Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 18.03.2004
OVG NRW (ewg, eugh, verwaltungsgericht, ex nunc, rückwirkung, umsetzung, gemeinschaftsrecht, höhe, richtigkeit, gabe)
Oberverwaltungsgericht NRW, 9 A 3308/02
Datum:
18.03.2004
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
9. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
9 A 3308/02
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Münster, 7 K 5015/94
Tenor:
I. Die Berufung wird zugelassen, soweit in den angefochtenen
Bescheiden gesonderte Gebühren für bakteriologische Untersuchungen
in Höhe von insgesamt 3.210,- DM festgesetzt worden sind.
Das Zulassungsverfahren wird insoweit als Berufungsverfahren
fortgeführt, der Einlegung der Berufung bedarf es nicht mehr.
Die Kostenentscheidung für das Zulassungsverfahren folgt insoweit der
Kostenentscheidung der Hauptsache.
Die zugelassene Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung
dieses Beschlusses zu begründen. Die Begründung ist bei dem
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein - Westfalen
einzureichen. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten
sowie die im einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung
(Berufungsgründe).
II. Im übrigen wird der Zulassungsantrag abgelehnt.
Die für diesen Teil des Zulassungsverfahrens entstandenen Kosten trägt
die Klägerin.
Der Streitwert wird insoweit für das Zulassungsverfahren auf einen
Betrag von 26.027,26 EUR (= früher 50.904,90 DM) festgesetzt.
G r ü n d e :
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Der Zulassungsantrag der Klägerin hat nur mit dem aus dem Tenor ersichtlichen
geringen Umfang Erfolg und erweist sich im übrigen als unbegründet.
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I. Im Hinblick auf die in den angefochtenen Bescheiden enthaltenen Festsetzungen
gesonderter Gebühren für bakteriologische Untersuchungen in Höhe von insgesamt
3210,- DM (Bescheid vom 9. August 1993 = 1320,- DM; Bescheide vom 8. September
1993 und vom 6. Juli 1994 = je 770,- DM; Bescheid vom 8. August 1994 = 350,- DM) ist
die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils
gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Nach der in der Klagebegründung vom
17. November 1994 erfolgten Präzisierung des betragsmäßigen Umfangs der jeweiligen
Bescheidanfechtung ist mit der Klage auch die vollständige Aufhebung der
Gebührenfestsetzungen für die bakteriologischen Untersuchungen begehrt worden.
Folglich erstreckt sich die mit der Begründung der Rechtmäßigkeit der angefochtenen
Bescheide erfolgte Klageabweisung durch das Verwaltungsgericht auch auf die
letztgenannten Festsetzungen. Das Zulassungsvorbringen legt hinreichend dar, dass
gegen die Klageabweisung insoweit überwiegende Richtigkeitszweifel bestehen. Diese
folgen - wie im Zulassungsantrag geltend gemacht - daraus, dass die Erhebung einer
gesonderten Gebühr für bakteriologische Untersuchungen im hier maßgeblichen
Zeitraum gegen § 24 Abs. 2 FlHG verstößt, weil sie entgegen der darin enthaltenen
Anordnung die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben nicht beachtet. Denn nach der
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) schließt die RL 85/73/EWG
sowohl nach Maßgabe der Entscheidung 88/408/EWG des Rates als auch in der
Fassung der RL 93/118/EG die Erhebung einer spezifischen Gebühr u.a. für
bakteriologische Untersuchungen neben der in der besagten Richtlinie bestimmten
(pauschalen oder erhöhten) Gemeinschaftsgebühr aus.
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Vgl. EuGH, Urteil vom 30. Mai 2002 - C-284, 288/00 -, (Stratmann ./. Landkreis Wesel;
Fleischversorgung Neuss ./. Kreis Neuss), auszugsweise abgedruckt in: DVBl. 2002,
1108 ff; zum insofern bewirkten Verstoß gegen § 24 Abs. 2 FlHG : BVerwG, Urteil vom 9.
Oktober 2002 - 3 C 17.02 -.
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II. Im Übrigen, soweit die Zulassung der Berufung bezüglich weiterer
Gebührenfestsetzungen in den angefochtenen Bescheiden in Höhe von 50.904,90 DM
begehrt wird, erweist sich der Antrag als unbegründet. Denn das Gegebensein auch
hierauf bezogener Zulassungsgründe legt die Klägerin nicht in einer den Anforderungen
des § 124 a Abs. 4 S. 4 VwGO genügenden Weise dar.
