8 B 51.96/8 B 52.96 - und vom 25. September 1989, a.a.O.; Beschluß
47
vom 27. Juni 1984 - 8 B 163.83 -, David Abgabenrecht 1988 Nr. 18.; Beschluß vom 17.
November 1978 - 7 B 1.78 -, David, a.a.O., Nr. 13; OVG NW, Urteil vom 1. Februar 1989,
a.a.O.,
im Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen (MBl. NW 1984 S. 1935) öffentlich
bekanntgemacht worden (Nr. 3 - Bürogebäude - : 167,00 DM/cbm; Nr. 21 - Tiefgaragen -
: 166,00 DM/cbm).
48
Zur Feststellung des Preisindexes kann jeder Interessierte die Fachveröffentlichung des
LDS gegen ein geringes Entgelt,
49
vgl. zur Zulässigkeit dieses Verfahrens: BVerwG, Beschluß vom 12. Mai 1977 - VII B
27.76 -, David, a.a.O, Nr. 135,
50
käuflich erwerben oder in öffentlichen Bibliotheken einsehen. Zur Kontrolle der
Fortschreibung der landesdurchschnittlichen Rohbaukosten stehen darüber hinaus die
von dem für die Bauaufsicht zuständigen Minister mit den weiteren
Rohbaukostentabellen jährlich bekanntgemachten Werte zur Verfügung.
51
Auch im übrigen steht die Tarifstelle 2.4.1.b i.V.m. der Tarifstelle 2.1.2 AGT mit
höherrangigem Recht in Einklang.
52
Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG liegt nicht vor; die
Ausführungen der Klägerinnen zum Verstoß gegen die im Falle der Anwendung eines
Wahrscheinlichkeitsmaßstabes im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG geltenden Grundsätze
greifen nicht durch.
53
Zutreffend gehen die Klägerinnen allerdings davon aus, daß es sich bei dem Kriterium
der Rohbausumme lediglich um einen Ersatzmaßstab handelt,
54
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 13. November 1996, a.a.O.; Beschluß vom 20. Februar
1996 - 8 B 16.96-; Urteil vom 2. Juli 1969, a.a.O.,
55
der anstelle des an sich der Gebührenbemessung nach § 4 2. Alt. GebG NW
zugrundezulegenden Wertes des Gegenstandes, auf den sich die Amtshandlung
(Baugenehmigung) bezieht,
56
vgl. OVG NW, Urteil vom 8. Juni 1976 - II A 328/75 -, OVGE 32, 63,
57
zur Anwendung gelangt.
58
Der danach an sich maßgebende tatsächliche Wert des Gegenstandes, hier eines
(gewerblich genutzten) Bürogebäudes, bestimmt sich regelmäßig nach den
marktabhängigen Nutzungs- und Ertragsmöglichkeiten, die nach dem jeweiligen -
genehmigten - Nutzungszweck über die Lebensdauer des Wirtschaftsobjektes unter
besonderer Berücksichtigung der ertragsteuernden gesellschafts- und steuerrechtlichen
Rahmenbedingungen bestehen. Die Bestimmung dieses Wertes erfordert danach
neben der Feststellung der tatsächlichen Herstellungskosten (Rohbaukosten,
Ausbaukosten und sonstige Nebenkosten) zum einen eine die gesamte Lebensdauer
des Objektes erfassende Prognose über sämtliche in dieser Zeit noch anfallenden
Kosten (Unterhaltungskosten, Instandhaltungskosten etc.) und zum anderen die mit dem
59
Objekt bei wechselnden Marktlagen zu erwartenden Erträge, wobei die Höhe der zu
erwirtschaftenden Erträge nicht unwesentlich durch die jeweils geltenden, sich
fortlaufend ändernden rechtlichen Rahmenbedingungen beeinflußt wird. Es liegt auf der
Hand, daß die Bestimmung des tatsächlichen Wertes des genehmigten Objektes in
jedem Einzelfall kaum oder aber nur unter unverhältnismäßigen Schwierigkeiten von
der unteren Bauaufsichtsbehörde im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung zu leisten
ist.
Da es nach § 4 GebG NW nicht grundsätzlich ausgeschlossen ist, den Wert des
Gegenstandes nach Maßgabe einer pauschalierenden Betrachtungsweise zu
bestimmen,
60
vgl. OVG NW, Urteil v. 1. Februar 1989, a.a.O.,
61
und auch im übrigen der Verordnungsgeber an den Wirklichkeitsmaßstab weder
aufgrund von Bundesrecht noch durch Landesrecht gebunden ist, ist dieser in der Wahl
sonstiger (Wahrscheinlichkeits-)Maßstäbe zur Bestimmung des Objektwertes
grundsätzlich frei, soweit die verfassungsrechtlichen Grenzen der Gestaltungsfreiheit
eingehalten werden.
62
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 8. Oktober 1991 - 1 BvL 50/86 -, BVerfGE 84, 348 (S. 359)
m.w.N.
63
Dies ist hier in bezug auf das verfassungsrechtliche Gleichbehandlungsgebot des Art. 3
Abs. 1 GG der Fall. Die Anwendung des allgemeinen Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs.
1 GG verlangt den Vergleich von Lebensverhältnissen, die von vornherein nicht in allen,
sondern stets nur in einzelnen Elementen gleich sind. Grundsätzlich ist es innerhalb der
Grenzen der Sachgerechtigkeit Sache des Gesetzgebers, darüber zu entscheiden,
welche von diesen Elementen er als maßgebend für eine Gleich- oder
Ungleichbehandlung ansieht.
64
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 8. Oktober 1991, a.a.O. (S. 359); BVerwG, Beschluß vom
13. November 1996, a.a.O.; Urteil vom 15. Juli 1988 - 7 C 5.87 - Buchholz 407.4 § 8
FStrG Nr. 20.
65
Bestehen bindende materielle Vorgaben für die Gebührenbemessung, wie hier die
Bemessung nach dem Wert des Gegenstandes gemäß § 4 2. Alt. GebG NW, muß das
jeweils gewählte Differenzierungskriterium sich im Hinblick darauf als plausibel und
sachgerecht erweisen.
66
Diese Voraussetzung ist hier gegeben. Da der Gebührenbemessung der Wert des
Gegenstandes zugrundezulegen ist, beschränkt sich die Bandbreite der im Rahmen des
Art. 3 Abs. 1 GG grundsätzlich gegebenen Differenzierungsmöglichkeiten auf diejenigen
Kriterien, die einen Zusammenhang mit dem Wert des Gegenstandes, auf den sich die
Baugenehmigung bezieht, erkennen lassen.
67
Diesen Anforderungen genügt der vom Verordnungsgeber gewählte Maßstab der
landesdurchschnittlichen und nach einem einheitlichen Baupreisindex
fortgeschriebenen Rohbaukosten. Dieser berücksichtigt mit den Rohbaukosten vom
Ansatz her zwar nur einen der für die Wertbestimmung des Bauobjekts aussagekräftigen
Parameter und läßt insbesondere sowohl die übrigen Herstellungskosten
68
(Ausbaukosten und Nebenkosten), die Unterhaltungskosten und die mit dem Objekt
verknüpften Nutzungs- bzw. Ertragsmöglichkeiten außer Acht. Die Vernachlässigung
dieser Parameter ist jedoch gerechtfertigt, weil im Rahmen der Pauschalierung davon
ausgegangen werden kann, daß die Rohbaukosten, auch wenn sie üblicherweise unter
den Ausbaukosten liegen, aufgrund ihres gleichwohl noch beträchtlichen Anteils an den
den Wert eines Bauobjekts wesentlich (mit)prägenden Herstellungskosten als ein
maßgebender wertbestimmender Faktor angesehen werden können.
