Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 6 A 3988/02

OVG NRW (ausgleich, kläger, schuljahr, abweisung der klage, arbeitszeit, feststellungsklage, verordnung, land, pflichtstundenzahl, verhältnis zwischen)
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 3988/02
Datum:
15.10.2003
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
6 A 3988/02
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 26 K 2133/02
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Es wird unter Aufhebung des Bescheides vom 2. Februar 2001 und des
Widerspruchsbescheides vom 5. März 2002 festgestellt, dass der Kläger
dadurch in seinen Rechten verletzt ist, dass das beklagte Land sich
weigert, eine Regelung über den finanziellen Ausgleich für seine nicht
mehr im Wege des zeitlichen Ausgleichs kompensierbaren
Vorgriffsstunden zu erlassen.
Die weitergehende Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen werden
gegeneinander aufgehoben.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Der am 00.00.1949 geborene Kläger stand bis zu seiner Versetzung in den Ruhestand
wegen Dienstunfähigkeit mit Ablauf des 30. September 2000 als Studienrat in den
Diensten des beklagten Landes. Im Zeitraum von August 1997 bis Juli 1999 hatte er
zusätzlich zu der ihm obliegenden wöchentlichen Pflichtstundenzahl eine weitere
wöchentliche Pflichtstunde als sogenannte Vorgriffsstunde gemäß § 4 der Verordnung
zur Ausführung des § 5 Schulfinanzgesetz (VO zu § 5 SchFG) abzuleisten.
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Mit Schreiben vom 19. Dezember 2000 beantragte der Kläger bei der Bezirksregierung
E. die Zahlung einer Vergütung für die von ihm geleisteten Vorgriffsstunden.
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Durch Bescheid vom 2. Februar 2001 lehnte die Bezirksregierung E. den Antrag des
Klägers ab. Als Ausgleich für die von Lehrkräften geleisteten Vorgriffsstunden sei allein
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eine Ermäßigung der jeweils geltenden Pflichtstundenzahl ab dem Schuljahr 2008/2009
geregelt. Für Lehrkräfte, die diesen Ausgleich durch eine spätere Verminderung der
Arbeitszeit nicht nutzen könnten, sei eine finanzielle Kompensation der Vorgriffsstunde
nicht vorgesehen.
Den hiergegen eingelegten Widerspruch des Klägers wies die Bezirksregierung E.
durch Widerspruchsbescheid vom 5. März 2002 zurück.
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Der Kläger hat am 8. April 2002 Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt: Die
Weigerung des beklagten Landes, ihm einen finanziellen Ausgleich für die geleisteten
Vorgriffsstunden zu zahlen, verletze den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Der
Verwaltungsgerichtshof des Landes Baden-Württemberg habe in seinem Beschluss
vom 9. Oktober 1998 - 4 S 425/98 - betreffend das in Baden-Württemberg geltende
Vorgriffsstundenmodell hervorgehoben, dass ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG
vorliege, weil Lehrkräfte, die vor oder während der Ausgleichsphase aus dem Dienst
ausschieden, keinen Ausgleich für die geleisteten Vorgriffsstunden erhielten. Die
Ungleichbehandlung im Hinblick auf den zu gewährenden Ausgleich sei nicht
gerechtfertigt. Alle Lehrkräfte, die in der ersten Phase des Vorgriffsstundenmodells eine
Mehrbelastung zu tragen hätten, müssten hierfür einen Ausgleich erhalten.
6
Der Kläger hat beantragt,
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den Beklagten zu verpflichten, ihm unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 2.
Februar 2001 und des Widerspruchsbescheides vom 5. März 2002, einen finanziellen
Ausgleich für die in der Zeit vom 1. August 1997 bis 31. Juli 1999 geleisteten
Vorgriffsstunden zu zahlen.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
10
Zur Begründung hat er ausgeführt: Der Normgeber habe sich in § 4 VO zu § 5 SchFG
dafür entschieden, die angeordnete Vorgriffsstunde durch eine entsprechende
Pflichtstundenermäßigung ab dem Schuljahr 2008/2009 auszugleichen. Eine finanzielle
Ausgleichszahlung sei nicht vorgesehen. Zudem sei durch die Vorgriffsstunde die
regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit nicht erhöht worden. Gleichzeitig seien
Entlastungsmaßnahmen im außerunterrichtlichen Bereich vorgenommen worden.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil abgewiesen und
zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Eine Regelung über einen finanziellen
Ausgleich für geleistete Vorgriffsstunden bestehe nicht. Durch die Einführung der
Vorgriffsstunde sei die regelmäßige Arbeitszeit der betroffenen Lehrkräfte nicht erhöht
worden. Es sei lediglich das Maß der Unterrichtsverpflichtung als ein Teil der in diesem
Rahmen zu erbringenden Dienstleistung verändert worden. Deshalb handele es sich
bei den Vorgriffsstunden auch nicht um Mehrarbeit im Sinne der
Mehrarbeitsvergütungsverordnung. Ein finanzieller Ausgleich nach den Vorschriften
dieser Verordnung scheide aus. Schließlich könne auch die für das Altersteilzeitmodell
(§ 78 d LBG) geltende Ausgleichsvorschrift nicht zur Rechtfertigung einer finanziellen
Vergütung für geleistete Vorgriffsstunden herangezogen werden. Ein Verstoß gegen
höherrangiges Recht sei nicht ersichtlich. Es sei nicht zu beanstanden, wenn aufgrund
der abstrakt-generellen Regelung im Einzelfall nicht jeder Betroffene hinsichtlich des
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Ausgleichs gleich behandelt werde.
