Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 12.12.2005
OVG NRW: satzung, grundstück, abgrenzung, eigentümer, privates interesse, juristische person, öffentliches interesse, öffentliche bekanntmachung, bebauungsplan, gespräch
Oberverwaltungsgericht NRW, 10 D 25/03.NE
Datum:
12.12.2005
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
10. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
10 D 25/03.NE
Tenor:
Das Verfahren wird hinsichtlich der Antragstellerin zu 2.) und des
Antragstellers zu 3.) eingestellt.
Der Antrag des Antragstellers zu 1.) wird abgelehnt.
Die Antragsteller zu 2.) und 3.) tragen jeweils 1/3 der bis zur
Antragsrücknahme entstandenen Kosten des Verfahrens. Im Übrigen
trägt der Antragsteller zu 1.) die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
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Der Antragsteller zu 1.) wendet sich gegen die Klarstellungs- und Ergänzungssatzung
für den Bereich I. Weg / X. Straße der Antragsgegnerin, von der eine Reihe bebauter
Grundstücke nördlich der X. Straße sowie ein einzelnes Außenbereichsgrundstück
südlich der X. Straße im Ortsteil X1. erfasst werden. Die Antragsteller zu 2.) und 3.)
hatten Normenkontrollanträge mit demselben Ziel gestellt, haben diese Anträge jedoch
nach Durchführung eines gerichtlichen Ortstermins zurückgenommen.
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Das Plangebiet der Satzung erstreckt sich über zwei Bereiche: Die Klarstellungssatzung
(§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauGB in der Fassung vom 27. August 1997) umfasst elf mit
Wohnhäusern bebaute Grundstücke, die zwischen der X. Straße und dem I. Weg liegen.
Diese Grundstücke bilden kein zusammenhängendes Plangebiet; zehn Grundstücke
werden vom I. Weg erschlossen, während das Grundstück des Antragstellers zu 1.)
ohne räumliche Verbindung zum übrigen Plangebiet an der X. Straße liegt. Die
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Ergänzungssatzung (§ 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB in der Fassung vom 27. August
1997) erfasst eine südlich der X. Straße und gegenüber dem Grundstück des
Antragstellers zu 1.) gelegene Teilfläche des Flurstücks 536. Die Klarstellungssatzung
enthält keine textlichen Festsetzungen. In der Ergänzungssatzung ist ein Bereich des
Plangebiets zeichnerisch als private Grünfläche und Fläche für Maßnahmen zum
Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft ausgewiesen.
Textlich ist in § 2 der Satzung festgesetzt, dass Vorhaben in offener Bauweise als
Einzelhäuser mit einem Vollgeschoss zu errichten sind.
Der Antragsteller zu 1.) ist Eigentümer des Grundstücks X. Straße Nr. 74 (Flur 33,
Flurstück 112), das nördlich der Straße liegt und straßenseitig mit einer Garage und
einem Wohnhaus bebaut ist. Es schließt an die östlich gelegene Bebauung des Ortsteils
X1. (X. Straße Nr. 66 bis 72) an und ist das letzte bebaute Grundstück dieses Ortsteils;
westlich folgt die freie Feldflur. Das Grundstück weist zur Straße hin ein leichtes bis
mittleres Gefälle auf. Das Wohnhaus des Antragstellers zu 1.) reicht bis in eine Bautiefe
von etwa 20m. Die hintere Grundstücksgrenze in einer Entfernung von etwa 52m zur
Straße bildet zugleich eine Grenze des Plangebiets der Klarstellungssatzung. Nördlich
folgen drei unbebaute Flurstücke - 311, 312, 291 -, die zunächst in diese Satzung
einbezogen werden sollten, im Verlauf des Planaufstellungsverfahrens aber aus dem
Geltungsbereich herausgenommen wurden. Weiter nördlich liegen in einer Entfernung
von etwa 90m zur X. Straße die bebauten Grundstücke I. Weg Nr. 57, 59 und 61, die in
ihrer Gesamtbreite in etwa derjenigen des Grundstücks des Antragstellers zu 1.)
entsprechen. Diese Grundstücke sind Bestandteil der Klarstellungssatzung; nach Osten
hin folgen weitere sieben bebaute Grundstücke, die ebenfalls im Plangebiet der
Satzung liegen. Sie reichen von dem I. Weg in eine Bautiefe von bis zu 90m zu diesem;
ihre hintere Grundstücksgrenze und die hintere Grenze des Grundstücks des
Antragstellers zu 1.) befinden sich ungefähr auf gleicher Höhe; die Grundstücke haben
jedoch keine unmittelbare räumliche Verbindung.
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Südlich der X. Straße ist das Gelände abschüssig; der Blick öffnet sich in das südlich
gelegene Tal der Wupper. Die Bebauung des Ortsteils X1. mit Wohnhäusern reicht bis
zum Gebäude X. Straße Nr. 65. Es steht auf der Höhe des auf der gegenüber liegenden
Straßenseite errichteten Hauses Nr. 68, so dass die Bebauung des Ortsteils an der X.
Straße derzeit treppenartig abgestuft endet. Westlich des Hauses Nr. 65 folgt das
Flurstück 536. Es erstreckt sich etwa 70m entlang der X. Straße, so dass seine
westliche Grundstücksgrenze der westlichen Grenze des Grundstück des Antragstellers
zu 1.) gegenüber liegt. Von der X. Straße aus reicht dieses Flurstück in eine Tiefe von
bis zu etwa 90m; in das Plangebiet einbezogen ist es bis in eine Tiefe von 58m (östliche
Grundstücksgrenze) bzw. 38m (westliche Grundstücksgrenze). Die in das Plangebiet
einbezogene Teilfläche ist in einem L-förmigen Bereich als private Grünfläche
festgesetzt. Dieser Bereich umfasst einen Streifen von 20m Tiefe entlang der hinteren
(südlichen) Plangebietsgrenze sowie das Gelände von der X. Straße entlang der
westlichen Grundstücksgrenze in einer Breite von ebenfalls etwa 20m.
