Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 07.10.2003
OVG NRW (rechtliches gehör, subjektives recht, rundfunk, verbreitung, 50 jahre, begründeter anlass, öffentliches recht, interesse, auswahl, künstler)
Oberverwaltungsgericht NRW, 8 A 90/03
Datum:
07.10.2003
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
8. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
8 A 90/03
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 6 K 5985/99
Tenor:
Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts Köln vom 14. November 2002 wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird für das Antragsverfahren auf 10.000,-- Euro
festgesetzt.
Gründe
1
Der Antrag hat keinen Erfolg.
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1. Die Berufung ist nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Nach dieser
Vorschrift muss die Berufung zugelassen werden, wenn ernstliche Zweifel an der
Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung bestehen. Dies ist dann der Fall, wenn
erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts aus
den in der Antragsschrift genannten Gründen im Ergebnis einer rechtlichen Überprüfung
nicht standhalten wird; hiervon abweichend ist nach Auffassung einiger Obergerichte
die Berufung schon dann zuzulassen, wenn gewichtige Gründe gegen die Richtigkeit
der Entscheidung sprechen, so dass ein Erfolg des Rechtsmittels ebenso
wahrscheinlich ist wie ein Misserfolg.
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Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Stand: Dezember 2001, § 124 Rn. 119 ff. m.w.N.,
§ 124 a Rn. 85.
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Im vorliegenden Fall kann die Frage, welcher dieser beiden Maßstäbe zu Grunde zu
legen ist, offen bleiben, weil die von der Klägerin mit der Antragsschrift geltend
gemachten Bedenken gegen die Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils nicht
durchgreifen. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht einen Anspruch der Klägerin gegen
den Beklagten, dass von ihr interpretierte, komponierte oder arrangierte Musiktitel im 4.
Hörfunkprogramm des Beklagten 100 Mal jährlich abgespielt werden, verneint.
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a) Gemäß § 5 Abs. 4 Nr. 1 des Gesetzes über den "Westdeutschen Rundfunk Köln"
(WDRG) in der Bekanntmachung vom 25. April 1998 (GV NRW S. 265), zuletzt geändert
durch Gesetz vom 28. Februar 2003 (GV NRW S. 84) stellt der WDR sicher, dass die
Vielfalt der bestehenden Meinungen und der weltanschaulichen, politischen,
wissenschaftlichen und künstlerischen Richtungen im Gesamtprogramm der Anstalt in
möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet. Diese Vorschrift verleiht
einzelnen Künstlern wie der Klägerin weder ein subjektives Recht auf Verbreitung ihrer
Musikstücke noch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung.
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Ob eine Norm nach ihrem Entscheidungsprogramm Drittschutz vermittelt, hängt davon
ab, ob sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen einer Norm ein
einschlägiger Personenkreis entnehmen lässt, der sich von der Allgemeinheit
unterscheidet. Aus dem im Wege der Auslegung zu ermittelnden Schutzzweck der
Bestimmung muss sich ergeben, dass sie unmittelbar (auch) den rechtlichen Interessen
dieses Personenkreises zu dienen bestimmt ist und nicht nur tatsächlich, also reflexartig
seine Rechte berührt. Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8/01 -, BVerwGE
117, 93, 99.
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Schon dem Wortlaut des § 5 Abs. 4 Nr. 1 WDRG sind keine Hinweise darauf zu
entnehmen, dass die dort geregelte inhaltliche Ausgestaltung des Gesamtprogramms
gerade dem Interesse einzelner Künstler dienen soll. Im Gegenteil legt die vom
Beklagten sicherzustellende "Vielfalt der bestehenden Meinungen und Richtungen in
möglichster Breite und Vollständigkeit" bereits die Verpflichtung auf das Interesse der
Allgemeinheit nahe. Der Umstand, dass die Klägerin zu einer der in § 5 Abs. 4 WDRG
genannten künstlerischen Richtungen gehört, denen im Gesamtprogramm Raum zu
geben ist, ist nicht geeignet, ihr eine auf Verbreitung ihrer Musikstücke gerichtete
Anspruchsposition zu verschaffen. Das folgt aus Sinn und Zweck der in §§ 4 und 5
WDRG festgelegten Programmgrundsätze.