Ob insoweit ein Abstellen auf andere Parameter als die Rohbaukosten der Erfassung
des tatsächlichen Objektwertes näher kommt, kann dahinstehen, da lediglich die
Einhaltung der verfassungsmäßigen Grenzen zu prüfen ist, nicht aber, ob insoweit die
zweckmäßigste oder gerechteste Lösung gefunden worden ist.
69
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 8. Oktober 1991, a.a.O. (S. 359); BVerwG, Urteil vom 14.
April 1967 - VII C 15.65 -, BVerwGE 26, 317.
70
Auch die Loslösung der für die Gebührenbemessung nach Tarifstelle 2.4.1.b i.V.m.
Tarifstelle 2.1.2 AGT maßgebenden Rohbausumme von den im Einzelfall für ein
konkretes Bauobjekt tatsächlich gezahlten Rohbaukosten durch
71
- die Bildung von Bauwerkstypen, - die Bezugnahme auf die von den unteren
Bauaufsichtsbehörden in einem bestimmten Stichjahr (1984) hinsichtlich der einzelnen
Bauwerkstypen angewandten ortsüblichen Rohbaukosten, - die auf dieser Grundlage
vorgegebene Mittelwertbildung für die einzelnen Bauwerkstypen, - die hieran
anknüpfende Fortschreibung nach einem einheitlichen Rohbaukostenindex für
Wohngebäude, - die Begrenzung der Kostenfortschreibung für das Jahr der
Amtshandlung (hier: 1994) auf die Preisentwicklung in einem Teil des Vorvorjahres und
des Vorjahres (hier: Mai 1992 bis Mai 1993) und - die Fixierung der
Rohbaukostenermittlung auf das Jahr der Genehmigungserteilung (§ 9 Abs. 2 GebG
NW)
72
stehen mit Art. 3 Abs. 1 GG in Einklang, soweit die hier in Rede stehenden
Bauwerkstypen „Bürogebäude" und „Tiefgaragen" betroffen sind.
73
Bei der Ordnung von Massenerscheinungen, wie sie auch im
Verwaltungsgebührenrecht auftreten, braucht der Gesetzgeber nicht um die
Gleichbehandlung aller denkbaren Einzelfälle besorgt zu sein. Er ist vielmehr berechtigt,
von einem Gesamtbild auszugehen, das sich aus den ihm vorliegenden Erfahrungen
ergibt.
74
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 8. Oktober 1991, a.a.O. (S. 359).
75
Auf dieser Grundlage darf er generalisierende, typisierende und pauschalierende
Regelungen verwenden, ohne allein schon wegen der damit unvermeidlich
verbundenen Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen.
76
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 8. Oktober 1991, a.a.O. (S. 359).
77
Danach ist zunächst die Typbildung hinsichtlich der Bauwerkstypen „Bürogebäude" und
„Tiefgaragen" nicht zu beanstanden. Diese durch Gründe der Verwaltungspraktikabilität
gerechtfertigte Zusammenfassung verschiedener Gebäude unter einen bestimmten
78
Bauwerkstyp ermöglicht gleichwohl eine den Erfordernissen der (relativen)
Binnengerechtigkeit,
vgl. hierzu: BVerwG, Beschluß vom 13. November 1996, a.a.O., OVG Mecklenburg-
Vorpommern, Urteil vom 15. November 1995 - 6 L 36/95 - ZKF 1996, 180; Hess. VGH,
Urteil vom 4. April 1990 - 5 UE 2284/87 -, ESVGH 40, 254,
79
genügende, sachgerechte Erfassung der in diesen Gruppen zusammengefaßten
unterschiedlichen Objekte. Die sachgerechte Differenzierung zwischen den
unterschiedlichen Gebäuden eines Bauwerkstyps wird in quantitativer Hinsicht aufgrund
der Anbindung der Rohbaukosten an die Größe des jeweils umbauten Raums und in
qualitativer Hinsicht durch den Zuschlag von 5 v.H. für Gebäude mit mehr als fünf
Vollgeschossen gewährleistet, der den mit der Errichtung höherer Gebäude steigenden
Anforderungen an die Ausgestaltung des Rohbaus Rechnung trägt und dessen
Berechtigung auch die Klägerinnen nicht in Abrede stellen; die auf die jeweilige
Nutzungsart bezogene, anteilige Ermittlung der Rohbaukosten stellt dies für - wie hier -
gemischt genutzte Gebäude sicher.
80
Vgl. den vorletzten Satz der Rohbaukostentabelle vom 28. Juli 1993, a.a.O..
81
Eine darüber hinausgehende Differenzierung ist insbesondere mit Blick auf das hier
genehmigte Bauwerk nicht geboten; dieses entspricht dem üblichen Typ „Bürogebäude
mit Tiefgarage", was auch von den Klägerinnen nicht bestritten wird.
82
Auch die Berücksichtigung der angewandten ortsüblichen Rohbaukosten, die hierauf
beruhende Bildung landesdurchschnittlicher Rohbaukostenmittelwerte für die
genannten Bauwerkstypen, die daran anknüpfende Fortschreibung mit einem
einheitlichen Rohbaukostenindex für Wohngebäude, die Begrenzung der
Kostenfortschreibung auf die Preisentwicklung bis einschließlich eines Teils des
Vorjahrs und die Fixierung der Rohbaukostenermittlung auf das Jahr der
Genehmigungserteilung (§ 9 Abs. 2 GebG NW) hat als Pauschalierung vor Art. 3 Abs. 1
GG Bestand.
83
Der Senat verkennt dabei nicht, daß die einzelnen Bestandteile dieser Pauschalierung
jeweils für sich genommen oder aber in der Summe zu Abweichungen gegenüber den
tatsächlichen Rohbaukosten führen können. Dennoch ist der wegen der Pauschalierung
zwangsläufig in gewissem Umfang ungenaue Ersatzmaßstab durch die ebenfalls im
Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG zu berücksichtigenden Gesichtspunkte der
Gebührengerechtigkeit und der Verwaltungspraktikabilität gerechtfertigt.
84
Die Maßstabsgestaltung nach der Tarifstelle 2.1.2 AGT, die trotz der Pauschalierung in
sachgerechter Weise an den über die Rohbausumme repräsentierten wirtschaftlichen
Wert des Gegenstandes, auf den sich die Verwaltungshandlung bezieht (§ 4 2. Alt.
