Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 8 A 4281/02

OVG NRW: museum, industrie, auszahlung, kredit, eigene mittel, stadt, unternehmen, satzung, handelskammer, wiederholungsgefahr
Oberverwaltungsgericht NRW, 8 A 4281/02
Datum:
12.06.2003
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
8. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
8 A 4281/02
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 3 K 336/02
Tenor:
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 27. August 2002
wird auf die Berufung der Klägerin geändert. Es wird festgestellt, dass
die Beklagte mit der Aufnahme und Auszahlung eines Kredites bis zur
Höhe von 6 Mio. DM zur Vorfinanzierung von Zustiftungen aus der
Wirtschaft an die Wilhelm Lehmbruck Stiftung den ihr zugewiesenen
Aufgabenkreis überschritten hat.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen trägt die Beklagte.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Die Klägerin ist Mitglied der Beklagten.
2
Mit Stiftungsgeschäft und -satzung vom 9. Juni 2000 errichteten die Stadt E. , der
Landschaftsverband Rheinland sowie die Beklagte die "Stiftung X. M. Museum -
Zentrum internationaler Skulptur - " mit Sitz in E. als selbständige Stiftung bürgerlichen
Rechts. Nach § 2 der Satzung ist es Zweck der Stiftung, "den von der Stadt E. zu
Eigentum übertragenen Kunstbesitz zu verwalten und durch Erwerbungen zu erweitern,
ihn und die Leihgaben nach museumskundlichen Grundsätzen zu pflegen und sie
besonders mit dem Ziel der Volksbildung der Öffentlichkeit zugänglich zu machen". Die
Stiftung wurde unter dem 26. Juni 2000 von der Bezirksregierung E. genehmigt.
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In dem Stiftungsvertrag sicherte die Stadt E. der Stiftung als Anfangsvermögen die
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Übertragung des in der Anlage zum Stiftungsgeschäft aufgeführten Kunstbesitzes zu.
Der Landschaftsverband Rheinland verpflichtete sich zur Zahlung von insgesamt
5.000.000,-- DM in bar, und zwar in vier Tranchen in den Jahren 1999 bis 2002. Die
Beklagte sicherte der Stiftung "als bevollmächtigte Vertreterin der wirtschaftsseitigen
Stifter" insgesamt 15.000.000,-- DM in bar zu, und zwar
in 1999 1 Million DM in 2000 5 Millionen DM in 2001 5 Millionen DM sowie in 2002 4
Millionen DM.
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Die Stiftungsmittel sollten von der Beklagten bei den Unternehmen der gewerblichen
Wirtschaft eingeworben werden.
6
Aus haushaltsrechtlichen Gründen bestand der Landschaftsverband Rheinland auf eine
Errichtung der Stiftung noch im Jahre 2000. Zu diesem Zeitpunkt waren bei der
Beklagten erst Spenden in Höhe von 400.000,-- DM eingegangen und weitere 3, 5 Mio.
DM verbindlich zugesichert. Um die Errichtung der Stiftung nicht zu gefährden, nahm die
Beklagte einen Kredit über 6 Mio. DM auf und zahlte den Betrag bei der Stiftung ein. Mit
Nachtragshaushaltssatzung für das Rechnungsjahr 2001 beschloss die
Vollversammlung der Beklagten in ihrer Sitzung vom 11. Dezember 2001, dass "zur
Absicherung einer Zahlungsgarantie und zur Vorfinanzierung einer Stiftungstranche
(Spenden aus der Wirtschaft)" für das Rechnungsjahr 2001 Kredite bis zur Höhe von
6.000.000,-- DM aufgenommen werden dürfen.
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Am 16. Januar 2002 hat die Klägerin Klage erhoben. Sie hat zur Begründung geltend
gemacht: Die Aufnahme des Kredits und die Auszahlung an die Stiftung stellten eine
Ausgabe der Beklagten dar, die mit dem Risiko verbunden sei, dass die Wirtschaft die
Summe von 6 Mio. DM nicht oder nicht ganz der Beklagten erstatte. Die Kreditaufnahme
und das In-Vorlage-treten seien auch bei Erstattung des gesamten Betrages durch die
Wirtschaft ein Geschäft, für das die Beklagte nicht zuständig sei. Die Beklagte dürfe
Anlagen und Einrichtungen nur dann begründen, unterhalten und unterstützen, wenn
diese der Förderung der gewerblichen Wirtschaft oder einzelner Gewerbezweige
dienten. An Anlagen oder Einrichtungen, die dem allgemeinen Wohl dienten, dürfe sich
eine Industrie- und Handelskammer nicht beteiligen, auch wenn sie zugleich der
gewerblichen Wirtschaft von Nutzen seien. Die Förderung einer kulturellen
Museumsstiftung gehöre danach nicht mehr zu den Aufgaben der Beklagten. Gegen
eine derartige rechtswidrige Ausdehnung seiner Zwangsunterworfenheit könne sich
jedes Kammermitglied wehren.