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Die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt, dass der Rundfunk ebenso
wenig wie dem Staat einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird, sondern
die Vielfalt der Themen und Meinungen aufnimmt und wiedergibt, die in der Gesellschaft
insgesamt eine Rolle spielen. Zu diesem Zweck sind materielle, organisatorische und
prozedurale Regelungen notwendig, die an der Aufgabe der Rundfunkfreiheit orientiert
und geeignet sind zu bewirken, was Art. 5 Abs. 1 GG in seiner Gesamtheit
gewährleisten will.
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Vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 -, BVerfGE 83, 238, 296.
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Die Regelungen der §§ 4 und 5 Abs. 4 und 5 WDRG bringen die inhaltlichen
Anforderungen an den öffentlichrechtlichen Rundfunk zum Ausdruck. § 4 Abs. 1 Satz 1
WDRG enthält diejenigen normativen Vorgaben, die den Programmauftrag
zusammenfassen und prägen und die deshalb bei jeder Maßnahme oder Entscheidung
des WDR zu beachten sind. Der Beklagte veranstaltet und verbreitet danach Rundfunk
als Medium und Faktor des Prozesses der freien Meinungsbildung und als Sache der
Allgemeinheit. Mit dieser Formulierung hat der Gesetzgeber die besonderen Bindungen
hervorgehoben, denen die Rundfunkfreiheit als eine der Meinungsfreiheit dienende
Freiheit unterliegt. Damit ist auf der gesetzlichen Ebene klargestellt, dass jede
Inanspruchnahme der Rundfunkfreiheit der Aufgabe dienen muss, freie und umfassende
Meinungsbildung zu gewährleisten. Sie wird in eine Verantwortungsbeziehung
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gegenüber der Allgemeinheit gerückt. Die Verpflichtung auf das Interesse der
Allgemeinheit wird gegenständlich durch § 4 Abs. 2 WDRG näher bestimmt. Dabei steht
die Informationsaufgabe des Beklagten im Vordergrund. Der regionalen Gliederung und
der kulturellen Vielfalt des Sendegebiets soll ebenfalls Rechnung getragen werden (§ 4
Abs. 3 WDRG). Der in § 4 WDRG umfassend angelegte Programmauftrag wird in § 5
Abs. 4 und 5 WDRG um den Gesichtspunkt inhaltlich-meinungsmäßiger Vielfalt ergänzt.
Diese Grundsätze sollen sicherstellen, dass der Rundfunk nicht durch einseitige oder
Minderheitsinteressen vernachlässigende Programme den Prozess der
Meinungsbildung verzerrt.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 -, BVerfGE 83, 238, 300 f.
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Die in den rundfunkrechtlichen Normen festgeschriebenen Programmgrundsätze dienen
nach alledem nur den Interessen der Allgemeinheit; sie begünstigen keinen von ihr
hinreichend abgrenzbaren Personenkreis.
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Vgl. Klenke, Medienfreiheit und Chancengleichheit von Parteien, NWVBl 1990, 334,
335.
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b) Auch aus dem Grundrecht der Kunstfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 3 GG lässt sich ein
Anspruch der Klägerin gegen den Beklagten auf Verbreitung ihrer Musiktitel bzw.
ermessensfehlerfreie Entscheidung nicht herleiten. Das Freiheitsrecht der Kunstfreiheit
schützt in der Person des einzelnen Künstlers neben dem Prozess der künstlerischen
Schöpfung oder Gestaltung und dem Kunstwerk selbst ("Werkbereich") zwar auch die
Vermittlung des Kunstwerks an Dritte ("Wirkbereich"). Daraus folgt jedoch kein
Anspruch gegen den Staat, die Vermittlung der Kunstwerke zu fördern oder gar zu
bewirken. Die Vermittlungstätigkeiten fallen unter die Kunstfreiheit in dem Sinne, dass
sie nicht behindert werden dürfen. Die kommunikative Vermittlung und Darbietung des
Kunstwerks ist daher nur im Rahmen der allgemeinen Kommunikationsmittel geschützt.
