Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 04.07.2002, 5 A 4248/01

Entschieden
04.07.2002
Schlagworte
Partg, Rechenschaftsbericht, Sanktion, Verrechnung, Exekutive, Zukunft, Bestimmtheitsgebot, Willkür, Verfassungsgrundsatz, Leistungskürzung
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Oberverwaltungsgericht NRW, 5 A 4248/01

Datum: 04.07.2002

Gericht: Oberverwaltungsgericht NRW

Spruchkörper: 5. Senat

Entscheidungsart: Beschluss

Aktenzeichen: 5 A 4248/01

Vorinstanz: Verwaltungsgericht Köln, 23 K 6028/98

Tenor: Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 5. September 2001 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Köln wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 280.836,78 EUR festgesetzt.

G r ü n d e : 1

2Der nach § 194 Abs. 2 VwGO i.d.F. des Art. 1 Nr. 28 des Gesetzes zur Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess (RmBereinVpG) vom 20. Dezember 2001, BGBl I S. 3987, i.V.m. § 124a Abs. 1 VwGO a.F. zulässige Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.

3Die geltend gemachten ernstlichen Zweifel 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen nicht vor. Das Verwaltungsgericht hat die auf § 23a Abs. 1 PartG gestützte Regelung der Beklagten im Bescheid vom 1. Dezember 1998 über die Kürzung des Anspruchs der Klägerin auf staatliche Mittel für das Jahr 1998 in Höhe von 549.269,78 DM zu Recht aufgehoben, weil hierfür eine Ermächtigungsgrundlage nicht gegeben ist. Dabei kann offen bleiben, ob die Klägerin im Rechenschaftsbericht 1995 gegen § 25 Abs. 2 PartG verstoßen hat.

4§ 23a Abs. 1 PartG rechtfertigt die Kürzung des Anspruchs der Klägerin auf staatliche Teilfinanzierung für das Jahr 1998 wegen eines etwaigen Verstoßes gegen § 25 Abs. 2 PartG im Rechenschaftsbericht 1995 nicht. Maßgeblich für Zahlungen nach § 18 PartG für das Jahr 1998 sind nach §§ 19 Abs. 3 Satz 1, 23 Abs. 4 Satz 2 PartG ausschließlich der für das vorangegangene Jahr, mithin für das Jahr 1997, vorzulegende Rechenschaftsbericht und die darin veröffentlichten Zuwendungen. Dass die Klägerin in dem danach maßgeblichen Rechenschaftsbericht für das Jahr 1997 gegen § 25 Abs. 2

PartG verstoßen hat, hat die Beklagte nicht geltend gemacht, sodass der Klägerin der Anspruch für das Jahr 1998 insoweit ungekürzt zusteht.

5Der materielle Anspruch einer Partei auf jährliche staatliche Teilfinanzierung ist in § 18 PartG lediglich abstrakt geregelt. Die danach erforderliche Bestimmung der konkreten Höhe der auf eine Partei im jeweiligen Kalenderjahr entfallenden staatlichen Mittel ist Gegenstand der jährlichen Festsetzung nach § 19 PartG, die die Grundlage für die Auszahlung schafft und so den abstrakten Anspruch auf staatliche Teilfinanzierung im konkreten Einzelfall verwirklicht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2000 - 1 C 1.00 -, BVerwGE 111, 175 (179). 6

7Berechnungsgrundlage für die Festsetzung der Höhe der staatlichen Mittel im laufenden Jahr sind nach § 19 Abs. 3 Satz 1 PartG neben den bei den jeweils maßgeblichen Wahlen erzielten Stimmen die in den Rechenschaftsberichten veröffentlichten Zuwendungen (§§ 18 Abs. 3 Nr. 3, 24 Abs. 5 PartG) des jeweils vorangegangenen Jahres. Die damit zum Ausdruck kommende Bindung des festzusetzenden Zahlungsanspruchs an den Rechenschaftsbericht des Vorjahres, aus dem sich allein die Zuwendungen des Vorjahres entnehmen lassen 23 Abs. 1 PartG), findet ihre ausdrückliche Bestätigung in § 23 Abs. 4 Satz 2 1. Halbsatz PartG, der für Zahlungen nach § 18 PartG den für das vorangegangene Jahr vorzulegenden Rechenschaftsbericht als maßgeblich bestimmt.

