Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 18.08.2008
OVG NRW: besondere härte, hauptsache, dienstort, erlass, körperschaft, verwaltung, konkretisierung, datum, verfügung, umzug
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 B 734/08
Datum:
18.08.2008
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
6 B 734/08
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Arnsberg, 2 L 972/07
Tenor:
Der Beschluss wird, soweit er mit der Beschwerde angefochten ist,
geändert.
Der Antrag, vorläufig festzustellen, dass der Antragsteller nicht gemäß
Art. 1 §§ 1 Abs. 2, 9 Abs. 1 Satz 1, 20 Abs. 1 des Zweiten Gesetzes zur
Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen vom 30. Oktober
2007 auf den Beigeladenen als neuen Dienstherrn übergegangen ist,
wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge mit
Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die nicht
erstattungsfähig sind.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 EUR
festgesetzt.
Gründe:
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Die Beschwerde ist zulässig und begründet. Die Voraussetzungen für den Erlass einer
einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO liegen nicht vor. Der Antragsteller
hat nicht glaubhaft gemacht, dass der Erlass einer einstweiligen Anordnung erforderlich
ist, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern, oder
dass die einstweilige Anordnung aus anderen Gründen nötig erscheint.
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Der Senat entscheidet auf Grund einer Folgenabwägung. Dabei bleibt ungeklärt, ob das
in der Hauptsache zu verfolgende Klagebegehren des Antragstellers, nämlich
festzustellen, dass er nicht kraft Gesetzes am 1. Januar 2008 auf den Beigeladenen als
neuen Dienstherrn übergegangen ist, voraussichtlich Erfolg haben wird oder nicht. Eine
solche Vorgehensweise ist geboten, wenn die sich in der Hauptsache stellenden
Rechtsfragen im Rahmen des Eilverfahrens nicht in der Weise vertiefend behandelt
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werden können, dass eine zuverlässige Beurteilung der Erfolgsaussichten in der
Hauptsache möglich erscheint.
Vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 25. Juli 1996 - 1 BvR 640/96 -, ZBR 1996, 334,
vom 27. Mai 1998 - 2 BvR 378/98 -, NVwZ-RR 1999, 217, und vom 12. Mai 2005 - 1 BvR
569/05 -, NVwZ 2005, 927.
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Das ist hier der Fall.
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In der Hauptsache wird insbesondere zu prüfen sein, ob das Gesetz zur Eingliederung
der Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes NRW (Art. 1 des
Zweiten Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in NRW vom 30. Oktober 2007,
GVBl NRW, 482 - Eingliederungsgesetz -), dessen § 9 Abs. 1 Satz 4 nach dem Willen
des Gesetzgebers einen Übergang des Antragstellers auf den Beigeladenen als neuen
Dienstherrn bewirkt haben soll, mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Eine solche
Prüfung erfordert nach derzeitiger Einschätzung eine - dem Hauptsacheverfahren
vorbehaltene - eingehende Befassung mit den folgenden Fragen:
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Der Befugnis des Landesgesetzgebers, den Übergang der Beamten der
Versorgungsämter auf die im Eingliederungsgesetz näher bezeichneten kommunalen
Körperschaften gesetzlich zu bestimmen, könnte § 128 BRRG entgegenstehen. Diese
Vorschrift regelt den Übertritt und die Übernahme von Beamten bei der Umbildung von
Körperschaften und in den Fällen, in denen Aufgaben von einer Körperschaft auf eine
oder mehrere andere Körperschaften übergehen. Ob, wie der Antragsgegner meint, ein
Fall des Art. 125a Abs. 1 GG vorliegt, § 128 BRRG durch landesrechtliche Vorschriften
ersetzt werden kann und durch das Eingliederungsgesetz ersetzt worden ist, bedarf der
näheren Untersuchung. Voraussetzung dafür ist, dass eine Vorschrift mit dem Inhalt des
§ 128 BRRG nach den grundgesetzlichen Regelungen
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über die Gesetzgebungskompetenz heute nicht mehr als Bundesgesetz erlassen
werden könnte. Dies lässt sich nicht ohne eine vertiefte Auseinandersetzung mit Art. 74
Abs. 1 Nr. 27 GG beantworten, der dem Bund die konkurrierende
Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der Statusrechte und -pflichten der Beamten
der Länder überträgt. Was Statusrechte und -pflichten im Sinne dieser Norm sind und ob
die von § 128 BRRG geregelten Sachverhalte hierunter fallen, ist bislang nicht
abschließend geklärt. Bejaht man eine fortbestehende Gesetzgebungskompetenz des
Bundes, ist das Land nur in den engen Grenzen des Art. 125b Abs. 1 GG zur
Gesetzgebung befugt. Unter dieser Voraussetzung wäre zu klären, ob § 128 BRRG
Raum für die durch das Eingliederungsgesetz getroffenen Regelungen lässt.
