Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 17.02.2000
OVG NRW: urlaub, mitbestimmungsrecht, erfüllung, form, zukunft, gerichtsakte, programm, abstimmung, verfügung, daten
Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 697/98.PVL
Datum:
17.02.2000
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
1 A 697/98.PVL
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 3c K 1170/96.PVL
Tenor:
Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.
G r ü n d e
1
I.
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Unter dem 4. Dezember 1995 übersandte die Beteiligte an die Beschäftigten der
Dienststelle eine Liste mit der Bitte, darin die Urlaubswünsche für das Jahr 1996
einzutragen. Dabei bat sie Folgendes zu beachten:
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"1. Die Mitarbeiter/-innen der Buchhaltung sollen bis zum Abschluss der Bilanz
(31.03.96) keinen Urlaub planen.
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2. Die Mitarbeiter/-innen der Betriebsabrechnung, der Werkstatt und des Fahrdienstes
berücksichtigen bitte für ihre Urlaubsplanung ausschließlich die vorlesungsfreie Zeit.
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3. Die Mitarbeiter/-innen der Wohnheimverwaltung sollen keinen Urlaub in der Zeit vom
09.09.96 bis 11.10.96 planen.
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4. Die Hausmeister und Maler/Anstreicher sollen keinen Urlaub in der Zeit vom 29.07.96
bis 09.08.96, 26.08.96 bis 06.09.96 und 23.09.96 bis 04.10.96 planen.
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5. Die Urlaubswünsche müssen mit dem jeweiligen Vertreter abgestimmt sein;
Überschneidungen können nicht berücksichtigt werden.
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6. Diese Vorplanung sollte bis zum 22.12.1995 der Personalstelle vorliegen. Aufgrund
dieser Vorplanung wird nach Zustimmung des Personalrates die verbindliche
Urlaubsliste erstellt; Urlaubsbuchungen vor Erstellung der endgültigen Urlaubsliste
erfolgen auf eigene Gefahr!"
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Mit Schreiben vom 23. Januar 1996 machte der Antragsteller die Verletzung eines ihm
zustehenden Mitbestimmungsrechts bei der Aufstellung von Grundsätzen der
Urlaubsplanung geltend.
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Am 24. Januar 1996 übergab die Beteiligte dem Antragsteller die Urlaubsliste für das
Jahr 1996 und führte mit Schreiben vom 26. Januar 1996 aus: Mit der Übergabe der
Urlaubsliste sähe sie das Mitbestimmungsverfahren als eingeleitet an. Die bereits seit
mehreren Jahren geltenden Grundsätze für die Urlaubsplanung seien entgegen der
Auffassung des Antragstellers nicht gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NRW
mitbestimmungspflichtig. Ein mitbestimmungspflichtiger Tatbestand sei erst dann
gegeben, wenn in einem Einzelfall zwischen einem Beschäftigten und der
Dienststellenleitung bezüglich der konkreten Urlaubsplanung keine Einigkeit erzielt
werden könne.
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Unter dem 2. Februar 1996 legte der Antragsteller dar, die mit Schreiben vom 4.
Dezember 1995 festgelegte Urlaubssperre - insbesondere für Hausmeister - könne er
nicht akzeptieren, da sich eine Realisierung des individuellen Urlaubsanspruchs für die
betroffenen Beschäftigten als schwierig gestalte. Im Übrigen sei das unabweisbare
dienstliche Erfordernis für diese Grundsätze bisher nicht hinreichend begründet bzw.
nachvollziehbar. Es werde um kurzfristige Erörterung gebeten.
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Bei der Erörterung am 8. Februar 1996 konnte keine Einigung darüber erzielt werden,
ob Grundsätze der Urlaubsplanung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NRW
mitbestimmungspflichtig seien.
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Daraufhin hat der Antragsteller am 26. Februar 1996 das vorliegende
Beschlussverfahren eingeleitet. Durch den angefochtenen Beschluss hat die
Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den
Antrag,
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festzustellen, dass die Anordnung von funktionsbezogenen Urlaubssperren der
Mitbestimmung des Antragstellers gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NRW
unterliegt,
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mit im Wesentlichen folgender Begründung abgelehnt: Die Anordnung einer
Urlaubssperre sei nicht nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 - 1. Mitbestimmungstatbestand -
LPVG NRW mitbestimmungspflichtig. In der Rechtsprechung sei insoweit geklärt, dass
die Festlegung derjenigen Zeiträume, in denen eine Urlaubsgewährung nicht in
Betracht komme, als organisatorische Maßnahme der ungeteilten
Aufgabenverantwortung des Dienststellenleiters unterliege. Die vom Antragsteller zur
Begründung seines Antrags allein herangezogene Entscheidung des Fachsenats vom
29. März 1990 - CL 8/88 - sei vom Bundesverwaltungsgericht aufgehoben worden. Es
seien auch keine Gründe dafür ersichtlich, die Rechtslage bei einer
"funktionsbezogenen", also einer für bestimmte Beschäftigte angeordneten,
Urlaubssperre anders zu beurteilen als bei einer Urlaubssperre für sämtliche
Beschäftigte der Dienststelle.