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Für den nördlichen Teil des Ortsteils X1. der Antragsgegnerin ist am 24. Oktober 1975
der Bebauungsplan 9/311 öffentlich bekanntgemacht worden. Dieser Plan umfasste
zunächst u.a. die unmittelbar an das Gebiet der streitgegenständlichen Satzung
angrenzenden Flächen und setzte für sie überwiegend Reines Wohngebiet (WR), im
Übrigen Allgemeines Wohngebiet (WA) fest. Durch den am 31. Mai 2000 in Kraft
getretenen Bebauungsplan H 177 wurde ein Teilbereich des Bebauungsplans 9/311
aufgehoben, der in einer Entfernung von etwa 100m östlich des Satzungsgebiets der
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Klarstellungssatzung liegt. Dieser Teil stellt nunmehr das Plangebiet des
Bebauungsplans H 177 dar. Durch Satzungsbeschluss vom 19. Dezember 2002,
ortsüblich bekanntgemacht am 9. Januar 2003, hat der Rat der Antragsgegnerin einen
weiteren Teilbereich des Bebauungsplans 9/311 aufgehoben, und zwar alle unmittelbar
an das Gebiet der Klarstellungs- und Ergänzungssatzung östlich anschließenden
Flächen. Zusätzlich existiert nach Angaben der Antragsgegnerin ein Ratsbeschluss vom
2. Juli 2002, wonach der Plan insgesamt nicht anwendbar sei; schließlich sei am 9.
Januar 2005 die förmliche Aufhebung eines weiteren Teilbereichs nördlich und südlich
der X. Straße bekanntgemacht worden.
Das Plangebiet der Ergänzungssatzung war im Flächennutzungsplan 1981 der
Antragsgegnerin zunächst als Fläche für die Landwirtschaft, im Flächennutzungsplan
von 2004 ist es dann als Wohnbaufläche dargestellt. Zusätzlich war es Teil eines
Landschaftsschutzgebiets; nach Inkrafttreten der streitgegenständlichen Satzung
wurden Ersatzflächen im Zuge der vierten Änderung des Landschaftsplanes als
Landschaftsschutzgebiet ausgewiesen. Das Gebiet der Klarstellungssatzung ist im
Flächennutzungsplan teilweise - dies betrifft die straßennahen Teile der Grundstücke im
westlichen Bereich des Plangebiets sowie die Grundstücksflächen insgesamt im
östlichen Bereich - als Wohnbaufläche, im Übrigen als Fläche für die Landwirtschaft
dargestellt.
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Für das von der Ergänzungssatzung allein umfasste Flurstück 536 wurde am 30.
Dezember 1999 eine Bauvoranfrage für ein größeres Einfamilienhaus gestellt. Der
Fachdienst Ressort 3 der Antragsgegnerin erstellte daraufhin einen Vermerk, wonach
das Grundstück im Außenbereich liege; die Abgrenzung zum Innenbereich sei
eindeutig. Als Außenbereichsvorhaben könne es nicht genehmigt werden. Weiter heißt
es: "Einem geordneten städtebaulichen Verfahren zur Schaffung des begehrten
Baurechts (z.B. B-Plan) können keine Chancen eingeräumt werden." Der Antragsteller
des Vorbescheidsantrages wurde zur beabsichtigten Ablehnung seines Antrags
angehört. Auf seine Bitte um Aufschub unterblieb eine Entscheidung zunächst; ein in
den Akten befindlicher ablehnender Bescheid vom 5. Mai 2000 wurde nicht zugestellt.
Am 5. Mai 2000 kam es zu einem Gespräch u.a. zwischen dem Bauantragsteller, dem
Oberbürgermeister und Vertretern der Fachämter, in dem nach einem
Gesprächsvermerk darauf hingewiesen wurde, dass das Bauvorhaben wegen seiner
Lage im Außenbereich und im Landschaftsschutzgebiet sowie wegen der geltenden
Darstellung im Flächennutzungsplan als Fläche für die Landwirtschaft auch nicht als
Außenbereichsvorhaben genehmigungsfähig sei. Die Landschaftsschutzbehörde sei
aber bereit, eine Teilfläche des Grundstücks aus dem Landschaftsschutzgebiet zu
entlassen, wenn an anderer Stelle ein Ausgleich geschaffen werde. Es solle ein
Bebauungsplan aufgestellt werden, um im Frühjahr 2001 den Stand nach § 33 BauGB
zu erreichen. In einem Schreiben des städtischen Baudirektors an den
Oberbürgermeister vom 25. Mai 2000 ist die Empfehlung enthalten, nach dem 10. Juni
2000 eine ablehnende Entscheidung zu erlassen und bei Änderung der
planungsrechtlichen Grundlagen eine erneute Antragstellung anzuregen. Auf diesem
Schreiben findet sich eine Verfügung mit dem Namenskürzel des Oberbürgermeisters,
in der es heißt, der Antragsteller habe ausdrücklich das Ruhen beantragt, so dass eine
Fristsetzung erst nach dem Jahreswechsel als sachgerecht anzusehen sei.
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Am 9. Februar 2001 wurde erneut ein Vermerk des Fachdienstes Planung, Mobilität und
Denkmalpflege erstellt, wonach im Bereich des Landschaftsschutzes entweder eine
Befreiung oder eine Herausnahme der Fläche aus dem Landschaftsschutzgebiet in
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Frage komme. Der Flächennutzungsplan werde derzeit geändert; ein neuer
Flächennutzungsplan sei noch nicht rechtskräftig, doch könne § 33 BauGB
entsprechend angewandt werden. Das gemeindliche Einvernehmen mit dem
Bauvorhaben werde schon jetzt hergestellt. Zu dem Gespräch vom 5. Mai 2000 heißt es
in dem Vermerk abschließend:
"Im übrigen stellte der Oberbürgermeister in dem Gespräch am 05.05.00 bereits klar,
daß er im Rahmen des rechtlich Vertretbaren eine verantwortliche Ausübung des
Ermessens erwartet - und zwar in dem Sinne, daß gegenüber der zu beteiligenden
Bezirksregierung eine eindeutig positive Stellungnahme von Seiten der Stadt Solingen
unter den besprochenen Voraussetzungen abgegeben wird."
10
In einem nachfolgenden Gespräch (9. März 2001) mit Vertretern der Bezirksregierung
stellten diese jedoch eine Zustimmung im Hinblick auf den entgegenstehenden
Flächennutzungsplan nicht in Aussicht; eine entsprechende Anwendung des § 33
BauGB scheide aus. Nach einem Vermerk vom 17. Juli 2001 fanden in der Folge
weitere Gespräche statt, zunächst mit der Bezirksregierung, von der die Empfehlung
ausgesprochen wurde, angesichts der Eilbedürftigkeit des Vorhabens eine Satzung
nach § 34 Abs. 4 BauGB aufzustellen und das Antragsgrundstück in den
Satzungsbereich einzubeziehen. Die Bezirksregierung werde einer solchen Satzung
selbst dann zustimmen, wenn der Flächennutzungsplan noch nicht beschlossen und
veröffentlicht sein sollte. Die Vorarbeiten für eine solche Satzung wurden unverzüglich
angeordnet. In einem Gespräch mit dem Bauantragsteller stimmte dieser dem geplanten
Vorgehen zu und bot die Erstellung der erforderlichen Planunterlagen auf seine Kosten
an. In einem Ortstermin im März 2002 führten Vertreter der Bezirksregierung allerdings
aus, die Satzung sei nicht genehmigungsfähig, da die Voraussetzungen des § 34 Abs. 4
BauGB nicht gegeben seien. Daraufhin wurde die Bearbeitung der Bauvoranfrage durch
Schreiben des Stadtdienstes Bauaufsicht unbefristet ausgesetzt; mehrfache Bitten von
Sachbearbeitern, die Sache entscheiden zu dürfen, wurden amtsintern abgelehnt. Ein
Vermerk über den Ortstermin der Bezirksregierung ist in der Akte der Bezirksregierung
über die Genehmigung der Satzung nicht enthalten.