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Soweit danach noch von Bedeutung, bedarf es weiter der Prüfung, ob die §§ 9 ff.
Eingliederungsgesetz, die den gesetzlichen Übergang der Beamten auf die
kommunalen Körperschaften regeln, dem aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3
GG) folgenden Bestimmtheitsgebot genügen. Danach müssen gesetzliche Tatbestände
so präzise formuliert sein, dass ein Normadressat, weil die Folgen für ihn vorhersehbar
und berechenbar sind, sein Handeln darauf einrichten kann.
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Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Juli 1971 - 1 BvR 775/66 -, BVerfGE 31, 255, und vom
27. November 1990 - 1 BvR 402/87 -, BVerfGE 83, 130.
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Ob die §§ 9 ff. Eingliederungsgesetz den Übergang der Beamten hinreichend präzise
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regeln, ist nicht unzweifelhaft, weil sich in der überwiegenden Zahl der erfassten Fälle
dem Gesetzestext nicht unmittelbar entnehmen lässt, welche Beamten auf welche
Körperschaften übergehen. Das gilt vor allem für die Gruppe von Beamten, zu denen
jedenfalls nach Auffassung des Antragsgegners auch der Antragsteller zählt, die bei den
Versorgungsämtern mit Aufgaben nach den §§ 2 bis 5 Eingliederungsgesetz
wahrgenommen haben.
§ 9 Abs. 1 Satz 1 Eingliederungsgesetz sieht vor, dass in diesen Fällen der gesetzliche
Übergang "nach Maßgabe der Absätze 3 und 4 und der §§ 11 bis 21" erfolgt. Aus den
§§ 11 bis 21 Eingliederungsgesetz ergibt sich aber nicht eindeutig, welche Beamten auf
die kommunalen Körperschaften übergehen. Die Beamten sollen nur auf die
Körperschaften übergehen, "soweit es für die Aufgabenerfüllung erforderlich ist". Das
wirft die Frage auf, welche Beamten von dem Übergang ausgenommen sein sollen. Für
die Beamten, die bei den Versorgungsämtern Aufgaben nach den §§ 2 und 5
Eingliederungsgesetz wahrgenommen haben, ist zudem fraglich, auf welche
kommunale Körperschaft sie übergehen, weil lediglich der "anteilige" Übergang auf -
verschiedene - neue Aufgabenträger geregelt wird.
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Unbedenklich wäre all das, wenn der Gesetzgeber mit diesen Vorschriften nur die
rechtlichen Grundlagen für in jedem Einzelfall zu erlassende Übernahmeverfügungen
hätte bereitstellen wollen. Das aber ist nicht der Fall; bezweckt ist nach dem eindeutigen
Gesetzeswortlaut ein Übergang "kraft Gesetzes" (§ 9 Abs. 1 Satz 1
Eingliederungsgesetz).
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Die in dieser Vorschrift in Bezug genommenen Absätze 3 und 4 beantworten die
vorgenannten Fragen ebenfalls nicht. Allerdings sieht § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz
vor, dass der Personalübergang auf der Grundlage eines Zuordnungsplans vorbereitet
wird. Ein solcher Zuordnungsplan ist vom Ministerium für Arbeit, Gesundheit und
Soziales (MAGS) erstellt worden und lag zum Zeitpunkt des Aufgabenübergangs am 1.