Ein Anspruch auf Publikation, Ausstellung bzw. auf Verbreitung von Kunstwerken in
jeder Weise besteht weder gegenüber staatlichen noch gegenüber privaten Medien.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1971 - 1 C 31.68 -, BVerwGE 39, 197, 207 f.;
Scholz in: Maunz/ Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 5 Abs. 3 Rn. 19.
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Etwas anderes ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht daraus, dass der
Beklagte als öffentlich-rechtliche Sendeanstalt Hoheitsträger ist. Der Rundfunk steht als
Träger des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG in einer Gegenposition zum Staat.
Die Rundfunkfreiheit dient der Gewährleistung freier individueller und öffentlicher
Meinungsbildung. Es obliegt dem Rundfunk, in möglichster Breite und Vollständigkeit zu
informieren; er gibt dem Einzelnen und den gesellschaftlichen Gruppen Gelegenheit zu
meinungsbildendem Wirken und ist selbst an der Meinungsbildung beteiligt. Dies
geschieht in einem umfassenden Sinne; Meinungsbildung vollzieht sich nicht nur im
politischen und informierenden Teil des Programms, sondern ebenso in Hör- oder
Fernsehspielen, musikalischen Darbietungen oder Unterhaltungssendungen. Der
Schutz der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich gewährleisteten
Rundfunkfreiheit umfasst dem gemäß jede Sendung: Rundfunkfreiheit ist daher vor
allem Programmfreiheit. Sie gewährleistet, dass Auswahl, Inhalt und Gestaltung des
Programms Sache des Rundfunks bleiben und sich an publizistischen Kriterien
ausrichten können. Es ist der Rundfunk selbst, der aufgrund seiner professionellen
Maßstäbe bestimmen darf, was der gesetzliche Rundfunkauftrag in publizistischer
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Hinsicht verlangt. Eine Indienstnahme des Rundfunks für außerpublizistische Zwecke
ist damit unvereinbar. Das gilt nicht nur für unmittelbare Einflussnahmen Dritter auf das
Programm, sondern auch für Einflüsse, welche die Programmfreiheit mittelbar
beeinträchtigen können.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60, 87; Urteil vom
4. November 1986 - 1 BvF 1/84 -, BVerfGE 73, 118, 183. Mit der so verstandenen
Programmfreiheit des Beklagten wäre der Anspruch eines Künstlers auf Verbreitung
seiner Musiktitel im Rundfunk grundsätzlich nicht vereinbar.
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Auch mit dem Einwand, dass der Rundfunk als Massenkommunikationsmittel aufgrund
seiner Breitenwirkung für musikschaffende Künstler den weitaus wichtigsten
Wirkbereich der künstlerischen Betätigung darstellt, vermag die Klägerin nicht
durchzudringen. Das künstlerische Kommunikationsinteresse der Klägerin wird nicht
unerfüllbar. Dass ihr kein Anspruch auf Verbreitung ihrer Musikstücke durch den
Beklagten zusteht, bedeutet nicht, dass das Abspielen ihrer Musik im Programm des
Beklagten ausgeschlossen ist. Ihr stehen zudem zahlreiche andere öffentlich- rechtliche
Rundfunkanstalten sowie private Medien offen. Alle sonstigen
Verbreitungsmöglichkeiten bleiben ohnehin unberührt.
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c) Im Ergebnis zutreffend hat das Verwaltungsgericht schließlich einen Anspruch der
Klägerin auf Verbreitung ihrer Musikstücke aus Art. 3 Abs. 1 GG verneint. Es kann
dahinstehen, ob eine einseitige Bevorzugung der den großen Schallplattenfirmen
zugehörigen Interpreten im Rahmen des Sendebetriebes des Beklagten gegeben ist.