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Gegen den den Prozessbevollmächtigten des Antragstellers am 16. Januar 1998
zugestellten Beschluss haben diese am 11. Februar 1998 Beschwerde eingelegt und
diese am 11. März 1998 begründet.
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Der Antragsteller trägt im Wesentlichen vor: Ein Mitbestimmungsrecht sei bereits
deshalb gegeben, weil in dem zugrunde liegenden konkreten Fall keine zeitlich und
sachlich vorrangige Festlegung von Zeiträumen erfolgt sei, in denen eine
Urlaubsgewährung überhaupt in Betracht komme. Es sei nicht vor Festlegung der
Urlaubsgrundsätze über die Zeiträume entschieden worden, in denen aus dienstlichen
Gründen kein Urlaub gewährt werden könne. Insbesondere sei keine Urlaubssperre
verfügt worden, sondern es seien vielmehr Urlaubsgrundsätze mitgeteilt worden, die
auch Zeiten enthielten, in denen die Beschäftigten keinen Urlaub planen sollten. Zudem
sei die Festlegung dieser Zeiten lediglich dahingehend zu verstehen, dass für den
Regelfall dringende betriebliche Belange iSd § 7 Abs. 1 Satz 1 des
Bundesurlaubsgesetzes der Urlaubsgewährung entgegenstehen könnten. Anders als
bei einer echten Urlaubssperre sei die Beteiligte gleichwohl verpflichtet geblieben, bei
der Anmeldung von Urlaubswünschen, die in die angegebenen Zeiträume fielen, in
jedem Einzelfall die Güterabwägung iSd § 7 Abs. 1 Satz 1 des Bundesurlaubsgesetzes
vorzunehmen.
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Der Antragsteller hat seinen erstinstanzlichen Antrag dahingehend neu gefasst, dass
beantragt wird,
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festzustellen, dass die im Zusammenhang mit der Bitte um Mitteilung der
Urlaubswünsche erfolgte Festlegung von Zeiten, in denen Beschäftigte mit bestimmten
Funktionen keinen Urlaub planen sollen, nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NRW der
Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt.
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Der Antragsteller beantragt,
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den angefochtenen Beschluss zu ändern und dem neu gefassten Antrag erster Instanz
zu entsprechen.
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Die Beteiligte beantragt,
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die Beschwerde zurückzuweisen.
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Zur Begründung trägt sie vor: Ihr Schreiben vom 4. Dezember 1995 habe den
ausdrücklichen Hinweis enthalten, dass es sich um eine Vorplanung handele, mit der
die Urlaubswünsche der Beschäftigten ermittelt würden. Nach dieser Vorplanung sei die
endgültige Urlaubsliste aufgestellt und dem Antragsteller zur Zustimmung zugeleitet
worden. Die Hinweise zur Urlaubsplanung hätten selbstverständlich die betrieblichen
Erfordernisse in den einzelnen Abteilungen im Auge. Dass diese Hinweise nicht als
Sperrzeiten bezeichnet worden seien, habe den Beschäftigten signalisieren sollen, dass
in begründeten Einzelfällen auch Ausnahmen möglich seien. Die gewählte Form von
Hinweisen für die Urlaubsplanung sei ebenso wie eine Urlaubssperre eine
organisatorische Maßnahme, die allein in die Verantwortung des Dienststellenleiters
falle.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beteiligten (ein Band)
Bezug genommen.
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II.
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Die fristgerecht erhobene und rechtzeitig begründete Beschwerde ist zulässig. Sie hat in
der Sache jedoch keinen Erfolg.
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Der im Beschwerdeverfahren neu gefasste Antrag ist zulässig.
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Der Antragsteller hat insbesondere zu Recht einen abstrakten Antrag gestellt. Da sich
der an das Schreiben der Beteiligten vom 4. Dezember 1995 anknüpfende konkrete,
den Streit auslösende Fall durch Zeitablauf in der Weise erledigt hat, dass er sich nicht
mehr rückgängig machen lässt, kann der Antragsteller sein Begehren nur noch mit
einem vom strittigen Vorgang losgelösten abstrakten Feststellungsantrag
weiterverfolgen.