Januar 2008 vor. In diesem Zuordnungsplan wurden die einzelnen Beamten namentlich
auf bestimmte Aufgabenträger verteilt. Sieht man den Zuordnungsplan als
Konkretisierung des Gesetzestextes, stand im Zeitpunkt des Aufgabenübergangs fest,
welcher Beamte auf welche Körperschaft übergehen sollte. Dass der Zuordnungsplan
alle Bedenken gegen die Bestimmtheit des Eingliederungsgesetzes auszuräumen
vermag, ist damit aber nicht gesagt. Das Verwaltungsgericht Minden hat in seinem
Beschluss vom 21. Dezember 2007 - 4 L 667/07 - insoweit angenommen, das
Eingliederungsgesetz stelle nicht sicher, dass der Zuordnungsplan den Betroffenen
zugänglich sei. Die Zugänglichkeit sei nur dann in zumutbarer Weise gewährleistet,
wenn die verweisende Norm nicht nur die in Bezug genommene Regelung nach
Gegenstand und Datum ausreichend kennzeichne, sondern auch die genaue Fundstelle
oder Bezugsquelle angebe. Diesen Anforderungen genüge § 9 Abs. 3 Satz 1
Eingliederungsgesetz nicht. Die Bedenken des Verwaltungsgerichts Minden sind nicht
ohne weiteres von der Hand zu weisen.
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Nicht zweifelsfrei ist in diesem Zusammenhang außerdem, ob eine Maßnahme der
Verwaltung in der gewählten Form in eine gesetzliche Regelung einbezogen werden
und dadurch deren Inhalt mit festlegen darf. Als problematisch erscheint es, dass der
Gesetzgeber einerseits der Verwaltung die Zuordnungen der Beamten im Einzelfall
überlässt, er andererseits diese Entscheidungen aber gleichzeitig durch Einbindung des
Zuordnungsplans in das Eingliederungsgesetz in den Rang eines formellen Gesetzes
erhebt.
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Wird unterstellt, dass die Einbindung des Zuordnungsplans in das
Eingliederungsgesetz verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, könnte dessen
ungeachtet der in Bezug genommene Zuordnungsplan seinerseits an Fehlern leiden,
die es möglicherweise ausschließen, ihn als wirksame Grundlage für den
Personalübergang am 1. Januar 2008 anzusehen. Ein solcher Fehler des
Zuordnungsplans könnte, was das Verwaltungsgericht Münster in seinem Beschluss
vom 21. Dezember 2007 - 4 L 684/07 - angenommen hat, darin liegen, dass er ohne die
erforderliche Zustimmung des Hauptpersonalrats für den Geschäftsbereich des MAGS
zustande gekommen ist.
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Nimmt man an, dass dies zutrifft, ist damit noch nicht geklärt, ob der Zuordnungsplan
möglicherweise als vorläufige Regelung gemäß § 66 Abs. 8 LPVG NRW rechtlich
verbindlich war und aus diesem Grund wirksam in Bezug genommen werden konnte.
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Ob dem angefochtenen Beschluss dahin zu folgen ist, dass - selbst bei unterstellter
Vereinbarkeit des Eingliederungsgesetzes mit höherrangigem Recht - die
Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 Eingliederungsgesetz für den Übergang des
Antrag-stellers auf den Beigeladenen als neuen Dienstherrn nicht vorliegen, weil der
Antragsteller nicht mit Aufgaben nach § 2 Eingliederungsgesetz betraut gewesen ist, ist
ebenfalls nicht im Rahmen des vorliegenden Eilverfahrens zu klären. Die sich im
Zusammenhang mit der Auslegung dieser Regelungen stellenden Fragen -
insbesondere unter welchen näheren Umständen eine "Betrauung" mit Aufgaben nach
§ 2 anzunehmen ist - sind angesichts des vom Landesgesetzgeber beabsichtigten
Übergangs kraft Gesetzes erst dann einer abschließenden Beantwortung zugänglich,
wenn die Verfassungsmäßigkeit des Eingliederungsgesetzes geklärt ist. Darüber sowie
über andere sich in diesem Zusammenhang stellende Rechtsfragen ist erst im
Hauptsacheverfahren zu befinden.