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Die Klägerin hat beantragt,
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festzustellen, dass die Nachtragshaushaltssatzung der Beklagten für das Jahr 2001,
beschlossen am 11. Dezember 2001, rechtswidrig und die Beklagte zur Unterlassung
der Aufnahme von Krediten bis zur Höhe von 6 Mio. DM zur Absicherung einer
Zahlungsgarantie und Vorfinanzierung einer Stiftungstranche (Spenden aus der
Wirtschaft) verpflichtet sei,
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hilfsweise festzustellen, dass die Aufnahme eines Kredites über 6 Mio. DM und
Auszahlung an die Stiftung X. M. Museum rechtswidrig gewesen sei.
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Die Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Sie hat vorgetragen: Der Kredit sei auf Grund der Kreditermächtigung im
abgeschlossenen Haushaltsjahr 2001 aufgenommen worden und werde nur noch
abgewickelt. Der Haushaltsplan 2001 entfalte keine Wirkungen mehr. Von dem Kredit
seien inzwischen 4 Mio. DM durch Spenden von Unternehmen getilgt, verbindliche
Zusagen für weitere 1,2 Mio. DM lägen vor. Nach den laufenden Gesprächen sei
demnächst von entsprechenden Zusagen auch für die restlichen 0,8 Mio. DM
auszugehen. Das Vorschusskonto, über das die Beklagte alle Zahlungen abwickle,
werde dann aufgelöst, da auch die Kreditzinsen von den zustiftenden Unternehmen
getragen würden. Für die Beklagte verbleibe aus dem Kredit keine finanzielle
Belastung. Der Kammerhaushalt 2002 sei überhaupt nicht betroffen. Das Interesse der
Bezirkswirtschaft sei insofern berührt, als im Zuge des Strukturwandels des Ruhrgebiets
die "weichen Standortfaktoren" an Bedeutung gewönnen; das gelte insbesondere für die
Standortwahl von Dienstleistungsunternehmen und Konzernzentralen. Die Erhaltung
des X. M. Museums sei ein Beitrag dazu. Außerdem gehöre es auch zu den Aufgaben
einer Industrie- und Handelskammer, im Rahmen ihrer Öffentlichkeitsarbeit das
"Kultursponsoring" der Wirtschaft in Gang zu bringen, um das Ansehen der
Bezirkswirtschaft in der Öffentlichkeit zu fördern.
14
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 27. August 2002 mit der
Begründung abgewiesen, die Klage sei unzulässig. Für die Feststellung der
Rechtswidrigkeit der Nachtragshaushaltssatzung fehle es an einem konkreten
Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch
auf Feststellung, dass die Beklagte zur Unterlassung der Kreditaufnahme und Zahlung
an die Stiftung X. M. Museum verpflichtet gewesen sei, weil der Kredit bereits vor
Klageerhebung aufgenommen und die Mittel der Stiftung zur Verfügung gestellt worden
seien. Weitere Maßnahmen drohten damit im Rahmen der Kreditaufnahme nicht mehr.
Für die nachträgliche Feststellung der Rechtswidrigkeit der Kreditaufnahme könne die
Klägerin jedenfalls ein berechtigtes Interesse an der Feststellung nicht geltend machen.
Weder habe sie einen unmittelbaren Vermögensschaden durch das Verhalten der
Beklagten erlitten, noch bestehe die Gefahr eines gleichartigen Verhaltens der
Beklagten in der Zukunft.
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Auf den am 27. September 2002 beim Verwaltungsgericht eingegangenen Antrag der
Klägerin hat der Senat die Berufung durch Beschluss vom 22. Januar 2003 zugelassen.
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Zur Begründung ihrer Berufung führt die Klägerin aus: Die Kreditaufnahme sei keine
Aufgabe der Beklagten gewesen und auch deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte die
Finanztransaktionen außerhalb des Haushaltsplanes vorgenommen habe. Das
Vorschusskonto erscheine in keinem Haushaltsplan und sei noch nicht ausgeglichen.
