Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 16.03.2004
OVG NRW: wissenschaft und forschung, pflichtstundenzahl, schule, mehrbelastung, verwaltungsakt, gymnasiallehrer, rechtsverordnung, lehrerkonferenz, begriff, entlastung
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 4403/02
Datum:
16.03.2004
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
6 A 4403/02
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 2 K 5892/99
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Das beklagte Land wird unter Aufhebung des Bescheides der
Bezirksregierung X vom 00.00.00 und dessen Widerspruchsbescheids
vom 00.00.00 verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Reduzierung
seines Unterrichtsdeputats um eine Pflichtstunde unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
Die weitergehende Berufung wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen werden
gegeneinander aufgehoben.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Der 19.. geborene Kläger bestand im Dezember 19.. die Zweite Staatsprüfung für das
Lehramt am Gymnasium in den Fächern Erdkunde und Englisch. Seit seiner Einstellung
in den öffentlichen Schuldienst des beklagten Landes im März 19.. unterrichtet er diese
Fächer an einem Gymnasium in Z.
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Mit Schreiben vom 17. Dezember 1998 stellte er bei der Bezirksregierung X den Antrag,
die zum Schuljahr 1997/98 erfolgte Erhöhung der Pflichtstundenzahl von 23,5 auf 24,5
(vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 der Verordnung zur Ausführung des § 5 Schulfinanzgesetz
in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Mai 1997, GV. NRW. S. 88, im
Folgenden: VO zu § 5 SchFG a.F.) wieder rückgängig zu machen und die hierdurch
geleistete Mehrarbeit zu vergüten. Die Heraufsetzung der Pflichtstundenzahl habe
automatisch zu einer Erhöhung der regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit geführt.
Dies stelle gegenüber den sonstigen Landesbeamten einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1
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i.V.m. Art. 33 Abs. 5 des Grundgesetzes (GG) dar. Die als Begründung angeführten
fiskalischen Erwägungen seien nach dem Rechtsgutachten („Die Arbeitszeit der
Lehrer", August 1998) von X und Y unzureichend.
Mit Bescheid vom 00.00.00 lehnte die Bezirksregierung den Antrag des Klägers ab. Das
Gutachten X/Y enthalte an keiner Stelle die Feststellung, die Pflichtstundenregelung in §
3 VO zu § 5 SchFG a.F. sei verfassungswidrig. Die Gutachter hätten vielmehr
ausdrücklich eingeräumt, dass die in den Ländern vorgenommene Anhebung des
Unterrichtsdeputats im Einklang mit der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte aller
Instanzen stehe.
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Den hiergegen eingelegten Widerspruch des Klägers wies die Bezirksregierung mit
Widerspruchsbescheid vom 00.00.00 als unzulässig zurück. Die Erhöhung der
Pflichtstundenzahl stütze sich auf eine Verordnung, die keiner weiteren Umsetzung
durch einen Verwaltungsakt bedürfe, um für eine einzelne Lehrkraft wirksam zu werden.
Der Widerspruch gegen eine im förmlichen Verfahren ergangene Norm sei unzulässig.
Dem Widerspruchsbescheid war eine Rechtsmittelbelehrung nicht beigefügt.
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Am 9. September 1999 hat der Kläger Klage erhoben und im Wesentlichen geltend
gemacht: Die Klage sei zulässig, weil es nicht um eine Normenkontrolle gehe, sondern
um die Verpflichtung zum Erlass eines Verwaltungsakts mit dem Inhalt, die
Pflichtstundenzahl zu reduzieren. Da die Arbeitszeit von 38,5 Wochenstunden auch für
Lehrer gelte, bedürfe es besonderer rechtfertigender Gründe, wenn ihnen im Vergleich
zu anderen Beamten eine höhere Arbeitszeit abverlangt werde. Der Verordnungsgeber
sei an die Vorgabe gebunden, dass die Arbeitszeit der sonstigen Landesbeamten ca.
1.700 Zeitstunden im Jahr betrage. Dies bedeute für die Gruppe der Gymnasiallehrer
unter Berücksichtigung der Schulferien eine durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeit
von rund 43,5 Zeitstunden. Soweit dem Verordnungsgeber hinsichtlich der
Lehrerarbeitszeit ein Gestaltungssspielraum verbleibe, beschränke sich dieser aufgrund
der Festlegung der wöchentlichen Pflichtunterrichtsstunden auf die Bewertung der
sonstigen Arbeitszeit für die Vor- und Nachbereitung des Unterrichts, Korrekturarbeiten,
Konferenzen, Elternbesprechungen, Klassenfahrten, Aufgaben als Klassenlehrer usw.,
also auf die so genannte "weiche" Arbeitszeit. Angesichts der bereits vorliegenden
zahlreichen Arbeitszeituntersuchungen sei die Kontrolle der Gerichte insoweit nicht auf
eine bloße Willkürkontrolle beschränkt. Dies bedeute aber, dass die weiche Arbeitszeit
zumindest ungefähr ermittelt werden müsse. Weiter habe die Schulverwaltung
darzulegen, dass die durchschnittliche Wochenarbeitszeit der Gymnasiallehrer
diejenige der übrigen Beamten nicht übersteige. Dabei müsse sie sich gegebenenfalls
durch Sachverständige beraten lassen. Die Pflichtstundenerhöhung sei bislang allein
mit fiskalisch- politischen Erwägungen begründet worden. Dies reiche nicht aus, um die
Arbeitszeit einer einzelnen Berufsgruppe abweichend von der anderer vergleichbarer
Beschäftigter zu regeln.