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Dies gilt zunächst im Hinblick auf die hierzu ebenfalls geltend gemachten ernstlichen
Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils. Der Einwand der Klägerin verfängt
nicht, die angefochtenen Gebührenbescheide seien wegen des oben ausgeführten
Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht als insgesamt nichtig anzusehen. Der
Geltungsvorrang des Gemeinschaftsrechts führt keineswegs dazu, dass jeder Verstoß
gegen das Gemeinschaftsrecht einen Nichtigkeitsgrund im Sinne von § 44 Abs. 1
VwVfG darstellte. Insbesondere der oben unter I. festgestellte Verstoß führt keineswegs
zur (Teil-) Nichtigkeit der Bescheide bezüglich der Gebührenfestsetzungen für die
bakteriologischen Untersuchungen und mithin erst Recht nicht zu deren darauf
beruhender Gesamtnichtigkeit. Die gemeinschaftsrechtliche Unzulässigkeit der
Erhebung gesonderter Gebühren für Untersuchungen der erwähnten Art hat lediglich die
Rechtswidrigkeit entsprechender Festsetzungen zur Folge.
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Vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 9. Oktober 2002 - 3 C 17.02 - und vom 14. Oktober 2002
- 3 C 16.02 - sowie allgemein zur regelmäßig nicht anzunehmenden Nichtigkeitsfolge
bei Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht: BVerwG, Beschlüsse vom 11. Mai 2000 -
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11 B 26.00 - und vom 28. Februar 2000 - 1 B 78.99 -.
Etwas Anderes ergibt sich auch nicht aus dem von der Klägerin zitierten Urteil des
EuGH vom 29. April 1999 - Rs. C 224/97 - (Erich Ciola ./. Land Vorarlberg), EuZW 1999,
405 ff. In dieser Entscheidung hat der EuGH nicht den Grundsatz aufgestellt, dass ein
gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßender Verwaltungsakt zwingend als (nach
nationalem Recht) nichtig anzusehen wäre. Er hat vielmehr ausdrücklich festgestellt,
dass der seinerzeit von ihm beschiedene Rechtsstreit nicht das rechtliche Schicksal des
(gemeinschaftswidrigen) Verwaltungsaktes selbst betraf, sondern allein die Frage zum
Gegenstand hatte, ob ein solcher Verwaltungsakt bei der Beurteilung der
Rechtmäßigkeit einer auf ihn gestützten Geldstrafe unangewendet bleiben müsse (Nr.
25 der Gründe). Mit der erfolgten Bejahung dieser Frage (Nr. 34 der Gründe) hat der
EuGH lediglich seine ständige Rechtsprechung fortgeführt, wonach
gemeinschaftsrechtswidrige Regelungen des nationalen Rechts nicht als
Rechtsgrundlage für eine behördliche oder gerichtliche Entscheidung herangezogen
werden dürfen. Für die hier maßgebliche Frage des rechtlichen Schicksals einer im
Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht stehenden Gebührenfestsetzung, d.h. die Frage,
ob diese „nur" als rechtswidrig oder weitergehend sogar als nichtig mit der eventuellen
Folge einer Gesamtnichtigkeit des Gebührenbescheides zu bewerten ist, lassen sich
dem genannten Urteil hingegen keine aussagekräftigen Anhaltspunkte entnehmen.
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Ebenso wenig greift die Rüge durch, die Erhebung von höheren als den in der
Entscheidung 88/408/EWG bzw. der RL 93/118/EG vorgesehenen Pauschalgebühren
sei während der vorliegend streitigen Zeiträume ausgeschlossen gewesen, weil die
vorgenannten Gemeinschaftsregelungen nach Ablauf der jeweiligen Umsetzungsfristen
unmittelbar gegolten hätten, wobei diese Geltung aber nur zu Gunsten der Bürger - hier
in Form der Pauschalgebühren -, nicht aber mit vertikaler Rechtswirkung zu ihren Lasten
- hier bezüglich der eingeräumten Erhöhungsmöglichkeiten - eingetreten sei.
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Auf das von der Klägerin angesprochene Problem einer belastenden vertikalen Wirkung
und die sich dazu verhaltenden, zitierten Entscheidungen des EuGH vom 14. Juli 1994
Rs. C 91/92 (Paola Faccini Dori ./. Recreb Srl) und des VGH Baden- Württemberg vom
20. September 1999 - 2 S 1588/99 - kommt es hier nicht an. Es versteht sich von selbst,
dass die oben erwähnten Gemeinschaftsregelungen nicht die Rechtsgrundlage für die
angefochtene Gebührenerhebung bilden. Dies hat das Verwaltungsgericht auch nicht
angenommen. Es hat vielmehr auf die landesrechtlichen Bestimmungen in §§ 3, 4
FlGFlHKostG NRW und die dazu erlassenen satzungsrechtlichen Vorschriften des
Beklagten zurückgegriffen. Infolgedessen stellt sich (nur) die Frage, ob die streitige
Gebührenerhebung auf jener Grundlage mit dem Gemeinschaftsrecht, insbesondere mit
der RL 85/73/EWG nach Maßgabe der Entscheidung 88/408/EWG bzw. in der Fassung
der RL 93/118/EG, in Einklang steht.