Der aufgenommene Kredit sei noch nicht von der Wirtschaft erstattet worden. Deswegen
könne ein Schaden bei der Beklagten eintreten, der zu Lasten der Klägerin als
Zwangsmitglied der Beklagten gehe. Die Beklagte sei aus dem Stiftungsgeschäft
unmittelbar verpflichtet. Sie sei auch nach wie vor an der Stiftung beteiligt; sie
koordiniere nach der Satzung die Entsendung von fünf Vertretern der E. Wirtschaft in
das Kuratorium der Stiftung und bestimme als Stifterin die Mitglieder des Vorstands. Im
Hinblick auf die von der Beklagten hervorgehobene wachsende Bedeutung der
"weichen Standortfaktoren" bestehe die Gefahr einer Wiederholung des
Kultursponsoring. Auch in den Städten X. und L. befänden sich bedeutende Museen.
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Sie sei nicht gewillt, die Finanzierung kultureller Ereignisse über ihre Beiträge
mitzutragen. Offen sei auch, was mit den noch ausstehenden 9 Mio. DM geschehen
solle. Noch vor Abschluss des Stiftungsgeschäfts habe die Beklagte der Stadt E. in
einem Schreiben vom 18. Mai 2000 mitgeteilt, dass die Beklagte die Einbringung eines
Stiftungskapitals in Höhe von 15 Mio. DM garantiere. Damit habe sie auch die Gefahr
eines zukünftigen Schadens übernommen.
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Die Klägerin beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und festzustellen, dass die Beklagte nicht zur
Aufnahme eines Kredites in Höhe von 6 Mio. DM und Auszahlung an die Stiftung X. M.
Museum berechtigt war.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie trägt vor, der Kredit sei inzwischen in Höhe von 5,2 Mio. DM getilgt worden; für den
noch ausstehenden Betrag lägen verbindliche schriftliche Zusagen vor. Die
Vollversammlung habe die Kreditaufnahme und die Verwendung des Kredits
nachträglich genehmigt, indem sie im Nachtragshaushalt 2001 eine entsprechende
Kreditermächtigung beschlossen habe. Die Parteien des Stiftungsgeschäfts seien stets
davon ausgegangen, dass die Beklagte lediglich die Stiftungsmittel einwerben solle und
ein eigenes finanzielles Engagement nicht in Betracht komme. Deshalb verhandelten
die Stifter derzeit über einen neuen, angemessenen Zeitrahmen für die Zustiftungen aus
der gewerblichen Wirtschaft, nachdem sich die Konjunktursituation für solche kulturellen
Großspenden als zunehmend ungünstig erwiesen habe. Ein erneuter Zwischenkredit
komme nicht in Frage. Eine Wiederholungsgefahr bestehe daher nicht. Ein Schaden
könne nicht eintreten, da die Spender auch die Kreditzinsen trügen. Die in Zukunft noch
einzuwerbenden Mittel für die M. - Stiftung würden nicht über den Kammerhaushalt
abgesichert, sondern erst nach Eingang an die Stiftung überwiesen. Im übrigen sei
Streitgegenstand die vorübergehende Kreditaufnahme von 6 Mio. DM und nicht
allgemein die Förderung des M. Museums durch die Einwerbung von Stiftungsmitteln
bei der gewerblichen Wirtschaft. Zwar weise die gemeinnützige Stiftung keinen
unmittelbaren Zusammenhang mit den Interessen der gewerblichen Wirtschaft aus; es
reiche jedoch auch ein mittelbarer Bezug, selbst wenn wirtschaftliche Interessen nur am
Rande berührt seien. Das Interesse der Bezirkswirtschaft am X. M. Museum ergebe sich
aus der Anziehungskraft einer Stadt mit einem entsprechenden Freizeit- und
Kulturangebot für die Unternehmen. Vor allem aber bezwecke die Beklagten mit ihrer
Initiative die Förderung des Kultursponsorings der gewerblichen Wirtschaft, was deren
Ansehen in der Öffentlichkeit insgesamt diene. Die Beteiligung am Stiftungsgeschäft,
um Zustiftungen der gewerblichen Wirtschaft einzuwerben, mache die Kammer noch
nicht zu einer Stifterin.
23
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen
auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der
Beklagten.
24
Entscheidungsgründe:
25
Die vom Senat zugelassene und auch sonst zulässige Berufung ist begründet. Das
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Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Klage ist zulässig und
begründet.
1. Die erhobene Feststellungsklage ist zulässig.
27
a) Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder
Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein
berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Mit dem im Berufungsverfahren
gestellten Antrag festzustellen, dass die Beklagte nicht zur Aufnahme eines Kredites in
Höhe von 6 Mio. DM und Auszahlung an die Stiftung X. M. Museum berechtigt war, geht
es um die Klärung des konkret zwischen den Beteiligten bestehenden
Rechtsverhältnisses, nämlich die Frage, ob die Beklagte mit der Kreditaufnahme den ihr
zugewiesenen Aufgabenkreis überschritten hat.