GebG NW), anknüpft,
85
vgl. BVerwG, Beschluß vom 13. November 1996, a.a.O.; Beschluß vom 20. Februar
1996, a.a.O.; OVG NW, Urteil vom 1. Februar 1989, a.a.O.,
86
verwirklicht den Gerechtigkeitsgedanken, wonach es für die Gebührenerhebung bei
vergleichbaren Verwaltungsleistungen nicht auf das örtliche Baupreisniveau oder
sonstige, die Baukostenkalkulation im einzelnen prägenden und nicht selten von
87
Zufällen oder gar rechtswidrigem Handeln abhängigen Umstände ankommen soll. Sie
beugt zugleich - insbesondere bei hochwertigen Bauobjekten - Mißbräuchen bei der
Kalkulation bzw. der Abrechnung der Rohbaukosten vor, die mit dem Ziel der Senkung
der Gebührenbemessungsgrundlage vorgenommen werden.
Darüber hinaus lassen Gründe der Verwaltungspraktikabilität eine Abkopplung der als
Bemessungsgrundlage für die Gebühr heranzuziehenden Rohbaukosten von den
tatsächlichen Rohbaukosten geboten erscheinen. Da bei der Bemessung der
Gebührensätze nach § 3 GebG NW der wirtschaftliche Wert der Amtshandlung für den
Kostenschuldner zu berücksichtigen ist, müßte, wenn nicht auf landesdurchschnittliche,
sondern einzelfallbezogene Werte abgestellt würde, von seiten der Verwaltung jeweils
überprüft werden, ob die durch Rechnung ausgewiesenen Rohbaukosten den
Tatsachen entsprechen. Denn ansonsten bestünde die Gefahr, daß der
Bauunternehmer in Absprache mit dem gebührenpflichtigen Bauherrn aus Gründen der
Gebührenersparnis die Rohbaukosten bewußt niedrig kalkuliert und der erforderliche
Ausgleich bei den sonstigen Bauleistungen vorgenommen wird.
88
Hinzu kommt, daß gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 GebG NW die die Fälligkeit der Gebühr
begründende Kostenrechnung (vgl. § 17 GebG NW) regelmäßig mit der
Sachentscheidung ergehen soll, so daß die Gebühr bereits im Zeitpunkt der Erteilung
der Baugenehmigung zu berechnen ist. Zu diesem Zeitpunkt steht die Höhe der
tatsächlichen Rohbaukosten jedoch noch nicht fest. Es müßte also - in Abweichung von
der Sollvorschrift des § 14 Abs. 1 Satz 2 GebG NW - entweder mit der Erhebung der
Gebühr bis zur Beendigung des Rohbaus und der Rechnungserstellung zugewartet
oder aber auf der Grundlage eines Kostenvoranschlages oder einer Schätzung eine
vorläufige Gebühr erhoben und nachher endgültig abgerechnet werden. Beide
Alternativen haben, wie keiner näheren Darlegung bedarf, gegenüber der gegenwärtig
praktizierten Regelung schwerwiegende Nachteile.
89
Vgl.: BVerwG, Beschluß vom 13. November 1996, a.a.O.; Beschluß vom 20. Februar
1996, a.a.O.; Urteil vom 2. Juli 1969, a.a.O.; OVG NW, Urteil vom 1. Februar 1989,
a.a.O.; Urteil vom 16. Juli 1992 - 9 A 1930/90 -; Urteil vom 22. September 1992 - 9 A
785/92 -; Beschlüsse jeweils vom 18. Dezember 1995 - 9 A 2957/92 - und - 9 A 2267/92
-, bestätigt durch BVerwG, Beschlüsse jeweils vom 27. März 1996, a.a.O..
90
Die Berücksichtigung der - statistisch erfaßten - Preisentwicklung lediglich bis
einschließlich Mai des Vorjahrs (hier: 1993) ist ebenso wie die zeitliche Zäsur mit Ablauf
des Jahres der Genehmigungserteilung zwingende Voraussetzung der Gewährleistung
einer landeseinheitlichen Gebührenbemessung. Die aktuelle Preisentwicklung im -
gesamten - Jahr der Genehmigungserteilung und auch danach ist statistisch nicht erfaßt
und würde daher den einzelnen unteren Bauaufsichtsbehörden Prognosen
abverlangen, die angesichts des im Falle der Prognose bestehenden
Beurteilungsspielraums naturgemäß unterschiedlich ausfallen können. Die damit
zwangsläufig verbundene Regionalisierung der Preisentwicklung und - damit
korrespondierend - der Gebührenbemessung stünde jedoch dem mit der Tarifstelle 2.1.2
AGT verfolgten Ziel einer landeseinheitlichen Gebührenbemessung gerade entgegen.
Abgesehen davon dürften diese Prognosen aufgrund ihrer Unwägbarkeiten sowohl
unpraktikabel als auch für die Gebührenpflichtigen kaum noch nachvollziehbar bzw.
berechenbar sein.
91
Entgegen der Auffassung der Klägerinnen verletzt die Pauschalierung auch den im
92
Rahmen des Art. 3 GG zu beachtenden Grundsatz der Typengerechtigkeit unter dem
Gesichtspunkt der Binnengerechtigkeit nicht.
Der Grundsatz der Typengerechtigkeit gestattet dem Gesetzgeber, bei der Gestaltung
abgabenrechtlicher Regelungen in der Weise zu verallgemeinern und zu pauschalieren,
daß an die Regelfälle eines Sachbereichs angeknüpft wird und dabei die
Besonderheiten von Einzelfällen außer Betracht bleiben.
93
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 1. August 1986 - 8 C 112.84 -, David, a.a.O., Nr. 63; Urteil
vom 25. August 1982 - 8 C 54.81 -, David, a.a.O., Nr. 146.
94
Die nach Art. 3 Abs. 1 GG zulässige Typisierung und Pauschalierung setzt allerdings
voraus, daß die durch sie eintretenden Härten und Ungerechtigkeiten nur eine
verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und der Verstoß gegen den
Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist. Wesentlich ist ferner, ob die Härten nur unter
Schwierigkeiten vermeidbar wären; hierfür sind auch praktische Erfordernisse der
Verwaltung von Gewicht.
95
Vgl. BVerfG, Beschluß vom 8. Oktober 1991, a.a.O. (S. 360).
96
Der Grundsatz der Typengerechtigkeit vermag die Gleichbehandlung ungleicher
Sachverhalte nur so lange zu rechtfertigen, als nicht mehr als 10. v. H. der von der
Regelung betroffenen Fälle dem "Typ" widersprechen.
97
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 1. August 1986, a.a.O.; Beschluß vom 19. September 1983
- 8 N 1.83 -, David, a.a.O., Nr. 149; OVG NW, Urteil vom 15. April 1991 - 9 A 803/88 -;
Urteil vom 25. April 1997, a.a.O..
98
Ob diese im Beitrags- und Benutzungsgebührenrecht von dem
Bundesverwaltungsgericht entwickelte Grenze von 10 v. H. auch im
Verwaltungsgebührenrecht Geltung beansprucht, in dem es nicht ausschließlich um
eine Verteilung von aufgewendeten Kosten, sondern, wie hier, um eine darüber
hinausgehende im wesentlichen wertbezogene Gebührenbemessung geht, die
zwangsläufig einen pauschalierenden Maßstab zur Wertbestimmung erfordert, kann
dahinstehen, da es im vorliegenden Fall nicht auf die Einhaltung dieser Grenze
ankommt.