Mangels einer Rechtsgrundlage, die ihr auch nur den Anspruch auf
ermessensfehlerfreie Entscheidung des Beklagten über die Auswahl der Musiktitel
einräumt, kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg auf den Gleichheitssatz berufen. Denn
obschon der Gleichheitssatz die Ausübung des Verwaltungsermessens eingrenzt, sind
die Verwaltungsbehörden dem Einzelnen gegenüber nur insoweit zur Beachtung des
Gleichheitssatzes verpflichtet, als sie ihm gegenüber überhaupt zur
Ermessensausübung verpflichtet sind.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Januar 1972 - IV C 49.68 -, BVerwGE 39, 235; ferner Seibert,
Die Einwirkung des Gleichheitssatzes auf das Rechtssetzungs- und
Rechtsanwendungsermessen der Verwaltung, in: Festgabe 50 Jahre
Bundesverwaltungsgericht, 2003, S. 535, 548 f. m.w.N.
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Das ist nicht der Fall. Auf Grund ihres Grundrechts aus Art. 5 Abs. 3 GG kommt der
Klägerin eine subjektive Rechtsstellung nicht zu, aus der sie einen Anspruch auf
fehlerfreien Gebrauch des Ermessens des Beklagten bei der Musikauswahl herleiten
kann. Das gilt auch hinsichtlich des in § 5 Abs. 4 Nr. 1 WDRG normierten
Programmgrundsatzes, der Vielfalt der bestehenden Meinungen und Richtungen
Ausdruck zu geben, weil dieser nur dem Interesse der Allgemeinheit dient. Selbst wenn
das Ausgewogenheitsgebot den Beklagten objektiv dazu verpflichten sollte, gerade die
Künstler, deren Musik bei einem kleineren Plattenlabel produziert wird, bei der
Gestaltung des Musikprogramms zu berücksichtigen, entspräche dem kein subjektiv-
öffentliches Recht der Klägerin, ihre Musikstücke zu senden. Dass der Beklagte bei der
Auswahl der ihm zugesandten Tonträger durch die Abhörkommission und schließlich
bei der Auswahl des Musiktitels durch den Musikredakteur ein bestimmtes Verfahren
praktiziert, ändert daran nichts. Die Auswahl der Tonträger und die damit einhergehende
Entscheidung, welche Musiktitel in das Schallarchiv bzw. den Wellenpool eingestellt
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werden, stellt die Grundlage für die Programmgestaltung dar und trägt damit zu dem im
Interesse der Allgemeinheit liegenden Prozess der Meinungsbildung bei. Eine allein
durch objektiv- rechtliche Normen verfasste und auch nur im Interesse der Allgemeinheit
bestehende Verwaltungspraxis begründet grundsätzlich keinen aus dem
Gleichheitssatz ableitbaren strikten Anspruch oder auch nur ein subjektives Recht auf
fehlerfreien Gebrauch des Ermessens.
Vgl. Klenke, a.a.O., S. 336 m.w.N.
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Ob der Beklagte gegen die Programmgrundsätze gemäß § 5 Abs. 4 Nr. 1 WDRG
verstößt, wenn die für WDR 4 zur Verfügung stehende Musiksendekapazität auf ca.
1.000 privilegierte und den "N. D. " zugehörige Künstler verteilt wird, kann hiernach
offen bleiben, weil die Vorschrift nicht auch dem Schutz der Individualinteressen der
Klägerin dient und Grundrechte der Klägerin durch die Musikauswahl des Beklagten
nicht verletzt werden. Aus denselben Gründen kommt es nicht darauf an, ob das
Gesamtprogramm des Beklagten den Anforderungen des § 5 Abs. 4 Nr. 3 WDRG
genügt, wenn - wie die Klägerin behauptet - die großen Tonträgerfirmen, die lediglich
0,24% aller Tonträgeranbieter ausmachen, einen Anteil von ca. 97-99% der dem
Beklagten im vierten Hörfunkprogramm zur Verfügung stehenden Sendezeit einnehmen.
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d) Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zum Hilfsantrag - Bekanntgabe der
Kriterien für die Auswahl der zur Sendung gebrachten Musikstücke - hat die Klägerin mit
ihrem Zulassungsantrag nicht angegriffen. Offen bleiben kann schließlich auch, ob ein
Betroffener sich dann ausnahmsweise auf Art. 3 Abs. 1 GG berufen kann, wenn die
angegriffene Auswahlentscheidung auf diskriminierenden Unterscheidungsmerkmalen
beruht,
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vgl. Seibert, a.a.O., S. 550,
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weil derartige Anhaltspunkte weder vorgetragen noch ansatzweise ersichtlich sind.