8Die (endgültige) Festsetzung der konkreten Höhe des Auszahlungsbetrages für das laufende Kalenderjahr kann danach gegenüber der jeweiligen Partei nur auf der Grundlage der von ihr deklarierten Zuwendungen im Rechenschaftsbericht des Vorjahres erfolgen. Eine Ersetzung dieser Berechnungsgrundlage, etwa durch die im Rechenschaftsbericht des Vorvorjahres oder des aktuellen Jahres ausgewiesenen Zuwendungen, ist im Gesetz nicht vorgesehen. Legt eine Partei ihren Rechenschaftsbericht für das vorangegangene Jahr nicht bis zum 30. September des laufenden Jahres 23 Abs. 2 Satz 3 PartG) bzw. nicht so rechtzeitig vor, dass er für die Festsetzung zum 1. Dezember des laufenden Jahres 19 Abs. 2 PartG) berücksichtigt werden kann, wird bei der Festsetzung gegenüber der säumigen Partei nicht etwa der zuletzt vorgelegte Rechenschaftsbericht zugrundegelegt, sondern die säumige Partei erhält (vorläufig) keine staatlichen Mittel 23 Abs. 4 Satz 1 PartG). Lediglich für die staatliche Teilfinanzierung der anderen Parteien, für deren Berechnung die absolute Obergrenze 18 Abs. 2, Abs. 5 Satz 2 PartG) und die Feststellung der relativen Obergrenze 18 Abs. 5 Satz 1 PartG) notwendig ist, wird nach § 19 Abs. 4 Satz 1 PartG im Rahmen einer vorläufigen Festsetzung zunächst auf die Zuwendungen an die säumige Partei aus deren zuletzt vorgelegtem Rechenschaftsbericht zurückgegriffen.

9Zwar kann auch gegenüber der säumigen Partei noch eine endgültige Festsetzung staatlicher Mittel erfolgen. Diese erfordert jedoch ebenfalls die Vorlage des Rechenschaftsberichts für das vorangegangene Jahr 19 Abs. 4 Satz 2 PartG) und erfolgt nur auf der Grundlage der in diesem Rechenschaftsbericht ausgewiesenen Zuwendungen; bleibt die Vorlage bis zum 31. Dezember des laufenden Jahres aus, wird gemäß §§ 19 Abs. 4 Satz 3, 23 Abs. 4 Satz 1 PartG die endgültige Festsetzung ausschließlich gegenüber den übrigen Parteien und ohne Berücksichtigung der Zuwendungen an die Partei, die ihren Rechenschaftsbericht nicht eingereicht hat, vorgenommen. Hat die säumige Partei "diesen", d.h. den nach § 23 Abs. 4 Satz 2 PartG maßgebenden Rechenschaftsbericht für das vorangegangene Jahr bis zum 31.

Dezember des auf das laufende Jahr folgenden Jahres nicht eingereicht, verliert sie endgültig den Anspruch auf staatliche Mittel 23 Abs. 4 Satz 3 PartG).

Sind danach für den Anspruch auf staatliche Mittel für das laufende Jahr Zuwendungen ausschließlich insoweit maßgebend als sie im Rechenschaftsbericht des Vorjahres ausgewiesen sind, können bei der Festsetzung nach § 19 PartG festsetzungsrelevante Verstöße gegen § 25 Abs. 2 PartG bei der Veröffentlichung von Großspenden in Rechenschaftsberichten aus anderen Kalenderjahren keine Berücksichtigung finden.

11Eine Durchbrechung dieser Bindung des Zahlungsanspruchs nach § 18 PartG an den Rechenschaftsbericht des Vorjahres und die darin ausgewiesenen Zuwendungen ergibt sich nicht aus § 23a Abs. 1 PartG. Hiernach verliert eine Partei, die u.a. Spenden nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend im Rechenschaftsbericht veröffentlicht (25 Abs. 2 PartG), den Anspruch auf staatliche Mittel in Höhe des Zweifachen des nicht den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend veröffentlichten Betrags. Der Wortlaut der Vorschrift enthält keine ausdrückliche Bezugnahme auf andere als die nach §§ 19 Abs. 3 Satz 1, 23 Abs. 4 Satz 2 PartG für die Berechnung und Festsetzung des Auszahlungsanspruchs maßgebenden Zuwendungen im Rechenschaftsbericht des Vorjahres. Er greift vielmehr durch die auf einen bestimmten Rechenschaftsbericht bezogene Formulierung "im Rechenschaftsbericht" und die Bezugnahme auf "den Anspruch" wie selbstverständlich die gesetzliche Verknüpfung des (zu kürzenden) Anspruchs auf staatliche Teilfinanzierung mit dem insoweit maßgebenden Rechenschaftsbericht (des Vorjahres) auf.

