Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 5 A 4248/01

OVG NRW: partg, rechenschaftsbericht, sanktion, verrechnung, exekutive, zukunft, bestimmtheitsgebot, willkür, verfassungsgrundsatz, leistungskürzung
Oberverwaltungsgericht NRW, 5 A 4248/01
Datum:
04.07.2002
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
5. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
5 A 4248/01
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 23 K 6028/98
Tenor:
Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das auf
Grund der mündlichen Verhandlung vom 5. September 2001 ergangene
Urteil des Verwaltungsgerichts Köln wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 280.836,78 EUR
festgesetzt.
G r ü n d e :
1
Der nach § 194 Abs. 2 VwGO i.d.F. des Art. 1 Nr. 28 des Gesetzes zur Bereinigung des
Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess (RmBereinVpG) vom 20. Dezember 2001,
BGBl I S. 3987, i.V.m. § 124a Abs. 1 VwGO a.F. zulässige Antrag auf Zulassung der
Berufung ist unbegründet.
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Die geltend gemachten ernstlichen Zweifel (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen nicht vor.
Das Verwaltungsgericht hat die auf § 23a Abs. 1 PartG gestützte Regelung der
Beklagten im Bescheid vom 1. Dezember 1998 über die Kürzung des Anspruchs der
Klägerin auf staatliche Mittel für das Jahr 1998 in Höhe von 549.269,78 DM zu Recht
aufgehoben, weil hierfür eine Ermächtigungsgrundlage nicht gegeben ist. Dabei kann
offen bleiben, ob die Klägerin im Rechenschaftsbericht 1995 gegen § 25 Abs. 2 PartG
verstoßen hat.
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§ 23a Abs. 1 PartG rechtfertigt die Kürzung des Anspruchs der Klägerin auf staatliche
Teilfinanzierung für das Jahr 1998 wegen eines etwaigen Verstoßes gegen § 25 Abs. 2
PartG im Rechenschaftsbericht 1995 nicht. Maßgeblich für Zahlungen nach § 18 PartG
für das Jahr 1998 sind nach §§ 19 Abs. 3 Satz 1, 23 Abs. 4 Satz 2 PartG ausschließlich
der für das vorangegangene Jahr, mithin für das Jahr 1997, vorzulegende
Rechenschaftsbericht und die darin veröffentlichten Zuwendungen. Dass die Klägerin in
dem danach maßgeblichen Rechenschaftsbericht für das Jahr 1997 gegen § 25 Abs. 2
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PartG verstoßen hat, hat die Beklagte nicht geltend gemacht, sodass der Klägerin der
Anspruch für das Jahr 1998 insoweit ungekürzt zusteht.
Der materielle Anspruch einer Partei auf jährliche staatliche Teilfinanzierung ist in § 18
PartG lediglich abstrakt geregelt. Die danach erforderliche Bestimmung der konkreten
Höhe der auf eine Partei im jeweiligen Kalenderjahr entfallenden staatlichen Mittel ist
Gegenstand der jährlichen Festsetzung nach § 19 PartG, die die Grundlage für die
Auszahlung schafft und so den abstrakten Anspruch auf staatliche Teilfinanzierung im
konkreten Einzelfall verwirklicht.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2000 - 1 C 1.00 -, BVerwGE 111, 175 (179).
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Berechnungsgrundlage für die Festsetzung der Höhe der staatlichen Mittel im laufenden
Jahr sind nach § 19 Abs. 3 Satz 1 PartG neben den bei den jeweils maßgeblichen
Wahlen erzielten Stimmen die in den Rechenschaftsberichten veröffentlichten
Zuwendungen (§§ 18 Abs. 3 Nr. 3, 24 Abs. 5 PartG) des jeweils vorangegangenen
Jahres. Die damit zum Ausdruck kommende Bindung des festzusetzenden
Zahlungsanspruchs an den Rechenschaftsbericht des Vorjahres, aus dem sich allein
die Zuwendungen des Vorjahres entnehmen lassen (§ 23 Abs. 1 PartG), findet ihre
ausdrückliche Bestätigung in § 23 Abs. 4 Satz 2 1. Halbsatz PartG, der für Zahlungen
nach § 18 PartG den für das vorangegangene Jahr vorzulegenden
Rechenschaftsbericht als maßgeblich bestimmt.