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Der Kläger hat beantragt,
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das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung X vom
00.00.00 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 00.00.00 zu verpflichten, ihm
auf seinen Antrag vom 17. Dezember 1998 eine Pflichtstunden-ermäßigung von einer
Unterrichtsstunde zu gewähren, ihn mithin nur im Umfang von 23,5 Pflichtstunden zu
beschäftigen,
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hilfsweise, unter Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung X vom 00.00.00 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 00.00.00 festzustellen, dass er einen
Anspruch darauf hat, mit einer Pflichtstundenzahl von 23,5 Stunden in der Woche zu
unterrichten.
9
Das beklagte Land hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Die Klage sei bereits unzulässig, weil sich die Pflichtstundenerhöhung unmittelbar aus
einer Rechtsverordnung ergebe und keiner weiteren Umsetzung durch einen
Verwaltungsakt bedürfe. Die Klage ziele daher im Ergebnis auf eine Normenkontrolle
ab, die in Nordrhein- Westfalen unzulässig sei. Jedenfalls könne die Klage aus den in
den angefochtenen Bescheiden aufgeführten Gründen keinen Erfolg haben. Hinsichtlich
des Gutachtens X/Y werde auf die hierzu ergangene Stellungnahme des zuständigen
Ministeriums vom 9. Dezember 1998 verwiesen.
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Mit Urteil vom 1. Oktober 2002 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und
ausgeführt: Der Hauptantrag sei als Verpflichtungsklage statthaft, weil die durch
Rechtsverordnung festgesetzten Pflichtstunden einer Umsetzung im Einzelfall durch
eine Entscheidung des Dienstherrn bedürften. Die Klage sei aber nicht begründet. Die
Regelung des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 VO zu § 5 SchFG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 22. April 2002, GV.NRW. S. 148, im Folgenden: VO zu § 5
SchFG, verstoße nicht gegen höherrangiges Recht.
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Durch ein Unterrichtsdeputat von wöchentlich 24,5 Pflichtstunden werde dem Kläger
keine Arbeitszeit abverlangt, welche ihn unter Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz
gegenüber den Landesbeamten außerhalb des Lehrerbereichs benachteilige. Die
Pflichtstundenregelung für Lehrer sei in die allgemeine beamtenrechtliche
Arbeitszeitregelung "eingebettet". Sie trage dem Umstand Rechnung, dass die
Arbeitszeit der Lehrer lediglich hinsichtlich der eigentlichen Unterrichtsstunden exakt
messbar sei, im Übrigen aber nur geschätzt werden könne. Bei dieser grob
pauschalierenden Betrachtung müsse sich die Arbeitszeit unter Berücksichtigung der
jährlich verlangten Gesamtarbeitszeit im Rahmen der 38,5-Stunden-Woche halten. Für
die Frage, ob dies der Fall sei, komme es alleine auf die durch den Dienstherrn
geforderte Arbeitsleistung an. Der Umfang der so genannten weichen Arbeitszeit werde
von den Anforderungen bestimmt, die der Dienstherr aufstelle, nicht von insoweit
bestehenden Ansichten, Gepflogenheiten und Fähigkeiten der Lehrer, worauf aber das
Gutachten der Firma S und Partner im Wesentlichen abgestellt habe. Angesichts
knapper Haushaltsmittel könne der Dienstherr von den Lehrern eine stärkere
Konzentration auf den Unterricht als die den Schülern in erster Linie geschuldete
Dienstleistung verlangen, sofern für die außerunterrichtliche Tätigkeit noch ausreichend
Zeit verbleibe. Dies erscheine als gewährleistet. Unter Berücksichtigung der Schulferien
sei von einer Gesamtarbeitszeit der Lehrer von 43,43 Zeitstunden auszugehen. Davon
stünden dem Gymnasiallehrer bei einer Unterrichtszeit von 20,41 Zeitstunden (24,5
Unterrichtsstunden zuzüglich 5minütiger Pausen zwischen den Stunden) rund 23
Zeitstunden für seine außerunterrichtlichen Arbeiten zur Verfügung. Dies ermögliche es
ihm, im Rahmen der regelmäßigen Arbeitszeit seine Dienstpflichten zu erfüllen.
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Eine Ungleichbehandlung von Lehrern mit zwei Korrekturfächern einerseits und Lehrern
ohne Korrekturfächer andererseits sei (noch) nicht festzustellen. Zwar könne die
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Arbeitsbelastung durch Korrekturen durchaus als Anknüpfungspunkt für ein
unterschiedliches Deputat in Betracht gezogen werden. Dies bedeute aber nicht, dass
der Normgeber zur Herabsetzung des Deputats für Lehrer mit Korrekturfächern
verpflichtet sei. Es werde nicht verkannt, dass die Mehrbelastung eines
Gymnasiallehrers, der zwei Korrekturfächer vertrete, gegenüber einem Kollegen, bei
dem aufgrund seiner Fächer keine Korrekturarbeiten anfielen, etwa vier bis fünf Stunden
pro Woche ausmache. Wenn der Verordnungsgeber gleichwohl von einer
differenzierten Festsetzung der Pflichtstundenzahl abgesehen habe, so könne er hierfür
nicht nur auf den Zustand der öffentlichen Kassen verweisen, sondern sich auch auf den
Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität stützen. Das Anliegen über die bereits
bestehenden Ausgleichmöglichkeiten hinaus größere individuelle Gerechtigkeit
herbeizuführen, stelle den Verordnungsgeber in der Praxis vor kaum überwindbare
Hindernisse. Soweit das Gutachten der Firma S und Partner zu dem Schluss komme,
dass sich die Mehrbelastung durch Korrekturtätigkeiten quantifizieren lasse, sei dem
entgegen zu halten, dass die Verlässlichkeit der insoweit errechneten Werte wegen der
Art ihrer Ermittlung (Selbstaufschreibung) zweifelhaft sei. Mit § 3 VO zu § 5 SchFG habe
der Verordnungsgeber die Möglichkeit für eine bessere Berücksichtigung der
Einzelfallumstände schaffen wollen. Unabhängig von der Frage ihrer Anwendbarkeit auf
Belastungen durch Korrekturarbeiten zeige diese Bestimmung zugleich die
Schwierigkeiten eines Ausgleichs durch eine abstrakt-generelle Regelung. Angesichts
dieser Schwierigkeiten machten Schulleitung und Lehrerkonferenz von dieser Vorschrift
bislang praktisch keinen Gebrauch. Auch bei Anwendung der vom 1. Senat des
Bundesverfassungsgerichts entwickelten "Neuen Formel" sei der Dienstherr zu einer
differenzierten Behandlung von Korrekturfachlehrern und Nichtkorrekturfachlehrern nicht
verpflichtet. Der Unterschied könne zwar im Extremfall durchaus spürbar sein; viele
Lehrer stünden mit ihren Fächerkombinationen aber zwischen diesen beiden Gruppen
und zudem gebe es innerschulische Ausgleichsmöglichkeiten. Lasse sich nach allem
eine ungerechtfertigte Benachteilung der Gymnasiallehrer weder im Verhältnis zu den
übrigen Landesbeamten noch untereinander feststellen, scheide auch ein Verstoß
gegen die dem Dienstherrn obliegende Fürsorgepflicht aus. Der hilfsweise gestellte
Feststellungsantrag sei bereits wegen der Statthaftigkeit der mit dem Hauptantrag
verfolgten Gestaltungsklage unzulässig.
Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung führt der Kläger im
Wesentlichen aus: Das Verwaltungsgericht habe sich auf eine bloße Willkürkontrolle
beschränkt und vertrete die Ansicht, der Verstoß dürfe nur nicht evident sein. Dies sei
unzureichend. Es müsse wenigstens das ungefähre durchschnittliche Ausmaß der
zusätzlichen Arbeitszeit durch aktuelle Arbeitszeituntersuchungen ermittelt werden. Das
beklagte Land müsse nachvollziehbar erklären, wieso es glaube, bei der Festlegung der
Stundenzahl der Lehrer diese anders behandeln zu dürfen als die sonstigen
Landesbeamten. Auch etwaige entlastende Maßnahmen könnten die Auswirkungen der
Pflichtstundenerhöhung nicht in der Weise auffangen, dass hierdurch die
Gesamtarbeitszeit nicht tangiert werde. Eine Stunde mehr Unterricht pro Woche bedeute
eine Stunde mehr Gesamtarbeitszeit. Hierfür spreche zumindest der Beweis des ersten
Anscheins. Dieser sei durch eine nachvollziehbare Erläuterung zu entkräften. Fehle es
daran, sei die Pflichtstundenerhöhung rechtswidrig. Die Bandbreitenregelung werde an
seiner Schule nicht praktiziert.
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Der Kläger beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und das beklagte Land unter Aufhebung des
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Bescheides der Bezirksregierung X vom 00.00.00 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 00.00.00 zu verpflichten, ihm eine
Pflichtstundenermäßigung von einer Unterrichtsstunde zu gewähren,
hilfsweise unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide festzustellen, dass sein
Pflichtstundendeputat um eine Unterrichtsstunde zu reduzieren ist.
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Das beklagte Land beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Es verweist auf das Urteil des Verwaltungsgerichts und führt ergänzend aus: Letztlich
könne nicht ermittelt werden, wie viele Stunden im Durchschnitt - neben der
Unterrichtszeit - ein Lehrer tatsächlich arbeite, weil dies von sehr vielen objektiven und
subjektiven Faktoren abhänge. Dies führe aber nicht dazu, dass die Erhöhung des
messbaren Teils, nämlich des Unterrichts, als Anordnung von Überstunden und als
rechtswidrig gewertet werden könne. Es werde bestritten, dass die Erhöhung der
Pflichtstunden tatsächlich zu einer Ausweitung der Arbeitszeit geführt habe. Durch die
Reduzierung der zu schreibenden und damit zu korrigierenden Klassenarbeiten sei eine
Entlastung eingetreten, die die mögliche, letztlich aber bestrittene Mehrbelastung mehr
als ausgleiche. Selbst wenn sich der Arbeitsaufwand insgesamt durch die
Pflichtstundenerhöhung etwas erweitert habe, bedeute dies keine Verlängerung der
Arbeitszeit, sondern sei ein Fall der zulässigen Arbeitsverdichtung. Der Kläger sei nicht
verpflichtet, für seine Arbeit außerhalb des Unterrichts weiterhin genauso viel Zeit zu
verwenden wie bisher, er müsse vielmehr ökonomischer arbeiten. Bei einer Erhöhung
von 23,5 auf 24,5 Stunden liege weder offensichtlich noch nach dem Beweis des ersten
Anscheins ein unangemessenes Verhältnis zwischen dem Anteil des Unterrichts und
der sonstigen Arbeit vor.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Streitakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes
verwiesen.
23
Entscheidungsgründe:
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Die Berufung führt zu einem Teilerfolg.
25
1.) Der Hauptantrag ist als Verpflichtungsklage statthaft. Das Verwaltungsgericht hat
dies daraus hergeleitet, dass die durch Rechtsverordnung (§ 2 Abs. 1 Satz 1 VO zu § 5
SchFG) festgelegte Anzahl der Pflichtstunden mindestens zu Beginn jeden Schuljahres
für jeden Lehrer einer Konkretisierung im Wege der Einzelfallentscheidung bedürfe.