12Der Regelungszweck des § 23a PartG, seine Entstehungsgeschichte und seine Stellung im Normsystem sprechen ebenfalls deutlich gegen eine von dem dargelegten Strukturprinzip abweichende Sonderregelung. § 23a PartG regelt - soweit hier von Bedeutung - den Fall der gegen § 25 Abs. 2 PartG verstoßenden Rechenschaftslegung und knüpft hieran einen der Höhe nach abstrakt bestimmten Anspruchsverlust. Er gibt damit für die im Festsetzungsverfahren nach § 19 PartG vorzunehmende konkrete Ermittlung des Auszahlungsanspruchs lediglich die abstrakte Höhe eines Abzugspostens vor, der die für die Ermittlung der konkreten Höhe des Auszahlungsanspruchs maßgebende Berechnungsgrundlage (§§ 19 Abs. 3 Satz 1, 23 Abs. 4 Satz 2 PartG) unberührt lässt.

13Dieser beschränkte Regelungsgehalt entspricht auch der Stellung des § 23a PartG im gesetzlichen Funktionsgefüge. § 23a PartG ist ebenso wie die geänderten bzw. neu gefassten §§ 23, 24 und 25 PartG Bestandteil der im Jahre 1983 mit dem Änderungsgesetz vom 22. Dezember 1983, BGBl I S. 1577, in Kraft gesetzten Neustrukturierung der Parteienfinanzierung. Dabei hatte der Gesetzgeber die Transparenz der Parteienfinanzierung im Blick und verankerte zu diesem Zweck die Pflicht der Parteien zur öffentlichen Rechenschaftslegung erstmals in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG (Gesetz vom 21. Dezember 1983, BGBl. I S. 1481). Besondere Bedeutung kam dabei der Offenlegung des Spendengebarens (Spendenpublizität) zu.

14

Vgl. den Bericht der Sachverständigenkommission zur Neuordnung der Parteienfinanzierung, Beilage Nr. 25/83 zum Bundesanzeiger Nr. 97a vom 26. Mai 1983, S. 194, den hieran anknüpfenden Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und FDP vom 21. Juni 1983, BT-Drucks. 10/183, den Änderungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP vom 30. November 1983, BT-Drucks. 10/702, und den Bericht des Innenausschusses vom 29. November 1983 zu dem von den Fraktionen der 10

CDU/CSU und FDP eingebrachten Gesetzentwurf, BT-Drucks. 10/697, S. 4 ff.

15Während in § 23 PartG grundlegende Bestimmungen über das Verfahren der öffentlichen Rechenschaftslegung und die Sanktion der Nichtauszahlung staatlicher Mittel für den Fall des Unterlassens der Vorlage eines den Vorschriften des PartG entsprechenden Rechenschaftsberichts geregelt waren, ergänzte § 23a PartG diese Sanktion für den von ihm erfassten Bereich der Spendenpublizität. In dieser gegenüber § 23 PartG lediglich ergänzenden und auf die Sanktion von Verstößen gegen die Spendenpublizität beschränkten Funktion schloss er die in diesem Bereich seinerzeit als unbefriedigend erkannte Lücke im Sanktionssystem des bis dahin geltenden Parteiengesetzes.

16Vgl. den Bericht der Sachverständigenkommission zur Neuordnung der Parteienfinanzierung, a.a.O., S. 194, 224, 231; Bericht des Innenausschusses vom 29. November 1983, a.a.O., S. 6 f.

17Dieser innere, in der unmittelbaren Aufeinanderfolge der Normen und in ihrer amtlichen Nummerierung auch sichtbar werdende abgestufte Funktionszusammenhang zwischen § 23 PartG und § 23a PartG steht der Annahme einer abweichenden Regelung der Berechnungsgrundlagen der staatlichen Parteienfinanzierung in § 23a PartG entgegen.

18Hieran hat sich auch mit dem im Anschluss an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 9. April 1992 - BVerfGE 85, 264 ff., zum Jahr 1994 vollzogenen grundlegenden Wechsel der Parteienfinanzierung vom System der Wahlkampfkostenerstattung i.V.m. einem Chancenausgleich zu einer direkten staatlichen Parteienfinanzierung nichts geändert. Die im Rahmen der Gesetzesnovellierung (Änderungsgesetz vom 28. Januar 1994, BGBl. I S. 142) mit Blick auf den jährlich neu entstehenden Zahlungsanspruch aus Praktikabilitätsgründen

19- vgl. den interfraktionellen Entwurf eines Änderungsgesetzes vom 28. September 1993, BT- Drucks. 12/5774, S. 15 -