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Am 5. Februar 2003 stellte der Antragsteller des Vorbescheidsverfahrens einen
Bauantrag und nahm den Antrag auf Erteilung eines Vorbescheids durch Schreiben
vom 24. Februar 2003 zurück. Die Baugenehmigung wurde am 4. April 2003 erteilt.
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Das Verfahren zur Aufstellung der Satzung nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:
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Nach Erstellung eines ersten Satzungsentwurfs wurde dieser von der Bezirksvertretung
C. /I1. der Antragsgegnerin gebilligt und in der Zeit vom 2. Januar bis zum 4. Februar
2002 öffentlich ausgelegt; hierauf war durch öffentliche Bekanntmachung am 20.
Dezember 2001 hingewiesen worden. Die zur Offenlegung gelangte Entwurfsfassung
sah noch die Einbeziehung einiger an das Grundstück des Antragstellers zu 1.) nördlich
angrenzender Grundstücksflächen (Parzellen 311, 312 und 291 bzw. Teilflächen davon)
vor, so dass das Satzungsgebiet die gesamte Fläche zwischen dem I. Weg und der X.
Straße von der westlichen Grundstücksgrenze des Antragstellers zu 1.) an nach Osten
umfasst. Am 28. Januar 2002 ging ein von 13 Anliegern der X. Straße - darunter die
Antragsteller - unterzeichnetes Schreiben bei der Antragsgegnerin ein, mit dem ein
Verzicht auf die Ergänzungssatzung angeregt wurde; das einbezogene Grundstück
zähle zum Außenbereich, und es seien keine Gründe für eine Einbeziehung in den
Innenbereich erkennbar.
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In der Planbegründung heißt es, im betroffenen Gebiet bestehe das Bedürfnis zu klären,
welche Flächen Bauland und welche Außenbereich darstellten. Die Einbeziehung der
südlich der X. Straße gelegenen Fläche diene der eindeutigen Abgrenzung des Ortsteils
zum angrenzenden Landschaftsraum, so dass eine zufällige und ungeordnete
Abgrenzung zwischen Siedlungs- und Landschaftsraum vermieden werde. Dies
entspreche einer geordneten städtebaulichen Entwicklung, weil die betroffene Fläche im
Flächennutzungsplan als Wohnbauland dargestellt sei. Mit dem Inkrafttreten der
Satzung trete die der Satzung widersprechende Darstellung im Landschaftsplan außer
Kraft; der darin liegende Eingriff in Natur und Landschaft werde durch die Einbeziehung
von Ersatzflächen in den Bereich des Landschaftsschutzgebiets an anderer Stelle
ausgeglichen.
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Der Satzungsentwurf wurde im Verlauf des Jahres 2002 dahingehend geändert, dass
die vorerwähnten unbebauten Grundstücke bzw. Grundstücksteile nördlich der
nördlichen Grundstücksgrenze des Antragstellers zu 1.) aus dem Plangebiet
herausgenommen wurden, so dass dieses auf der Höhe jener Flächen nunmehr an der
westlichen Grundstücksgrenze der Parzelle 116 endete. Die Bezirksvertretung stimmte
dem geänderten Entwurf ohne erneute Offenlage am 4. Dezember 2002 zu, der
Ausschuss für Stadtplanung, Verkehr und Umwelt am 16. Dezember 2002. Der Beirat
bei der Unteren Landschaftsbehörde lehnte den Entwurf mehrheitlich ab, weil die
Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich klar sei und ein Bedürfnis für die
Abrundung nicht bestehe. Der Rat der Antragsgegnerin fasste am 19. Dezember 2002
den Satzungsbeschluss einschließlich Begründung und Stellungnahme zu der
eingegangenen Sammeleinwendung. In dieser Stellungnahme heißt es, die Stadt setze
der städtebaulichen Entwicklung an dieser Stelle einen ordnenden Rahmen;
insbesondere solle die zufällige Weiterentwicklung des Ortsteils X1. in den
Außenbereich hinein verhindert werden. Auf dem durch die Ergänzungssatzung
einbezogenen Grundstück werde mit Hilfe der Festsetzung einer Fläche für Maßnahmen
zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft der
Ortsrand deutlich markiert. Die Klarstellungssatzung grenze mit nur deklaratorischer
Wirkung Innen- und Außenbereich gegeneinander ab und verletze die Einwender nicht
in ihren Rechten.
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Die Bezirksregierung erteilte die Genehmigung am 24. Februar 2003. Die Satzung und
die Genehmigung wurden am 10. März 2003 in ortsüblicher Weise öffentlich
bekanntgemacht. Nach ihrem § 3 ist die Satzung am 11. März 2003 in Kraft getreten.
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Am 8. April 2003 haben die Antragsteller den Normenkontrollantrag gestellt. Sie rügen
in formeller Hinsicht, dass die offengelegte Fassung nicht der beschlossenen
entspreche, weil der Geltungsbereich der Satzung nachträglich verändert worden sei.
Außerdem sei die Satzung abwägungsfehlerhaft. Es bestehe keinerlei Notwendigkeit,
die Außenbereichsfläche (Parzelle 536) zu Bauland zu entwickeln; dies sei vielmehr nur
geschehen, um dem Eigentümer des Grundstücks den Bau einer Villa in guter Lage zu
ermöglichen. Zwischen ihm und Vertretern der Stadtverwaltung habe es enge Kontakte
im Vorfeld gegeben, und einzelne Ratsmitglieder bzw. Mitglieder des
Planungsausschusses hätten in der Beratung über die Satzung den Gremien eklatante
Falschinformationen über die Bebaubarkeit der betroffenen Fläche vermittelt. Die
Ergänzungssatzung sei im Übrigen auch deshalb unwirksam, weil nach § 29 LG NRW
der Landschaftsplan nur förmlich geändert werden dürfe; dies sei vorliegend
unterblieben.
