Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 06.11.2008
OVG NRW: gemeinde, abrechnung, bebauungsplan, entstehung, stadt, beitragspflicht, verwaltungsbehörde, planungsrecht, vergleich, eigentümer
Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 116/07
Datum:
06.11.2008
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
15. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
15 A 116/07
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 17 K 3429/05
Tenor:
Die Anträge werden abgelehnt.
Die Kosten des Zulassungsverfahrens tragen der Kläger zu 95 vom
Hundert und der Beklagte zu 5 vom Hundert.
Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 6.257,68 Euro
festgesetzt.
G r ü n d e :
1
Die zulässigen Anträge haben keinen Erfolg. Die Antragsbegründungen rechtfertigen
die Zulassung der Berufung nicht.
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Dies gilt zunächst für den Berufungszulassungsantrag des Klägers, der auf ernstliche
Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) gestützt ist. Die geltend gemachten Gründe
liegen nicht vor oder sind schon nicht entsprechend den sich aus § 124a Abs. 4 Satz 4
VwGO ergebenden Anforderungen dargelegt.
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Danach sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils die
Gründe im Sinne des § 124 Abs. 2 VwGO darzulegen, aus denen die Berufung
zuzulassen ist. Das Erfordernis des "Darlegens" verlangt dabei mehr als die bloße
Benennung eines Zulassungsgrundes. Es ist vielmehr im Sinne von "erläutern",
"erklären" oder "näher auf etwas eingehen" zu verstehen. Deshalb bedarf es unter
(ausdrücklicher oder jedenfalls konkludenter) Bezugnahme auf einen Zulassungsgrund
einer substanziierten Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung, durch
die der Streitstoff entsprechend durchdrungen und aufbereitet wird. Das
Zulassungsvorbringen muss das Vorliegen des geltend gemachten Zulassungsgrundes
aus sich heraus, d.h. ohne weitere Ermittlungen seitens des Gerichts, erkennen lassen,
wobei allerdings keine überzogenen Anforderungen gestellt werden dürfen.
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Nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist die Berufung zuzulassen, wenn ernstliche Zweifel an
der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen. Derartige Zweifel bestehen, wenn
erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer
rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird,
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vgl. Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., § 124 Rn. 75 m.w.N.,
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wobei es zur Darlegung (§124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) dieses
Berufungszulassungsgrundes ausreicht, wenn die Begründung des Zulassungsantrags
einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit
schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt.
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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163 f.;
Seibert, a.a.O., § 124a Rn. 206.
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Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO)
liegen vor, wenn der Ausgang des Rechtsstreits auf Grund des Zulassungsvorbringens
bei summarischer Prüfung als offen erscheint.
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Vgl. Seibert, a.a.O., § 124 Rn. 106.
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Die Antragsbegründung des Klägers weckt keine ernstlichen Zweifel. Er macht zunächst
geltend, die (Teil-) Erschließungsbeitragspflicht sei mangels hinreichender
Abwägungsentscheidung noch nicht entstanden. Die Abwägung müsse auch
Erwägungen dazu umfassen, ob eine eine solche Entscheidung angesichts des im
Aufstellungsverfahrens befindlichen Bebauungsplans für das Gebiet tunlich sei oder ob
die Verabschiedung des Bebauungsplans oder zumindest dessen der Planreife
entsprechendes Stadium der Aufstellung abgewartet werden solle. Die Abwägung sei
fehlerhaft, wenn in ihrem Rahmen das Planaufstellungsverfahren ignoriert werde. Dies
sei auch für das Abwägungsergebnis von Bedeutung, da vieles dafür spreche, dass auf
eine selbstständige Abwägungsentscheidung verzichtet worden wäre, hätte man das
Aufstellungsverfahren in die entsprechenden Erwägungen einbezogen zumal der
Bebauungsplan bereits im Jahre 2003 verabschiedet worden sei, die Abrechnung aber
erst 2004 stattgefunden habe.
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Hiermit dringt der Kläger nicht durch angesichts der von ihm nicht beanstandeten
Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass Differenzen zwischen der
Abwägungsentscheidung und den sich aus dem Aufstellungsbeschluss ergebenden
Zielsetzungen nicht ersichtlich seien (UA S. 8 unten). Im Übrigen stellt der Kläger nicht
klar, welche konkreten Umständen für die Annahme streiten, auf eine selbstständige
Abwägungsentscheidung wäre bei Berücksichtigung des Planaufstellungsverfahrens
verzichtet worden. Der Umstand, dass der Bebauungsplans im Jahre 2003 in Kraft
getreten ist, kann jedenfalls die im Jahre 2000 erfolgte Abwägung nicht beeinflusst
haben.
