Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 07.01.1998
OVG NRW (stickstoff, teil, anpassung, anhang, abwasser, gewässer, höhe, inkrafttreten, wirkung, zeitpunkt)
Oberverwaltungsgericht NRW, 20 A 4063/96
Datum:
07.01.1998
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
20. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
20 A 4063/96
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 14 K 8334/94
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Der Beschluß ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte
vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Streitwert beträgt auch im Berufungsverfahren 8.000,-- DM.
G r ü n d e
1
I.
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Die Klägerin ist ein Unternehmen der papierherstellenden Industrie. Auf ihren Antrag
erteilte ihr die Beklagte mit Bescheid vom 24. Juli 1990 für das Werk H. die Erlaubnis
zur Einleitung des in der betriebseigenen Kläranlage gereinigten Abwassers in den T.
kanal , ein Teilstück des Rechtsrheinischen Kölner Randkanals. Hierbei setzte die
Beklagte "Überwachungswerte" u.a. für Stickstoff aus Ammoniumverbindungen (10
mg/l) und für Phosphor, gesamt (3 mg/l) fest. Die Voraussetzungen für die Einhaltung
der Überwachungswerte erläuterte die Beklagte für den Zeitraum bis zum
Außerkrafttreten der 19. Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über Mindestanforderungen
an das Einleiten von Abwasser in Gewässer (19. AbwasserVwV) sowie für den Zeitraum
ab Inkrafttreten der Neufassung der auf Abwasser aus der Papierproduktion
anwendbaren Verwaltungsvorschrift nach § 7 a Abs. 1 Satz 3 des
Wasserhaushaltsgesetzes. In der Begründung heißt es, die festgesetzten
Überwachungswerte, denen das einzuleitende Abwasser zu entsprechen habe,
entsprächen den Werten der 19. AbwasserVwV. Es sei damit zu rechnen, daß im Zuge
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der Überarbeitung der 19. AbwasserVwV Anforderungen für die Parameter Stickstoff
aus Ammoniumverbindungen und Phosphor, gesamt vorgegeben würden. Deshalb
würden auch für diese Parameter Überwachungswerte, ausgehend vom derzeitigen
Kenntnisstand, festgesetzt. Die Klägerin sei hiermit einverstanden. Sollten in der
Neufassung der Verwaltungsvorschrift schärfere Anforderungen gestellt werden, werde
die Einleitungserlaubnis entsprechend ergänzt bzw. angepaßt.
Zum 1. Januar 1992 trat die 19. AbwasserVwV außer Kraft. An ihre Stelle trat Anhang
19, Teil B zur Allgemeinen Rahmen-Verwaltungsvorschrift über Mindestanforderungen
an das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Rahmen- AbwasserVwV). Nunmehr sind
u.a. Mindestanforderungen für Stickstoff als Summe aus Ammonium-, Nitrit- und
Nitratstickstoff (10 mg/l) sowie für Phosphor, gesamt (2 mg/l) vorgesehen.
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Unter dem 1. Juni 1993 beantragte die Klägerin, die Überwachungswerte rückwirkend
ab dem 1. Januar 1992 anzupassen. Daraufhin setzte die Beklagte mit dem streitigen 3.
Änderungsbescheid vom 22. Juli 1993 mit sofortiger Wirkung den Überwachungswert
für Phosphor, gesamt auf 2 mg/l herab und für Stickstoff als Summe aus Ammonium-,
Nitrit- und Nitratstickstoff auf 10 mg/l fest. Eine rückwirkende Anpassung der
Überwachungswerte sei rechtlich nicht zulässig.
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Gegen diesen Bescheid, der ihr am 4. August 1993 zugestellt wurde, legte die Klägerin
am 1. September 1993 Widerspruch ein. Die Anpassung müsse auch aus Gründen der
Gleichbehandlung zum 1. Januar 1992 wirksam werden. Die Beklagte habe sich im
Erlaubnisbescheid hierzu verpflichtet. Die Verzögerung der Anpassung widerspreche
den der Erlaubnis beigefügten Erläuterungen.