Der Senat hat auf Antrag des Klägers durch Beschluss vom 20. Mai 2003 die Berufung
zugelassen.
13
Mit seiner Berufung macht der Kläger geltend: Lehrkräfte, die vor der Ausgleichsphase
des Vorgriffsstundenmodells aus dem Dienst ausscheiden würden, erhielten im
Gegensatz zu denjenigen, die im Dienst verblieben, keinerlei Ausgleich für die
geleisteten Vorgriffsstunden. Diese Ungleichbehandlung sei nicht gerechtfertigt. Einen
Verzicht auf den (finanziellen) Ausgleich für die geleisteten Vorgriffsstunden könne der
Dienstherr nicht verlangen, da die Ableistung der Vorgriffsstunden nicht auf einer
freiwilligen Entscheidung beruhe, sondern die Lehrkräfte hierzu verpflichtet seien. Die
Vorgriffsstunde sei nicht Bestandteil der "regelmäßigen Arbeitszeit". Anderenfalls wäre
die Festsetzung eines späteren Ausgleichs - hier durch entsprechende
Pflichtstundenermäßgung ab dem Schuljahr 2008/2009 - nicht erforderlich gewesen.
Eine Verpflichtung des Dienstherrn zur Zahlung eines finanziellen Ausgleichs für die
geleisteten Vorgriffsstunden ergebe sich auch aus der Fürsorgepflicht und dem
Alimentationsprinzip.
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Der Kläger beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten zu verpflichten, ihm unter
Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 2. Februar 2001 und des
Widerspruchsbescheides vom 5. März 2002 einen finanziellen Ausgleich in Form
anteiliger Besoldung, hilfsweise in Gestalt einer Mehrarbeitsvergütung für die in der Zeit
vom 1. August 1997 bis 31. Juli 1999 geleisteten Vorgriffsstunden zu zahlen,
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hilfsweise
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das angefochtene Urteil zu ändern und unter Aufhebung der entgegenstehenden
Bescheide festzustellen, dass er dadurch in seinen Rechten verletzt ist, dass das
beklagte Land sich weigert, eine Regelung über den finanziellen Ausgleich für seine
nicht mehr im Wege des zeitlichen Ausgleichs kompensierbaren Vorgriffsstunden zu
erlassen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er führt aus: Der Verwaltungsrechtsweg sei für das im Berufungsverfahren hilfsweise
geltend gemachte Feststellungsbegehren des Klägers nicht eröffnet. Dieses Begehren
laufe im Ergebnis auf ein Normenkontrollverfahren hinaus, welches in Nordrhein-
Westfalen hinsichtlich der Überprüfung einer landesrechtlichen Verordnung nicht
vorgesehen sei. Auch scheide eine Überprüfung der Verordnung zur Ausführung des §
5 Schulfinanzgesetz im Wege der Inzidentkontrolle aus. Die Verwaltungsgerichte seien
lediglich berufen, eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Verordnung unter
dem Gesichtspunkt zu prüfen, ob gegebenenfalls eine Vorlage an den
Verfassungsgerichtshof des Landes Nordrhein-Westfalen, an das
Bundesverfassungsgericht oder an den Europäischen Gerichtshof erforderlich sei.
Diesen Gerichten sei ausschließlich die Kompetenz zugewiesen, Rechtsvorschriften
wegen eines Verstoßes gegen höherrangiges Recht zu verwerfen. Überdies scheide
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Rechtsschutz gegen ein Unterlassen des Verordnungsgebers aus, weil damit der
Gestaltungsspielraum des Normgebers unzulässig beschnitten werden würde. Etwas
anderes könne allenfalls dann gelten, wenn sich das Ermessen, eine bestimmte Norm
zu erlassen, auf Null reduziert habe. Hinsichtlich der vom Kläger begehrten Regelung
sei dies nicht der Fall. Dem Vorschriftengeber stünde es frei, Ausgleichszahlungen als
Einmalbetrag oder zeitlich gestaffelt entsprechend der in der Verordnung vorgesehenen
Pflichtstundenermäßigung, die im Dienst verbliebene Lehrkräfte ab dem Schuljahr
2008/2009 erhielten, vorzusehen.
In der Sache könne das Begehren des Klägers keinen Erfolg haben, weil es sich bei der
Vorgriffsstundenregelung um eine Pflichtstundenregelung handele. Die Einführung der
Vorgriffsstunde sei Teil des "mittelfristigen Konzepts zur Sicherung der
Unterrichtsversorgung"; mit ihr habe auf die Entwicklung der Schülerzahlen
bedarfsgerecht reagiert werden sollen. Das Maßnahmenpaket des "mittelfristigen
Konzeptes" habe nicht dazu geführt, dass die Lehrerarbeitszeit die regelmäßige
Arbeitszeit des öffentlichen Dienstes überschreite. Insofern erfülle die "Rückgewähr" der
Vorgriffsstunde nicht den Zweck, im Durchschnitt mehrerer Jahre eine zeitweilige
Überschreitung durch eine spätere Unterschreitung zu kompensieren. Durch die
Verminderung der Pflichtstundenzahl ab dem Schuljahr 2008/2009 habe der
Vorschriftengeber bereits jetzt von seinem Gestaltungsrecht hinsichtlich der Festlegung
der Pflichtstunden für die betroffenen Lehrkräfte Gebrauch gemacht. Insgesamt sei die
Vorgriffsstundenregelung nicht als individuelles Arbeitszeitkonto ausgestaltet.
22
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
Bezug genommen.
23
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :
24
Die Berufung hat teilweise Erfolg. Die Klage ist mit dem Hauptantrag unbegründet (I.),
mit dem Hilfsantrag ist sie zulässig und begründet (II.).