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Ferner macht der Kläger geltend, die Beitragsforderung sei verjährt, weil die
Beitragspflicht bereits mit der Änderung des § 125 Abs. 2 BauGB zum 1. Januar 1998
entstanden sei, nachdem der zuständige Ausschuss bereits 1994 den
Kostenspaltungsbeschluss gefasst habe. Diese Auffassung ist unzutreffend, weil von
der Rechtsänderung das Gebot, alle von der Planung der Erschließungsanlage
berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht
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abzuwägen, unberührt blieb und sich dieses Gebot auch auf das Abwägen als Vorgang
bezieht.
Vgl. BVerwG, Urt. v. 26. November 2003 - 9 C 2.03 -, NVwZ 2004, 483.
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Darüber hinaus erläutert der Kläger nicht, weshalb in dem Kostenspaltungsbeschluss
aus dem Jahre 1994 zugleich eine Abwägung im vorgenannten Sinne enthalten sein
sollte. Das liegt auch nicht nahe. Die Kostenspaltung bezieht sich darauf, dass der
Erschließungsbeitrag für den Grunderwerb, die Freilegung und für Teile der
Erschließungsanlage selbstständig erhoben werden kann (vgl. § 127 Abs. 3 BauGB)
und hat mit einer Abwägung im Sinne von § 125 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 1 Abs. 7 BauGB
nichts zu tun.
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Auch der Beklagte dringt mit seinem Berufungszulassungsantrag nicht durch. Er wendet
sich gegen die vom Verwaltungsgericht in entsprechender Anwendung von § 129 Abs. 1
Satz 1 BauGB unter dem Gesichtspunkt der kostenbezogenen Erforderlichkeit
vorgenommene Kappung der umlagefähigen Fremdkapitalkosten zum 31. Dezember
1995. Seine Antragsbegründung weckt jedoch ebenfalls weder ernstliche Zweifel an der
Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils noch zeigt sie besondere tatsächliche oder
rechtliche Schwierigkeiten auf. Im Einzelnen:
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Der Beklagte macht geltend, dass das Bundesverwaltungsgericht in seiner
Rechtsprechung zur Erforderlichkeit von Fremdfinanzierungskosten im
Erschließungsbeitragsrecht,
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vgl. Urt. v. 23. Februar 2000 - 11 C 3.99 -, BVerwGE 110, 344,
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Bezug genommen hat auf eine frühere Entscheidung zur kostenbezogenen
Erforderlichkeit.
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Vgl. BVerwG, Urt. v. 10. November 1989 - 8 C 50.88 -, Buchholz 406.11 § 131 BBauG
Nr. 81.
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Hieraus folgert der Beklagte, dass auch hinsichtlich der Fremdfinanzierungskosten der
der Gemeinde bei der Beurteilung der Erforderlichkeit von Kosten zustehende weite
Ermessensspielraum erst überschritten sei, wenn die Kosten in einer für die Gemeinde
erkennbaren Weise eine grob unangemessene Höhe erreichten und daher schlechthin
unvertretbar seien. Davon könne hier indes keine Rede sein. Die Differenz in der Höhe
des umlagefähigen Gesamterschließungsaufwandes sei weit von derjenigen entfernt,
die das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 10. November 1989 als
möglicherweise nicht mehr zumutbar erachtet habe.
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Mit dieser Kritik verkennt der Beklagte, dass das Bundesverwaltungsgericht in seinem
Urteil vom 23. Februar 2000 zwar auf frühere Entscheidungen zur kostenbezogenen
Erforderlichkeit verwiesen hat. Es hat aber für die hier allein entscheidende Frage, in
welchem Umfang Fremdfinanzierungskosten in den Erschließungsaufwand eingestellt
werden können, wenn nach dem Ende der Ausbauarbeiten noch fehlende
Voraussetzungen für die Entstehung der Beitragspflicht (Zustimmung der höheren
Verwaltungsbehörde nach § 125 Abs. 2 BauGB a.F. und Widmung) herbeizuführen sind,
allein auf den Zeitablauf sowie darauf abgestellt, ob es für das weitere Zuwarten der
Gemeinde einen sachlichen Grund gab oder nicht. Hingegen hat das
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Bundesverwaltungsgericht gerade nicht das Verhältnis der durch das Zuwarten
entstandenen höheren Fremdfinanzierungskosten im Vergleich zum übrigen
berücksichtigungsfähigen Erschließungsaufwand für die Beurteilung der
kostenbezogenen Erforderlichkeit herangezogen. In diesem Sinne ist die Entscheidung
des Bundesverwaltungsgerichts auch in der Literatur verstanden und gerade deshalb
kritisiert worden.
Vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 8. Aufl. 2007, § 13 Rz. 29 u. § 15
Rz. 23.
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Der Beklagte weist ferner darauf hin, dass vorliegend lediglich eine Teilabrechnung auf
Grund eines Kostenspaltungsbeschlusses erfolgt ist. Das Instrument der Kostenspaltung
sei aber ein Vorfinanzierungsinstrument einzig zu Gunsten der Gemeinden. Die
Anordnung einer Kostenspaltung stehe im Ermessen der Gemeinde, die einen
entsprechenden Beschluss bis zum Entstehen der Teilbeitragspflichten auch wieder
aufheben könne. Stehe es dem Beklagten aber frei, eine Kostenspaltung anzuordnen
oder auch wieder zurückzunehmen, könne Anknüpfungspunkt für die Frage der
Erforderlichkeit der Fremdfinanzierungskosten nur der Zeitpunkt der Entstehung der
Vollbeitragspflichten sein. Bezogen hierauf habe die vorliegend angeordnete
Kostenspaltung und die hierauf beruhende Teilabrechnung den Zinslauf um mindestens
5 Jahre verkürzt, denn der letzte (zu den Herstellungsmerkmalen der
Erschließungsbetragssatzung zählende) Grunderwerb sei erst 2005 und damit 5 Jahre
nach Ende des abgerechneten Zinslaufs abgeschlossen gewesen. Die Abrechnung im
Wege der Kostenspaltung habe somit nur zu einer Minderung der Höhe der
Fremdfinanzierungskosten geführt.
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Der Umstand, dass die Kostenspaltung ein Vorfinanzierungsinstrument darstellt und ihre
Anordnung ebenso wie ihre bis zur Entstehung der Teilbeitragspflichten mögliche
Aufhebung im Ermessen der Gemeinde steht, stellt die Entscheidung des
Verwaltungsgerichts nicht infrage. Bei der Errichtung von Erschließungsanlagen handelt
es sich um eine vorwiegend für fremde Rechnung ausgeführte Tätigkeit der Gemeinden.
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Vgl. BVerwG, Urt. v. 23. Februar 2000 - 11 C 3.99 -, a.a.O.
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Die Gemeinden tragen mindestens 10 vom Hundert des beitragsfähigen
Erschließungsaufwandes, den im Übrigen die Eigentümer der durch die jeweilige
Erschließungsanlage erschlossenen Grundstücke zu tragen haben. Die Gemeinden
können in ihrer Erschließungsbeitragssatzung auch einen höheren Gemeindeanteil
festlegen, jedoch sehen sie in der Praxis ganz überwiegend hiervon ab. Das Handeln
für fremde Rechnung erfordert von den Gemeinden ungeachtet des ihnen ohne Zweifel
zustehenden weiten Ausbauermessens, das sich auch auf die kostenbezogene
Erforderlichkeit von Ausbaumaßnahmen erstreckt, dass sie die Kosten, die letztlich ganz
überwiegend von einem Teil ihrer Einwohner zu bestreiten sind, nicht ohne jeden
sachlich einsichtigen Grund in die Höhe treiben. Dies gilt ohne Zweifel mit Blick auf die
Abrechnung voll ausgebildeter Beitragspflichten (§ 133 Abs. 2 BauGB). Daran ändert
sich aber auch nichts, wenn die Gemeinde von der ihr gesetzlich eingeräumten
Möglichkeit Gebrauch macht, im Wege der Kostenspaltung die Kosten der Herstellung
bestimmter schon endgültig hergestellter Teileinrichtungen bereits vor Entstehen der
Vollbeitragspflichten "hereinzuholen". Auch in diesem Fall erfolgt der Ausbau
weitgehend für fremde Rechnung und es ist deshalb nicht ersichtlich, weshalb insoweit
andere Maßstäbe gelten sollten als im Falle des Entstehens von Vollbeitragspflichten:
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Die Vorfinanzierungsfunktion der Kostenspaltung rechtfertigt eine dahingehende
Differenzierung nicht; sie betrifft den Gesichtspunkt des Handelns für fremde Rechnung
nicht. Bei dem vom Beklagten betonten Umstand, die Anordnung der Kostenspaltung
stehe ebenso wie ihre Aufhebung im Ermessen der Gemeinde, handelt es sich um die
konkreten Verhältnisse des Falles nicht hinreichend berücksichtigende, bloß
hypothetische Erwägungen angesichts dessen, dass die Teilbeitragspflichten
vorliegend auf Grund der angeordneten Kostenspaltung entstanden sind. Es kommt
daher auch nicht auf die (hypothetische) Länge des Zinslaufs ohne Kostenspaltung an.