99
Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Typengerechtigkeit kann im vorliegenden
Zusammenhang nur dann in Betracht gezogen werden, wenn
100
durch die einheitlich vorgegebene pauschalierte Ermittlung der Rohbaukosten, die
insoweit die Gleichbehandlung kennzeichnet, die Bauwerkstypen „Bürogebäude" und
„Tiefgaragen" gegenüber den anderen Bauwerkstypen, etwa gegenüber dem
Bauwerkstyp „Wohngebäude", sachwidrig gleich behandelt werden, und
101
die mit den beiden genannten Bauwerkstypen abgedeckten Fälle im Verhältnis zu den
übrigen rund 28 Bauwerkstypen mehr als 10 v.H. der von der Maßstabsregelung
insgesamt erfaßten Fälle ausmacht.
102
Im vorliegenden Fall scheitert es schon an der ersten Voraussetzung. Eine sachwidrige
Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte in bezug auf die beiden genannte
103
Bauwerkstypen liegt nicht vor.
Auf der ersten Stufe der Kostenpauschalierung, nämlich bei der Bildung der Mittelwerte,
hat der Verordnungsgeber den Kostenunterschieden zwischen den einzelnen
Bauwerkstypen bei der Errichtung der Rohbauten dadurch hinreichend Rechnung
getragen, daß er der Mittelwertbildung die auf den jeweiligen Bauwerkstyp bezogenen,
von den unteren Bauaufsichtbehörden im Jahre 1984 angewandten ortsüblichen
Rohbaukosten zugrundegelegt und damit bereits im Berechnungsansatz eine
Gleichbehandlung der ungleichen Rohbauerrichtungskosten vermieden hat.
104
Die Mittelwerte, die damit wegen der differenzierten Grundlage die Kostenunterschiede
bei den einzelnen Bauwerkstypen dem Grunde nach wahren und damit eine
sachwidrige Gleichbehandlung verhindern, sind allerdings auf der zweiten Stufe der
Kostenpauschalierung durch einen einheitlichen Rohbaukostenindex für Wohngebäude
fortzuschreiben. Diese Vereinheitlichung der Fortschreibung bedingt naturgemäß eine
partielle Gleichbehandlung der im tatsächlichen möglicherweise ungleichen
Kostenentwicklung. Diese führt jedoch nicht zu einer Gleichbehandlung ungleicher
Sachverhalte i.S.d. Grundsatzes der Typengerechtigkeit zum Nachteil der hier in Rede
stehenden Bauwerkstypen.
105
Nach der hier vorliegenden Ausgestaltung der Bemessung der Rohbaukosten nach
Mittelwerten i.V.m. einer an der Preisentwicklung für Rohbauten von Wohngebäuden
ausgerichteten Indexierung ist eine Abweichung des hiernach zu ermittelnden
"pauschalierten Annäherungswertes" der Rohbausumme,
106
vgl. OVG NW, Urteil vom 22. September 1992, a.a.O.; Urteil vom 16. Juli 1992, a.a.O.;
Urteil vom 1. Februar 1989, a.a.O.,
107
von den tatsächlichen Rohbaukosten im Einzelfall systemimmanent. Denn die
Berechnung der Rohbaukosten nach der Tarifstelle 2.1.2 AGT bezweckt gerade, wie
oben dargelegt, aus sachgerechten Gründen die Abkoppelung der
Gebührenbemessung von den tatsächlich gezahlten Rohbaukosten im Einzelfall.
108
Zu berücksichtigen ist des weiteren, daß aufgrund der - nicht zu beanstandenden -
Typisierung nach Bauwerkstypen landesweit unter einem Bauwerkstyp
verschiedenartige Bauwerke zusammengefaßt werden, deren tatsächliche
Rohbaukosten aufgrund der unterschiedlichen Bauausführung von vornherein nicht
identisch sind und folglich „die Rohbausumme" für den jeweiligen Bauwerkstyp nicht
punktgenau zu bestimmen ist. Damit ist innerhalb des Bauwerkstyps schon in bezug auf
die tatsächlichen Rohbaukosten nur eine mehr oder weniger weit gefächerte Bandbreite
vorgegeben, die deutliche Differenzen zwischen den jeweiligen (obereren und unteren)
Grenzwerten aufweisen kann.
109
Vgl. Zur Bandbreite OVG NW, Urteil vom 17. Dezember 1969 - II A 784/67 -, OVGE 25,
198.
110
Auch daher zwingt selbst eine in einem Einzelfall gegebene Abweichung der tatsächlich
gezahlten Rohbaukosten von den pauschal ermittelten Rohbaukosten nicht ohne
weiteres zu der Annahme, daß insoweit ungleiche Sachverhalte vorliegen, die über die
Maßstabsregelung unter Verstoß gegen den Grundsatz der Typengerechtigkeit gleich
behandelt werden.
111
Schließlich muß in die Betrachtung der Umstand einbezogen werden, daß, wie oben
dargelegt, die Rohbausumme ihre Rechtfertigung als ein den Anforderungen des § 4 2.
Alt. GebG NW genügender, wertbestimmender Faktor nicht als solche, sondern nur
aufgrund ihres im Verhältnis zu den Herstellungskosten wesentlichen Anteils an diesen
erlangt; diese der Legitimation des Parameters der „Rohbausumme" als
Maßstabsinstrument innewohnende Verknüpfung mit den gesamten Herstellungskosten
bestimmt damit zugleich den Maßstab für die Bemessung der innerhalb des jeweiligen
Bauwerkstyps gegebenen Rohbausummenbandbreite.
112
Eine Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte in dem durch Art. 3 Abs. 1 GG allein
geschützten Binnenverhältnis zwischen den einzelnen Bauwerkstypen kann daher nur
dann gegeben sein, wenn die landesweit vorgegebene pauschalierte Ermittlung der
Rohbaukosten ebenfalls landesweit zu Werten führt, die, bezogen auf die hier in Rede
stehenden Bauwerkstypen, einen strukturellen Bezug zu dem übergeordneten
Bemessungskriterium der „Rohbausumme" nicht mehr aufweisen und damit im
Binnenverhältnis zu Lasten der genannten Bauwerkstypen einen partiellen
Differenzierungsausfall bedingen.
113
Der strukturelle Bezug zur „Rohbausumme" fehlt einem pauschal ermittelten Wert dann,
wenn er die dem jeweiligen Bauwerkstyp immanente Bandbreite des Anteils der
Rohbausumme an den gesamten Herstellungskosten signifikant überschreitet, weil
bereits die differenzierten, auf den jeweiligen Bauwerkstyp im Jahr 1984 angewandten
ortsüblichen Rohbaukosten zu hoch gewesen sind und/oder weil die Mittelwertbildung
und Fortschreibung zu Rohbausummenwerten außerhalb der zulässigen Bandbreite
führen; hierfür kann die Abweichung des Anteils der im Einzelfall tatsächlich gezahlten
Rohbaukosten von dem Anteil der pauschal ermittelten „Rohbausumme" an den
tatsächlichen Herstellungskosten naturgemäß lediglich ein die Amtsermittlung (§ 86
Abs. 1 VwGO) initiierendes Indiz, nicht jedoch die alleinige Richtschnur sein. Konkrete
Anhaltspunkte dafür, daß vorliegend eine oder mehrere dieser Fehlerquellen gegeben
sind, lassen sich nicht feststellen.