20eingeführte Bindung der Berechnung der staatlichen Mittel für das laufende Jahr an die Zuwendungen und den Rechenschaftsbericht des Vorjahres 19 Abs. 3 Satz 1 PartG und § 23 Abs. 4 Satz 2 PartG) sowie die Regelung des endgültigen materiellen Anspruchsverlusts 23 Abs. 4 Satz 3 PartG) zeigen vielmehr die den §§ 19 und 23 PartG vom Gesetzgeber zugemessene zentrale Bedeutung für die Bestimmung der Grundlagen des Festsetzungsverfahrens und die nach wie vor lediglich ergänzende Sanktionsfunktion von § 23a PartG deutlich auf.

21Der Hinweis der Beklagten, die Spenden hätten sich seinerzeit nicht auf die Höhe der Wahlkampfkostenpauschale auswirken können, sodass der in § 23a Abs. 1 Satz 1 PartG angeordnete Anspruchsverlust sich nur auf die Wahlkampfkostenpauschale bei der nächsten Bundestagswahl habe auswirken können und damit eine Aufhebung der bereits erfolgten Festsetzung nicht erfordert habe, trifft nicht zu. Weder dem Wortlaut des § 23a Abs. 1 PartG a.F. noch den Materialien ist eine Ausrichtung des Anspruchsverlustes auf den erst mit der nächsten Bundestagswahl entstehenden Anspruch auf Wahlkampfkostenerstattung zu entnehmen. Abgesehen davon ist spätestens mit der durch die Novelle 1994 bewirkten Umstellung auf einen jährlich neu entstehenden Zahlungsanspruch, der sogar in zweierlei Hinsicht (relative und absolute Obergrenze) durch die Zuwendungen an die Parteien bestimmt wird, eine

Neuausrichtung der Parteienfinanzierung und ihrer Grundlagen erfolgt, die der Fortführung einer bis dahin u.U. bestehenden Verwaltungspraxis entgegensteht.

22Es würde auch dem Charakter des § 23a Abs. 1 PartG als Sanktionsnorm widersprechen, die Sanktion nicht an denjenigen Anspruch zu knüpfen, der mit dem Fehler belastet ist, sondern an einen gegenwärtigen, zukünftigen oder vergangenen Anspruch, der auf einer nicht zu beanstandenden Berechnungsgrundlage beruht.

23Vgl. Cornils, Das Sanktionensystem des Parteiengesetzes: verfassungsmäßige Grundlage einer Kürzung des Anspruchs auf staatliche Teilfinanzierung?, VerwArch 2000, 327 ff. (333),

24Darüber hinaus würde die Sanktionsnorm leer laufen, wenn eine Partei, die gegen § 25 Abs. 2 PartG verstoßen hat, in den folgenden Jahren wegen sinkender Wahlerfolge aus der staatlichen Teilfinanzierung herausfällt, sich auflöst oder keinen Antrag auf Teilfinanzierung stellt.

Vgl. Cornils, a.a.O. 25

26Auch wird allein eine Auslegung, die zu einer strikten Bindung der in § 23a PartG geregelten Sanktion des Anspruchsverlusts an den Anspruch führt, der mit dem Fehler belastet ist, dem aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) folgenden Bestimmtheitsgrundsatz gerecht. Dieser gebietet, dass eine gesetzliche Ermächtigung der Exekutive zur Vornahme von Verwaltungsakten nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt ist, sodass das Handeln der Verwaltung messbar und in gewissem Ausmaß voraussehbar und berechenbar wird. Bei einer Regelung wie der vorliegenden, die für die betroffenen Parteien existenzielle Bedeutung haben kann, berührt sich das Bestimmtheitsgebot mit dem Verfassungsgrundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, der den Gesetzgeber auch in einem Bereich der Leistungsgewährung grundsätzlich verpflichtet, das Ausmaß der Leistungskürzung und damit den Umfang der Leistungsgewährung im Wesentlichen selbst zu bestimmen und dies nicht dem Handeln der Verwaltung zu überlassen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Januar 1981 - 2 BvL 3, 9/77 -, BVerfGE 56, 1 (13) m.w.N. 27