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Die Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 23. September 1994, zugestellt
am 4. Oktober 1994, zurück. Die Erlaubnis beinhalte keine Selbstbindung hinsichtlich
des Zeitpunktes der Anpassung an Anhang 19, Teil B der Rahmen- AbwasserVwV.
Eine rückwirkende Anpassung widerspreche der Systematik des
Abwasserabgabengesetzes. Eine effektive Überwachung sei bei rückwirkend
verschärften Werten nicht gewährleistet.
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Die Klägerin hat am 28. Oktober 1994 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie ihr
bisheriges Vorbringen wiederholt.
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Die Klägerin hat beantragt,
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den 3. Änderungsbescheid vom 22. Juli 1993 zu der wasserrechtlichen Erlaubnis vom
24. Juli 1990 insoweit zu ändern, als die herabgesetzten Überwachungswerte für
Stickstoff anorganisch und Phosphor gesamt bereits ab 1. Januar 1992 gelten sollen.
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Die Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug
genommen wird, abgewiesen.
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Gegen diese Entscheidung, die ihr am 4. Juli 1996 zugestellt worden ist, hat die
Klägerin am 31. Juli 1996 Berufung eingelegt. Sie trägt ergänzend und vertiefend vor,
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wegen der nicht rechtzeitigen Änderung der Erlaubnis würden von ihr
Abwasserabgaben in Höhe von annähernd 400.000,-- DM zu Unrecht erhoben. Die
Beklagte habe sich im Erlaubnisbescheid selbst gebunden, die Erlaubnis mit Wirkung
ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der schärferen Anforderungen an die
Abwassereinleitung anzupassen. Außerdem seien die Anforderungen des Anhangs 19,
Teil B der Rahmen-AbwasserVwV auch ohne Umsetzung im Erlaubnisbescheid
verbindlich geworden. In der Praxis hielten die Wasserbehörden die Regelungen der
Rahmen-AbwasserVwV etwa hinsichtlich der Prüfung der Einhaltung der
Überwachungswerte ohne Anpassung der Erlaubnisbescheide für anwendbar.
Die Klägerin beantragt - sinngemäß -,
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das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu
erkennen.
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Die Beklagte hat sich im Berufungsverfahren nicht geäußert.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug
genommen.
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II.
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Der Senat entscheidet über die Berufung nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130 a
der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch Beschluß, weil er sie einstimmig für
unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.
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Die Berufung hat keinen Erfolg. Der angefochtene Bescheid ist, soweit er hinsichtlich
des Wirksamwerdens der verfügten Änderungen der wasserrechtlichen Erlaubnis
angegriffen wird, rechtmäßig; die Klägerin hat keinen Anspruch auf Änderungen mit
Wirkung bereits ab dem 1. Januar 1992 (§ 113 Abs. 5 VwGO).
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Rechtsgrundlage des 3. Änderungsbescheides sind §§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 7 a Abs. 1
Sätze 1 und 3, Abs. 2 des Wasserhaushaltsgesetzes in der Fassung vor Inkrafttreten
des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG), § 52 Abs.
1 Satz 1 b, Abs. 2 des Landeswassergesetzes (LWG). Mit der durch den angegriffenen
Bescheid verfügten Änderung wird die der Klägerin erteilte Einleitungserlaubnis durch
nachträgliche Anforderungen an die Beschaffenheit des einzuleitenden Abwassers an
die seit der Erteilung der Erlaubnis fortentwickelten Mindestanforderungen hinsichtlich
der Herabsetzung der Schadstofffracht des Abwassers angepaßt. Die
Mindestanforderungen für das Einleiten von Abwasser aus der Herstellung von Papier,
die im Zeitpunkt des Ergehens der Erlaubnis vom 24. Juli 1990 in der nach § 7 a Abs. 1
Satz 3 WHG erlassenen 19. AbwasserVwV niedergelegt waren, wurden durch Anhang
19, Teil B der Rahmen-AbwasserVwV um Begrenzungen der Schadstofffracht für die
vorliegend streitigen Parameter Stickstoff als Summe aus Ammonium-, Nitrit- und
Nitratstickstoff sowie Phosphor, gesamt ergänzt und damit erhöht. Diese Verschärfung
der Mindestanforderungen erlangte am 1. Januar 1992 mit Inkrafttreten des Anhangs 19,
Teil B und gleichzeitigem Außerkrafttreten der 19. AbwasserVwV (Art. 3 der
Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Allgemeinen Rahmen-
Verwaltungsvorschrift über Mindestanforderungen an das Einleiten von Abwasser in
Gewässer vom 4. März 1992, GMBl. 1992, 178) Geltung.