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2. Der Rechtsstreit weist keine besonderen rechtlichen oder tatsächlichen
Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) auf. Begründeter Anlass zu Zweifeln an der
Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung, die sich nicht ohne weiteres im
Zulassungsverfahren klären lassen, sondern die Durchführung eines
Berufungsverfahrens erfordern, ergibt sich aus dem Vorbringen der Klägerin aus den
genannten Gründen nicht.
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3. Der vorliegenden Rechtssache kommt die geltend gemachte grundsätzliche
Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nicht zu. Eine Rechtssache hat
grundsätzliche Bedeutung, wenn für die Entscheidung der Vorinstanz eine
grundsätzliche, bisher in der Rechtsprechung noch nicht geklärte Rechts- oder
Tatsachenfrage von Bedeutung war, die auch für die Entscheidung im
Berufungsverfahren erheblich wäre und deren Klärung im Interesse der einheitlichen
Rechtsanwendung oder der Fortbildung des Rechts geboten erscheint. Die mit der
Antragsschrift aufgeworfenen Fragen zu 1. und 2. sind nicht klärungsbedürftig, weil sie
sich, soweit sie entscheidungserheblich sind, ohne weiteres in dem oben dargestellten
Sinne beantworten lassen. Die Fragen zu 3. und 4. würden sich in einem
Berufungsverfahren nicht stellen, weil es bereits an einem subjektiven Recht der
Klägerin auf fehlerfreien Gebrauch des Ermessens des Beklagten bei der Musikauswahl
fehlt.
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4. Die von der Antragsschrift gerügte Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) liegt nicht
vor. Das Verwaltungsgericht hat entgegen den Ausführungen in der Antragsschrift
weder ausdrücklich noch konkludent einen Rechtssatz des Inhalts aufgestellt, dass
staatliche Zensur von Musikstücken durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk im
Rahmen des grundgesetzlich geschützten Wirkbereichs zulässig sei. Es hat vielmehr
entscheidungstragend darauf abgestellt, dass die Klägerin durch die Musikauswahl des
Beklagten nicht im Wirkbereich ihrer künstlerischen Entfaltung verletzt werde, weil aus
dem Grundrecht der Kunstfreiheit kein Anspruch gegen staatliche Medien auf
Verbreitung von Kunstwerken folge und weil alle sonstigen Verbreitungsmöglichkeiten
unberührt blieben.
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5. Auch die Verfahrensrüge (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) führt nicht zur Zulassung der
Berufung. Die Klägerin kann sich nicht mit Erfolg auf eine Verletzung ihres Anspruchs
auf rechtliches Gehör berufen. Die anwaltlichen Schriftsätze vom 20. März 1999, 23.
April 1999 und 9. Oktober 2002 enthielten lediglich Beweisanregungen. Ausweislich
des Protokolls der mündlichen Verhandlung vom 14. November 2002 wurde auch in der
mündlichen Verhandlung nur angeregt, zu den Ausführungen im Schriftsatz vom 9.
Oktober 2002 Beweis zu erheben. Ein förmlicher Beweisantrag ist nicht gestellt worden.
Voraussetzung einer begründeten Rüge der Versagung rechtlichen Gehörs ist jedoch
die (erfolglose) vorherige Ausschöpfung sämtlicher verfahrensrechtlich eröffneten und
nach Lage der Dinge tauglichen Möglichkeiten, sich rechtliches Gehör zu verschaffen.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1992 - 8 C 58/90 -, NVwZ 1993, 61.
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Ein Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz (§ 86 Abs. 1 VwGO) ist ebenfalls nicht
gegeben. Ein Gericht verletzt seine Pflicht zur erschöpfenden Aufklärung des
Sachverhalts grundsätzlich dann nicht, wenn es von einer Beweiserhebung absieht, die
ein durch einen Rechtsanwalt vertretene Partei nicht förmlich beantragt hat.
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Vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Stand: Juli 2000, § 124 Rn. 236 m.w.N.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über den
Streitwert beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1, § 73 Abs. 1 Satz 2 GKG.
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Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG unanfechtbar.
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