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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Juni 1993 - 6 P 3.92 -, BVerwGE 92, 295 = Buchholz
250 § 83 BPersVG Nr. 61 = NVwZ 1994, 1220 = PersR 1993, 450 = PersV 1994, 126 =
RiA 1994, 94 = ZfPR 1993, 190 = ZTR 1993, 525.
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Der neu gefasste Antrag knüpft auch hinreichend konkret an den ursprünglichen Streit
an.
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Vgl. zu diesem Erfordernis: BVerwG, Beschluss vom 29. Januar 1996 - 6 P 45.93 -,
Buchholz 250 § 83 BPersVG Nr. 69 = PersR 1996, 361 = PersV 1997, 106 = ZBR 1997,
45 = ZfPR 1996, 153.
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Denn mit ihm greift der Antragsteller den Kern des im konkreten Fall zwischen den
Beteiligten bestehenden Streits über die Mitbestimmungspflichtigkeit der von der
Beteiligten mit Schreiben vom 4. Dezember 1995 erfolgten Festlegung von Zeiten, in
denen Beschäftigte mit bestimmten Funktionen keinen Urlaub planen sollen, auf.
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Der Antrag ist jedoch unbegründet.
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Die im Zusammenhang mit der Bitte um Mitteilung der Urlaubswünsche erfolgte
Festlegung von Zeiten, in denen Beschäftigte mit bestimmten Funktionen keinen Urlaub
planen sollen, unterliegt nicht nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NRW der
Mitbestimmung des Antragstellers.
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Nach dem allein in Betracht kommenden 1. Mitbestimmungstatbestand dieser Vorschrift
hat der Personalrat, soweit - wie hier - eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht
besteht, mitzubestimmen über die Aufstellung des Urlaubsplans.
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Unter Aufstellung des Urlaubsplans ist die (vorläufige) Feststellung der zeitlichen Lage
des Urlaubs der Beschäftigten einer Dienststelle, ggf. nach Abstimmung sich
überschneidender Urlaubswünsche und Berücksichtigung dienstlicher Belange, zu
verstehen.
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Vgl. Cecior/Dietz/Vallendar/Lechtermann, Personalvertretungsrecht NW, § 72 RdNr.
381.
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Die Aufstellung von Urlaubsplänen dient dazu, die Urlaubszeiten der Beschäftigten so
zu koordinieren, dass nicht nur die Interessen aller Beschäftigten möglichst gleichrangig
berücksichtigt werden, sondern dass vor allem auch der Dienstbetrieb der Dienststelle,
d. h. die Erfüllung der ihr obliegenden öffentlichen Aufgaben, durch urlaubsbedingte
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Personalausfälle möglichst wenig gestört wird und eine ordnungsgemäße
Aufgabenerledigung trotz sich überschneidender Urlaubszeiten der in gleichen
Sachbereichen tätigen Beschäftigten gewährleistet bleibt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Januar 1993 - 6 P 19.90 -, BVerwGE 91, 343 = DÖV
1993, 486 = DVBl. 1993, 561 = NVwZ-RR 1993, 308 = PersR 1993, 167 = PersV 1993,
369 = RiA 1994, 35 = ZBR 1993, 184 = ZfPR 1993, 51 = ZTR 1993, 304.
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Eine Urlaubssperre erfüllt hingegen nicht diejenigen Kriterien, die für eine
Urlaubsplanung kennzeichnend sind. Sie dient nämlich nicht der Koordinierung der
individuellen Urlaubswünsche der Beschäftigten in einem Programm für die zeitliche
Reihenfolge, sondern ihr Regelungsgehalt erschöpft sich darin, einen generellen
Hinderungsgrund für die Urlaubsgewährung innerhalb bestimmter Zeiträume
festzulegen. Es muss unterschieden werden zwischen der - zeitlich und sachlich
vorrangigen - Festlegung derjenigen Zeiträume, in denen eine Urlaubsgewährung
überhaupt in Betracht kommt, und der Urlaubsplanung innerhalb dieser Zeiträume.
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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Januar 1993 - 6 P 19.90 -, aaO.
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Die Festlegung derjenigen Zeiträume, in denen wegen unabweislicher Notwendigkeiten
des Dienstbetriebes Urlaub nicht gewährt werden kann, fällt in die ungeteilte
Aufgabenverantwortung des Dienststellenleiters. Bei dieser organisatorischen
Maßnahme hat der Personalrat kein Mitbestimmungsrecht, weil sie ausschließlich die
Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle betrifft.
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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Januar 1993 - 6 P 19.90 -, aaO.