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Eine (teilweise) Klagerücknahme durch Beschränkung des Streitgegenstandes liegt in
der Änderung des Klageantrages nicht. Nach ihrem erkennbaren Ziel war die Klage von
vorneherein auf die Frage der Zulässigkeit von Zahlungen der Beklagten an die X. M.
Stiftung im Wege der Kreditaufnahme gerichtet.
29
b) Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung.
Dieses könnte nur dann fehlen, wenn der im Wege des Feststellungsbegehrens geltend
gemachte Anspruch der Klägerin offensichtlich und eindeutig nicht zustehen könnte.
30
vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2000, - 1 C 29/99 -, BVerwGE 112, 69 m.w.N.
31
Das ist nicht der Fall. Das einzelne Kammermitglied kann, sollten die Industrie- und
Handelskammern über die ihr zugewiesenen Aufgaben hinaus tätig werden, dem mit
einer Unterlassungsklage entgegen treten oder die Feststellung einer
Aufgabenüberschreitung im Wege der Feststellungsklage geltend machen.
32
St. Rspr. des BVerwG, vgl. Urteil vom 19. September 2000, - 1 C 29/99 -, a.a.O.; Urteil
vom 21. Juli 1998, - 1 C 32.97 -, BVerwGE 107, 169.
33
Der Anspruch gründet auf Verfassungsrecht. Das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG auf
freie Entfaltung der Persönlichkeit schützt auch davor, durch Zwangsmitgliedschaft von
"unnötigen" Körperschaften in Anspruch genommen zu werden. Es darf durch eine
Pflichtmitgliedschaft in einer Körperschaft des öffentlichen Rechts nur eingeschränkt
werden, wenn das entsprechende Gesetz zur verfassungsmäßigen Ordnung gehört, d.h.
in formeller und materieller Hinsicht mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Das setzt
voraus, dass die Errichtung der öffentlich- rechtlichen Körperschaft und die
Inanspruchnahme der Pflichtmitglieder zur Erfüllung legitimer öffentlicher Aufgaben
erfolgt, dazu geeignet und erforderlich ist und die Grenze der Zumutbarkeit wahrt.
34
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juli 1998, - 1 C 32.97 -, a.a.O.
35
Überschreitet eine Körperschaft ihren gesetzlichen Aufgabenbereich, greift sie ohne die
erforderliche Rechtsgrundlage in das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG ein. Jeder der
Körperschaft Zugehörige kann eine derartige rechtswidrige Ausdehnung seiner
Zwangsunterworfenheit mit der verwaltungsgerichtlichen Unterlassungsklage
abwehren.
36
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2000, - 1 C 29/99 -, a.a.O.
37
Dabei kommt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht darauf
an, ob das einzelne Kammermitglied einen über die Aufgabenüberschreitung
hinausgehenden rechtlichen oder spürbaren faktischen Nachteil erleidet.
38
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2000, - 1 C 29/99 -, a.a.O.
39
c) Dass die Aufnahme des Kredites in Höhe von 6 Mio. DM und die Auszahlung an die
Stiftung X. M. Museum bereits vor Klageerhebung erfolgt sind, steht der begehrten
Feststellung nicht entgegen. Der Senat kann offen lassen, ob Gegenstand der
vorliegenden Feststellungsklage ein gegenwärtiges oder ein vergangenes, zum
Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bereits erledigten Rechtsverhältnisses ist.
Denn die Klägerin hat jedenfalls ein qualifiziertes Interesse an der Feststellung der
Berechtigung der Beklagten zur Aufnahme und Auszahlung des Kredites.
40
In Fällen, in denen mit der Feststellungsklage die Feststellung des Bestehens oder
Nichtbestehens eines vergangenen Rechtsverhältnisses begehrt wird, orientieren sich
die rechtlichen Voraussetzungen für das Vorliegen eines berechtigten Interesses im
Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO an den Anforderungen zum berechtigten Interesse bei der
Fortsetzungsfeststellungsklage im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.
41
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1997 - 1 C 2/95 -, NJW 1997, 2534; Happ, in:
Eyermann, VwGO, § 43 Rn. 34; Sodan, in: Sodan/Ziekow, § 43 Rn. 90.
42
Hiervon ausgehend ist das berechtigte Interesse der Klägerin unter dem Gesichtspunkt
der Wiederholungsgefahr zu bejahen. Diese liegt vor, wenn eine konkrete
Wiederholungsgefahr besteht, also die Annahme gerechtfertigt ist, in absehbarer Zeit
müsse der Betroffene aufgrund der im wesentlichen gleichen tatsächlichen und
rechtlichen Verhältnisse wiederum mit einer entsprechenden Situation rechnen.