Diese stelle einen Verwaltungsakt dar, den der betroffene Lehrer u.a. mit der
Verpflichtungsklage angreifen könne. Ob dies zutrifft, erscheint nicht unzweifelhaft, kann
aber dahinstehen. Immerhin legt die genannte Vorschrift die Pflichtstundenzahl der
Lehrer unmittelbar verbindlich fest und wird von daher für den Regelfall keiner
Umsetzung mehr bedürfen. Im hier vorliegenden Streitfall hatte aber der Kläger einen
individuellen Antrag gestellt, der ungeachtet seiner missverständlichen Wortwahl
(Rückgängigmachung der Pflichtstundenerhöhung) in der Sache auf eine Reduzierung
seiner Pflichtstundenzahl zielte. Diesen Inhalt seines Begehrens hat der Kläger mit dem
erstinstanzlichen Klageantrag nochmals verdeutlicht und mit dem Vortrag in der
Berufungsverhandlung beschäftigt. Hierüber hatte das beklagte Land durch
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Verwaltungsakt zu entscheiden und hat tatsächlich auch so entschieden.
Die Klage ist mit dem Hauptantrag auch sonst zulässig. Dass die Bezirksregierung nach
dem Vortrag des Klägers ein Verfahren auf Zurruhesetzung wegen Dienstunfähigkeit
eingeleitet hat, lässt das Rechtsschutzinteresse nicht entfallen. Der Ausgang dieses
Verfahrens ist offen.
27
Derzeit kann nicht ausgeschlossen werden, dass der Kläger zukünftig wieder
unterrichtet und damit auch in den Genuss einer Pflichtstundenermäßigung kommen
kann.
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2.) Die Klage ist mit dem Hauptantrag teilweise begründet. Der Kläger hat zwar keinen
Anspruch auf Reduzierung seines Unterrichtsdeputats um eine Unterrichtsstunde; das
beklagte Land ist aber verpflichtet, über seinen dahingehenden Antrag unter Beachtung
der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
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a) Maßgeblich für die Beurteilung des Klagebegehrens sind die tatsächlichen und
rechtlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat. Das
im Streitfall einschlägige materielle Recht enthält keinen Anhaltspunkt, der eine
Abweichung von diesem Grundsatz rechtfertigen könnte. Demgemäß ist als
Rechtsgrundlage für das Begehren des Klägers vorrangig § 3 VO zu § 5 SchFG in der
heute geltenden Fassung (also unter Einschluss der durch Art. 6 des Zehnten Gesetzes
zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 17. Dezember 2003, GV. NRW. S. 814,
mit Wirkung vom 1. Februar 2004 vorgenommenen Änderungen) in Betracht zu ziehen.
Dass die Vorschrift im Zeitpunkt der Antragstellung vom 17. Dezember 1998 noch nicht
in Kraft war, ist ohne Bedeutung. Sie hat folgenden Wortlaut:
30
„Pflichtstunden-Bandbreite"
31
(1) Eine unterschiedliche zeitliche Inanspruchnahme von Lehrerinnen und Lehrern
durch besondere schulische Aufgaben und besondere unterrichtliche Belastungen soll
in der Schule ausgeglichen werden. Soweit dies im Einzelnen erforderlich ist und die
besonderen Belastungen sich nicht aus dem Inhalt des Amtes ergeben, können die in §
2 Abs. 1 genannten Werte unterschritten oder um bis zu drei Pflichtstunden überschritten
werden. Die Abweichungen müssen sich in der Schule insgesamt ausgleichen. Die
Verteilung der Anrechnungsstunden nach § 2 Abs. 5 ist zu berücksichtigen.
32
(2) Über Grundsätze für die Festlegung der individuellen Pflichtstundenzahl entscheidet
die Lehrerkonferenz auf Vorschlag der Schulleiterin oder des Schulleiters. Die
Entscheidung im Einzelnen trifft die Schulleiterin oder der Schulleiter.
33
b) Verfassungsrechtliche Bedenken, insbesondere in Hinsicht auf den
Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG), bestehen gegen diese Regelung nicht. Sie geht
freilich davon aus, dass § 2 Abs. 1 Satz 1 VO zu § 5 SchFG für den Regelfall die
Arbeitszeit der Lehrer in nicht zu beanstandender Weise festlegt und lediglich unter den
besonderen Voraussetzungen des Absatzes 1 Sätze 1 bis 4 eine Abweichung hiervon
geboten ist. Gegen diesen Ausgangspunkt ist aus Rechtsgründen nichts einzuwenden.
Der Senat hat mit Beschluss vom 14. Juli 2003 - 6 A 2040/01 -
34
Rechtsprechungsdatenbank NRWE: www.justiz.nrw.de/ RB/nrwe/index.html; juris
Rechtsprechung Nr. MWRE203011565; ebenso Beschluss des Senats vom 4. Juli 2003
35
- 6 A 2419/00 - zur Pflichtstundenerhöhung für Lehrer an Gesamtschulen
entschieden, dass die allgemeine Regelung über die Pflichtstundenzahl sowie deren
Erhöhung für Lehrer an Gymnasien von 23,5 auf 24,5 zum Schuljahr 1997/98 (vgl. § 3
VO zu § 5 SchFG a.F.) rechtmäßig sind. Hierzu hat er ausgeführt:
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„Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass
die Pflichtstundenregelung für Lehrer und für einzelne Lehrergruppen in die allgemeine
beamtenrechtliche Arbeitszeitregelung eingebettet ist. Sie trägt dem besonderen
Umstand Rechnung, dass die Arbeitszeit der Lehrer nur zu einem Teil, nämlich
hinsichtlich der eigentlichen Unterrichtsstunden, exakt messbar ist, während die
Arbeitszeit im Übrigen entsprechend den pädagogischen Aufgaben des Lehrers wegen
der erforderlichen Unterrichtsvorbereitung, der Korrekturen, Elternbesprechungen,
Konferenzen und dergleichen nicht im Einzelnen in messbarer und überprüfbarer Form
bestimmt werden kann. Vielmehr ist insoweit nur eine - grob pauschalierende -
Schätzung möglich. In diesem Rahmen konkretisiert der Dienstherr durch die
Pflichtstundenregelung die für Lehrer geltende durchschnittliche Wochenarbeitszeit.