25
I. Die mit dem Hauptantrag auf Zahlung eines finanziellen Ausgleichs für geleistete
Vorgriffsstunden gerichtete Klage ist unbegründet. Es besteht derzeit weder ein
Anspruch auf Zahlung eines entsprechenden Ausgleichs in der Höhe anteiliger
Besoldung noch in der Höhe der Sätze nach der Mehrarbeitsvergütungsverordnung.
26
Der geltend gemachte finanzielle Ausgleichsanspruch soll der Sache nach den Kläger
dafür entschädigen, dass er den ab dem Schuljahr 2008/2009 festgelegten zeitlichen
Ausgleich für seine Vorgriffstunden nicht mehr erhalten kann. Es handelt sich mit
anderen Worten um einen Entschädigungsanspruch wegen "Unmöglichkeit" der
versprochenen "Rückgabe" einer Vorleistung. Die erfolgreiche Geltendmachung dieses
Anspruchs - gleich in welcher Höhe - scheitert derzeit an zwei Voraussetzungen: Zum
Einen steht nicht fest, dass die "Rückgabe" der Vorgriffsstunden im Wege eines
zeitlichen Ausgleichs endgültig unmöglich geworden ist. Im Falle einer Reaktivierung
des Klägers (vgl. § 48 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - LBG -)
bliebe für die geregelte Pflichtstundenabsenkung Raum. Der zeitliche Ausgleich der
Vorgriffsstunde beginnt ab dem Schuljahr 2008/2009; erst ab diesem Zeitpunkt kann
sicher feststehen, dass die Rückgabe im Wege des zeitlichen Ausgleichs unmöglich
geworden ist. Zum Anderen wäre ein Entschädigungsanspruch nicht zwingend schon
jetzt fällig. Erst ab dem Schuljahr 2008/2009 erhalten die Lehrkräfte, im Vergleich zu
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denen sich der Kläger in seinem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt sieht, den
geregelten zeitlichen Ausgleich. Vor diesem Hintergrund muss es in der
Entscheidungsfreiheit des beklagten Landes liegen, einen etwaigen
Entschädigungsanspruch - von allen weiteren Voraussetzungen abgesehen - jedenfalls
nicht vor diesem Zeitpunkt fällig zu stellen.
Etwas anderes lässt sich auch aus den gesetzlichen Regelungen des Besoldungsrechts
nicht herleiten. Im Gegenteil schließt § 2 Abs. 1 des Bundesbesoldungsgesetzes mit
dem Prinzip der Gesetzesakzessorietät jedenfalls einen Besoldungsanspruch schon
mangels einer diesbezüglichen Rechtsgrundlage aus. Ebensowenig ergibt sich der
geltend gemachte Anspruch aus den Vorschriften über die Vergütung von Mehrarbeit.
Die Ableistung der Vorgriffsstunde ist keine Mehrarbeit im Sinne von § 78 a LBG. Die
Vorschrift setzt voraus, dass "zwingende dienstliche Verhältnisse" Mehrarbeit erfordern;
Mehrarbeit soll dementsprechend auf Einzelfälle beschränkt bleiben.
28
Vgl. Schachel, in: Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder,
Loseblattkommentar, Stand Juli 2001, Band II, § 78 a Rdnr. 6; ebenso zur bayerischen
Vorgriffstundenregelung: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bay. VGH), Urteil vom
21. Dezember 2001 - 3 N 01.900 -, Juris-Rechtsprechung Nr. MWRE 104890200.
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An den genannten Voraussetzungen fehlt es bei der abstrakt- generellen, also gerade
nicht einzelfallbezogenen Vorgriffsstundenregelung.
30
II. Der Hilfsantrag hat Erfolg.
31
1. Die Feststellungsklage ist zulässig.
32
a) Für das Feststellungsbegehren des Klägers ist der Verwaltungsrechtsweg gemäß §
40 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) eröffnet. Gegenstand der
Feststellungsklage ist eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher
Art. Rechtsschutz gegen eine untergesetzliche Rechtsnorm ist grundsätzlich auch dann
vor den Verwaltungsgerichten zu suchen, wenn dabei durch das Gericht inzidenter ein
Verstoß dieser Norm gegen höherrangiges Recht festzustellen ist. Hierzu sind die
Verwaltungsgerichte befugt. Diese dürfen untergesetzliche Rechtsnormen, auf deren
Gültigkeit es für die Entscheidung über ein Klagebegehren ankommt, als ungültig
verwerfen. Das Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts bezieht sich nur
auf nachkonstitutionelle Gesetze im formellen Sinn, nicht aber auf Rechtsverordnungen.
33
Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 2. April 1997 - 1 BvR 446/96 -,
NVwZ 1998, 169, 170 (m.w.N.).
34
Die gerichtliche Kontrolle der Verwaltung, die - etwa durch Erlass einer
Rechtsverordnung - Recht setzend tätig wird, obliegt den Verwaltungsgerichten. Eine
nichtverfassungsrechtliche Streitigkeit im Sinne von § 40 Abs. 1 VwGO liegt auch dann
vor, wenn das Begehren - wie hier - auf die Feststellung gerichtet ist, dass die Exekutive
durch ihre Weigerung, eine für den Kläger günstige Regelung zu erlassen, diesen in
seinen Rechten verletzt. Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz (GG) gewährleistet Rechtsschutz
nicht nur gegen höherrangiges Recht verletzende Rechtsetzungsakte, sondern auch
gegen ein mit höherrangigem Recht unvereinbares Unterlassen des
Verordnungsgebers, der im Rang unterhalb des parlamentarischen Gesetzgebers steht.