43
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Mai 1989 - 1 B 166.88 -.
44
Die Klägerin hat aufgrund des von Präsident und Hauptgeschäftsführer unterzeichneten
Schreibens der Beklagten an den Beigeordneten Bildau der Stadt E. vom 18. Mai 2000
hinreichend bestimmten Anlass, mit einer Wiederholungsgefahr zu rechnen. Darin heißt
es:
45
"Nach Abstimmung im Präsidium der Kammer teilen wir Ihnen mit, dass die IHK die
Einbringung eines Stiftungskapitals in Höhe von 15 Mio. DM garantiert. Die Einbringung
erfolgt gemäß den in der Ratsvorlage dargestellten Tranchen."
46
Der Inhalt dieser Erklärung ist nicht eindeutig. Ob sie als Übernahme einer
Einstandspflicht der Beklagten anzusehen ist in dem Sinne, dass die Beklagte im Falle
des Ausbleibens von Zustiftungen der gewerblichen Wirtschaft für die Einbringung der
Stiftungskapitals haftet, ist vor dem Hintergrund der weiteren Erklärung der Beklagten in
dem Schreiben, die Stiftungsmittel würden über die zustiftenden Unternehmen via
Kammer in die Stiftung eingebracht, nicht zweifelsfrei. Auf der anderen Seite sprechen
der Wortlaut der Erklärung und die Tatsache, dass die Beklagte "zur Absicherung einer
Zahlungsgarantie" einen Kredit aufgenommen hat, gegen die Auslegung als
unverbindliche Absichtserklärung. Jedenfalls aber ist die Möglichkeit nicht
47
ausgeschlossen, dass die Beklagte sich aufgrund ihres Schreibens vom 18. Mai 2000
bei Fälligkeit der noch ausstehenden Tranchen in Höhe von insgesamt 9 Mio. DM
veranlasst sehen könnte, erneut in Vorlage zu treten. Das reicht für die Annahme einer
konkreten Wiederholungsgefahr aus.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. Februar 1999, - 1 PKH 2/99 -, Buchholz 310 § 113 Abs.
1 VwGO Nr. 1.
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2. Die Feststellungsklage ist auch begründet. Die Beklagte hat mit der Aufnahme und
Auszahlung eines Kredites bis zur Höhe von 6 Mio. DM zur Vorfinanzierung von
Zustiftungen aus der Wirtschaft an die X. M. Stiftung den ihr durch § 1 des Gesetzes zur
vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 18.
Dezember 1956 (BGBl. I 920), zuletzt geändert durch Art. 6 des Neunten Euro-
Einführungsgesetzes vom 10. November 2001 (BGBl. I 2992) - IHKG - zugewiesenen
Aufgabenkreis überschritten.
49
a) Gemäß § 1 Abs. 1 IHKG haben die Industrie- und Handelskammern die Aufgabe, das
Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirks
wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die
wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und
ausgleichend zu berücksichtigen; dabei obliegt es ihnen insbesondere, durch
Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten sowie
für die Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns zu wirken. Nach § 1
Abs. 2 IHKG können sie, soweit hier von Belang, Anlagen und Einrichtungen, die der
Förderung der gewerblichen Wirtschaft oder einzelner Gewerbezweige dienen,
begründen, unterhalten und unterstützen.
50
Die in § 1 Abs. 1 IHKG genannte Aufgabe lässt sich als Vertretung der Interessen der
gewerblichen Wirtschaft im weitesten Sinn beschreiben. Selbst dort, wo Belange der
gewerblichen Wirtschaft nur am Rande berührt sind, ist es den Industrie- und
Handelskammern grundsätzlich gestattet, das durch sie repräsentierte Gesamtinteresse
zur Geltung zu bringen. Demgegenüber sind die Voraussetzungen enger, unter denen
Industrie- und Handelskammern Anlagen oder Einrichtungen begründen, unterhalten
oder unterstützen dürfen. § 1 Abs. 2 IHKG lässt dies nur zu, wenn die Anlagen oder
Einrichtungen der Förderung der gewerblichen Wirtschaft oder einzelner
Gewerbezweige dienen. Hierfür muss die Anlage oder Einrichtung gerade und in erster
Linie auf ein spezifisches Interesse der gewerblichen Wirtschaft ausgerichtet und von
diesem gefordert sein. Mittelbar kann sie auch dem Gemeinwohl zugute kommen. Dient
hingegen eine Anlage oder Einrichtung dem allgemeinen Wohl, darf sich eine Industrie-
und Handelskammer nicht an ihrer Begründung, Unterhaltung oder Unterstützung
beteiligen. Dies gilt auch, wenn die jeweilige Anlage oder Einrichtung zugleich der
gewerblichen Wirtschaft von Nutzen ist.