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Im Hinblick auf bereits vorhandene, den gestiegenen Mindestanforderungen indessen
nicht genügende Einleitungserlaubnisse bedeutete dies die Erforderlichkeit der
Umstellung des jeweiligen Erlaubnisbescheides, um die Erfüllung der aktuellen
Erlaubnisvoraussetzungen sicherzustellen (§§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 7 a Abs. 2 WHG, §
52 Abs. 1 Satz 1 b, Abs. 2 LWG). Durch die Festlegung der neuen Anforderungen an die
Beschaffenheit des einzuleitenden Abwassers wird ordnungsrechtlich der Rahmen
eingeschränkt, innerhalb dessen das Gewässer rechtmäßig benutzt werden darf, der
also zur Vermeidung von Sanktionen wegen unbefugter Gewässerbenutzung
einzuhalten ist; die auf der gegebenen Einleitungserlaubnis beruhende Befugnis zur
Gewässerbenutzung wird durch eine derartige Anpassung im Einklang mit den
gestiegenen materiellen Erfordernissen für die Minderung der Schadstofffracht des
Abwassers gehalten. Dies trifft für die Einleitungserlaubnis vom 24. Juli 1990 in der
Fassung vor dem angegriffenen Änderungsbescheid zu; die Einleitungserlaubnis weist
für Stickstoff als Summe aus Ammonium-, Nitrit - und Nitratstickstoff keinen Grenzwert
und für Phosphor, gesamt mit 3 mg/l einen oberhalb der Vorgaben des Anhangs 19, Teil
B der Rahmen- AbwasserVwV (2 mg/l) liegenden Wert auf. Erst die bescheidmäßige
Umstellung der Erlaubnis vom 24. Juli 1990 auf die Mindestanforderungen nach Anhang
19, Teil B der Rahmen-AbwasserVwV konnte die sich aus der Erlaubnis (formell)
ergebende Einleitungsbefugnis der Klägerin begrenzen. Die durch die
Einleitungserlaubnis begründete Rechtsposition der Klägerin blieb durch das
Inkrafttreten des neuen Regelwerkes unberührt, weil zum einen die Rahmen-
AbwasserVwV als bloße Verwaltungsvorschrift keine unmittelbaren Außenwirkungen
gegenüber Abwassereinleitern entfaltete und zum anderen die Erlaubnis kraft ihrer
Bestandskraft ihre Wirksamkeit ungeachtet der geänderten materiellen Anforderungen
an ihre Erteilung bzw. Aufrechterhaltung behielt.
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Die im Widerspruchsbescheid verlautbarten Erwägungen, mit denen die Beklagte eine
rückwirkende Umstellung des Erlaubnisbescheides abgelehnt hat, sind frei von
Rechtsfehlern. Das Ziel der Beklagten, die sich aus der Erlaubnis ergebende
Einleitungsbefugnis (nur) für die Zukunft zu beschränken, steht im Einklang mit dem
Sinn und Zweck der Ermächtigung, die Schadstofffracht des Abwassers auch bei schon
erteilten Einleitungserlaubnissen entsprechend den aktuellen Mindestanforderungen zu
mindern, mithin auf die Beschaffenheit des einzuleitenden Abwassers Einfluß zu
nehmen. Einer solchen Beeinflussung ist allein das zukünftige Verhalten des Einleiters
zugänglich. Eine Herabsetzung der Einleitungsbefugnis mit Wirkung für die
Vergangenheit macht wasserrechtlich keinen Sinn: Eine solche Verfahrensweise könnte
allenfalls zur Folge haben, die geschehenen Einleitungen je nach dem Ergebnis von
Überwachungsmaßnahmen im nachhinein als unbefugt zu qualifizieren, nicht aber dazu
beitragen, Schadstoffeinträge in das zur Einleitung benutzte Gewässer zu vermeiden.