37
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 1989 - 2 NB 2.89 -, RiA 1990, S. 194 f.;
Beschluss vom 29. Januar 1992 - 2 B 5.92 -; grundlegend Urteil vom 15. Juni 1971 - 2 C
17.70 -, BVerwGE 38, S. 191 ff.
38
Wie das Bundesverwaltungsgericht weiter ausgeführt hat, muss bei dieser groben
Schätzung die den Lehrern abverlangte Arbeitsleistung unter Berücksichtigung der
jährlichen Gesamtarbeitszeit im Rahmen der regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit
der übrigen Beamten bleiben.
39
Vgl. etwa Beschluss vom 14. Dezember 1989 - 2 NB 2.89 -, a.a.O., S. 195 (dort zur 40-
Stunden-Woche).
40
Der rechtliche Ansatz des Bundesverwaltungsgerichts enthält zwei keineswegs
selbstverständliche Prämissen, die sich nicht nachteilig, sondern allein zu Gunsten der
Lehrer auswirken können: Zum einen ist damit die rechtliche Forderung verbunden, die
Arbeitszeit der Lehrer dürfe die wöchentliche Arbeitszeit der übrigen Beamten (derzeit
38,5-Stunden- Woche, vgl. § 78 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW, § 2 Abs. 1 Satz 1 ArbZV
NRW) im Großen und Ganzen nicht überschreiten.
41
Anders noch BVerwG, Urteil vom 15. Juni 1971 - 2 C 17.70 -, a.a.O., S. 197: Der
verfassungsrechtliche Gleichheitssatz verbiete nicht, die Pflichtstundenzahl der Lehrer
abweichend von der allgemeinen Arbeitszeitregelung für Beamte festzusetzen, soweit
dies durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt sei.
42
Zum anderen liegt der genannten Rechtsprechung die tatsächliche Annahme zugrunde,
dass eine Arbeitszeit von 38,5 Stunden pro Woche unter den gegenwärtigen
Verhältnissen eine Obergrenze darstellt, die im Allgemeinen nicht überschritten wird. Ob
dies zutrifft, erscheint dem Senat indessen durchaus fragwürdig. Betrachtet man
wesentliche Bereiche des höheren, aber auch Teile des gehobenen Dienstes, also die
Laufbahngruppen, denen auch die Lehrer zugeordnet sind, so entspricht es der
Lebenserfahrung, dass die regelmäßige Wochenarbeitszeit nicht selten von einer
nennenswerten Anzahl der Beamten überschritten wird. Dem muss für die Entscheidung
des vorliegenden Rechtsstreits aber nicht weiter nachgegangen werden. Zu Gunsten
43
der Lehrer und damit auch des Klägers dieses Verfahrens geht der Senat bei den
weiteren Überlegungen von dem rechtlichen und tatsächlichen Ansatz des
Bundesverwaltungsgerichts aus:
Für die Beantwortung der Frage, ob die verlangte Arbeitsleistung über den danach
definierten Rahmen hinausgeht, kommt es nicht auf die Ansicht der Lehrer selbst
darüber an, welcher Zeitaufwand zur Bewältigung ihrer Aufgaben notwendig und
zweckmäßig ist. Entscheidend ist vielmehr die durch den Dienstherrn geforderte
Arbeitsleistung. Er allein bestimmt, welcher Zeitaufwand zur Bewältigung der Aufgaben
notwendig und zweckmäßig ist.
44
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 1979 - 2 C 40.77 -, BVerwGE 59, S. 142 (147);
BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 1989 - 2 NB 2.89 -, a.a.O., S. 195.
45
Dabei unterliegt es dem Gestaltungsspielraum des Dienstherrn, wie er das Verhältnis
zwischen der Arbeitszeit für die Erledigung der Unterrichtsverpflichtung und derjenigen
für die Erledigung der sonstigen Arbeiten eines Lehrers einschätzt. Der Dienstherr
bestimmt somit, welche Anforderungen - insbesondere in zeitlicher, aber letztlich auch
qualitativer Hinsicht - an die Vor- und Nachbereitung, Korrekturen,
Elternbesprechungen, den Konferenzaufwand und den übrigen außerunterrichtlichen
Arbeitsaufwand zu stellen sind. Diese Einschätzung des Dienstherrn ist nur in sehr
engen Grenzen gerichtlich nachprüfbar. Sie darf nicht offensichtlich fehlsam,
insbesondere nicht willkürlich sein.
46
Ob dies der Fall ist, hängt freilich von einer nicht nur rechtlichen, sondern auch
tatsächlichen Würdigung und Abwägung der für die Entscheidung des Dienstherrn
maßgebenden Umstände ab.
47
BVerwG, Beschluss vom 29. Januar 1992 - 2 B 5.92 -.
48
Dabei ist wiederum zu beachten, dass die Arbeitsbelastung der Lehrer in besonderem
Maße von einer Vielzahl von Imponderabilien beeinflusst wird. Abgesehen von
subjektiven Faktoren wie der persönlichen Befähigung und Berufs- und
Lebenserfahrung sowie selbst gestellten Anforderungen jedes einzelnen Lehrers wirken
sich auch andere Faktoren nachhaltig aus, beispielsweise eine Verminderung der
Klassenstärken oder Änderungen bei Anrechnungs-, Ermäßigungs- oder
Entlastungsstunden und dergleichen. Gerade weil auch solche subjektiven oder kaum
messbaren Parameter das Ausmaß der Arbeitsbelastung mit bestimmen, kann nicht auf
die Selbsteinschätzung der Lehrerschaft abgestellt werden.