51
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2000 - 1 C 29/99 -, a.a.O; wohl weiter:
Frentzel/Jäkel/ Junge, Kommentar zum Kammerrecht des Bundes und der Länder, 6.
Aufl., § 1 Rn. 69: es reicht, wenn die Beteiligung der Kammer dem gesetzlichen
Förderauftrag dient und dazu beiträgt.
52
Diese Auslegung des § 1 Abs. 2 IHKG folgt zum einen aus dem Wortlaut der Vorschrift.
Die Beteiligung an Anlagen oder Einrichtungen im Sinne des § 1 Abs. 2 IHKG setzt
voraus, dass diese der Förderung der gewerblichen Wirtschaft oder einzelner
53
Gewerbezweige "dienen", also gerade diesen Zweck erfüllen. Demgegenüber ist die
Aufgabenbeschreibung in § 1 Abs. 1 IHKG erkennbar weiter ("für die
Förderung...wirken").
Zum anderen setzt die mit einer Beitragspflicht verbundene Zwangsmitgliedschaft dem
Tätigwerden der Kammer Grenzen. Die Industrie- und Handelskammern sind durch den
Staat institutionalisierte, auf die Gesamtbelange der erfassten Wirtschaftszweige
ausgerichtete und als Selbstverwaltungseinrichtung der Wirtschaft organisierte
Interessenvertretungen auch und gerade gegenüber dem Staat.
54
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juli 1998 - 1 C 32.97 -, a.a.O.
55
Sie haben die vom allgemeinen öffentlichen Interesse zu unterscheidenden besonderen
Interessen der gewerblichen Wirtschaft zu fördern und zu vertreten. Daraus folgt, dass
die Industrie- und Handelskammern nicht legitimiert sind, Anlagen und Einrichtungen zu
begründen, zu unterhalten und zu unterstützen, die dem (allgemeinen) öffentlichen
Interesse dienen.
56
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2000 - 1 C 29/99 -, a.a.O.
57
Mit welchen Mitteln die Industrie- und Handelskammern die ihnen gemäß § 1 IHKG
gestellte Aufgabe erfüllen, steht in ihrem Ermessen. Der Entscheidungsspielraum der
Industrie- und Handelskammern, Anlagen und Einrichtungen zur Förderung der
gewerblichen Wirtschaft zu begründen, zu unterhalten oder zu unterstützen, schließt die
Entscheidungsfreiheit über die jeweilige Organisationsform ein.
58
Vgl. Jahn, IHK-Wirtschaftsförderung durch Beteiligung an Anlagen und Einrichtungen,
GewArch 2001, 146; Tettinger, a.a.O., III 2d, bb.
59
Auch die Beteiligung an einem Verein oder an einer privatrechtlichen Stiftung, die dem
Betrieb einer Einrichtung dient, kann die Begründung, Unterstützung oder Unterhaltung
einer Anlage oder Einrichtung darstellen.
60
Vgl. Frentzel/Jäkel/Junge, a.a.O., § 1 Rdnr. 61.
61
b) Ist Gegenstand der Betätigung der Kammer eine Anlage oder Einrichtung, die in
erster Linie dem Interesse der Allgemeinheit dient und nicht ein spezifisches Interesse
der gewerblichen Wirtschaft verfolgt, kommt es entscheidend darauf an, ob die
Betätigung der Kammer noch als Wahrnehmung der Interessen der gewerblichen
Wirtschaft verstanden werden kann. Ausnahmsweise kann nach Maßgabe der
Umstände des Einzelfalls auch die Beteiligung an einer auf den Betrieb einer
allgemeinen Infrastruktureinrichtung gerichteten Gesellschaft kann nach § 1 Abs. 1
IHKG zulässig sein, sofern die Industrie- und Handelskammer auf diese Weise das ihr
obliegende Interesse wirksam zur Geltung bringen kann und feststeht, dass ihre
Beteiligung nicht über die Wahrnehmung der Interessen der gewerblichen Wirtschaft
hinausgeht.
62
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2000 - 1 C 29/99 -, a.a.O.