35
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 4. Juli 2002 - 2 C 13.01 -, NVwZ
2002, 1505, 1506; Urteil vom 7. September 1989 - 7 C 4.89 -, NVwZ 1990, 162, 163;
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom
13. Januar 1982 - 8 B 2353/81 -, NJW 1982, 1415, 1416; Bay. VGH, Urteil vom 15.
Dezember 1980 - 22.B-822/79, BayVBl. 1981, 499, 500; Sodan, in: NVwZ 2000, 601,
608 (m.w.N. auch zu abweichenden Ansichten).
36
b) Die gegenüber dem erstinstanzlichen Begehren vorgenommene Klageänderung in
Form einer Klageerweiterung hält der Senat für sachdienlich. Eine Sachdienlichkeit im
Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO liegt vor, wenn für die geänderte Klage der Streitstoff im
Wesentlichen derselbe bleibt und die Klageänderung die endgültige Beilegung des
Streites fördert; sie muss dazu beitragen können, dass ein weiterer sonst zu erwartender
Prozess vermieden wird.
37
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Juli 1999 - 2 C 14.98 -, ZBR 2000, 40, 41; OVG NRW,
Beschluss vom 16. November 1954 - II B 329/54 -, OVGE 9, 173, 175; Redeker/von
Oertzen, VwGO- Kommentar, 13. Aufl. 2000, § 91 Rdnr. 12.
38
Die genannten Voraussetzungen sind gegeben: Die im Berufungsverfahren erweiterte
Klage betrifft wie auch das Verfahren erster Instanz der Sache nach die Streitfrage, ob
der Beklagte verpflichtet ist, einen finanziellen Ausgleich an den Kläger für
Vorgriffsstunden zu zahlen, deren Kompensation durch eine künftige Ermäßigung der
Pflichtstundenzahl ab dem Schuljahr 2008/2009 nicht mehr in Betracht kommt. Die
Klageänderung fördert die endgültige Klärung der angesprochenen Streitfrage und trägt
dazu bei, dass der Kläger sein Begehren nicht in einem neuen Prozess geltend machen
muss.
39
c) Die Klage ist als Feststellungsklage statthaft. Gegenstand einer Feststellungsklage
können auch einzelne aus einem Rechtsverhältnis sich ergebende Rechte und Pflichten
sein. Ein Rechtsverhältnis besteht im vorliegenden Fall auf Grund der nachwirkenden
Rechte und Pflichten aus dem früheren Beamtenverhältnis zwischen dem Kläger und
dem Beklagten. Konkret zu klären ist die Frage, ob das beklagte Land den Kläger
dadurch in seinen Rechten verletzt, dass es sich weigert, Regelungen über einen
finanziellen Ausgleich seiner Vorgriffsstunden zu treffen, obwohl deren Kompensation
durch eine Pflichtstundenermäßigung ab dem Schuljahr 2008/2009 unter Umständen
nicht mehr möglich ist, nachdem der Kläger wegen Dienstunfähigkeit vorzeitig in den
Ruhestand versetzt worden ist.
40
d) Der Kläger hat gegenüber dem Beklagten ein Feststellungsinteresse im Sinne von §
43 Abs. 1 VwGO. Ein solches umfasst jedes als schutzwürdig anzuerkennende
Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art. Es kann sich auf jede
gegenwärtige Unsicherheit oder Ungewissheit in der Rechtsposition eines Klägers
beziehen und liegt insbesondere dann vor, wenn der Beklagte eine vom Kläger in
Anspruch genommene Rechtsposition bestreitet.
41
Vgl. Redeker/von Oertzen, VwGO-Kommentar, 13. Aufl. 2000, § 43 Rdnr. 20, 21;
Kopp/Schenke, VwGO-Kommentar, 13. Aufl. 2003, § 43 Rdnr. 23 - 25.
42
Gemessen daran hat der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung,
ob das beklagte Land ihn dadurch in seinen Rechten verletzt, dass es sich weigert, eine
Regelung über den finanziellen Ausgleich für seine nicht mehr im Wege des zeitlichen
43
Ausgleichs kompensierbaren Vorgriffsstunden zu erlassen. Der Beklagte lehnt den
Erlass einer solchen Regelung ab, weil er meint, zu einem finanziellen Ausgleich für
geleistete Vorgriffstunden nicht verpflichtet zu sein. Ein Erfolg der Klage brächte dem
Kläger zudem die konkrete Aussicht auf einen künftigen wirtschaftlichen Vorteil.
e) Die Feststellungsklage ist nicht subsidiär im Sinne von § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Der
Kläger hätte seine Rechte nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen
müssen. Die Geltendmachung eines Anspruchs auf Gewährung eines finanziellen
Ausgleichs für die geleisteten Vorgriffsstunden scheitert unter anderem bislang an einer
fehlenden Rechtsgrundlage. Als solche können die Vorschriften über die Abgeltung von
Mehrarbeit nicht analog herangezogen werden. Einerseits ist nicht von einer
planwidrigen Regelungslücke auszugehen. Andererseits ist die Ableistung der
Vorgriffsstunde nicht mit der Mehrarbeit im Sinne von § 78 a LBG vergleichbar (siehe
dazu bereits oben unter I.).
44
Vgl. ebenso zur bayerischen Vorgriffstundenregelung: Bay. VGH, Urteil vom 21.
Dezember 2001 - 3 N 01.900 -, Juris- Rechtsprechung Nr. MWRE 104890200.