49
Vor diesem Hintergrund teilt der Senat die in der Rechtsprechung wiederholt
geäußerten Bedenken, ohne weiteres solchen Arbeitszeitgutachten zu folgen, die sich
in weitgehendem Maße Methoden wie der Selbstaufschreibung der Lehrer bedienen.
50
Jüngst etwa OVG Saarland, Urteil vom 13. Januar 2003 - 1 N 2/02 - zitiert nach juris, Nr.:
MWRE 108460300, auch zu dem Gutachten der Unternehmensberatung X und Partner;
vgl. ferner Hessischer VGH, Urteil vom 8. August 2000 - 1 N 4694/96 -, ESVGH 50, 297
ff., sowie Urteil vom 22. August 2000 - 1 N 2320/96 -, ZTR 2000, 577 ff.; VGH Baden-
Württemberg, Urteil vom 11. August 1998 - 4 S 1411/97 -, zitiert nach juris, Nr.: MWRE
108969800.
51
Die hierin liegenden Unsicherheiten zeigen sich schon in dem von der
Unternehmensberatung X und Partner in ihrem Arbeitszeitgutachten tabellarisch
zusammengestellten Zahlenwerk (vgl. Tabelle 11 des Untersuchungsberichtes Bd. I, S.
71). Die Spannbreite liegt danach für Gymnasien - bei einer durchschnittlichen
Jahresarbeitszeit von 1.900 Stunden - zwischen 930 (Minimum) und 3.562 Stunden/Jahr
(Maximum). Die sogenannte "Standardabweichung" (bei 67 % der befragten Lehrer) in
dieser Schulform liegt bei immerhin 309 Stunden pro Jahr. Deshalb kann das von der
Antragsschrift angeführte Gutachten von vornherein nur viel weniger ins Gewicht fallen
als die Bewertung, die der Dienstherr über den Standard der außerunterrichtlichen
Tätigkeit der Lehrer trifft bzw. konkret getroffen hat.
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Unter Berücksichtigung dieses - sehr eingeschränkten - Prüfungsmaßstabes bestehen
keine Anhaltspunkte für eine offensichtlich fehlerhafte oder gar willkürliche
Einschätzung und Bewertung der außerunterrichtlichen Arbeitszeit der an Gymnasien
tätigen Lehrer durch das beklagte Land. Die Festlegung des Standards ist insoweit, wie
bereits ausgeführt, allein Sache des Dienstherrn. Seine dahingehende Entscheidung
mag rechtspolitisch angreifbar sein. Rechtlich fassbare Mängel der aufgezeigten Art
lassen sich indessen dem Antragsvorbringen des Klägers jedenfalls nicht entnehmen.
Es sei hinzugefügt, dass sie für den Senat auch aus sonstigen Umständen nicht
erkennbar sind. Im Gegenteil zeigen die Berechnungen der zitierten obergerichtlichen
Rechtsprechung,
53
vgl. zusätzlich OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13. September 1996 - 2 A
12980/95.OVG -, Schütz, ES/BI 2.4 Nr. 39,
54
die auf die Relation zwischen reiner Unterrichtszeit und dem Aufwand für Vor- und
Nachbereitung abstellt, dass bei einer Unterrichtsverpflichtung in dem hier streitigen
Umfang für die außerunterrichtliche Tätigkeit mindestens ebenso viel Arbeitszeit
verbleibt. Hieraus wird ohne weiteres sichtbar, dass von einer offensichtlich fehlerhaften
oder willkürlichen Bewertung durch den Dienstherrn nicht die Rede sein kann."
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Diese Ausführung gelten erst recht für das seit dem 1. Februar 2004 gültige
Unterrichtsdeputat von 25,5 Stunden. Im Zusammenhang mit dieser
Pflichtstundenerhöhung ist die wöchentliche Arbeitszeit der sonstigen Landesbeamten
mit Wirkung vom 1. Januar 2004 um 2,5 Stunden auf nunmehr 41 Stunden erhöht
worden (vgl. § 78 Abs. 1 Satz 1 LBG i.d.F. des Art. 1 Nr. 15a des Zehnten Gesetzes zur
Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 17. Dezember 2003, GV. NRW. S. 814).
Damit verbleibt den Lehrern nunmehr von der zur Verfügung stehenden Arbeitszeit ein
größerer Anteil als bislang für ihre außerunterrichtlichen Tätigkeiten. Eine
Ungleichbehandlung von Lehrern im Verhältnis zu sonstigen Landesbeamten kann
daher nach wie vor nicht festgestellt werden.
56
Auch sonst ist gegen die vom Verordnungsgeber neu geschaffene Bandbreitenregelung
aufgrund höherrangigen Rechts nichts einzuwenden. Die vom Verwaltungsgericht im
Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts problematisierte
Frage, ob der Verordnungsgeber aus Rechtsgründen verpflichtet war, der
unterschiedlichen Belastung der Lehrer durch eine Pflichtstundendifferenzierung
Rechnung zu tragen, oder es auch bei der grundsätzlich einheitlichen Festlegung der
Pflichtstunden für alle Lehrer hätte belassen können, stellt sich nicht mehr. Allenfalls
aufgeworfen ist nur noch die Frage, ob der Verordnungsgeber über die in § 3 VO zu § 5
SchFG getroffene Regelung hätte hinausgehen und die unterschiedlichen
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Pflichtstundendeputate der Lehrer selbst hätte festlegen müssen. Die dahingehenden
Vorstellungen des Klägers sind wegen der Vielgestaltigkeit der regelungsbedürftigen
Fälle, auf die das beklagte Land zu Recht hingewiesen hat, jedoch abwegig. Dass der
hamburgische Verordnungsgeber trotz der damit verbundenen Schwierigkeiten diesen
Weg beschritten hat, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Mit der hamburgischen
Verordnung über die Arbeitszeit der Lehrerinnen und Lehrer an staatlichen Schulen vom
1. Juli 2003, HmbGVBl. S. 197,
- vgl. dazu auch den Bericht der 2. Hamburger Lehrerarbeitszeitkommission vom 17.