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Die Klarstellungssatzung werde lediglich als Vorwand benutzt, zugleich eine
Ergänzungssatzung erlassen zu können, obwohl die gesetzlichen Voraussetzungen
hierfür nicht vorlägen. Denn der Ortsteil X1. stelle keinen Ortsteil dar, sondern lediglich
eine Splittersiedlung. In einer solchen Situation sei der Erlass einer Ergänzungssatzung
unzulässig. Schließlich werde der Panoramablick der Antragsteller in das Tal der
Wupper zerstört, wenn auf der gegenüber liegenden Straßenseite eine Bebauung wie
die vom Eigentümer geplante verwirklicht werde. Auch dies sei ein Abwägungsbelang,
der im vorliegenden Sonderfall eine Rolle spiele.
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Die Antragsteller zu 2.) und 3.) haben ihre Normenkontrollanträge im Vorfeld der
mündlichen Verhandlung zurückgenommen. Der Antragsteller zu 1.) beantragt,
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die gemäß § 34 Abs. 4 BauGB beschlossene und am 10. März 2003 bekannt gemachte
Satzung der Antragsgegnerin für den Bereich I. Weg / X. Straße für unwirksam zu
erklären.
21
Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
23
Sie hält den Normenkontrollantrag für unzulässig, weil der Antragsteller zu 1.) in der
Nutzung seines Grundstücks nicht eingeschränkt werde. Auch das Abwägungsgebot
begründe keine Antragsbefugnis. Die Belange von Natur und Landschaft seien keine
privaten Interessen, die der Antragsteller zu 1.) geltend machen könne, und das
Interesse an der Beibehaltung der freien Aussicht sei nicht abwägungsrelevant. Ein
Sonderfall, in dem dies ausnahmsweise anders gesehen werden könne, liege hier nicht
vor. Der weite Blick vom Grundstück des Antragstellers zu 1.) sei nicht derart einzigartig,
dass sein Interesse daran, jegliche Veränderungen im Umfeld zu verhindern, als
Abwägungsbelang hätte berücksichtigt werden müssen. Dies gelte auch deshalb, weil
selbst mit einer Bebauung der freien Fläche die Möglichkeit des Fernblicks allenfalls
eingeschränkt werde, ohne ganz zu entfallen.
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Selbst wenn man den Antrag für zulässig halten wolle, so sei er jedenfalls nicht
begründet. Formelle Mängel im Aufstellungsverfahren seien nicht gegeben. Die
Veränderung des Satzungsgebiets betreffe lediglich die Klarstellungssatzung und sei für
die Ergänzungssatzung ohne Bedeutung. Auch materielle Mängel lägen nicht vor. Der
Vorwurf, der Oberbürgermeister habe in unzulässiger Weise Einfluss auf das Verfahren
genommen, sei zurückzuweisen. Eine Vorabbindung der planenden Verwaltung in Form
einer Zusage an den Bauherrn, sein Grundstück als Bauland auszuweisen, habe es
nicht gegeben. Das Interesse des Antragstellers zu 1.) an einer freien Aussicht sei nicht
abwägungsrelevant und im Übrigen auch nur unwesentlich berührt, weil von seinem
Grundstück aus auch weiterhin ein freier Blick möglich sein werde. Schließlich habe der
Rat auch im Hinblick auf die Belange von Natur und Umweltschutz keine
Abwägungsfehler begangen, da für die Herausnahme der Fläche aus dem
Landschaftsschutzgebiet ein Ausgleich vorgesehen sei.
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Der Berichterstatter des Senats hat am 21. Oktober 2005 eine Ortsbesichtigung
durchgeführt. Auf die hierüber gefertigte Niederschrift wird verwiesen. Für die
Einzelheiten des Sach- und Streitstands im Übrigen wird auf den Inhalt der
beigezogenen Aufstellungsvorgänge und Verwaltungsakten Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
27
Hinsichtlich der Normenkontrollanträge der Antragstellerin zu 2.) und des Antragstellers
zu 3.) ist das Verfahren nach Antragsrücknahme einzustellen, § 92 Abs. 3 VwGO.
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Der Normenkontrollantrag des Antragstellers zu 1.) - im folgenden Text: Antragsteller -
ist unzulässig. Dem Antragsteller fehlt die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche
Befugnis, die Klarstellungs- und Ergänzungssatzung im Wege der Normenkontrolle
anzugreifen.
29
Der Antragsteller wendet sich gegen die am 10. März 2003 in ortsüblicher Weise
bekanntgemachte Satzung, in der eine Klarstellungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr.
1 BauGB und eine Ergänzungssatzung nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB
zusammengefasst sind. Zur Begründung macht er im Kern geltend, der Erlass einer
Klarstellungssatzung sei in der gegebenen Situation nicht erforderlich, während es an
den gesetzlichen Voraussetzungen für den Erlass der Ergänzungssatzung gänzlich
fehle. Die Einbeziehung einer Außenbereichsfläche in den bebaubaren Innenbereich
stelle sich als sachwidrige Gefälligkeitsplanung für einen von der Verwaltung
gesetzwidrig bevorzugten einzelnen Bürger dar und führe dazu, einer Mehrzahl von in
X1. ansässigen Eigentümern den bisher freien Blick in das Tal der Wupper und in die
Rheinische Tiefebene zu nehmen. Dies hätte bei der Abwägung berücksichtigt werden
müssen.
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Mit diesem Vorbringen ist indes nicht dargetan, dass die angegriffene Satzung den
Antragsteller in eigenen Rechten verletzen oder seine individuellen privaten Belange in
abwägungsfehlerhafter Weise ignoriert oder fehlgewichtet haben könnte.
31
Nach § 47 Abs. 2 Satz VwGO kann den Antrag nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO jede
natürliche oder juristische Person stellen, die geltend machen kann, durch die
angegriffene Rechtsvorschrift oder ihre Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein
oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer
Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu
stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Dabei ist eine eher großzügige Handhabung
geboten; insbesondere ist die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht nur
dann gegeben, wenn der Antragsteller die Möglichkeit einer Verletzung in eigenen
subjektiven Rechten geltend machen kann, sondern schon dann, wenn möglicherweise
- bloße - private Interessen unberücksichtigt geblieben sind, die im Satzungsverfahren,
insbesondere in der Abwägung, hätten berücksichtigt werden müssen. Dies gilt jedoch
nur innerhalb gewisser Grenzen; die privaten Interessen müssen ein Gewicht
aufweisen, das eine Reaktion des Satzungsgebers erfordert. Denn im
Satzungsverfahren müssen insbesondere solche privaten Interessen nicht
berücksichtigt werden, die objektiv geringwertig, makelbehaftet oder aus anderen
Gründen nicht schutzwürdig oder die für den Satzungsgeber als solche nicht erkennbar
sind. Die Belegenheit des im Eigentum des Antragstellers stehenden Grundstücks im
Geltungsbereich der Satzung begründet zwar im Regelfall, nicht jedoch ausnahmslos
und für sich genommen das Vorliegen einer Antragsbefugnis.