45
Eine Leistungsklage auf Verurteilung des Dienstherrn zum Erlass der von dem Kläger
im Ergebnis erstrebten Entschädigungsregelung ist gegenüber der erhobenen
Feststellungsklage nicht vorrangig. Die in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO angeordnete
Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber einer Leistungsklage gilt bei Klagen
gegen den Staat nur, wenn - anders als im vorliegenden Fall - die Sonderregelungen
über Fristen und Vorverfahren für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen unterlaufen
würden.
46
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002 - 2 C 13.01 - a.a.O. (m.w.N.); Urteil vom 6. Juli 1994
- 11 C 12.93 -, Buchholz 310 § 40 Nr. 271; Urteil vom 29. April 1997 - 1 C 2.95 -, NJW
1997, 2534; Urteil vom 25. Januar 2001 - 2 A 4.00 -, DÖD 2001, 172.
47
Die Verfolgung des Begehrens des Klägers durch eine Feststellungsklage trägt im
Übrigen eher als eine Leistungsklage dem Gewaltenteilungsprinzip Rechnung, weil auf
die Entscheidungsfreiheit des rechtsetzenden Organs gerichtlich nur in dem für den
Rechtsschutz des Bürgers unumgänglichen Umfang eingewirkt wird. Die Entscheidung,
wie im Einzelnen eine festzustellende Rechtsverletzung zu beheben ist, bleibt
weitestgehend dem Normgeber überlassen.
48
Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002 - 2 C 13.01 - a.a.O. (m.w.N.); Sodan, a.a.O., S.
1608.
49
f) Dem gemäß § 126 Abs. 3 Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) auch für die
Feststellungsklage geltenden Erfordernis, vor Klageerhebung ein Vorverfahren
durchzuführen, ist Genüge getan. Zwar hat der Kläger im Widerspruchsverfahren einen
Anspruch auf Zahlung einer Vergütung für die geleisteten Vorgriffsstunden geltend
gemacht und nicht eine allgemeine Regelung der Vergütungsfrage begehrt; der
Beklagte hat sich aber mit dem Begehren des Klägers auf Zahlung eines finanziellen
Ausgleichs für die geleisteten Vorgriffsstunden auseinandergesetzt und dabei der
Sache nach auch die Pflicht zum Erlass einer entsprechenden Regelung abgelehnt.
Zudem hat sich der Beklagte nicht auf das Fehlen eines Vorverfahrens berufen. Bei
dieser Sachlage würde die Abweisung der Klage wegen fehlenden Vorverfahrens einen
sachlich nicht zu rechtfertigenden Formalismus bedeuten.
50
Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Juli 1999 - 2 C 14.98 - a.a.O..
51
2. Die Feststellungsklage ist begründet. Bei der in § 4 VO zu § 5 SchFG enthaltenen
Vorgriffsstundenregelung handelt es sich um eine langfristige ungleichmäßige
Verteilung der regelmäßigen Lehrerarbeitszeit (a)). Das beklagte Land verstößt dadurch,
dass es keine Regelung über einen finanziellen Ausgleich zugunsten derjenigen
Lehrkräfte trifft, welche die spätere Pflichtstundenermäßigung nicht mehr (voll) in
Anspruch nehmen können, gegen höherrangiges Recht (b)). Der Kläger hat aus Art. 3
Abs. 1 GG einen Anspruch auf die Feststellung, dass er dadurch in seinen Rechten
verletzt ist (c)).
52
a) Die Vorgriffsstundenregelung ist keine allgemeine Pflichtstundenerhöhung, bei der
innerhalb der regelmäßigen Arbeitszeit das Maß der Unterrichtsverpflichtung im
Verhältnis zur außerunterrichtlichen Dienstpflicht verändert wird. Vielmehr handelt es
sich der Sache nach um eine ungleiche Verteilung der regelmäßigen Lehrerarbeitszeit
über einen längeren Zeitraum. § 4 VO zu § 5 SchFG lautete in der Fassung der
Bekanntmachung vom 22. Mai 1997 (GV. NW. S. 88):
53
Zusätzliche wöchentliche Pflichtstunden
54
(Vorgriffsstunden)
55
Die Zahl der wöchentlichen Pflichtstunden nach § 3 erhöht sich für Lehrerinnen und
Lehrer, die vor Beginn des jeweiligen Schuljahres das 30. Lebensjahr vollendet, aber
das 50. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, vorübergehend für einen Zeitraum von
bis zu sechs Schuljahren um eine Stunde, und zwar
56
1. an Grundschulen, Berufsschulen, Berufsfachschulen, Fachschulen, Fachoberschulen
und Kollegschulen in den Schuljahren 1997/98 bis 2002/03,
57
2. an Abendrealschulen, Abendgymnasien, Kollegs und Studienkollegs für
ausländische Studierende in den Schuljahren 1999/2000 bis 2004/05,
58
3. an den übrigen Schulen in den Schuljahren 1998/99 bis 2003/04.
59
Für Lehrerinnen und Lehrer, die auf der Grundlage des Satzes 1 zu Leistung einer
zusätzlichen Pflichtstunde verpflichtet waren, ermäßigt sich die Pflichtstundenzahl nach
§ 3 ab dem Schuljahre 2008/2009 jeweils für einen entsprechenden Zeitraum um eine
Stunde.
60
Aufgrund einer Änderung zum Schuljahresbeginn 2002/2003 lautet § 4 VO zu § 5
SchFG in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. April 2002 (GV. NW. S. 148) jetzt:
61
Zusätzliche wöchentliche Pflichtstunden
62
(Vorgriffsstunden)
63
(1) Die Zahl der wöchentlichen Pflichtstunden nach § 2 Abs. 1 erhöht sich bis zum Ende
des Schuljahres 2005/06 für Lehrerinnen und Lehrer, die vor Beginn des jeweiligen
Schuljahres das 30. Lebensjahr vollendet, aber das 50. Lebensjahr noch nicht vollendet
64
haben, vorübergehend für einen Zeitraum von bis zu sechs Jahren um eine Stunde.