Februar 2003, veröffentlicht unter: http://fhh.hamburg.de/ stadt/
Aktuell/behoerden/bildung- sport/daten-und-fakten/lehrer-arbeitszeit-modell/ -
58
ist die bis dahin auch in Hamburg geltende Pflichtstundenregelung zum Schuljahr
2003/2004 durch ein Regelwerk ersetzt worden, bei dem die zur Erteilung einer
Unterrichtsstunde insgesamt aufzuwendende Zeit durch Faktoren bestimmt wird, die je
nach Schulform, Jahrgangsstufe und Unterrichtsfach unterschiedlich hoch angesetzt
werden (vgl. § 4 Abs. 2 der Verordnung). Eine solche Gewichtung von
Unterrichtsfächern ist nur eine Möglichkeit, um die Mehrbelastung bestimmter Lehrer,
darunter die der Korrekturfachlehrer, zu erfassen. Der Verordnungsgeber ist nicht
verpflichtet, eine solche Lösung zu wählen.
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Vgl. auch Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 8. August 2000 - 1 N
4694/96 -, NVwZ Rechtsprechungs-Report 2002, 278 (280); OVG Rheinland-Pfalz,
Urteil vom 13. September 1996, a.a.O., jeweils zum Ausgleich einer Korrekturbelastung
durch individuelle Entlastungen im Einzelfall.
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Dies gilt um so mehr, als auch die in Hamburg geltende Regelung trotz ihrer zahlreichen
Varianten nicht ohne eine einzelfallbezogene Ausnahmevorschrift auskommt. In § 4
Abs. 2 Satz 2 der Verordnung wird dem Schulleiter nämlich die Entscheidung
überlassen, von den Ergebnissen der allgemeinen Regeln in Sonderfällen
abzuweichen.
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c) Der Kläger hat Anspruch darauf, dass über seinen Antrag auf Reduzierung seines
Unterrichtsdeputats um eine Pflichtstunde eine neue fehlerfreie Entscheidung getroffen
wird; denn die im vorliegenden Verfahren aufrecht erhaltene Weigerung des beklagten
Landes, seinem Antrag zu entsprechen, ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in
seinen Rechten. Mangels Spruchreife kommt ein strikter Rechtsanspruch auf
Reduzierung des Unterrichtsdeputats nicht in Betracht.
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aa) § 3 VO zu § 5 SchFG ist auf den vom Kläger verfolgten Anspruch im Ausgangspunkt
anwendbar. Nach der Vorschrift soll eine „unterschiedliche zeitliche Inanspruchnahme"
u. a. durch „besondere unterrichtliche Belastungen" ausgeglichen werden. Entgegen
den vom Verwaltungsgericht geäußerten Zweifeln unterfällt auch der vom Kläger ins
Feld geführte Korrekturaufwand dem Begriff der besonderen unterrichtlichen Belastung.
Dieser Begriff muss nicht notwendig im Sinne eines Gegensatzes zu
außerunterrichtlichem (Korrektur)Aufwand verstanden werden. Er lässt sich auch
fachbezogen definieren und erfasst dann ohne Weiteres die Unterschiede in der
Belastung etwa eines Englischlehrers im Verhältnis zu einem Sportlehrer. In diesem
Sinne ist der Begriff auch gemeint; die Entstehungsgeschichte ist eindeutig: Mit der
Vorschrift hat der Verordnungsgeber der lang anhaltenden Diskussion über die
unterschiedliche, insbesondere vom jeweiligen Unterrichtsfach abhängige Belastung
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der Lehrer Rechnung getragen. Das ergibt sich u.a. aus dem Eckpunktepapier vom 6.
Juni 2001,
vgl. „Weiterentwicklung der Lehrerarbeitszeit - Konsequenzen aus dem Gutachten zur
Arbeitszeit der Lehrerinnen und Lehrer", http://www.bildungsportal.nrw.de/BP/
Schule/lehrer/Lehrerarbeitszeit/Eckpunktepapier.html,
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in dem die (damalige) Ministerin für Schule, Wissenschaft und Forschung des Landes
Nordrhein-Westfalen in Übereinstimmung mit einem Großteil der Lehrerverbände
vereinbart hat, „Unterschiede in der zeitlichen Belastung von Lehrerinnen und Lehrern,
die das Arbeitszeitgutachten als einen Hauptkritikpunkt aufzeigt, abzubauen", „mehr
Zeitgerechtigkeit nicht durch zusätzliche zentrale Vorgaben", sondern durch „größere
Entscheidungs- und Planungszuständigkeit bei der Aufgabenverteilung in der einzelnen
Schule zu schaffen" und „den Schulen Gestaltungsspielräume und Flexibilität auch
beim Einsatz der Lehrerarbeitszeit und der Verteilung schulischer Aufgaben
einzuräumen". Darauf hat auch das beklagte Land in der Berufungsverhandlung
zutreffend hingewiesen.
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Die Regelung umfasst auch von ihrer Rechtsfolge her den streitgegenständlichen
Anspruch: Die allgemeinen Pflichtstundendeputate können „unterschritten oder um bis
zu drei Pflichtstunden überschritten werden" (Absatz 1 Satz 2); der Kläger beansprucht
eine Unterschreitung um eine Pflichtstunde.