114
Davon, daß die der Mittelwertbildung zugrundeliegenden Einzelwerte der im Jahre 1984
von den unteren Bauaufsichtsbehörden angewandten ortsüblichen Rohbaukosten
wegen der Einbeziehung auch von Ausbaukosten übersetzt gewesen sind, kann nicht
ausgegangen werden. Die in diesem Zusammenhang seitens der Klägerinnen erfolgte
Bezugnahme auf das bereits zitierte Urteil des Berufungsgerichts vom 17. Dezember
1969 geht fehl. Soweit in diesem Urteil Ausführungen zur Rohbausumme enthalten sind,
115
vgl. Urteil vom 17. Dezember 1969, a.a.O., S. 199 vorletzter Absatz,
116
handelt es sich lediglich um die Wiedergabe der Definition der Rohbausumme, wie sie
in der seinerzeit einschlägigen Tarifstelle 11 IV des Gebührentarifs enthalten war; diese
Tarifstelle fand jedoch auf die Handhabung der unteren Bauaufsichtsbehörden bei der
Ermittlung der ortsüblichen Rohbaukosten im Jahr 1984 keine Anwendung. Schon aus
diesem Grund war daher der hierauf zielende Beweisantrag Nr. 1 abzulehnen.
117
Auch deutet nach den vorliegenden Unterlagen nichts darauf hin, daß in den von den
unteren Bauaufsichtsbehörden über die oberen Bauaufsichtsbehörden seinerzeit an den
Minister für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr (heute: Ministerium für Bauen und
Wohnen) übermittelten im Jahre 1984 angewandten ortsüblichen Rohbaukosten
118
Ausbaukosten enthalten sind. Zum einen sind die Werte ausdrücklich als Rohbaukosten
bezeichnet worden, zum anderen ist zunächst davon auszugehen, daß den unteren
Bauaufsichtsbehörden als Fachbehörden aufgrund ihrer jahrelangen Praxis der
Unterschied zwischen Rohbaukosten und Ausbaukosten geläufig war und dies auch bei
der Ermittlung der ortsüblichen Rohbaukosten berücksichtigt worden ist.
Die gegenteilige Auffassung haben die Klägerinnen zwar geltend gemacht, jedoch
haben sie ihre diesbezügliche pauschale Vermutung auch nicht ansatzweise zu
konkretisieren vermocht. Somit stellen sich die Beweisanträge Nr. 1 und 2 als
unzulässige Ausforschungsbeweisanträge (Beweisermittlungsanträge) dar. Denn sie
sind, weil es an den erforderlichen konkreten und substantiierten Anhaltspunkten für die
Einbeziehung auch von Ausbaukosten in die als ortsübliche Rohbaukosten geführten
Werte mangelt, darauf gerichtet, derartige Anhaltspunkte erst im Wege der
Beweiserhebung aufzudecken.
119
Daß die Mittelwerte für die hier in Rede stehenden Bauwerkstypen „Bürogebäude"
(167,00 DM/cbm) und Tiefgaragen (166,00 DM/cbm) falsch errechnet worden sind,
haben die Klägerinnen nicht geltend gemacht; sie haben sich - abgesehen von ihrem
Angriff gegen die Höhe der ortsüblichen Rohbaukosten aus dem Jahr 1984 - im
wesentlichen darauf beschränkt, auf den ihrer Auffassung nach bei den Rohbaukosten
für Bürogebäude ab 1993 zu verzeichnenden Preisverfall und die insoweit fehlerhafte
Fortschreibung hinzuweisen; ein Angriff, der die Mittelwertbildung als Ausgangspunkt
der Fortschreibung unberührt läßt. Auch aus den Verwaltungsvorgängen drängen sich
dem erkennenden Senat Berechnungsfehler nicht auf; angesichts des Umstandes, daß
die Mittelwertbildung die Errichtung von Rohbauten von Bürogebäuden und Tiefgaragen
- wie hier - im Großraum D. nur begünstigt hat (angewandte ortsübliche Rohbaukosten
1984: Bürogebäude - 183,00 DM/cbm; Tiefgaragen - 189,00 DM/cbm) und damit der
Annahme einer Überhöhung deutlich entgegensteht, besteht kein Anlaß, dem insoweit
eingehender nachzugehen.
120
Auch die Fortschreibung der hiernach sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach
nicht zu beanstandenden Mittelwerte begegnet keinen durchgreifenden Bedenken. Zwar
weist der Preisindex für Rohbauten von Wohngebäuden ausweislich der vom
erkennenden Senat eingeholten Auskunft des LDS innerhalb eines Zeitraums von 10
Jahren (August 1984 bis August 1994) eine um 2,4 %-Punkte höhere Preisentwicklung
aus als der vom LDS im Rahmen einer Sonderauswertung festgestellte Preisindex für
Rohbauten von Bürogebäuden. Hieraus kann jedoch nicht gefolgert werden, daß die auf
der Grundlage des Preisindexes für Rohbauten von Wohngebäuden pauschal ermittelte
Rohbausumme bei Bürogebäuden landesweit die zulässige Bandbreite überschreitet,
wie dies die Klägerinnen geltend machen.
121
Denn hierbei wird verkannt, daß, wie oben dargelegt, im Rahmen der Pauschalierung
bei der Ermittlung der landesdurchschnittlichen Rohbaukosten für das Jahr 1994
lediglich der Preisindex für die Preisentwicklung bis einschließlich Mai 1993
zugrundezulegen ist und nicht der Preisindex des Jahres, in dem die
Genehmigungserteilung erfolgt. Hiervon ausgehend findet der in dem Statistischen
Fachbericht des LDS „Preisindizes für Wohn- und Nichtwohngebäude, Instandhaltung
und Straßenbau in Nordrhein- Westfalen, Mai 1993" ausgewiesene Preisindex für
Rohbauarbeiten/Wohngebäude mit einem Wert von 134,2 (Basisjahr 1985) Anwendung.
Der sich hieraus ergebende und bei der Pauschalierung auswirkende Preiszuwachs
von lediglich 34,2 % liegt sogar noch unter dem vom LDS für August 1994 festgestellten
122
und von den Klägerinnen nicht angegriffenen Zuwachs bei
Rohbauarbeiten/Bürogebäude von 34,3 %, so daß auch hieraus eine
(fortschreibungsbedingte) Überhöhung der Rohbausumme für Bürogebäude nicht
abzuleiten ist.
Eine Beweiserhebung nach dem in diesem Zusammenhang gestellten - hinsichtlich der
Höhe der behaupteten Abweichung „weit höher" unbestimmten - Beweisantrag Nr. 5 war
danach nicht geboten. Denn daß im Zeitraum August 1984 bis August 1994 - und damit
auch innerhalb des von dem Beweisantrag umfaßten Zeitraums Mai 1992 bis Mai 1993 -
die tatsächliche Preisentwicklung bei Rohbauarbeiten/Wohngebäude (= + 36,7 %) um
2,4 %-Punkte höher lag als bei Rohbauarbeiten/Bürogebäude (= + 34,3 %) war der
Auskunft des LDS vom 19. November 1997 zu entnehmen und ist weder von dem
erkennenden Senat noch von den Klägerinnen in Frage gestellt worden.