(2) Der zeitliche Ausgleich erfolgt durch Absenkung der Pflichtstundenzahl schrittweise
ab dem Schuljahr 2008/09. Jeweils im elften Schuljahr nach dem Ende eines
Schuljahres, in dem Lehrerinnen und Lehrer zur Leistung einer zusätzlichen
Pflichtstunde auf der Grundlage des Absatzes 1 verpflichtet waren, ermäßigt sich ihre
Pflichtstundenzahl nach § 2 Abs. 1 für einen der Dauer der Leistung entsprechenden
Zeitraum um eine Stunde.
65
Bereits Wortlaut und Regelungssystematik der Vorschriften zeigen, dass die
vorübergehende Erhöhung der wöchentlichen Pflichtstundenzahl und die als Ausgleich
hierfür vorgesehene spätere Ermäßigung in einem untrennbaren Zusammenhang
stehen. Die Vorleistung, welche die Lehrkräfte über einen Zeitraum von bis zu sechs
Jahren erbringen, und der festgelegte Ausgleich für diese Vorleistung in
entsprechendem Umfang stehen in einem Austauschverhältnis, das mit einem
zivilrechtlichen Synallagma vergleichbar ist. Das heißt, Leistung der Lehrkräfte und
"Rückgabe" durch den Dienstherrn beruhen auf einer gegenseitigen Pflicht. Damit
unterscheidet sich die Vorgriffsstundenregelung wesentlich von einer allgemeinen
Pflichtstundenerhöhung, die darauf abzielt, unter Beibehaltung der regelmäßigen
Arbeitszeit das Verhältnis zwischen Unterrichtszeit und außerunterrichtlicher Tätigkeit
zu verändern.
66
Ebenso zur vergleichbaren niedersächsischen Regelung: Oberverwaltungsgericht für
das Land Niedersachsen (OVG Nds.), Urteil vom 7. März 2001 - 2 K 654/99 -, DÖV
2001, 739, 740f; BVerwG, Urteil vom 28. November 2002 - 2 CN 1.01 -, IÖD 2003, 86,
89; zur vergleichbaren bayerischen Regelung: Bay. VGH, Urteil vom 21. Dezember
2001 - 3 N 01.900 -, Juris-Rechtsprechung Nr. MWRE 104890200.
67
Eine allgemeine Pflichtstundenerhöhung der beschriebenen Art erfolgte im Übrigen
zeitgleich und zusätzlich zur Einführung der Vorgriffsstunde durch entsprechende
Änderung der VO zu § 5 SchFG für die Lehrkräfte nahezu aller Schulformen (vgl. jeweils
Nr. 1.1 der Runderlasse des Ministeriums für Schule und Weiterbildung vom 9.
Dezember 1996 - Z B 5-22/11-894/96 -, GABl. NW. I 1997, S. 7 und vom 11. November
1997 - Z B 5-22/11-174/97 -, GABl. NW. I 1997, S. 283).
68
Zur Rechtmäßigkeit dieser Pflichtstundenerhöhung vgl. u.a. Beschlüsse des Senats
vom 4. Juli 2003 - 6 A 2419/00 -, vom 14. Juli 2003 - 6 A 2040/01 - und vom 9.
September 2003 - 6 A 2361/02 -.
69
Sämtliche Maßnahmen gehörten zum "mittelfristigen Konzept der Landesregierung zur
Sicherung der Unterrichtsversorgung". Die im Vorfeld der Umsetzung dieses Konzepts
hierzu vom Verordnungsgeber abgegebenen Erklärungen verdeutlichen, dass es ihm
bei der Vorgriffsstundenregelung nicht um eine (zusätzliche) allgemeine
Pflichtstundenerhöhung ging, sondern um eine über einen längeren Zeitraum
vorgesehene ungleiche Verteilung der regelmäßigen Arbeitszeit, die mit einem
sogenannten Arbeitszeitkonto vergleichbar ist. In ihrer Regierungserklärung vor dem
Landtag des Landes Nordrhein-Westfalen am 19. Juni 1996 hat die damals amtierende
Ministerin für Schule und Weiterbildung Gabriele Behler unter anderem ausgeführt (vgl.
http://www.nrw.de/politik/regierungserkl/re960619.htm):
70
"(...) In Nordrhein-Westfalen wurden in den vergangenen Jahren, wie in allen anderen
71
westlichen Ländern der Bundesrepublik Deutschland auch, wieder mehr Kinder
geboren. Deshalb steigt auch die Zahl der Schülerinnen und Schüler wieder. Ihre Zahl
wird an den öffentlichen Schulen von 2,54 Mio. im Schuljahr 1996/97 um 230.000 auf
2,77 Mio. im Jahr 2004/05 zunehmen. Etwa 70 Prozent dieser Zunahme findet bis zum
Ende dieser Legislaturperiode im Jahr 2000 statt. Danach sinkt die Zahl der
Schülerinnen und Schüler wieder und wird etwa im Jahr 2012 wieder das heutige
Niveau erreichen und dann noch weiter zurückgehen.
Wollte man diese Entwicklung nach herkömmlichem Muster mit einer entsprechenden
Steigerung der Zahl der Lehrerstellen bewältigen, so müssten im Schulbereich bis zur
Jahrtausendwende etwa 9.100, danach noch einmal 4.400 Stellen zusätzlich
geschaffen werden. (...)