28Letzteres wäre aber der Fall, würde man der Auffassung der Beklagten folgen, die im Rahmen des § 23a PartG - etwa mit Blick auf das Herausfallen einer Partei aus der staatlichen Teilfinanzierung - sowohl einen Zugriff auf einen in der Vergangenheit erlassenen Festsetzungsbescheid als auch eine Verrechnung in der Zukunft für möglich hält. Die Beklagte hätte es - allenfalls begrenzt durch Fälle evidenter Willkür - letztlich in der Hand, durch die Positionierung des Abzugspostens entweder im Wege der Aufhebung (irgend)eines Festsetzungsbescheides für die Vergangenheit oder aber durch Verrechnung mit aktuellen Zahlungsansprüchen die konkrete Höhe der staatlichen Teilfinanzierung in einem bestimmten Kalenderjahr festzulegen und - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - in geeigneten Fallkonstellationen, etwa im Wahljahr, eine staatliche Teilfinanzierung völlig ausfallen zu lassen. Ein derartiger, in seinen Auswirkungen für die Betroffenen kaum zu kalkulierender und die Chancengleichheit der Parteien nachhaltig beeinflussender Handlungsspielraum der Exekutive ist mit der verfassungsrechtlichen Stellung der Parteien und ihrer Bedeutung für die Demokratie unvereinbar.

29Die angefochtene Regelung der Anspruchskürzung ist auch nicht auf Grund einer Aufrechnung der Beklagten mit einer Rückforderung gerechtfertigt, die sich aus einer Teilaufhebung des für das Jahr 1996 erlassenen Festsetzungsbescheides ergibt. Eine ausdrückliche Teilaufhebung des genannten Festsetzungsbescheides ist nicht erfolgt. Auch im Wege der Auslegung ergibt sich eine solche nicht. Maßgeblich ist nach den im öffentlichen Recht entsprechend anzuwendenden §§ 133, 157 BGB der erklärte Wille, wie ihn bei objektiver Würdigung der Empfänger verstehen konnte.

30Std. Rspr. des BVerwG, vgl. etwa Urteil vom 18. Juni 1980 - 6 C 55.79 - BVerwGE 60, 223 (228 f.), Urteil vom 12. Januar 1973 - VII C 3.71 -, BVerwGE 41, 305 (306).

31Während des gesamten Verwaltungs- und erstinstanzlichen Gerichtsverfahrens ist für die Klägerin auch nicht ansatzweise erkennbar gewesen, dass die Beklagte über die schlichte Verrechnung des Kürzungsbetrages mit dem aktuellen Anspruch für das Jahr 1998 hinaus das abgeschlossene Festsetzungsverfahren für das Jahr 1996 wieder aufgreifen und den seinerzeit erlassenen Festsetzungsbescheid nach § 48 VwVfG teilweise für die Vergangenheit aufheben wollte. Dies entsprach auch nicht dem wirklichen Willen der Beklagten, die sich nach ihrem - noch im Zulassungsverfahren geäußerten - Verständnis des § 23a Abs. 1 PartG berechtigt sah, gerade ohne einen Rückgriff auf abgeschlossene Verwaltungsverfahren den sich ihrer Auffassung nach unmittelbar aus § 23a Abs. 1 PartG ergebenden und nicht erst aus einer Rückabwicklung des ursprünglichen Festsetzungsverfahrens folgenden Kürzungsbetrag mit dem jeweils aktuellen Anspruch der Partei zu verrechnen.

32Angesichts dessen weist die Rechtssache keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Schließlich kommt der Rechtssache auch keine grundsätzliche Bedeutung i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zu, weil sich die aufgeworfene Frage nach dem Anwendungsbereich des § 23a Abs. 1 PartG auch ohne die Durchführung eines Berufungsverfahrens auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Interpretation beantworten lässt.

Vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 14. April 1994 - 4 B 700.94 -. 33

34Die darüber hinaus unter Nr. 2 der Antragsbegründung geltend gemachten Zulassungsgründe rechtfertigen die Zulassung der Berufung nicht, da es für die Entscheidung auf die insoweit thematisierte Handhabung des § 25 Abs. 2 PartG durch die Beklagte nicht ankommt.

35Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 14 Abs. 1 und 3, 13 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG unanfechtbar. 36

OVG NRW (grundstück, wahrscheinlichkeit, teil, fahrbahn, zweifel, antrag, verwaltungsgericht, streitwert, breite, grünfläche)

15 B 2751/97 vom 18.11.1997

OVG NRW: anschlussbeschwerde, versicherung, immatrikulation, einschreibung, hochschule, grundrecht, form, sozialstaatsprinzip, mitgliedschaft, fakultät

13 C 1/02 vom 01.03.2002

OVG NRW (vollstreckung, höhe, bezug, kläger, 1995, antrag, beurteilung, bewilligung, beweisantrag, zpo)

16 A 4026/96 vom 23.12.1998

Anmerkungen zum Urteil