123
Konkrete Anhaltspunkte dafür, daß trotz der - nach der maßgebenden Erkenntnislage -
zutreffenden ortsüblichen Rohbaukosten aus dem Jahr 1984, der nicht zu
beanstandenden, begünstigenden Mittelwertbildung und schließlich der im Rahmen der
Pauschalierung relevanten, niedrigeren und damit ebenfalls begünstigenden
Preissteigerungsrate die hiernach ermittelten pauschalierten Rohbausummen den
bauwerkstypischen Anteil der tatsächlichen Rohbaukosten an den Herstellungskosten
landesweit signifikant übersteigen, lassen sich auch im übrigen nicht erkennen. Die
pauschalierte Rohbausumme, die für das hier genehmigte 7-geschossige Gebäude, das
die zwei Nutzungsarten „Bürogebäude" und „Tiefgaragen" in sich vereint, zu ermitteln
ist, liegt mit - unstreitig - 48.854.940,92 DM, wie bei Rohbaukosten weitgehend üblich,
einerseits im unteren Bereich (rund 35,6 %) der mit 119.000.000,00 DM angegebenen
Herstellungskosten zuzüglich des Gesamtbetrages der Zwischenfinanzierungskosten
von 18.200.000,00 DM (ergibt: 137.200.000,00 DM); andererseits ist dieser Anteil der
Größenordnung nach mit Blick auf die Wertbestimmung auch nicht zu vernachlässigen.
Dieses typische Verhältnis gibt somit aus sich heraus keine Veranlassung zu der
Annahme, damit sei die Bandbreite bauwerkstypischer Rohbaukostenanteile signifikant
überschritten.
124
Wie sich des weiteren aus den von den Klägerinnen zu dem Bauvorhaben „T. "
(Verwaltungsgebäude) eingereichten Unterlagen und den darin ausgewiesenen
Baugenehmigungsgebühren ergibt, macht bei diesem Bauvorhaben die
zurückzurechnende pauschalierte Rohbausumme mit rund 15.095.500,00 DM (Summe
der Genehmigungsgebühren: 120.004,00 DM + 121.524,00 DM = 241.528,00 DM : 16 x
1.000) einen Anteil an den gesamten Brutto-Herstellungskosten von 42.775.053,71 DM
von rund 35,3 % aus. Das bestätigt vielmehr zusammen mit der Kostensituation bei dem
im vorliegenden Fall genehmigten Bauobjekt das Fortbestehen eines strukturellen
Bezugs.
125
Auch der Vergleich mit den jeweils tatsächlich gezahlten Rohbaukosten läßt konkrete
Anhaltspunkte für das Fehlen des strukturellen Bezugs der pauschlierten Rohbaukosten
zur bandbreitendefinierten „Rohbausumme" nicht erkennen. Die Rohbausumme wird
bestimmt durch die Gesamtheit der Kosten, die für die Errichtung des jeweiligen
Rohbaus, insbesondere für die bauliche Errichtung des Rohbaukörpers selbst
einschließlich Erdausschachtung und Gründung, sowie für hierauf bezogene
Nebenleistungen, wie etwa Planungs-, Beratungs- und sonstige (Architekten-
)Leistungen, Finanzierungs- und Versicherungsleistungen etc., nebst der auf Haupt- und
Nebenleistungen etwa entfallenden Umsatz- bzw. Mehrwertsteuer, tatsächlich
126
aufgewandt worden sind, unabhängig davon, ob sie ortsüblich, notwendig oder nützlich
gewesen sind.
Bei dem Bauvorhaben „T. " errechnet sich für die Summe der für den Rohbau
anzusetzenden tatsächlichen Kosten in Höhe von insgesamt mindestens 14.609.416,00
DM ((12.815.277,00 DM (Rohbaukosten zzgl. Kosten der kaufmännischen/technischen
Bearbeitung Rohbau) zzgl. 14 % Mehrwertsteuer - 1.794.139,00 DM - ) ein Anteil von
rund 34,2 % an den Gesamtherstellungskosten, der auch angesichts des geringen
Unterschieds zum Anteil der pauschalierten Rohbausumme an den
Gesamtherstellungskosten deutlich macht, daß ein struktureller Bezug des pauschal
ermittelten Annäherungswertes zur „Rohbausumme" ohne weiteres gegeben ist.
127
Berücksichtigt man die für das hier in Rede stehende Bauobjekt im einzelnen bezifferten
tatsächlichen Rohbaukosten von 31.937.103,97 DM und rechnet man gemäß dem
Vorbringen der Klägerinnen zum Anteil der Rohbaukosten an der gesamten Herstellung
von 24 % einen entsprechenden Anteil der Architektenkosten hinzu (983.719,- DM),
ergibt dies tatsächliche Rohbaukosten in Höhe von insgesamt 32.920.822,97 DM, die
einen Anteil an den Gesamtherstellungskosten (137.200.000,00 DM) von allerdings nur
rund 24 % ausmachen.
128
Dieser Einzelwert zwingt unter Berücksichtigung der übrigen Tatsachen als Indiz jedoch
nicht zu der Schlußfolgerung, daß der Wert von 24 % bei Büro-/Verwaltungsgebäuden
einschließlich eines Tiefgaragenteils die landesweite absolute Obergrenze des Anteils
der Rohbaukosten an den gesamten Herstellungskosten darstellt und damit jegliche
Überschreitung dieses Wertes den strukturellen Bezug zur bandbreitendefinierten
„Rohbausumme" entfallen läßt. Insoweit ist nach Auffassung des Senats lediglich die
Annahme gerechtfertigt, daß - was im übrigen angesichts der unterschiedlichen
Bauausführung der hier zum Vergleich gestellten Bauobjekte auch naheliegt - der Anteil
der Rohbaukosten nicht unerheblichen Schwankungen unterworfen ist.
129
Dieser Einschätzung steht auch nicht der von den Klägerinnen für den Zeitraum ab 1993
behauptete Preisverfall entgegen. Abgesehen davon, daß sie hierauf bezogene
substantiierte Preisangaben zur Konkretisierung ihres pauschalen Vorbringens nicht
erbracht haben, belegen gerade die von ihnen zum Beweis für den Preisverfall
vorgelegten Abrechnungen für das Bauvorhaben „T. " nachdrücklich, daß der Anteil der
pauschalierten Rohbaukosten einerseits und der Anteil der tatsächlichen Rohbaukosten
andererseits kaum divergieren und damit der Annahme eines spürbaren Preisverfalls
widersprechen. Darüberhinaus widerlegt der von ihnen nicht in Frage gestellte
tatsächliche Preiszuwachs bei Rohbauarbeiten/Bürogebäude bis August 1994 aufgrund
seiner geringen Abweichung zu dem tatsächlichen Zuwachs bei
Rohbauarbeiten/Wohngebäude in demselben Zeitraum die Annahme eines akuten und
deutlichen Preisverfalls.