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Dass diese Frage entgegen der verwaltungsgerichtlichen Bewertung zu verneinen sein
könnte, zeigt der Zulassungsantrag nicht auf. Der vom Kläger angeführte Umstand einer
jeweils nicht fristgerechten Umsetzung der Entscheidung 88/408/EWG bzw. der RL
93/118/EG mit der Folge ihrer jeweiligen unmittelbaren Geltung bei der Durchführung
der hier abgerechneten Untersuchungen gibt für eine Gemeinschaftswidrigkeit der
angefochtenen (erhöhten) Gebührenfestsetzungen nichts her. Daraus folgt nicht, dass
der Beklagte gemeinschaftsrechtlich gehindert gewesen wäre, während der streitigen
Zeiträume höhere als die in den erwähnten Rechtsakten bestimmten Pauschalgebühren
zu erheben. In der Rechtsprechung des Senats ist auf der Grundlage der früheren
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Rechtsprechung des EuGH für den Geltungszeitraum der Entscheidung 88/408/EWG
geklärt, dass deren nicht fristgerechte Umsetzung dem Gebührenschuldner nicht die
Möglichkeit zur Berufung auf die Erhebung nur der Pauschalbeträge jener Entscheidung
eröffnet hat, da in den Jahren 1991 bis 1993 - mithin auch bei den Untersuchungen im
Juli und August 1993 - die in der Entscheidung bestimmten Voraussetzungen für eine
Erhöhung der Pauschalgebühren vorlagen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2000 - 9 A 2228/97 -, NVwZ-RR 2001, 601.
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Ähnliches gilt für den von der RL 93/118 EG erfassten Zeitraum, in den die
Untersuchungen aus dem Juni und Juli 1994 fallen. Nach der dazu ergangenen
eindeutigen Rechtsprechung des EuGH, die die vorstehende Senatsrechtsprechung
nochmals bestätigt, kann ein Einzelner auch bei unterbliebener Umsetzung dieser
Richtlinie innerhalb der vorgeschriebenen Frist nicht der Erhebung von höheren
Gebühren als in der Richtlinie vorgesehen widersprechen, sofern die höheren Gebühren
die tatsächlich entstandenen Kosten nicht überschreiten.
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Vgl. EuGH, Urteil vom 9. September 1999 - Rs. C-374/97 - (Anton Feyrer ./. Landkreis
Rottal- Inn), NVwZ 2000, 182 ff.
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Der Einwand der Klägerin überzeugt nicht, das letztgenannte Urteil sei hier nicht
anwendbar, weil es von einer gänzlich unterbliebenen Umsetzung ausgegangen sei
und ein solcher Fall wegen der durch § 24 Abs. 2 FlHG erfolgten zumindest teilweisen
Transformation der Entscheidung 88/408/EWG bzw. der RL 93/118/EG nicht vorliege.
Die Rüge ist schon sachlich unzutreffend. Das erwähnte Urteil ist unter Zugrundelegung
des Bestehens der dynamischen Verweisungsnorm des § 24 Abs. 2 FlHG gerade für
den Fall ergangen, dass hiermit und mit den im Wege der Delegation erlassenen
landesrechtlichen Vorschriften nach (für den EuGH verbindlicher) Ansicht des
Vorlagegerichts keine hinreichende (vollständige) Umsetzung der RL 93/118/EG erfolgt
war (vgl. Nr. 22 der Gründe). Eine eben solche Fallgestaltung behauptet die Klägerin
jedoch auch mit Blick auf ihre Inanspruchnahme. Im Übrigen bleibt ohnehin unerfindlich,
inwiefern der geltend gemachte Umstand einer nur auf Landesebene unterbliebenen
Umsetzung im hier interessierenden Zusammenhang von Entscheidungsrelevanz sein
sollte.
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Gleichfalls keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils
begründen die Ausführungen der Klägerin, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass
die in § 6 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW bestimmte Rückwirkung zu einer
gemeinschaftswidrigen Rückwirkung der Anhebungsmöglichkeiten nach der
Entscheidung 88/408/EWG bzw. der RL 93/118/EG führe. Die Klägerin übersieht, dass
mit der erwähnten landesrechtlichen Vorschrift keineswegs eine rückwirkende
Inkraftsetzung der bezeichneten gemeinschaftsrechtlichen Regelungen bestimmt
worden ist. Die Rückwirkungsanordnung nach § 6 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW bezieht
sich allein auf dieses nationale Gesetz und schließt nur eine Normlücke im nationalen
(Landes-) Recht.