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Die Auswirkungen der - aus der Sicht der Klägerin verspäteten - Umstellung des
Erlaubnisbescheides auf die Höhe der von der Klägerin zu entrichtenden
Abwasserabgaben rechtfertigt keine andere Rechtsauffassung. Allerdings sind in dem
die Abwassereinleitung nachträglich beschränkenden Bescheid von Amts wegen die
Überwachungswerte im Sinne des § 4 Abs. 1 des Abwasserabgabengesetzes (AbwAG)
- hier anzuwenden in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. November 1990, BGBl.
I, S. 2432 - festzusetzen (§ 69 Abs. 1 Satz 1 LWG). Die Beklagte hat dem dadurch
Rechnung getragen, daß sie "Überwachungswerte" mit sowohl wasserrechtlichem als
auch abwasserabgabenrechtlichem Aussagegehalt festgesetzt hat. Die Erwägungen
der Klägerin, durch rückwirkende Umstellung des Erlaubnisbescheides Ermäßigungen
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des Abgabensatzes zu erlangen, werden den der Bemessung der Abwasserabgabe
zugrunde liegenden gesetzlichen Bestimmungen nicht gerecht. Mit der in § 4 Abs. 1
AbwAG normierten sog. Bescheidlösung, also der Anknüpfung an die Festlegungen des
die Abwassereinleitung zulassenden Bescheides, erlangt im Grundsatz die
Einleitungsbefugnis ausschlaggebende Bedeutung für die Höhe der Abwasserabgabe.
Hinsichtlich der Berücksichtigung des tatsächlichen Einleitungsverhaltens enthält das
Abwasserabgabengesetz besondere Regelungen, von denen die Klägerin aber keinen
Gebrauch gemacht hat. Insbesondere hat die Klägerin, wie aus ihren Angaben
gegenüber dem Landesumweltamt zu schließen ist, hinsichtlich des im
Erlaubnisbescheid schon berücksichtigten Parameters Phosphor, gesamt keine
Erklärung im Sinne des § 4 Abs. 5 AbwAG und hinsichtlich des Parameters Stickstoff als
Summe aus Ammonium-, Nitrit - und Nitratstickstoff keine mit den Werten nach Anhang
19, Teil B der Rahmen-AbwasserVwV übereinstimmende Erklärung im Sinne des § 6
AbwAG abgeben. Diesen Mangel an nach dem Abwasserabgabengesetz
notwendigerweise zukunftsgerichteten Erklärungen der Klägerin durch rückwirkende
Festsetzung bzw. Änderung der vorliegend in Frage stehenden Überwachungswerte zu
korrigieren, würde im Ergebnis bewirken, trotz der in der Vergangenheit gegebenen
weitergehenden - von der Klägerin ihren Angaben zufolge lediglich nicht
wahrgenommenen - Einleitungsbefugnis in abwasserabgabenrechtlicher Hinsicht auf
die tatsächliche Beschaffenheit des eingeleiteten Abwassers zurückzugreifen. Das
verbietet sich; eine solche Ablösung der wasserrechtlichen Soll-Beschaffenheit des
Abwassers von den abwasserabgabenrechtlich erheblichen Abwasserverhältnissen ist
mit der Systematik der Bescheidlösung in ihrer gesetzlichen Modifizierung sowie dem
Sinn der Abwasserabgabe nicht vereinbar. Denn die Abwasserabgabe soll ein
ökonomisches Mittel zur Durchsetzung der wasserrechtlichen Ziele bilden, d.h. den auf
Abwassereinleitungen zurückgehenden Schadstoffeintrag in Gewässer mindern.