130
Angesichts dessen ist eine weitergehende Überprüfung der Wahrung des strukturellen
Bezuges unter der Geltung des Amtsermittlungsgrundsatzes nicht geboten. Im Rahmen
des Amtsermittlungsgrundsatzes sind die Verwaltungsgerichte zwar verpflichtet, jede
mögliche Aufklärung des Sachverhalts bis an die Grenze der Zumutbarkeit zu
versuchen, sofern die Aufklärung nach ihrer Auffassung für die Entscheidung des
Rechtsstreits erforderlich ist. Begründet, wie hier, eine - einzelne - Indiztatsache unter
Berücksichtigung der sonstigen unstreitig gegebenen tatsächlichen Umstände im
Rahmen einer Gesamtbewertung nach Auffassung des erkennenden Senats nicht die
131
Schlußfolgerung, daß zumindest in einem Einzelfall die pauschalierten Rohbaukosten
die bauwerkstypische Bandbreite des Rohbaukostenanteils signifikant übersteigen,
sondern bestätigt die Indiztatsache lediglich das Bestehen einer weit gefächerten
Bandbreite des Rohbaukostenanteils, die auch nicht signifikant überschritten wird, fehlt
es an jeglichen konkreten, substantiierten Anhaltspunkten,
vgl. zur verfasungsrechtlichen Zulässigkeit des Erfordernisses des substantiierten
Vorbringens: BVerfG, Beschluß vom 18. Februar 1988 - 2 BvR 1324/87 -, NVwZ 1988,
523,
132
für weitere Ermittlungen in dieser Richtung und rechtfertigt dies insbesondere keine
hierauf bezogene Beweiserhebung von Amts wegen.
133
vgl. zur Beweiserhebung bei Indiztatsachen etwa: BGH, Urteil vom 10. Februar 1993 -
XII ZR 241/91 -, NJW 1993, 1391.
134
Die Untersuchungsmaxime ist keine prozessuale Hoffnung, das Gericht werde mit ihrer
Hilfe schon die klagebegründenden Tatsachen finden.
135
Vgl. OVG NW, Beschluß vom 11. Juni 1996 - 9 A 1864/94 -.
136
Ist hiernach ein Verstoß gegen den Grundsatz der Typengerechtigkeit schon auf der
ersten Stufe, der sachwidrigen Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte zu
verneinen, ist der Beweisantrag Nr. 7 unerheblich, weil es im vorliegenden Fall nicht
mehr auf das mit dem Beweisantrag erfaßte, erst auf der zweiten Stufe zur
Rechtsgeltung gelangende Ausmaß der sachwidrigen Gleichbehandlung ankommt.
137
Läßt sich danach ein Verstoß der Regelungen über die Ermittlung der pauschalierten
Rohbausumme nach der Tarifstelle 2.1.2 AGT gegen höherrangiges Recht nicht
feststellen, ist auch den weiteren Beweisanträgen Nrn. 3, 4 und 6 der Klägerinnen im
Termin zur mündlichen Verhandlung nicht zu entsprechen.
138
Daß Preisindizes auch für andere Gebäudetypen ermittelt werden können
(Beweisantrag Nr. 3) und die Ermittlung der Preissteigerung für Bürogebäude und
Tiefgaragen mit geringem Aufwand durchzuführen ist (Beweisantrag Nr. 4), ist für die
Entscheidung unerheblich; verstößt der in der konkreten Ausgestaltung zur Anwendung
gelangende Preisindex für Rohbauarbeiten/Wohngebäude, wie oben dargelegt, nicht
gegen höherrangiges Recht, ist der Verordnungsgeber nicht gehalten, im Rahmen
seines Gestaltungsspielraums andere Preisindizes heranzuziehen. Der Beweisantrag
Nr. 6 ist ebenfalls unerheblich, weil der hiermit in Bezug genommene Preisindex für
„Gewerbliche Betriebsgebäude-Stahlbeton" weder nach der Tarifstelle 2.1.2 AGT noch
aus sonstigen Rechtsgründen anzuwenden und damit unbeachtlich ist.
139
Schließlich ist unter dem Aspekt der Binnengerechtigkeit auch die Staffelung der
Rohbausumme nach angefangenen 1.000,- DM in der Tarifstelle 2.4.1 b AGT nicht zu
beanstanden. Ihr liegt die plausible Überlegung zugrunde, daß mit zunehmender Größe
des Objektes auch dessen Wert und - insbesondere bei Gebäuden besonderer Art und
Nutzung i.S.d. § 50 BauO NW a.F. - auch der nach § 3 GebG NW bei der Bemessung
des Gebührenbetrages,
140
vgl. zum Regelungsgehalt des § 3 GebG NW: OVG NW, Urteil vom 8. Juni 1976, a.a.O.,
141
zu berücksichtigende Verwaltungsaufwand steigt, was im übrigen auch die Klägerinnen
nicht in Abrede gestellt haben.
142
Ein Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip scheidet schon deshalb aus, weil es
sich bei diesem Grundsatz nicht um ein den Regelungen des Gebührengesetzes
übergeordnetes Prinzip der Gebührenbemessung handelt und es für die
Verwaltungsgebühr nach § 4 GebG NW nicht verbindlich ist. In § 3 GebG NW ist
ausschließlich bestimmt, daß bei der Höhe der Gebühr der Verwaltungsaufwand "zu
berücksichtigen" ist. Das läßt dem Verordnungsgeber im Rahmen der schon erörterten
Bemessungsgrundsätze einen Spielraum bei der Abstimmung der Gebühr auf den
geleisteten Verwaltungsaufwand.
143
Vgl. OVG NW, Urteil vom 1. Februar 1989, a.a.O.
144
Die Tarifstelle 2.4.1.b i.V.m. der Tarifstelle 2.1.2 AGT ist darüber hinaus mit dem in § 3
GebG NW zum Ausdruck kommenden Äquivalenzprinzip und dem
Verhältnismäßigkeitsprinzip vereinbar. Der Wert des Objektes ist nach der
Lebenserfahrung regelmäßig der maßgebliche Indikator für das Interesse des
Kostenschuldners an der im Rahmen der Äquivalenzbetrachtung maßgebenden
beantragten Amtshandlung.
145
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1969, a.a.O.; Urteil vom 24. März 1961, a.a.O.; OVG NW,
Urteile vom 22. September 1992, vom 16. Juli 1992 und vom 1. Februar 1989, jeweils
a.a.O.; Beschlüsse vom 18. Dezember 1995, a.a.O.
146
Dies gilt auch dann, wenn nicht auf die tatsächlich gezahlten Rohbaukosten, sondern
wie nach der Tarifstelle 2.1.2 AGT auf einen pauschalierten Annäherungswert im
Zeitpunkt der Entscheidung über den Bauantrag abgestellt wird.
147
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1969, a.a.O.; OVG NW, Urteile vom 22. Sep-tember
1992, vom 16. Juli 1992 und vom 1. Februar 1989, jeweils a.a.O..
148
Ausgehend von der hiernach - wirksamen - Ermächtigungsgrundlage der Tarifstelle
2.4.1.b i.V.m. der Tarifstelle 2.1.2 AGT ist die konkrete Gebühr für die Erteilung der
Baugenehmigung jedenfalls nicht überhöht.