32
BVerwG, Beschluss vom 9. November 1979 - 4 N 1.78 und 4 N 2. bis 4.79 -, BVerwGE
59, 87; Beschluss vom 22. August 2000 - 4 BN 38.00 -, BRS 63 Nr. 45; Urteil vom 24.
September 1998 - 4 CN 2.98 -, BRS 60 Nr. 46.
33
Die vom Antragsteller geltend gemachten Belange begründen seine Antragsbefugnis
nicht, da sie im oben genannten Sinne nicht schützenswert sind; der Satzungsgeber war
nicht gehalten, sie als Interessen des Antragstellers in die Abwägung einzustellen. Dies
trifft zunächst auf seine Rüge zu, ihm werde durch die Ergänzungssatzung die freie
Aussicht in das Tal der Wupper und weiter in die Rheinische Tiefebene genommen.
Dasselbe gilt auch für sein Interesse daran, die bisherige Ortsrandlage ungeschmälert
erhalten zu wollen.
34
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat
anschließt, ist grundsätzlich weder das Interesse eines Grundstückseigentümers an der
Erhaltung einer von seinem Grundstück aus gegebenen freien Aussicht
abwägungsrelevant noch sein Interesse daran, eine Ortsrandlage zu bewahren. Denn
die Situationsbezogenheit des Grundeigentums trägt die Möglichkeit einer Veränderung
der Umgebungsnutzungen jederzeit in sich, und zwar gerade dann, wenn die
betroffenen Grundstücke an unbebaute Flächen angrenzen. Nur in Sonderfällen kann
dies anders sein, etwa dann, wenn der Plangeber Aussichtsmöglichkeit oder
Ortsrandlage zum Bestandteil eines planerischen Konzepts gemacht und damit zu
erkennen gegeben hat, dass er eine gegebene Situation schützen und erhalten will.
Vergleichbares ist auch im bebauten, aber unbeplanten Innenbereich denkbar, etwa
dann, wenn sich eine konsequente Bebauung "auf Lücke" entwickelt hat mit dem
erkennbaren Zweck, jedem Grundstückseigentümer einen Ausblick zwischen
benachbarten Gebäuden hindurch zu ermöglichen. Schließlich ist es vorstellbar, dass in
außergewöhnlichen Sonderfällen einzelne Grundstücke einen so einzigartigen Ausblick
gewähren, dass dessen Erhaltung zumindest vom Plangeber in der Abwägung bedacht
werden muss, auch wenn die Aussichtsmöglichkeit wegen ihrer Besonderheit noch
nicht als öffentliches Interesse einzustufen ist. Ob allerdings in einem konkreten Fall die
Ortsrandlage oder die Aussichtsmöglichkeit als Abwägungsbelang und ihr Wegfall als
Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 2 VwGO anzusehen sind, ist letztlich eine Frage des
Einzelfalls und entzieht sich einer abstrakten Bewertung.
35
BVerwG, Beschluss vom 22. August 2000 - 4 BN 38.00 -, BRS 63 Nr. 45; Beschluss
vom 22. August 1993 - 4 NB 25.93 -, juris; Beschluss vom 3. Januar 1983 - 4 B 224.82 -,
BRS 40 Nr. 192.
36
Nach diesen Grundsätzen führt weder die Ortsrandlage des Grundstücks des
Antragstellers noch die von seinem Grundstück aus gegebene Aussichtsmöglichkeit zur
Annahme der Antragsbefugnis im vorliegenden Fall. Die Ortsrandlage bleibt auch nach
einer Bebauung des Plangebiets der Ergänzungssatzung - soweit dieses bebaubar ist -
im Wesentlichen erhalten. Denn nach Westen hin ändert sich für den Antragsteller auch
in einem solchen Falle nichts, während sein Grundstück im Süden schon jetzt nicht
unmittelbar an den Außenbereich, sondern an die X. Straße angrenzt, die in diesem
Abschnitt der Erschließung seines Grundstücks als Teil der bebauten Ortslage dient.
Dasselbe gilt für sein Interesse an der Bewahrung der vorhandenen
Aussichtsmöglichkeit. Sie wird nach Westen hin in keiner Weise eingeschränkt und
bleibt auch in Richtung Südwesten in vollem Umfang erhalten, weil die an das Flurstück
536 westlich angrenzenden Flächen auch weiterhin unbebaut bleiben. Nach Süden
wird sie nur teilweise eingeschränkt. Die Einschränkung ist allerdings dadurch
relativiert, dass das Flurstück 536 in seinem westlichen Bereich unbebaubar bleibt und
dass die vorhandene Hanglage sowie die Beschränkung der Baumöglichkeiten auf
Einzelhäuser mit einem Vollgeschoss sicherstellen, dass der Blick vom Grundstück des
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Antragstellers nicht gewissermaßen "verstellt" werden wird. Der Umstand allein, dass
ein Baukörper im Blickbereich vom Grundstück des Antragstellers steht, schränkt die
Aussichtsmöglichkeiten also lediglich ein. Diese Einschränkung bewertet der Senat als
eher geringfügig.
Die Ortsrandlage und Aussichtsmöglichkeit vom Grundstück des Antragstellers sind
vom Plangeber bisher in keiner Weise planerisch abgesichert. Sein Grundstück liegt -
und lag - nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans oder einer anderen Satzung.
Eine bewusste Bebauung "auf Lücke" ist ebenfalls nicht gegeben. Schließlich ist nach
dem Ergebnis der Ortsbesichtigung durch den Berichterstatter des Senats die Situation
des betroffenen Grundstücks auch nicht derart außergewöhnlich, dass allein dies die
Antragsbefugnis des Antragstellers begründen könnte. Die Aussichtsmöglichkeiten von
seinem Grundstück sind von fast jeder Stelle des Hangs nördlich der X. Straße - die
parallel zum Tal der Wupper verläuft - gegeben. Der Antragsteller selbst kann sie von
seinem Grundstück aus auch weiterhin wahrnehmen, wenn auch nicht von jeder
beliebigen Stelle dieses Grundstücks. Dritte schließlich - unabhängig davon, dass
dieser Gesichtspunkt eine Abwägungsrelevanz privater Interessen des Antragstellers
nicht begründet - können den Blick in das Tal der Wupper und weiter nach Süden auch
weiterhin in vollem Umfang genießen, wenn sie nur wenige Schritte über den Punkt
hinaus weitergehen, an dem bisher dieser Blick erstmalig möglich war. Für den
Satzungsgeber der Ergänzungssatzung folgt daraus, dass eine Berücksichtigung der
Ortsrandlage und Aussichtsmöglichkeit als privates Interesse des Antragstellers in der
Abwägung nicht erforderlich war.