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Im Ergebnis nichts anderes gilt hinsichtlich der vom Antragsteller gegen den
Zuordnungsplan geltend gemachten Einwendungen, namentlich die Berechnung der
sogenannten Sozialpunkte (uneinheitliche Anwendung des Kriteriums "pflegebedürftige
Angehörige" beziehungsweise Nichtberücksichtigung von Wohneigentum am
bisherigen Dienstort). Mögliche Abwägungsfehler im Zusammenhang mit der
Zuordnung sind nicht im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu
klären. Inwieweit der Beamte etwaige Abwägungsdefizite im Zusammenhang mit der
Zuordnung geltend machen und welche Ansprüche er daraus gegen den Antragsgegner
herleiten kann, hängt unter anderem von der - ebenfalls im Hauptsacheverfahren zu
klärenden - Frage ab, welche Bedeutung dem Zuordnungsplan bei dem beabsichtigten
Übergang kraft Gesetzes zukommt.
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Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 18. Juni 2008 - 6 B 401/08 -.
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Die nach allem vorzunehmende Folgenabwägung ergibt, dass die begehrte einstweilige
Anordnung nicht ergehen kann. Die Nachteile, die sich für den Antragsteller ergäben,
wenn sich im Hauptsacheverfahren herausstellen sollte, dass die gesetzliche Regelung
unwirksam oder fehlerhaft angewendet worden und er deshalb nicht in den Dienst des
Beigeladenen übergetreten ist, überwiegen nicht die Nachteile, die der Erlass einer
einstweiligen Anordnung bei einem Unterliegen des Antragstellers im
Hauptsacheverfahren mit sich brächte.
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Erginge die einstweilige Anordnung, hätte der Antragsteller bei dem Beigeladenen
keinen Dienst zu leisten. Das hätte zur Folge, dass die auf den Beigeladenen nach dem
Eingliederungsgesetz übergegangenen Aufgaben insoweit nicht erfüllt würden, bis
Ersatz für den Antragsteller gefunden wäre. Darüber hinaus drohten finanzielle Schäden
zu Lasten der Allgemeinheit. Der Antragsteller würde - unter Umständen bis zu einer
Entscheidung in der Hauptsache - alimentiert, ohne dass er beschäftigt werden könnte.
Ein Einsatz auf dem bisherigen Arbeitsplatz käme schon deshalb nicht in Betracht, weil
dieser nach Auflösung des Versorgungsamtes T. nicht mehr vorhanden ist. Ob der
Antragsteller möglicherweise, etwa im Wege der Abordnung, bei anderen Dienstherren -
etwa der Bezirksregierung B. - eingesetzt werden könnte, hängt von ungewissen
Faktoren ab, insbesondere einem - nach wie vor bestehenden - konkreten Bedarf und
dem Einverständnis der anderen Dienstherren. Zudem läge darin nur eine weitere
Maßnahme zur Abmilderung der nachteiligen Folgen einer einstweiligen Anordnung, so
dass die Möglichkeit eines anderweitigen Einsatzes für die Folgenabwägung nur von
sekundärer Bedeutung ist. Schon aus diesem Grund kommt dem Vortrag des
Antragstellers, im Verwaltungsbereich "Arbeitsmarkt- und sozialpolitische
Förderprogramme" seien zahlreiche Stellen unbesetzt, im Rahmen der
Folgenabwägung kein entscheidendes Gewicht zu.
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Da eine unterbliebene Arbeitsleistung nicht nachgeholt werden kann, könnte der
entstandene Schaden bei einem Obsiegen des Antragsgegners in der Hauptsache
nachträglich nicht mehr ausgeglichen werden. Zudem müsste der Beigeladene für den
Antragsteller wohl eine Ersatzkraft einstellen, weil der Aufgabenzuwachs aufgrund des
Eingliederungsgesetzes ihm keine andere Wahl ließe.
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Die mit einer einstweiligen Anordnung verbundenen Folgen gewinnen mit Blick darauf,
dass es sich bei der Zuordnungsentscheidung nicht um eine nur auf den Antragsteller
bezogene individuelle Personalmaßnahme handelt, sondern sämtliche Beamte der
nordrhein-westfälischen Versorgungsverwaltung von der Organisationsmaßnahme
betroffen sind, zusätzliches Gewicht. Würden alle oder ein wesentlicher Teil der
Beamten, die rechtlich gegen den Übergang vorgehen, für die Aufgaben der
Versorgungsverwaltung nicht mehr zur Verfügung stehen, so wäre das öffentliche
Interesse an einer funktionsfähigen Versorgungsverwaltung in besonderem Maße
gefährdet.