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Vgl. so schon OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember 2000, a.a.O.
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Eine Rückwirkungsanordnung für die einschlägigen Gemeinschaftsrechtsakte ist
dadurch weder ausdrücklich noch - mangels Erforderlichkeit - konkludent begründet
worden; die nationale Rückwirkungsregelung knüpft vielmehr lediglich für die
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Zeiträume, in denen die betreffenden, ex nunc außer Kraft getretenen
Gemeinschaftsrechtsakte nach wie vor Gültigkeit haben, an diese an.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 2001 - 3 C 1.01 -, NVwZ 2002, 486 (489).
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Angesichts dieses Befundes, dessen sachliche Richtigkeit durch das
Zulassungsvorbringen nicht erschüttert wird, kommt es auf die umfänglichen
Ausführungen der Klägerin zu den Voraussetzungen einer zulässigen
gemeinschaftsrechtlichen Rückwirkung und zum behaupteten Fehlen jener
Voraussetzungen nicht an.
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Ebenfalls nicht durchgreifend sind die Erwägungen der Klägerin, die landesrechtliche
Rückwirkungsanordnung genüge nicht den hierfür einschlägigen Anforderungen des
nationalen Rechts, wie sie insbesondere vom Bundesverfassungsgericht aufgestellt
worden seien. Es ist unter Anwendung gerade jener Kriterien in der Rechtsprechung
des Senats wie auch des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass sowohl die
Rückwirkung in den zeitlichen Geltungsbereich der Entscheidung 88/408/EWG als auch
in den Anwendungszeitraum der RL 93/118/EG keinen Rechtmäßigkeitsbedenken
unterliegt, wobei dies auch mit Blick auf die insofern eröffnete Möglichkeit zur Anhebung
der jeweiligen EG-Pauschalgebühren gilt.
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Vgl. zur Rückwirkung in den Geltungszeitraum der Entscheidung 88/408/EWG: BVerwG,
Beschluss vom 27. April 2000 - 1 C 8.99 - und OVG NRW, Urteil vom 6. Dezember
2000, a.a.O.; zur Rückwirkung für den Geltungszeitraum der RL 93/118/EG: BVerwG,
Urteil vom 18. Oktober 2001, a.a.O.
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Neue, bislang nicht bedachte Gesichtspunkte, die eine andere Bewertung gebieten
könnten, zeigt der Zulassungsantrag nicht auf. Insbesondere ist die Behauptung der
Klägerin nicht zutreffend, sie habe nach Ablauf der jeweiligen Umsetzungsfristen eine
der Rückwirkung entgegen stehende, gemeinschaftsrechtlich geschützte
Vertrauensposition erlangt, nur mit den nicht erhöhten Pauschalgebühren belastet zu
werden. Eine solche, allein durch den Ablauf der Umsetzungsfristen begründete
Rechtsposition ist - wie oben in anderem Zusammenhang gezeigt - keineswegs
anzunehmen.
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Ferner begründen die sonstigen Ausführungen zum nationalen Recht keine ernstlichen
Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils. Dies gilt zunächst für die bloße
Behauptung der Klägerin, es fehle an der nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts erforderlichen rechtssatzmäßigen Festlegung des Umfangs
der zulässigen Abweichungen von den EG-Pauschalgebühren. Insofern ist der Senat
bereits mehrfach davon ausgegangen, dass § 4 Abs. 2, 3 FlGFlHKostG NRW den
besagten Anforderungen genügen wird. Denn darin ist rechtssatzmäßig festgelegt, dass
von den EG-Pauschalgebühren abgewichen werden darf, unter welchen
Voraussetzungen und in welchem Umfang dies erfolgen kann und wie die
abweichenden Gebühren zu berechnen sind. Die Einhaltung der beiden letztgenannten
Voraussetzungen folgt daraus, dass die Erhebung abweichender Gebühren unter den
Vorbehalt der gemeinschaftsrechtlichen Zulässigkeit gestellt wird, die Abweichung in
Bezug auf die Deckung der tatsächlichen Kosten begrenzt wird und die Kostenfaktoren
für die Berechnung der Höhe kostendeckender Gebühren benannt werden.
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Vgl. dazu schon: OVG NRW, Beschlüsse vom 5. Februar 2002 - 9 B 213/01 - und vom
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30. Juli 2003 - 9 B 1473/03 -.