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Ausgehend davon steht dem Antragsteller das geltend gemachte Mitbestimmungsrecht
nicht zu.
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Dabei kann dahinstehen, ob die vorliegend in Rede stehende Festlegung von Zeiten, in
denen Beschäftigte mit bestimmten Funktionen keinen Urlaub planen sollen, in ihren
Auswirkungen einer Urlaubssperre entspricht, wie sie der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Januar 1993 - 6 P 19.90 - zugrunde lag. Jedenfalls
wird aber mit der Festlegung von derartigen Zeiten gleichermaßen der Zeitraum
beschränkt, der - zumindest im Regelfall - für die Urlaubsgewährung an die betroffenen
Beschäftigten nicht zur Verfügung steht. Dass die Beteiligte bereit ist, in begründeten
Einzelfällen auch innerhalb dieser Zeiten ausnahmsweise Urlaub zu gewähren, ändert
nichts daran, dass die Maßnahme der Gewährleistung des Dienstbetriebs zu dienen
bestimmt ist und damit in der ungeteilten Aufgabenverantwortung der Beteiligten liegt.
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Zu Unrecht beruft sich der Antragsteller darauf, dass es sich bei der im Zusammenhang
mit der Bitte um Mitteilung der Urlaubswünsche erfolgten Festlegung von Zeiten, in
denen Beschäftigte mit bestimmten Funktionen keinen Urlaub planen sollen, um die
Aufstellung allgemeiner Urlaubsgrundsätze handele. Insoweit ist ihm zwar
zuzugestehen, dass die Aufstellung allgemeiner Urlaubsgrundsätze trotz des Fehlens
einer ausdrücklichen Regelung (insoweit in Abweichung zu § 87 Abs. 1 Nr. 5 BetrVG)
nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 - 1. Mitbestimmungstatbestand - LPVG NRW der
Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt.
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Vgl. OVG NRW, Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen, Beschluss vom 11.
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März 1986 - CB 3/84 - ; Cecior/Dietz/Vallendar/Lechtermann, aaO, § 72 RdNr. 382, mit
weiteren Nachweisen.
Mit der in Rede stehenden Festlegung sind jedoch keine allgemeinen
Urlaubsgrundsätze aufgestellt worden.
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Allgemeine Urlaubsgrundsätze können sich auf die Erfassung der Urlaubswünsche
beziehen oder Gesichtspunkte enthalten, nach denen die Wünsche der Beschäftigten zu
berücksichtigen sind.
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Vgl. OVG NRW, Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen, Beschluss vom 11.
März 1986 - CB 3/84 - ; Lorenzen u.a., BPersVG, § 75 RdNr. 129;
Cecior/Dietz/Vallendar/Lechtermann, aaO, § 72 RdNr. 382, mit weiteren Nachweisen.
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Als "allgemein" sind sie dadurch gekennzeichnet, dass sie abstrakte und generelle
Regelungen enthalten, nach denen bei der Urlaubsplanung zu verfahren ist.
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An derartigen abstrakten und generellen Regelungen fehlt es aber hier. Die im
Zusammenhang mit der Bitte um Mitteilung der Urlaubswünsche erfolgte Festlegung
von Zeiten, in denen Beschäftigte mit bestimmten Funktionen keinen Urlaub planen
sollen, orientiert sich an den jeweiligen Gegebenheiten des für die Urlaubsplanung
relevanten Jahres, ohne dass damit zugleich eine allgemeine Richtlinie für die
Urlaubsplanung in der Zukunft getroffen wird. Dies zeigt sich beispielhaft in dem
Schreiben der Beteiligten vom 4. Dezember 1995, das Anlass für die Einleitung des
vorliegenden Beschlußverfahren gewesen ist. Mit diesem Schreiben hat die Beteiligte
für bestimmte Gruppen von Beschäftigten konkrete, zum Teil sogar durch die Angabe
von Daten im Einzelnen bezeichnete Zeiten festgelegt, in denen für das Jahr 1996 kein
Urlaub geplant werden soll. Dass damit zusätzlich eine auch in der Zukunft relevante
Festlegung von derartigen Zeiten in Form einer abstrakten und generellen Regelung
getroffen worden sein könnte, ist nicht ersichtlich.
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Im übrigen ist festzuhalten, daß auch das Mitbestimmungsrecht bei der Aufstellung
allgemeiner Urlaubsgrundsätze dort seine Grenze findet, wo - wie hier - unabweisliche
Notwendigkeiten des Dienstbetriebes tangiert werden und damit die ungeteilte
Aufgabenverantwortung des Dienststellenleiters zum Tragen kommt.
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Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen
Beschlussverfahren.
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Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht
vorliegen.
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