38
Klarstellend merkt der Senat an, dass diese Überlegungen - abgesehen von der
insofern nicht gegebenen Ortsrandlage - im Wesentlichen auch für diejenigen
Antragsteller gelten, die das Verfahren durch Rücknahme beendet haben. Denn auch
ihre Grundstücke liegen leicht oberhalb der X. Straße, so dass nach einer Bebauung
des Flurstücks 536 die Aussichtsmöglichkeiten von ihren Grundstücken aus
möglicherweise eingeschränkt, aber bei weitem nicht beseitigt sein werden.
39
Soweit die Rechtsprechung in Fällen, in denen betroffene Eigentümer die Situation
ihres Grundeigentums in Ortsrandlage und als Ausblick gewährend geltend gemacht
haben, die Antragsbefugnis bejaht hat, handelt es sich regelmäßig um Sachverhalte, die
mit dem vorliegenden Fall nicht vergleichbar sind, weil neben den genannten
Umständen weitere Faktoren relevant waren. Das gilt insbesondere für die
Entscheidungen des Bayerischen VGH vom 28. Mai 1993 und 29. Juli 1992
40
- Bayerischer VGH, Urteil vom 28. Mai 1993 - 1 N 92.537 -, BRS 55 Nr. 76; Urteil vom
29. Juli 1992 - 20 N 91.2692 u.a. -, BRS 54 Nr. 42 -,
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in denen das Gericht die Antragsbefugnis der Antragsteller bejaht hat. In dem
erstgenannten Fall handelte es sich um ein Grundstück, das bis zu dem Eingriff des
Plangebers weder durch Straßenlärm noch durch andere Nachteile betroffen war, die
typischerweise mit der Bebauung und Nutzung von Nachbargrundstücken verbunden
sind (Schattenwurf, Lärm, Geruch), weil das Grundstück unmittelbar an den
Außenbereich angrenzte; erst durch die angegriffene Planung kam es zu derartigen
Nachteilen. Demgegenüber befindet sich das Satzungsgebiet der Ergänzungssatzung
im Falle des Antragstellers jenseits einer Straße; sein Grundstück ist schon bisher durch
den Verkehr und das Vorhandensein von Nutzungen auf der öffentlichen Verkehrsfläche
betroffen. Im zweitgenannten Fall hat der Bayerische VGH zwar die Einzigartigkeit einer
42
Grundstückssituation im Hinblick auf die Aussichtsmöglichkeiten angenommen, der
Sache nach allerdings öffentliche Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes, des
Orts- und Landschaftsbildes und der Freizeit und Erholung als maßgeblich betrachtet.
Soweit der VGH das Vorliegen in beiden Fällen einer Antragsbefugnis selbstständig
tragend zusätzlich darauf gestützt haben sollte, dass er die betroffenen Grundstücke als
"situationsberechtigt" im Hinblick auf Lage und Aussicht eingestuft und dies als privaten
Belang angesehen hat, folgt der Senat einer derartigen Betrachtungsweise aus den
oben angeführten Gründen nicht.
Diesem Ergebnis steht auch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 20.
August 1992 - 4 NB 3.92 - nicht entgegen, wonach das Interesse der von einem
Bebauungsplan Betroffenen an der Beibehaltung des bisherigen Zustands
grundsätzlich abwägungserheblich ist und deshalb eine Antragsbefugnis begründen
kann.
43
BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 3.92 -, BRS 54 Nr. 21.
44
Denn im Unterschied zum vorliegenden Fall betrifft diese Entscheidung das Interesse
eines Grundstückseigentümers, dessen Eigentum von einem geltenden Bebauungsplan
bereits inhaltlich ausgestaltet worden ist und dessen so konkretisierte Rechtsposition
durch einen Änderungsplan - durch Zulassung einer bisher nicht zulässigen
Hinterlandbebauung - eingeschränkt worden ist. In einer solchen Situation muss sich
der Plangeber, der von einem bereits verwirklichten planerischen Konzept zu Lasten
einzelner Eigentümer abweicht und die Baurechte im Plangebiet gewissermaßen neu
verteilt, selbstverständlich mit der Frage auseinandersetzen, welche
Eigentümerinteressen gegen eine solche Veränderung geltend gemacht werden können
und wie diese zu gewichten sind. Im Übrigen liegt dem angeführten Fall ein Interesse
des betroffenen Eigentümers - Abwehr einer Hinterlandbebauung in einem bisher
unberührten Bereich - zu Grunde, das wegen seiner Gewichtigkeit auch im Falle der
erstmaligen Planaufstellung zu berücksichtigen gewesen wäre und das infolgedessen
eine Antragsbefugnis gegen einen erstmalig erstellten Plan begründet hätte.
Demgegenüber ist im hier streitgegenständlichen Fall das Interesse des Antragstellers -
Beibehaltung der Ortsrandlage und der Möglichkeit einer freien Aussicht - für sich
genommen weniger gewichtig und schon von daher nicht mit dem angeführten Fall
vergleichbar.
45
Dem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gelegentlich geäußerten
Gedanken, ein Grundstückseigentümer sei auch bei drohenden und von ihm als
nachteilig empfundenen Veränderungen in seiner Nachbarschaft nicht antragsbefugt,
wenn er in seiner Umgebung damit rechnen musste, "dass so etwas geschieht"
46
- vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 7. Januar 1993 - 4 NB 42/92 -, BRS 55 Nr. 29;
ebenso schon Beschluss vom 9. November 1979 - 4 N 1.78 u.a. -, BRS 35 Nr. 24 -,
47
lässt sich nicht ohne weiteres im Umkehrschluss entnehmen, dass eine Antragsbefugnis
stets dann anzunehmen wäre, wenn ein Grundstückseigentümer mit einer Veränderung
nicht rechnen musste. So ist es dem Plangeber nicht verwehrt, von einer
Plankonzeption, die sich beispielsweise in der Einbeziehung einer Fläche in ein
Landschaftsschutzgebiet äußert, später zugunsten einer anderen Planung
abzuweichen. Im vorliegenden Fall gingen zwar der Antragsteller und seine Nachbarn
davon aus, dass eine Bebauung des Flurstücks 536 von der Antragsgegnerin dauerhaft
48
nicht gewünscht sei. Entsprechende Festsetzungen eines Bebauungsplans gab es
jedoch für das Flurstück gerade nicht, so dass alle betroffenen Nachbarn mit
Veränderungen im Außenbereich auch weiterhin rechnen mussten.
Andere Belange, die eine Antragsbefugnis des Antragstellers begründen könnten, sind
nicht ersichtlich. Eine Verkehrswertminderung hat er nicht geltend gemacht; sie würde
auch die Antragsbefugnis nicht begründen.
49
BVerwG, Beschluss vom 22. August 1993 - 4 NB 25.93 -, juris.