Anhaltspunkte, die dieser Bewertung die Grundlage entziehen könnten, benennt der
Zulassungsantrag nicht.
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Soweit die Klägerin weiter rügt, durch § 4 Abs. 2, 3 FlGFlHKostG NRW sei den
kommunalen Satzungsgebern lediglich eine Anhebung auf der Grundlage der in
Anhang Kapitel I Nr. 4 lit. a) der RL 93/118/EG aufgezählten Faktoren gestattet worden
und dies sei vom Verwaltungsgericht nicht beachtet worden, wird auch hiermit eine
Unrichtigkeit des Urteils nicht hinreichend dargelegt. Das Verwaltungsgericht hat in
seiner Entscheidung unter Berufung auf die Entstehungsgeschichte der Norm sowie die
gesetzgeberischen Motive festgestellt, die in § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW
angeordnete Betriebsbezogenheit der Anhebung schließe eine Erhöhung der
Pauschalgebühren zur Deckung der tatsächlich entstehenden Kosten (auch) nach
Maßgabe des Anhangs Kapitel I Nr. 4 lit. b) der bezeichneten Richtlinie nicht aus. Die
landesrechtliche Vorschrift verlange mit dem genannten Merkmal lediglich eine
Anknüpfung an solche betriebsbezogenen Modalitäten, die für die Höhe der
entstehenden Untersuchungskosten relevant seien; dies sei bei der vom Beklagten
vorgenommenen Staffelung nach Betriebsgrößen (bzw. Schlachtzahlen) der Fall (S. 12 -
14 des Urteilsabdrucks). Dass diese Auslegung des § 4 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW
fehlerhaft sein könnte, zeigt das Zulassungsvorbringen nicht in einer den
Darlegungserfordernissen genügenden Weise auf. Denn die Klägerin setzt sich mit den
besagten Erwägungen des Verwaltungsgerichts überhaupt nicht auseinander. Im
Übrigen hat das Verwaltungsgericht ohnehin angenommen, die vorgenannten
kostenrelevanten Kriterien erfüllten auch die Abweichungsvoraussetzungen nach
Anhang Kapitel I Nr. 4 lit. a) RL 93/118/EG. Angesichts dessen käme dem o.g. Einwand
der Klägerin nur dann Entscheidungsrelevanz zu, wenn die letztgenannte Annahme
ebenfalls unzutreffend wäre. Auch hierzu fehlt es indes an substantiierten Ausführungen
im Zulassungsantrag.
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Ebenso ungeeignet zum Aufzeigen ernstlicher Richtigkeitszweifel ist das Vorbringen der
Klägerin, das Verwaltungsgericht habe nicht berücksichtigt, dass bei der Berechnung
der Höhe kostendeckender Gebühren nur die in § 4 Abs. 3 FlGFlHKostG NRW
genannten Kostenfaktoren herangezogen werden dürften und die Satzung des
Beklagten eine derartige Kostenkalkulation nicht ausweise. Damit wird nicht dargelegt,
dass - was allein entscheidungserheblich wäre - in die Bemessung der hier
angewandten Gebührensätze solche Kosten mit eingeflossen wären, die nach Maßgabe
der erwähnten Vorschrift nicht umlagefähig sind.
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Schließlich genügt das Zulassungsvorbringen auch im Hinblick auf die weiter geltend
gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 bis 4 VwGO nicht den
Darlegungsanforderungen gemäß § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Denn außer der bloßen
Behauptung ihres Vorliegens enthält der Zulassungsantrag keinerlei konkret auf diese
Zulassungsgründe bezogenen substantiierten Ausführungen, mit denen begründet
würde, inwiefern ihre jeweiligen Voraussetzungen erfüllt sein sollten. Das oben
abgehandelte Vorbringen zum Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO reicht
insofern nicht aus. Daraus lässt sich weder entnehmen, dass und unter welchen
Aspekten die Rechtssache besondere, d.h. überdurchschnittliche rechtliche
Schwierigkeiten aufweisen könnte (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) noch wird darin eine
konkrete, nur in einem Berufungsverfahren zu klärende Frage von über den Einzelfall
hinausgehender Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) benannt. Ebenso wenig weist
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jenes Vorbringen nach, dass das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung ausdrücklich
oder konkludent einen Rechtssatz zu Grunde gelegt hätte, der von einem in der
Rechtsprechung der in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO genannten Gerichte aufgestellten und
weiterhin aktuellen eben solchen Rechtssatz abweichen würde.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht
auf § 13 Abs. 2 GKG.
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Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.
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