Bestätigt wird diese Unvereinbarkeit dadurch, daß die Klägerin mit ihrem
Klagebegehren ersichtlich die Folgerung daraus zieht, daß sie nach ihrer Darstellung
die mit dem angegriffenen Änderungsbescheid festgesetzten Überwachungswerte
schon in der Vergangenheit eingehalten hat. Unabhängig davon, daß der behördliche
Vollzug vor Erlaß des 3. Änderungsbescheides weder wasserrechtlich noch
abwasserabgabenrechtlich auf die Einhaltung der später festgelegten Werte
ausgerichtet gewesen sein kann, verdeutlicht dies, daß eine rückwirkende Verschärfung
von Überwachungswerten Ergebnisse zeitigt, die den Regelungen des
Abwasserabgabengesetzes zuwiderlaufen.
Etwas anderes gilt auch nicht wegen der von der Klägerin aufgegriffenen Aussagen im
Erlaubnisbescheid vom 24. Juli 1990. Der Äußerung, die Erlaubnis werde entsprechend
der Neufassung der Verwaltungsvorschrift nach § 7 a WHG ergänzt bzw. angepaßt, ist
schon ihrem Wortlaut nach keine Erklärung zum Zeitpunkt einer solchen Neuregelung
zu entnehmen. Auch für die Klägerin lag es auf der Hand, daß die Beklagte angesichts
der Ungewißheiten über den Inhalt der Verwaltungsvorschrift und über den Zeitpunkt
ihres Erlasses im Erlaubnisbescheid noch keine verbindliche Regelung über das
zeitliche Wirksamwerden ihrer zukünftigen Maßnahmen treffen wollte und sachgerecht
auch nicht treffen konnte. An einer verbindlichen Festlegung in dieser Richtung bestand,
für die Klägerin unverkennbar, kein Interesse der Beklagten; die Klägerin konnte
ebenfalls angesichts der möglicherweise erforderlich werdenden
Sanierungsmaßnahmen und der dafür benötigten Übergangsfristen kein Interesse daran
haben, die später anstehenden Entscheidungen vorwegzunehmen. Immerhin beruhen
die im Erlaubnisbescheid vom 24. Juli 1990 festgesetzten Überwachungswerte
ausweislich der Stellungnahme des Staatlichen Amtes für Wasser- und Abfallwirtschaft
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Bonn vom 27. Juni 1990 zum Einleitungsantrag der Klägerin auf eben diesem Antrag,
ohne daß die Klägerin zu erkennen gegeben hätte, die mit dem Erlaubnisantrag
erstrebte Einleitungsbefugnis sei betrieblich nicht in vollem Umfang veranlaßt. Der
Unterschied zu den im Erlaubnisbescheid gegebenen Erläuterungen zur Einhaltung des
Überwachungswertes erklärt sich, für die Klägerin gleichfalls nicht zu verkennen,
daraus, daß nach dem seinerzeit bekannten Stand der Überarbeitung der 19.
AbwasserVwV mit der Einarbeitung dieses Regelungskomplexes in die Rahmen-
AbwasserVwV zu rechnen war, was hinsichtlich der in den Erläuterungen
angesprochenen Meßmethoden auf Nummern 2.2.3, 2.2.4 Rahmen-AbwasserVwV
führte; hingegen waren die einzelnen Parameter und Grenzwerte der als Anhang zur
Rahmen-AbwasserVwV erwarteten Verwaltungsvorschrift nicht sicher abzuschätzen, so
daß im Erlaubnisbescheid insoweit - wie ausdrücklich angeführt - der damalige
Kenntnisstand zum Tragen kam. Der 1. Änderungsbescheid vom 25. Mai 1992, der die
"Erläuterungen" unter Hinweis auf Nummern 2.2.3, 2.2.4 Rahmen-AbwasserVwV neu
faßte und auf die gesetzliche Ermächtigung zu nachträglichen Änderungen der
Einleitungsbefugnis verwies, spiegelt dies abermals wider.
Für eine sachlich nicht begründete Ungleichbehandlung zu Lasten der Klägerin ist
nichts ersichtlich. Die diesbezüglich von der Klägerin angeführten Sachverhalte
betreffen Fragestellungen außerhalb des Gegenstandes des vorliegenden Verfahrens.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der
Zivilprozeßordnung in entsprechender Anwendung.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2, 137
Abs. 1 VwGO nicht vorliegen, §§ 130 a Satz 2, 125 Abs. 2 Satz 4 VwGO.
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Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 des
Gerichtskostengesetzes.
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