50
Die Belastung seines Grundstücks durch Verkehrsimmissionen wird sich nach einer
Bebauung des Satzungsgebiets der Ergänzungssatzung nicht in relevanter Weise
ändern, da auf dem beschränkten Bauland und infolge der Festsetzung "Einzelhäuser"
nur wenige Wohneinheiten - geplant und genehmigt ist bisher für die gesamte Fläche
ein einziges Wohngebäude - zulässigerweise errichtet werden können. Nennenswerter
oder überhaupt bemerkbarer Verkehr wird dadurch nicht angezogen werden, zumal die
X. Straße schon bisher der Erschließung des Ortsteils X1. ebenso wie seiner
Verbindung mit westlich gelegenen anderen Ortsteilen von T. dient.
51
Soweit der Antragsteller schließlich hervorhebt, die freie Aussicht über das Plangebiet
der Ergänzungssatzung liege auch im öffentlichen Interesse, weil zahlreiche
Spaziergänger Erholung gerade in diesem Abschnitt der X. Straße suchten, so führt dies
ebenfalls nicht dazu, eine Antragsbefugnis des Antragstellers anzunehmen. Denn
weder kann er dieses öffentliche Interesse als privaten Belang geltend machen noch ist
sein Einwand sachlich berechtigt. Erholungsuchende werden, wie bereits ausgeführt,
auch künftig nicht gehindert sein, den freien Ausblick von der X. Straße aus zu
genießen, weil diese Möglichkeit jenseits des Satzungsgebiets in vollem Umfang
bestehen bleibt; lediglich im Bereich der festgesetzten Baufläche wird sie - wie schon im
Straßenverlauf bis dorthin - eingeschränkt sein bzw. entfallen.
52
Eine Antragsbefugnis kann der Antragsteller schließlich auch nicht aus dem Umstand
herleiten, dass sein Grundstück im Geltungsbereich der Klarstellungssatzung gelegen
ist und er diese für nicht erforderlich oder fehlerhaft hält. Denn durch die nur
deklaratorische Klarstellungssatzung werden Inhalt und Schranken seines Eigentums
nicht konstitutiv bestimmt bzw. konkretisiert. Bei Aufstellung dieser Satzung wird keine
Abwägungsentscheidung getroffen; die Belange derjenigen Eigentümer, deren
Grundstücke im vorgesehenen Satzungsgebiet gelegen sind, müssen deshalb nicht
erfasst werden. Die Entscheidung über den Zuschnitt des Satzungsgebiets stellt keine
planerische Entscheidung dar; für den Satzungsgeber allein maßgeblich ist die in der
Örtlichkeit vorzufindende Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich. Von ihr darf
er nicht abweichen; lediglich in Zweifelsfällen ist ein gewisser Spielraum denkbar. Eine
Antragsbefugnis betroffener Grundstückseigentümer ist deshalb von vornherein nur
möglich, wenn und insoweit die Satzung für ihn zu Nachteilen führen kann, also
insbesondere dann, wenn sein Grundstück oder ein Teil desselben - fälschlicherweise -
aus dem Satzungsgebiet ausgeklammert bleibt. In einer solchen Situation dürfte sich die
fehlerhafte Klarstellungssatzung zwar letztlich nicht durchsetzen, wenn der Eigentümer
einen Bauwunsch im Rahmen eines Baugenehmigungsverfahrens durchsetzen wollte.
Es wären jedoch erhebliche und kostenträchtige Erschwerungen für den Eigentümer zu
befürchten, weil die Baugenehmigungsbehörde an die Satzung gebunden wäre, so
dass in den meisten Fällen eine Durchsetzung seines Anspruchs im gerichtlichen
Verfahren erforderlich wäre.
53
Antragsbefugnis angenommen: OVG Sachsen, Urteil vom 4. Oktober 2000 - 1 D 683/99
-, NVwZ 2001, 1070; Urteil vom 23. Oktober 2000 - 1 D 33/00 -, NuR 2001, 468;
Antragsbefugnis abgelehnt, weil keine Unklarheit der Abgrenzung erkennbar: OVG
Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 16. Dezember 1997 - 3 K 17/97 -, LKV 1999, 68.
54
Im umgekehrten Fall - ein Grundstück oder Grundstücksteil wird zu Unrecht dem
Innenbereich zugeordnet - ist eine Antragsbefugnis mithin nur denkbar, wenn der
Eigentümer gerade durch die Einbeziehung seines Eigentums in den Innenbereich
benachteiligt würde, wenn er also beispielsweise auf die Nutzung der Fläche als
Außenbereichsfläche angewiesen wäre. Auch in einem solchen Fall wäre die
Baugenehmigungsbehörde an die Satzung gebunden, so dass die Durchsetzung eines
auf die Nutzung der Außenbereichsfläche zielenden Rechtsanspruchs durch das
Bestehen der Satzung erschwert würde.
55
So liegt der streitgegenständliche Fall indes nicht. Das Grundstück des Antragstellers ist
zur Gänze in die Klarstellungssatzung einbezogen worden; der Antragsteller hat in der
mündlichen Verhandlung ausdrücklich angegeben, die gesamte Fläche als
Wohngrundstück mit Garten zu nutzen und keinerlei Nutzungsabsichten zu verfolgen,
die eine Zuordnung der Fläche zum Außenbereich zur Voraussetzung hätten. Damit ist
er nicht im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts "negativ, d.h.
verletzend, in einem Interesse betroffen".
56
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 3/92 -, BRS 54 Nr. 21; Beschluss
vom 9. November 1992 - 4 N 1.78 u.a. -, BRS 35 Nr. 24.
57
Hiervon unabhängig würde dem Antragsteller, selbst wenn eine Antragsbefugnis
abweichend von den vorstehend angeführten Gründen anzunehmen wäre, jedenfalls
das Rechtsschutzinteresse dafür fehlen, seinen Antrag auch auf den Bereich der
Ergänzungssatzung zu erstrecken.
58
Der Senat hat erwogen, ob in Fällen besonders krasser Rechtswidrigkeit einer Satzung
eine Antragsbefugnis angenommen werden muss, um den Betroffenen den Weg zu
einer gerichtlichen Überprüfung nicht zu verstellen:
59
Die Ergänzungssatzung ist offenkundig rechtswidrig, weil es ihr an jeglicher
städtebaulicher Rechtfertigung mangelt. Der Inhalt der Akten, der Verlauf des
Satzungsaufstellungsverfahrens sowie der Ablauf des Vorbescheidsverfahrens
sprechen vielmehr mit Deutlichkeit dafür, dass eine reine Gefälligkeitsplanung vorliegt,
die durch Bauwünsche eines einzelnen Bürgers veranlasst, zugleich durch sachliche
Gründe in keiner Weise motiviert und auch mit einer geordneten städtebaulichen
Entwicklung nicht vereinbar ist (vgl. § 34 Abs. 4 Satz 3, 1. Halbsatz BauGB 1997). Eine
derartige Satzung, die ohne Planrechtfertigung allein den Wünschen eines bauwilligen
Eigentümers folgt und gewissermaßen als "Lex K." bezeichnet werden könnte, ist
unwirksam.