63
Dies kann insbesondere bei Maßnahmen zur Vorbereitung des Betriebs
("Anschubphase") der Fall sein, die die Schwelle der - nicht erlaubten, nach § 1 Abs. 2
64
IHKG zu qualifizierenden - Beteiligung am laufenden Betrieb der Anlage oder
Einrichtung noch nicht überschreiten. Eine in diesem Sinne zulässige Tätigkeit mag -
ohne dass dies im vorliegenden Verfahren abschießend entschieden werden müsste -
auch die Koordination der Entsendung von Kuratoriumsmitgliedern (vgl. § 6 Abs. 2 d der
Satzung der Stiftung) und die Förderung und Weiterleitung von Zustiftungen aus der
Wirtschaft durch die Beklagte sein, da Personal- oder Sachmittel der Beklagten dabei
nur in geringem Maße gebunden werden und die Wirtschaft gleichzeitig ein erhebliches
Interesse daran hat, dass ihre im Rahmen des Kultursponsoring erbrachten
Anstrengungen die erwünschte Publizität erfahren.
Vgl. BayVGH, Urteil vom 3. April 2001 - 22 B 00.3253 -, GewArch 2001, 235; Jahn,
a.a.O., S. 149.
65
Allerdings ist die in § 1 Abs. 1 IHKG genannte Aufgabe der Industrie- und
Handelskammer, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken, kaum exakt
eingrenzbar, da sehr viele staatliche und öffentliche Aufgaben die gewerbliche
Wirtschaft berühren.
66
Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. September 2000, - 1 C 29/99 -, a.a.O.
67
Der Rahmen, in dem die Kammer in zulässiger Weise tätig werden darf, richtet sich
daher maßgeblich nach dem Interesse der gewerblichen Wirtschaft. Je stärker
spezifische Interessen der gewerblichen Wirtschaft berührt sind, desto nachhaltiger
kann die interessenwahrende Tätigkeit der Kammer sein. Umgekehrt begrenzt ein
geringes Interesse der gewerblichen Wirtschaft an einer bestimmten Maßnahme den
zulässigen Umfang und das Gewicht der Betätigung der Kammer entsprechend.
68
c) Nach diesen Grundsätzen war die Beklagte zur Aufnahme und Auszahlung eines
Kredites an die "Stiftung X. M. Museum" nicht berechtigt. Das X. M. Museum dient dem
Allgemeinwohl (dazu (1)). Das finanzielle Engagement der Beklagten bei der Errichtung
der "Stiftung X. M. Museum" beschränkt sich nicht auf die Interessenvertretung gemäß §
1 Abs. 1 IHKG. Die Kreditaufnahme und -auszahlung durch die Beklagte zur
Vorfinanzierung von Zustiftungen aus der Wirtschaft erschöpft sich auch nicht in der
Vorbereitung des Stiftungsbetriebs, sondern ist auf die Errichtung der Stiftung und
Unterstützung des laufenden Museumsbetriebs gerichtet und stellt deshalb eine
unzulässige, außerhalb des Aufgabenkreises der Industrie- und Handelskammern
liegende Tätigkeit im Sinne des § 1 Abs. 2 IHKG dar (dazu (2)).
69
(1) Die Stiftung X. M. Museum dient dem allgemeinen Wohl. Nach § 2 ihrer Satzung vom
9. Juni 2000 erfüllt sie als Teil der Kulturpflege einen Bildungsauftrag.
70
Zweck der "Stiftung X. M. Museum" ist es, den von der Stadt E. zu Eigentum
übertragenen Kunstbesitz zu verwalten und durch Erwerbungen zu erweitern, ihn und
die Leihgaben nach museumskundlichen Grundsätzen zu pflegen und sie besonders
mit dem Ziel der Volksbildung der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Damit "dient"
die Stiftung dem Interesse der Allgemeinheit am X. M. Museum und nicht Interessen der
gewerblichen Wirtschaft.
71
(2) Die Aufnahme und Auszahlung eines Kredites über 6 Mio. DM an eine solche im
allgemeinen öffentlichen Interesse liegende Stiftung geht über eine zulässige Vertretung
der Interessen der gewerblichen Wirtschaft nach § 1 Abs. 1 IHKG hinaus. Die
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Kreditaufnahme und -auszahlung war keine vorbereitende oder sonst fördernde
Maßnahme mehr, mit der die Stiftung X. M. Museum und die damit verbundene
Unterstützung des Museums auf den Weg gebracht wurde. Vielmehr war die Zahlung
der Beklagten unmittelbar auf die Errichtung der Stiftung und Unterstützung des
Museums gerichtet. Diese Betätigung ist nach § 1 Abs. 2 IHKG zu beurteilen.