72
Die wichtigsten Maßnahmen, auf die Landesregierung und Lehrerverbände sich
verständigt haben, möchte ich Ihnen kurz vorstellen:
73
Alle Lehrkräfte im Alter von 30 bis 49 Jahren erteilen für die Dauer von sechs Jahren
eine Wochenstunde mehr Unterricht. Diese Stunden werden ihnen auf einem
Arbeitszeitkonto gutgeschrieben. Dieses Guthaben können sie ab dem Jahre 2008 in
Anspruch nehmen. Wir erproben damit eine moderne personalwirtschaftliche
Maßnahme, die in immer mehr Wirtschaftsbetrieben zum Alltag gehört, aber für den
öffentlichen Dienst in diesem Umfang bisher einmalig ist. Die Landesregierung wird
dem Landtag vorschlagen, diesen Ausgleich durch eine entsprechende Änderung der
Verordnung zu § 5 Schulfinanzgesetz abzusichern. (...)"
74
Die von der Ministerin vorgenommene tatsächliche und rechtliche Einordnung der
Vorgriffsstundenregelung als Arbeitszeitkonto ist von den Landtagsfraktionen der
Regierungsparteien SPD und Bündnis 90/Die Grünen geteilt worden.
75
Vgl. den Entschließungsantrag vom 19. Juni 1996 in: LT- Drs. 12/1107.
76
Schließlich spricht folgender Gesichtspunkt gegen die Annahme, die
Vorgriffsstundenregelung erschöpfe sich in einer allgemeinen Pflichtstundenerhöhung:
Zur Leistung der Vorgriffsstunde sind nur Lehrkräfte zwischen dem 30. und dem 50.
Lebensjahr verpflichtet. Diesen Lehrkräften würde gegenüber denjenigen, die aufgrund
ihres Alters nicht zur Leistung der Vorgriffsstunde verpflichtet sind, eine ungerechtfertigte
Schlechterstellung auferlegt, wenn nicht zugleich ein entsprechender
Ausgleichsanspruch bindend festgelegt würde. Wären aber die Vorgriffsstunde und die
ab dem Schuljahr 2008/2009 vorgesehene Pflichtstundenermäßigung nur - wie der
Beklagte reklamiert - eine Ausübung seines Gestaltungsrechts hinsichtlich der
Verteilung von unterrichtlicher und außerunterrichtlicher Dienstverpflichtung, bliebe es
dem Verordnungsgeber unbenommen, die Ermäßigung ersatzlos zu streichen.
Lehrkräfte, welche die Vorgriffsstunde bereits geleistet hätten, wären dann in nicht zu
rechtfertigender Weise gegenüber denjenigen, die aufgrund ihres Alters hierzu nicht
verpflichtet waren, benachteiligt worden. Ein Verstoß gegen den Gleichheitsatz aus Art.
3 Abs. 1 GG läge dann auf der Hand.
77
b) Das Fehlen einer Ausgleichsregelung zugunsten solcher Lehrkräfte, die in der
sogenannten Ausgleichsphase ab dem Schuljahr 2008/2009 nicht mehr im Dienste des
Beklagten stehen oder aus anderen Gründen nicht mehr (voll) in den Genuss der
vorgesehenen Pflichtstundenermäßigung kommen, verletzt den Gleichheitssatz aus Art.
78
3 Abs. 1 GG. Dieser verbietet, wesentlich Gleiches willkürlich ungleich und wesentlich
Ungleiches willkürlich gleich zu behandeln. Der Normgeber hat seine
Gestaltungsfreiheit dann überschritten, wenn die gleiche oder ungleiche Behandlung
der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst
liegen, oder mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht
mehr vereinbar ist.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1985 - 2 BvL 4/83 -; BVerfGE 71, 39, 58.
79
Zwar kann ein ausreichender Grund in der Typisierung und Generalisierung von
Sachverhalten liegen, wenn der Normgeber ihrer anders nur schwer Herr werden kann.
80
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 1998 - 1 BvL 22/93 -; BVerfGE 97, 186, 194f.
81
Eine generalisierende bzw. typisierende Behandlung von Sachverhalten kann aber nur
dann hingenommen werden, wenn die damit verbundenen Härten nur unter
Schwierigkeiten vermeidbar wären, lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von
Personen betroffen und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht sehr intensiv ist.
82
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. April 1999 - 1 BvL 22/95 und 34/95 -; BVerfGE 100, 59,
90.
83
Gemessen daran wird der Kläger durch das Fehlen einer Ausgleichsregelung für die
geleisteten Vorgriffstunden gegenüber Lehrkräften, deren Pflichtstundenzahl in der
Ausgleichsphase ermäßigt wird, in nicht zu rechtfertigender Weise benachteiligt. Der
Verzicht des beklagten Landes auf eine solche Regelung kann im äußersten Fall dazu
führen, dass einer Lehrkraft über sechs Jahre die Erbringung der Vorleistung in Form
der Vorgriffsstunde zugemutet wird, ohne dass sie dafür irgendeinen Ausgleich erhält.
Dabei fällt ins Gewicht, dass die Ableistung der Vorgriffsstunde für die betroffenen
Lehrkräfte nicht etwa freiwillig, sondern verpflichtend ist. Eine Störung des zuvor
beschriebenen gegenseitigen Pflichtenverhältnisses zwischen dem Dienstherrn und der
Lehrkraft vor oder während der Ausgleichsphase kann vielfältige Ursachen (z.B.
Versetzung in den Ruhestand, Dienstherrnwechsel u.a.) haben. Angesichts der langen
Geltungsdauer der Regelung drängt es sich auf, dass eine nennenswerte Zahl von
Lehrkräften von einer solchen Störung des Austauschverhältnisses betroffen sein wird.