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bb) Die Feststellung der Schulleitung, ob und in welchem Umfang die Voraussetzungen
des § 3 VO zu § 5 SchFG im Einzelfall vorliegen, ist nur eingeschränkt gerichtlich
überprüfbar. Die Beurteilung der Frage, ob eine bestimmte Tätigkeit als „besondere
schulische Aufgabe" oder - wie hier von Interesse - als „besondere unterrichtliche
Belastung" einzustufen ist, die über die Belastung anderer Lehrer hinausgeht, setzt eine
Bewertung dieser Tätigkeit - nach Ermittlung und unter Würdigung zahlreicher Faktoren
- voraus. Sie kann letztlich nur von mit der konkreten Situation vertrauten
Entscheidungsträgern und unter Einbeziehung der Betroffenen selbst vorgenommen
werden. Liegen danach die Voraussetzungen für eine Entlastung vor, ist die
Schulleitung nicht ohne weiteres verpflichtet, die Pflichtstundenzahl des betroffenen
Lehrers zu reduzieren. Noch weniger besteht eine Verpflichtung zu einer Reduzierung
in einem bestimmten Umfang. Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Vorschrift und
deren Rechtsfolge sind nicht im Sinne eines strikten Rechtsanwendungsbefehls
miteinander verknüpft. Die Entscheidung über den Belastungsausgleich liegt vielmehr
im Ermessen der für den Dienstherrn handelnden Stellen. Das verdeutlichen die in
Absatz 1 Sätze 1 und 2 verwendeten Wörter „soll" bzw. „können". Bei der
Ermessensausübung können zahlreiche Aspekte entscheidungstragend werden, die
teils in den besonderen Verhältnissen der jeweiligen Schule, teils in allgemeinen, d.h. in
allen Schulen zu beachtenden Grenzen angelegt sind. Mit Bezug auf den
letztgenannten Aspekt ist hervorzuheben, dass der Belastungsausgleich nicht über das
hinausgehen darf, was „im Einzelnen erforderlich" ist (Absatz 1 Satz 2 der Vorschrift).
Die Pflichtstundenunter- und - überschreitungen müssen sich überdies „in der Schule
insgesamt ausgleichen" (Absatz 1 Satz 3 der Vorschrift). Das beruht auf
schulrechtlichen und finanzpolitischen Erwägungen, die im - mitbetroffenen - Interesse
der Allgemeinheit nicht vernachlässigt werden können: Weder darf der
Belastungsausgleich zu einer ernsthaften Beeinträchtigung der Unterrichtsversorgung
noch zu einer zusätzlichen finanziellen Belastung des Landeshaushalts führen.
Dementsprechend wäre die Annahme verfehlt, die Entlastung etwa der
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Korrekturfachlehrer müsse mit einer Stellenvermehrung einhergehen.
Ausgehend von all dem kann eine gerichtliche Kontrolle der Entscheidung über den
Belastungsausgleich nur in engen Grenzen stattfinden. Die auf der Tatbestandsseite
eröffneten Einschätzungsprärogativen namentlich in der Feststellung „unterschiedlicher
zeitlicher Inanspruchnahme" von Lehrern und das auf der Rechtsfolgenseite
bestehende Ermessen lassen im Wesentlichen nur die Prüfung zu, ob die Entscheidung
von einem zutreffenden Normverständnis einschließlich der zugehörigen
Begrifflichkeiten ausgeht, auf einer richtig
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festgestellten Tatsachengrundlage beruht, allgemein geltende Rechtsgrundsätze
beachtet, sachfremde Erwägungen vermeidet und mit dem Willkürverbot in Einklang
steht.
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Angesichts dieser engen Grenzen für den Rechtsschutz im Einzelfall gewinnt die
Einhaltung der Verfahrensregeln besondere Bedeutung. Die Entscheidung über den
Belastungsausgleich ist nur dann rechtens, wenn sie in dem gem. § 3 Abs. 2 VO zu § 5
SchFG vorgesehenen Verfahren herbeigeführt worden ist. Hierzu gehören - in dieser
Reihenfolge - ein Vorschlag des Schulleiters, die Entscheidung der Lehrerkonferenz
über die Aufstellung von Grundsätzen und schließlich die Entscheidung im Einzelfall,
die wiederum dem Schulleiter obliegt (vgl. Absatz 2 Satz 2 der Vorschrift). Eine
praxisgerechte Handhabung dieses Verfahrens wird dabei in der Regel nur zum
Schuljahresbeginn - in Ausnahmefällen zum Halbjahresbeginn - stattfinden können.
Anderenfalls wäre ein nicht zu vertretender Verwaltungsaufwand zu erwarten, der
gemessen an dem erreichbaren Zugewinn an Einzelfallgerechtigkeit unverhältnis wäre.
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cc) Im Falle des Klägers hat seine - für das beklagte Land handelnde - Schule von § 3
VO zu § 5 SchFG bislang keinen Gebrauch gemacht. Der Kläger hat daher einen
Anspruch darauf, dass über seinen Pflichtstundenermäßigungsantrag auf der Grundlage
des in § 3 VO zu § 5 SchFG niedergelegten Verfahrens und nach Maßgabe der dort
aufgestellten Grundsätze erneut entschieden wird. Ein darüber hinausgehender strikter
Rechtsanspruch, wie er mit der Klage verfolgt wird, besteht hingegen nicht. Für eine
Verengung der Beurteilungsspielräume und für eine Ermessensreduzierung auf Null
sind keine Anhaltspunkte gegeben.
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Der Hilfsantrag ist unzulässig, weil der Kläger seine Rechte mit der Verpflichtungsklage
verfolgen kann (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) und tatsächlich auf verfolgt hat.
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Der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag ist wegen der Statthaftigkeit des
Hauptantrags als Verpflichtungsklage unzulässig (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.
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Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes hierfür nicht gegeben sind.
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