Im Übrigen erscheint es durchaus zweifelhaft, ob die kostenbezogene Erforderlichkeit
der Fremdfinanzierungskosten anders zu beurteilen wäre, wäre die
Kostenspaltungsanordnung vor Entstehen der Teilbeitragspflichten aufgehoben worden.
Vor dem Hintergrund des Handelns für fremde Rechnung ist daran zu denken, die Frage
der kostenbezogenen Erforderlichkeit von Fremdfinanzierungskosten im Falle einer
einmal angeordneten Kostenspaltung ausgehend von der hierdurch eröffneten
Möglichkeit der gesonderten Abrechnung der hiervon erfassten Teileinrichtungen zu
beurteilen unabhängig davon, ob die Kostenspaltung später wieder aufgehoben wird.
Hierfür könnte insbesondere angeführt werden, dass Fremdfinanzierungskosten, die
unter Geltung einer Kostenspaltungsanordnung nicht mehr erforderlich waren, durch
deren Aufhebung nicht plötzlich wieder als erforderliche Kosten anzusehen sein
könnten. Dies bedarf indes hier keiner weiteren Vertiefung, weil die
Kostenspaltungsanordnung vorliegend nicht aufgehoben worden ist.
Darüber hinaus hält der Beklagte den Zeitraum zwischen dem
Kostenspaltungsbeschluss und dem Entstehen der Teilbeitragspflicht auch für sachlich
begründet. Jedenfalls wenn - wie vorliegend durch den im Jahre 1991 gefassten
Beschluss, einen (neuen) Bebauungsplan aufzustellen, der dann 2003 auch in Kraft
getreten sei, - die Schaffung neuen Planungsrechts vor der endgültigen Herstellung der
Teileinrichtungen initiiert worden sei, müsse der Gemeinde im Rahmen des ihr
zustehenden Ermessens das Recht eingeräumt werden, das Ergebnis des
Planungsprozesses abwarten zu können. Vorliegend habe die Gemeinde mehr als das
Erforderliche getan, indem sie das Entstehen der Teilbeitragspflicht dadurch ermöglicht
habe, dass sie bestehendes Planungsrecht aufgehoben und eine
Abwägungsentscheidung nach § 125 Abs. 2 BauGB getroffen habe. Der Hinweis des
Verwaltungsgerichts, die Gemeinde hätte schon vor dem 1. Januar 1998 die
Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde einholen könne, greife nicht durch, weil
hiermit das Entstehen der Teilbeitragspflichten nicht hätte herbeigeführt werden können.
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Diese Argumentation stellt die kumulativ auf drei Umstände gestützte Annahme des
Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend infrage, die Stadt L. habe die nach ihrer
Auffassung erforderliche Aufhebung oder Abänderung der einer rechtmäßigen
Herstellung der Anlage entgegenstehenden Fluchtlinien- bzw. Bebauungspläne und die
Einholung einer ergänzenden Zustimmung nach § 125 Abs. 2 BauGB a.F. nicht zügig
betrieben. Mit dem ersten Gesichtspunkt, es sei nach Aktenlage nicht erkennbar,
weshalb die Stadt L. nicht frühzeitig eine teilweise Aufhebung der Bebauungspläne in
Erwägung gezogen habe, setzt sich der Beklagte nicht auseinander. Der bloße,
argumentativ nicht weiter untermauerte Hinweis auf einen im Aufstellungsprozess
befindlichen Bebauungsplan reicht hierfür nicht aus, zumal der weitere
Geschehensablauf belegt, dass das In-Kraft-Treten dieses Bebauungsplans nicht
abgewartet wurde. Den zweiten vom Verwaltungsgericht angeführten Aspekt, bis Ende
1997 sei auch das Verfahren zur Einholung einer Zustimmung nach § 125 Abs. 2
BauGB a.F. nicht eingeleitet worden, spricht der Beklagte zwar an, wenn er darauf
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verweist, dass durch eine erteilte Zustimmung die Teilbeitragspflichten noch nicht
entstanden wären. Das hat aber auch das Verwaltungsgericht nicht unterstellt. Dieses
hat vielmehr darauf abgestellt, dass ein Teil der abgerechneten Straße nicht im
Geltungsbereich eines Bebauungsplans lag und die Stadt L. jegliche zeitnahen
Anstrengungen habe vermissen lassen, für diesen Teilbereich der Erschließungsanlage
die erforderlichen planungsrechtlichen Voraussetzungen zu schaffen. Schließlich hat
das Verwaltungsgericht drittens hervorgehoben, dass die Stadt L. ab September 1998 in
der Lage war, die betreffenden Bebauungspläne innerhalb von eineinhalb Jahren
aufzuheben (und eine Abwägungsentscheidung zu treffen) und so die
Teilbeitragspflichten entstehen zu lassen. Warum vor diesem Hintergrund nicht eher
hätte entsprechend zügig verfahren werden können, zeigt der Beklagte nicht auf.