149
Auf der Grundlage des 1984 für Bürogebäude ermittelten Rohbaukostenmittelwerts von
167,- DM/cbm errechnet sich bei Anwendung des einschlägigen Rohbaukostenindexes
von 134,2 für das Jahr 1994 ein Rohbaukostensatz von rund 224,- DM/cbm. Für den
Gebäudeteil Tiefgarage ergibt sich bei einem Ausgangswert von 166,- DM/cbm in
Anwendung desselben Preisindexes ein Rohbaukostensatz in Höhe von rund 223,-
DM/cbm. Demgegenüber sind nach der hier einschlägigen Rohbaukostentabelle für die
in Rede stehenden Bauwerkstypen lediglich 220,- DM/cbm (Bürogebäude) bzw. 212,-
DM/cbm (Tiefgaragen) angesetzt worden, die damit jedenfalls gerechtfertigt sind. Die
Abweichung der vom Senat vorgenommenen Indexierung gegenüber den genannten
Sätzen der Rohbaukostentabelle mag darauf zurückzuführen sein, daß, wie sich aus
dem Verwaltungsvorgang des Ministeriums für Bauen und Wohnen ergibt, bei der
Berechnung der Rohbaukostentabelle jährlich die Steigerungsrate angesetzt, die sich
hieraus ergebenden Werte jedoch - ohne Bestehen einer Rechtspflicht - nach unten
abgerundet worden sind, so daß sich im Laufe der Jahre damit eine Betragsdifferenz
150
zugunsten der Gebührenpflichtigen aufgebaut hat.
Legt man für das Bürogebäude einen umbauten Raum von - unstreitig - 149.228,87 cbm
zugrunde, ergibt sich bei einem Rohbaukostensatz nach der Rohbaukostentabelle von
220,00 DM/cbm eine Rohbausumme von 32.830.351,40 DM. Zuzüglich der
Rohbausumme für die Tiefgarage in Höhe 13.698.173,76 DM (64.613,98 cbm x 212,00
DM/cbm) errechnet sich eine Gesamtrohbausumme von 46.528.515,16 DM, die in dem
angefochtenen Bescheid auch zugrunde gelegt worden ist. Zuzüglich des aufgrund der
7-geschossigen Bauausführung gerechtfertigten Zuschlages von 5 % (2.326.425,76 DM)
ergibt sich eine Rohbausumme von insgesamt 48.854.940,92 DM. Nach Tarifstelle
2.4.1.b AGT errechnet sich danach je angefangene 1.000,- DM der Rohbausumme
(48.855,00 DM) bei einem Gebührensatz von 16,- DM eine Gebühr für die Erteilung der
Baugenehmigung von insgesamt 781.680,- DM, wie sie in dem angefochtenen
Bescheid zutreffend festgesetzt worden ist.
151
Auch die konkrete Festsetzung dieser Gebühr verstößt nicht gegen das
Äquivalenzprinzip.
152
Das Äquivalenzprinzip ist erst dann verletzt, wenn die festgesetzte Gebühr in einem
gröblichen Mißverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung steht.
153
Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1988 - 7 C 5/87 -, NVwZ 1989, 456; Urteil vom 8.
Dezember 1961 - VII C 2.61 -, BVerwGE 15, 214 (222 ff.); Urteil vom 24. März 1961 - VII
C 109.60 -, BVerwGE 12, 162; OVG NW, Urteil vom 1. Februar 1989, a.a.O..
154
Maßgebend ist dabei nicht, wovon die Klägerinnen offenbar ausgehen, die Differenz in
der Rohbausumme, sondern allein das Verhältnis zwischen der festgesetzten Gebühr
und dem Wert der Verwaltungsleistung für die Klägerinnen.
155
Ein gröbliches Ungleichgewicht in diesem Verhältnis ist nicht gegeben. Die Leistung der
öffentlichen Gewalt bei der Erteilung einer Baugenehmigung liegt in der Prüfung, ob
dem Vorhaben öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen (§ 70 Abs. 1 Satz 1
BauO NW a.F.), und in der Freigabe der Bautätigkeiten (§ 70 Abs. 5 BauO NW a.F.).
Wird, wie hier, die Baugenehmigung erteilt, vermittelt sie ihrem Inhaber zum einen die
Planungssicherheit hinsichtlich des nunmehr in seinen Händen liegenden Zeitablaufs
der Bauwerkserstellung und zum anderen die Sicherheit, daß die geplante finanzielle
Investition in die Errichtung und Nutzung eines Gebäudes aus öffentlich-rechtlicher
Sicht nicht vergeblich sein wird. Vergegenwärtigt man sich die Größenordnung des hier
in Rede stehenden Bauvorhabens, die auch unter Berücksichtigung der abgegebenen
Mietpreisgarantie deutlich über 100.000.000,00 DM liegen dürfte, steht der Wert der den
Klägerinnen erteilten Baugenehmigung, d.h. die für Investitionen in dieser
Größenordnung erlangte finanzierungsrelevante Investitionssicherheit offensichtlich in
keinem gröblichen Mißverhältnis zu der Gebühr für die Baugenehmigung. Selbst wenn
man insoweit nur die im einzelnen bezifferten tatsächlichen Rohbaukosten von
31.937.103,97 DM berücksichtigt und hierzu entsprechend dem Vorbringen der
Klägerinnen zum Anteil der Rohbaukosten an der gesamten Herstellung von 24 % einen
entsprechenden Anteil der Architektenkosten hinzurechnet (983.719,00 DM), ergibt sich
ein Verhältnis der festgesetzten Gebühr (781.600,00 DM) zu den insoweit
berücksichtigungsfähigen tatsächlichen Rohbaukosten (32.920.822,97 DM) von 2,37 %,
mithin rund 2,4 %, und damit auch nicht ansatzweise ein grobes Mißverhältnis,
geschweige denn eine erdrosselnde oder abschreckende Wirkung der
156
Baugenehmigungsgebühr.
Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 15. Juli 1988, a.a.O.; Urteil vom 8. Dezember 1961,
a.a.O; zur Unbeachtlichkeit eines Anteils von 2,4 %: OVG NW, Urteil vom 5. August
1996 - 9 A 1749/94 -.
157
Die Differenz zwischen den nach der Rohbaukostentabelle ermittelten und den
tatsächlichen Rohbaukosten mag auf die individuelle Bauausführung und nicht zuletzt
die starke Marktposition, die zumindest der Klägerin zu 1. zukommt, beruhen, die es
gestattet, gerade bei hohem Kostenvolumen günstige Konditionen auszuhandeln. Diese
individuellen Gegebenheiten finden jedoch, wie oben dargelegt, aus Gründen der
objektiven und einheitlichen Wertbemessung des Verwaltungshandels keine
Berücksichtigung.
158
Addiert man zu der hiernach rechtsfehlerfrei in Höhe von 781.680,00 DM festgesetzten
Baugenehmigungsgebühr die - in Ermangelung einer hierauf bezogenen Anfechtung
bestandskräftig festgesetzten - Gebühren für die erteilten Befreiungen (1.000,- DM)
hinzu, ergibt sich ein Gebührenbetrag von 782.680,- DM. Abzüglich des - sowohl dem
Grunde als auch der Höhe nach unstreitigen - Betrages der Hälfte der für den
Vorbescheid bestandskräftig festgesetzten und gezahlten Gebühr (37.100,- DM) gemäß
Tarifstelle 2.3.5 AGT errechnet sich zutreffend die letztlich erhobene Gebühr von
745.580,- DM.
159
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
160
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind.
161