Es mag sein, dass die dauerhafte Unterstützung des X. M. Museums gemäß § 1 Abs. 1
IHKG im weitesten Sinne noch im Interesse der von der Beklagten vertretenen
gewerblichen Wirtschaft liegt. Wie die Beklagte dargelegt hat, sind die sogenannten
"weichen Standortfaktoren" wie etwa die kulturelle Infrastruktur von zunehmender
Bedeutung. Ein entsprechendes Kultur- und Freizeitangebot und das Bestehen eines
über die Stadtgrenzen hinaus bekannten und renommierten Museums erhöhen die
Attraktivität einer Stadt. Das kann für Standortentscheidungen von Unternehmen von
Bedeutung sein und berührt damit am Rande auch die Belange der gewerblichen
Wirtschaft. Daneben mag auch das Kultursponsoring eine Rolle spielen, das dem
Ansehen der gewerblichen Wirtschaft dienen und von der Kammer im Rahmen ihrer
Öffentlichkeitsarbeit zur Geltung gebracht werden kann.
73
Vgl. Frentzel/Jäkel/Junge, a.a.O., § 1 Rdnr. 13
74
Die Belange der gewerblichen Wirtschaft sind durch das Museum jedoch allenfalls am
Rand berührt. Das setzt dem Tätigwerden der Beklagten enge Grenzen. Die
Inanspruchnahme der Pflichtmitglieder ist am Maßstab des Art. 2 Abs. 1 GG zu messen
und darf deshalb nur zur Erfüllung legitimer Aufgaben erfolgen. Welche konkreten
Maßnahmen der Beklagten zur Förderung einer Stiftung danach noch als zulässige
Interessenwahrnehmung nach § 1 Abs. 1 IHKG anzusehen sein könnten, braucht
allerdings nicht entschieden zu werden. Die Aufnahme und Auszahlung eines Kredites
in Höhe von 6 Mio. DM geht jedenfalls über das bloße Vorbereiten, Planen oder
sonstige Fördern der Museumsstiftung hinaus. Die Errichtung der Stiftung war ohne die
Auszahlung der ersten beiden Tranchen in Höhe von 6 Mio. DM durch die Beklagte
gefährdet. Das in dieser Höhe zugesicherte und fällige Stiftungskapital war bei der
Beklagten noch nicht eingegangen; gleichzeitig hatte der Landschaftsverband
Rheinland seine Stiftungsbeteiligung von einer Errichtung der Stiftung noch im Jahre
2000 abhängig gemacht. Die Beklagte trat deshalb in Vorlage. Mit der Aufnahme des
Kredites ging die Beklagte über ihre im Stiftungsvertrag enthaltene Erklärung, der
Stiftung "als bevollmächtigte Vertreterin der wirtschaftsseitigen Stifter" 15 Mio. DM
zuzusichern, hinaus. Ihre Tätigkeit beschränkte sich nicht mehr auf das ursprünglich
geplante Einwerben der Stiftungsmittel bei der gewerblichen Wirtschaft. Die Beklagte ist
vielmehr mit der Aufnahme des Kredites eine eigene Zahlungsverpflichtung
eingegangen. Gegenüber der Stiftung tritt sie damit selbst wie ein Stifter auf: die
Beklagte ist nicht nur am Stiftungsgeschäft beteiligt, sondern hat der Stiftung auch
eigene Mittel zur Verfügung gestellt. Dass sie dabei in der Erwartung gehandelt hat,
diese Mittel wieder von der Wirtschaft "umwerben" zu können, ist unerheblich. Denn sie
konnte nicht hinreichend sicher sein, dass bereits zugesagte Zustiftungen nicht wegen
Zahlungsunfähigkeit der Zustifter ausfielen und/oder dass weitere Zustiftungen in
ausreichender Höhe gewährt würden, wie nicht zuletzt der den Erwartungen nicht
entsprechende bisherige schleppende Spendeneingang belegt. Hinzu kommt, dass die
Beklagte mit der Aufnahme eines Kredites über 6 Mio. DM ein - gemessen am geringen
Interesse der Wirtschaft an der Förderung des Museums - unverhältnismäßig hohes
finanzielles Risiko eingegangen ist. Das zeigt auch der Vergleich mit dem
Gesamtvolumen des Haushalts der Beklagten. Es betrug im Jahr 2001 rund 27 Mio. DM.
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Es kommt deswegen nicht darauf an, ob und wann der aufgenommene Kredit samt
Zinsen von den Spendern aus der Wirtschaft getilgt wird. Maßgebend ist, dass die
Beklagte selbst Kreditnehmerin ist und folglich auch für die Rückzahlung des Kredites in
voller Höhe haftet.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708
Nr. 11, 711 ZPO.
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Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.
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