Vor diesem Hintergrund kann der Verzicht auf eine Ausgleichsregelung für Störfälle
nicht mit der dem Verordnungsgeber bei der Rechtsetzung zustehenden
pauschalisierenden und generalisierenden Betrachtungsweise gerechtfertigt werden.
84
Vgl. ebenso für die frühere baden-württembergische Vorgriffsstundenregelung:
Verwaltungsgerichtshof Baden- Württemberg, Beschluss vom 9. Oktober 1998 - 4 S
425/98 -, VBlBW 1999, 70, 73f .
85
Der Vorgriffsstundenregelung vergleichbare Modelle über die langfristige
ungleichmäßige Verteilung der Lehrerarbeitszeit in den Ländern Niedersachsen und
Bayern sind von den Verwaltungsgerichten insbesondere auch deswegen als im
Einklang mit Art. 3 Abs. 1 GG stehend angesehen worden, weil in diesen Ländern für
Störfälle in oder vor der Ausgleichsphase jeweils ein finanzieller Ausgleich für die
betroffenen Lehrkräfte geregelt ist.
86
Vgl. zur niedersächsischen Regelung: OVG Nds., Urteil vom 7. März 2001 - 2 K 654/99 -
87
, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 28. November 2002 - 2 CN 1.01 -, a.a.O.; zur bayerischen
Regelung: Bay. VGH, Urteil vom 21. Dezember 2001 - 3 N 01.900 -, a.a.O..
c) Der Kläger hat gemäß Art. 3 Abs. 1 GG einen Anspruch auf die Feststellung, dass er
dadurch in seinen Rechten verletzt ist, dass das beklagte Land sich weigert, eine
Regelung über den finanziellen Ausgleich für seine nicht mehr im Wege des zeitlichen
Ausgleichs kompensierbaren Vorgriffsstunden zu erlassen. Dementsprechend sind die
Bescheide, mit denen der Beklagte gegenüber dem Kläger eine Ausgleichszahlung
abgelehnt hat, aufzuheben, damit dem Kläger künftig nicht eine bestandskräftige
Entscheidung entgegengehalten werden kann, wenn er einen Zahlungsanspruch
aufgrund einer zu erlassenden Regelung geltend macht.
88
In welcher Form das beklagte Land der festgestellten Rechtsverletzung abhilft, steht in
seiner Entscheidungsfreiheit. Nahe liegt der Erlass einer entsprechenden Verordnung.
Die durch die Einführung der Vorgriffsstunde erfolgte langfristige ungleichmäßige
Verteilung der regelmäßigen Lehrerarbeitszeit unterfällt dem Regelungsgehalt des § 48
Abs. 3 Satz 1 BBesG.
89
Vgl. zur niedersächsischen Regelung: OVG Nds., Urteil vom 7. März 2001 - 2 K 654/99 -
, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 28. November 2002 - 2 CN 1.01 -, a.a.O.; zur bayerischen
Regelung: Bay. VGH, Urteil vom 21. Dezember 2001 - 3 N 01.900 -, a.a.O..
90
Die Vorschrift ermächtigt die Landesregierung, durch Rechtsverordnung die Gewährung
einer Ausgleichszahlung in Höhe der zum Zeitpunkt des Ausgleichsanspruchs
geltenden Sätze der Mehrarbeitsvergütung für Beamte zu regeln, bei denen ein
Arbeitszeitausgleich aus einer langfristigen ungleichmäßigen Verteilung der Arbeitszeit,
während der eine von der für sie jeweils geltenden regelmäßigen Arbeitszeit
abweichende Arbeitszeit festgelegt wurde, nicht oder nur teilweise möglich ist. Die
Bezugnahme auf die Sätze der Mehrarbeitsvergütung ist eine Rechtsfolgenverweisung
im Hinblick auf die Mehrarbeitsvergütungsverordnung. Sie bezieht sich allein auf die pro
Unterrichtsstunde zu vergütenden Beträge.
91
Bay. VGH, Urteil vom 21. Dezember 2001 - 3 N 01.900 -, a.a.O..
92
§ 48 Abs. 3 Satz 1 BBesG setzt bei Vorliegen der bezeichneten (teilweisen)
Unmöglichkeit des Arbeitszeitausgleichs das Bestehen eines entsprechenden
finanziellen Ausgleichsanspruchs voraus. Ob die Vorschrift über ihren Wortlaut hinaus
nicht nur als Ermächtigungsnorm zu verstehen ist, sondern zugleich den Dienstherrn
verpflichtet, für Fälle mit den dort näher umschriebenen Voraussetzungen, den
erforderlichen finanziellen Ausgleich durch Erlass einer Verordnung zu regeln, braucht
angesichts der von dem Kläger beantragten Feststellung nicht entschieden zu werden.
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Vgl. zur Annahme der Verpflichtung zum Erlass einer Verordnung im Sinne von § 49
Abs. 3 Satz 1 BBesG: BVerwG, Urteil vom 4. Juli 2002 - 2 C 13.01 -, a.a.O..
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Welchen Inhalt die Regelungen über den finanziellen Ausgleich haben, steht ebenfalls -
wie die Handlungsform - im Gestaltungsspielraum des beklagten Landes. Dies gilt
insbesondere für die Frage, ab welchem Zeitpunkt der finanzielle Ausgleich zu leisten
ist. Diesbezüglich darf der Beklagte in sein Gestaltungsermessen einstellen, dass die
Ausgleichsphase für die im Dienst verbliebenen Lehrkräfte erst ab dem Schuljahr
2008/2009 beginnt.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
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Die Revision wird nicht zugelassen, weil weder die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO noch die des § 127 BRRG gegeben sind.
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