Ferner meint der Beklagte, aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 23.
Februar 2000 - 11 C 3.99 -, a.a.O., ergebe sich, dass ein Zinslauf bis zum Ablauf des
fünften Jahres noch im Rahmen des gemeindlichen Ermessensspielraums liege, wenn
keinerlei Sachzwänge die Einleitung der erforderlichen Schritte zur Entstehung der
Beitragspflicht hinderten. Der Zinslauf sei daher vorliegend bis mindestens zum Ende
des fünften Jahres ab dem Kostenspaltungsbeschluss, jedenfalls aber bis zum Ablauf
des fünften Jahres nach Fertigstellung der technischen Teileinrichtungen nicht zu
beanstanden. Auch hiermit dringt der Beklagte nicht durch. Das
Bundesverwaltungsgericht hat sich in der fraglichen Entscheidung nicht in dem vom
Beklagten angenommenen Sinn geäußert, insbesondere hat es keine starren Zeiträume
für die Frage der Erforderlichkeit von Fremdfinanzierungskosten festgelegt.
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Die Berufung ist schließlich auch nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen
Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Die für
grundsätzlich klärungsbedürftig gehaltene Frage,
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ob bei einer Abrechnung vor dem Entstehen der Vollbeitragspflicht auf der Grundlage
einer Kostenspaltung Raum für eine Kappung des Zinslaufs ist,
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lässt sich ohne weiteres anhand von § 129 Abs. 1 Satz 1 BauGB und der zur
Erforderlichkeit von Fremdfinanzierungskosten ergangenen Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts beantworten; auf die vorstehenden Ausführungen kann
insoweit verwiesen werden.
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Die weitere Frage,
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ob die Gemeinde bei vorhandenem Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan vor
technischer Fertigstellung der Anlage das In-Kraft-Treten des Bebauungsplans
abwarten darf oder ob die planungsrechtlich rechtmäßige Herstellung auf dem
schnellstmöglichen Weg herbeigeführt werden muss, um eine Kappung der
Fremdfinanzierungskosten zu vermeiden,
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ist im vorliegenden Fall nicht entscheidungserheblich angesichts dessen, dass der
Beklagte hier selbst vor In-Kraft-Treten des Bebauungsplans durch eine
Abwägungsentscheidung nach § 125 Abs. 2 BauGB das Entstehen der
Teilbeitragspflichten herbeigeführt hat. Im Übrigen lässt sich die Frage auf der
Grundlage der gesetzlichen Regelung sowie der Rechtsprechung zur kostenbezogenen
Erforderlichkeit auch ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens beantworten; auf
die vorstehenden Ausführungen kann insoweit verwiesen werden.
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Hinsichtlich der weiteren Frage,
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unter den Voraussetzungen des "engen" Erforderlichkeitsbegriffs des
Verwaltungsgerichts sei klärungsbedürftig, ob hieraus folge, dass lediglich eine
Mindestbearbeitungszeit anerkannt werden könne oder ob zumindest hier ein weiterer
Maßstab anzulegen sei,
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hat der Beklagte weder die Klärungsfähigkeit noch die Klärungsbedürftigkeit
entsprechend den sich aus § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ergebenden Anforderungen
dargelegt. Im Übrigen entzieht sich die aufgeworfene Frage einer generalisierenden
Betrachtung, weil den jeweiligen Umständen des Einzelfalles entscheidendes Gewicht
zukommt.
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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
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Vgl. hierzu BVerwG, Beschl. v. 10. November 1980 - 1 B 802.80 -, Buchholz 310 § 155
VwGO Nr. 7; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, § 154 Rz. 7.
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Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47, 52 Abs. 3 des Gerichtskostengesetzes (GKG).
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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1,VwGO; §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1
Satz 5 GKG).
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Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§
124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).
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