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Den öffentlichen Belangen könnte der Antragsteller nur Nachteile entgegenhalten, die
es unzumutbar erscheinen ließen, ihn bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache so
zu behandeln, als sei er auf den Beigeladenen übergegangen.
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Vgl. zu dem insoweit anzulegenden Maßstab Senatsbeschluss vom 18. Februar 2008 -
6 B 33/08 -.
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Solche Nachteile ergeben sich für ihn indessen nicht. Dem Antragsteller ist es auch vor
dem Hintergrund seiner persönlichen Lebensverhältnisse zumutbar, den im
Eingliederungsgesetz bestimmten Dienstherrenwechsel vorläufig gegen sich gelten zu
lassen. Besonders schwerwiegende Nachteile in Bezug auf seine Besoldungs-,
Beihilfe- oder Versorgungsansprüche sind angesichts der Regelungen des § 23 Abs. 2
und 9 Eingliederungsgesetz nicht zu erwarten. Der Antragsteller hat auch nicht
glaubhaft gemacht, dass es ihm nicht zuzumuten ist, seinen Dienstpflichten bei dem
Beigeladenen bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache nachzukommen. Was den
täglichen Weg zu seinem neuen Arbeitsplatz in S. anbelangt, liegt die Schwelle dessen,
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was einem Beamten noch zugemutet werden kann, vergleichsweise hoch.
Insbesondere Beamte im Dienst des Landes müssen im Hinblick auf die §§ 28, 29 LBG
NRW damit rechnen, dass sich ihr Dienstort verändert. Realisiert sich dieses Risiko für
den Beamten, muss er persönliche Härten grundsätzlich in Kauf nehmen oder ihnen im
Rahmen des Zumutbaren durch Veränderungen seiner privaten Lebensumstände
begegnen. Die tägliche Bewältigung der hier in Rede stehenden Strecke zwischen
Wohnort und Arbeitsplatz kann von dem Antragsteller danach - jedenfalls für die Dauer
des Hauptsacheverfahrens - verlangt werden. Die damit verbundene Fahrtzeit, die sich
bei Benutzung eines Pkw auf ca. bis 1 ½ Stunden beläuft, bedeutet für sich genommen
keine besondere Härte.
Sonstige Härten, die sich im Zusammenhang mit der Verlängerung des Weges
zwischen Wohnort und Arbeitsplatz ergeben könnten, sind nicht erkennbar.
Unzumutbare finanzielle Aufwendungen sind nicht zu befürchten. Der Antragsgegner
hat im vorliegenden sowie im Rahmen zahlreicher parallel gelagerter Verfahren
klargestellt, dass die Beamten, die infolge des Eingliederungsgesetzes auf die neuen
Aufgabenträger übergehen und dadurch eine nicht nur unerhebliche Entfernung zum
neuen Arbeitsplatz zurücklegen müssen, Trennungsentschädigung erhalten. Des
weiteren stellt der Antragsgegner - wie dem Senat auch aus vergleichbaren Verfahren
bekannt ist - den Mitarbeitern des Versorgungsamtes T. die Kraftfahrzeuge für die
dienstlich bedingten Anfahrtswege zur Verfügung. Soweit sich der Antragsteller darauf
beruft, er könne seit einer Operation im Jahr 1998 keine längeren Strecken ohne Pause
mit dem Pkw zurücklegen, fehlt es an der erforderlichen Glaubhaftmachung. Eine
nähere Konkretisierung ist insoweit nicht erfolgt; das angekündigte ärztliche Attest ist
nicht eingereicht worden.
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Stellt danach die werktägliche Bewältigung der Fahrtstrecke zum neuen Dienstort S. für
den Zeitraum bis zur Entscheidung über das Hauptsacheverfahren keine unzumutbare
Härte dar, kommt es nicht mehr darauf an, ob dem Antragsteller wegen der von ihm
angeführten Hinderungsgründe für den Verkauf seines Eigenheims ein Umzug an den
Dienstort S. nicht zugemutet werden kann.
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Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es
entspricht der Billigkeit, dass der Beigeladene seine außergerichtlichen Kosten selbst
trägt, da er keinen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat.
Die Streitwertfestsetzung orientiert sich an den §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG,
wobei der sich daraus ergebende Wert im Hinblick auf den vorläufigen Charakter der
begehrten Entscheidung zu halbieren ist.
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Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
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