60
Vgl. zu dem vergleichbaren Fall einer "Lex A." OVG Lüneburg, Urteil vom 6. Dezember
1989 - 6 K 16 und 21/89 -, BRS 49 Nr. 2.
61
Dass hier ein solcher Fall gegeben ist, folgt aus zahlreichen Indizien in den Akten über
die Aufstellung der Satzung sowie besonders über die Bescheidung der Bauvoranfrage
62
des (späteren) Eigentümers des Flurstücks 536, auf die der Senat im Tatbestand
hingewiesen hat, auf die er jedoch nicht im Einzelnen eingeht. Hervorzuheben ist
allerdings, dass der Satzungsgeber nach der Begründung der Satzung das Ziel verfolgt
hat, eine "eindeutige Abgrenzung des Siedlungsbereichs zum angrenzenden
Landschaftsraum" zu erreichen und dadurch "eine zufällige und ungeordnete
Weiterentwicklung des bestehenden Ortsteils" zu verhindern. Nach dem Ergebnis der
Ortsbesichtigung durch den Berichterstatter lässt sich demgegenüber jedoch feststellen,
dass die Örtlichkeit im Bereich des Satzungsgebiets keinerlei Anlass für Unklarheiten
und damit auch nicht für eine "zufällige und ungeordnete" Inanspruchnahme des
Außenbereichs geboten hat. Im Gegenteil lässt sich die Abgrenzung des bebauten
Ortsteils zum Außenbereich auf jedem einzelnen in Frage kommenden Grundstück
ohne Schwierigkeiten eindeutig vornehmen, so dass jedenfalls das in der
Satzungsbegründung geltend gemachte Motiv des Satzungsgebers nicht vorlag. Mit der
der Abwägungsentscheidung zu Grunde gelegten Formulierung des Satzungsziels ist
demnach eine städtebauliche Erforderlichkeit nicht ansatzweise dargetan. Zudem hat
der Satzungsgeber die in Form eines Bebauungsplans immerhin vorliegende
planungsrechtliche Grundlage nicht etwa - was nahe gelegen hätte - durch eine
Überarbeitung der Plangrenzen der zwischenzeitlichen Entwicklung angepasst.
Vielmehr hat er diese Grundlage parallel zur Erarbeitung der Satzung sogar beseitigt
und - ohne nähere Begründung - nur diejenigen Teile des Bebauungsplans
aufgehoben, die an das geplante Satzungsgebiet unmittelbar angrenzten, die übrigen
Teile des Bebauungsplans hingegen nicht angetastet. Auch diese Beseitigung einer auf
einer Abwägungsentscheidung beruhenden planungsrechtlichen Grundlage und die
gleichzeitige Formulierung einer bloßen Klarstellungssatzung sowie die Einbeziehung
einer einzelnen Fläche durch eine Ergänzungssatzung widerstreitet einer geordneten
städtebaulichen Entwicklung. Dies gilt auch für die parallel erfolgte Änderung des
Landschaftsplans und des Flächennutzungsplans; insbesondere bei letzterer ist zudem
nicht bedacht worden, dass die Darstellung von Bauflächen und Flächen für die
Landwirtschaft sich mit den Aussagen der Klarstellungssatzung nicht decken. Hinzu
mag kommen, dass auch die durch die Satzung geschaffene Abgrenzung der
Bauflächen gegenüber dem Außenbereich an dem treppenartig abgestuften Übergang
zum Außenbereich entlang der X. Straße nichts geändert hat. Zwar liegen die
westlichen Plangebietsgrenzen nördlich und südlich der X. Straße jetzt auf gleicher
Höhe; durch die Festsetzung von Flächen im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB
verbleibt es allerdings dabei, dass jedenfalls die den Ortsteil abschließende Bebauung
auch weiterhin in ähnlicher Weise abgestuft sein wird.
Selbst wenn im Übrigen der planerische Wille, den Übergang eines bebauten Bereichs
in besonders empfindliche Außenbereichsflächen schonend zu gestalten und dauerhaft
zu sichern, eine Planung in der hier streitgegenständlichen Art grundsätzlich
rechtfertigen könnte, so wäre dies jedenfalls für die Ergänzungssatzung an der X.
Straße unmaßgeblich. Denn der Satzungsgeber hat Erwägungen dieser Art nicht
angestellt; sie sind vielmehr erst nachträglich - insbesondere anlässlich des
gerichtlichen Ortstermins und in der mündlichen Verhandlung - geäußert worden, liegen
aber der Abwägungsentscheidung nicht zu Grunde. Hiervon abgesehen ist nichts dafür
ersichtlich, dass es sich bei den angrenzenden landwirtschaftlich genutzten
Außenbereichsflächen überhaupt um solche einer besonderen Empfindlichkeit handelt.
63
Dennoch ist es dem Senat auf Grund des geltenden Prozessrechts verwehrt, die
angegriffene Satzung in dem vorliegenden Normenkontrollverfahren für unwirksam zu
erklären. Aufgabe des Normenkontrollgerichts ist es nicht - wie der
64
Prozessbevollmächtigte des Antragstellers in der mündlichen Verhandlung jedoch
ausgeführt hat -, die Verwaltung "auf den Pfad der Gesetzmäßigkeit und Demokratie
zurückzuführen". Das Gericht muss sich vielmehr auf die Gewährung von Rechtsschutz
in den vom Gesetzgeber gezogenen Grenzen beschränken.
Meinungsverschiedenheiten zwischen Bürgern auf der einen Seite und Behörden bzw.
Gebietskörperschaften und ihren politischen Vertretungsorganen auf der anderen Seite
sind nur dann und nur in denjenigen Verfahrensweisen gerichtlicher Kontrolle
zugänglich, in denen dies vom Gesetz vorgesehen ist. Dem System des
Individualrechtsschutzes ist insbesondere eine so genannte Popularklage fremd. Der
Bürger hat keinen allgemeinen vor Gericht durchsetzbaren Anspruch darauf, dass
Verwaltungsbehörden rechtmäßig handeln; die gerichtliche Überprüfung behördlichen
Handelns ist an die Möglichkeit einer Verletzung individueller Rechte geknüpft, wenn
das formelle oder materielle Recht nichts anderes vorsieht.
So ausdrücklich: BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 1994 - 4 B 94.94 -, BRS 56 Nr. 163.
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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO.
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Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO in
Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.
67
Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind.
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