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Die (endgültige) Festsetzung der konkreten Höhe des Auszahlungsbetrages für das
laufende Kalenderjahr kann danach gegenüber der jeweiligen Partei nur auf der
Grundlage der von ihr deklarierten Zuwendungen im Rechenschaftsbericht des
Vorjahres erfolgen. Eine Ersetzung dieser Berechnungsgrundlage, etwa durch die im
Rechenschaftsbericht des Vorvorjahres oder des aktuellen Jahres ausgewiesenen
Zuwendungen, ist im Gesetz nicht vorgesehen. Legt eine Partei ihren
Rechenschaftsbericht für das vorangegangene Jahr nicht bis zum 30. September des
laufenden Jahres (§ 23 Abs. 2 Satz 3 PartG) bzw. nicht so rechtzeitig vor, dass er für die
Festsetzung zum 1. Dezember des laufenden Jahres (§ 19 Abs. 2 PartG) berücksichtigt
werden kann, wird bei der Festsetzung gegenüber der säumigen Partei nicht etwa der
zuletzt vorgelegte Rechenschaftsbericht zugrundegelegt, sondern die säumige Partei
erhält (vorläufig) keine staatlichen Mittel (§ 23 Abs. 4 Satz 1 PartG). Lediglich für die
staatliche Teilfinanzierung der anderen Parteien, für deren Berechnung die absolute
Obergrenze (§ 18 Abs. 2, Abs. 5 Satz 2 PartG) und die Feststellung der relativen
Obergrenze (§ 18 Abs. 5 Satz 1 PartG) notwendig ist, wird nach § 19 Abs. 4 Satz 1
PartG im Rahmen einer vorläufigen Festsetzung zunächst auf die Zuwendungen an die
säumige Partei aus deren zuletzt vorgelegtem Rechenschaftsbericht zurückgegriffen.
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Zwar kann auch gegenüber der säumigen Partei noch eine endgültige Festsetzung
staatlicher Mittel erfolgen. Diese erfordert jedoch ebenfalls die Vorlage des
Rechenschaftsberichts für das vorangegangene Jahr (§ 19 Abs. 4 Satz 2 PartG) und
erfolgt nur auf der Grundlage der in diesem Rechenschaftsbericht ausgewiesenen
Zuwendungen; bleibt die Vorlage bis zum 31. Dezember des laufenden Jahres aus, wird
gemäß §§ 19 Abs. 4 Satz 3, 23 Abs. 4 Satz 1 PartG die endgültige Festsetzung
ausschließlich gegenüber den übrigen Parteien und ohne Berücksichtigung der
Zuwendungen an die Partei, die ihren Rechenschaftsbericht nicht eingereicht hat,
vorgenommen. Hat die säumige Partei "diesen", d.h. den nach § 23 Abs. 4 Satz 2 PartG
maßgebenden Rechenschaftsbericht für das vorangegangene Jahr bis zum 31.
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Dezember des auf das laufende Jahr folgenden Jahres nicht eingereicht, verliert sie
endgültig den Anspruch auf staatliche Mittel (§ 23 Abs. 4 Satz 3 PartG).
Sind danach für den Anspruch auf staatliche Mittel für das laufende Jahr Zuwendungen
ausschließlich insoweit maßgebend als sie im Rechenschaftsbericht des Vorjahres
ausgewiesen sind, können bei der Festsetzung nach § 19 PartG festsetzungsrelevante
Verstöße gegen § 25 Abs. 2 PartG bei der Veröffentlichung von Großspenden in
Rechenschaftsberichten aus anderen Kalenderjahren keine Berücksichtigung finden.
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Eine Durchbrechung dieser Bindung des Zahlungsanspruchs nach § 18 PartG an den
Rechenschaftsbericht des Vorjahres und die darin ausgewiesenen Zuwendungen ergibt
sich nicht aus § 23a Abs. 1 PartG. Hiernach verliert eine Partei, die u.a. Spenden nicht
den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend im Rechenschaftsbericht veröffentlicht
(25 Abs. 2 PartG), den Anspruch auf staatliche Mittel in Höhe des Zweifachen des nicht
den Vorschriften dieses Gesetzes entsprechend veröffentlichten Betrags. Der Wortlaut
der Vorschrift enthält keine ausdrückliche Bezugnahme auf andere als die nach §§ 19
Abs. 3 Satz 1, 23 Abs. 4 Satz 2 PartG für die Berechnung und Festsetzung des
Auszahlungsanspruchs maßgebenden Zuwendungen im Rechenschaftsbericht des
Vorjahres. Er greift vielmehr durch die auf einen bestimmten Rechenschaftsbericht
bezogene Formulierung "im Rechenschaftsbericht" und die Bezugnahme auf "den
Anspruch" wie selbstverständlich die gesetzliche Verknüpfung des (zu kürzenden)
Anspruchs auf staatliche Teilfinanzierung mit dem insoweit maßgebenden
Rechenschaftsbericht (des Vorjahres) auf.
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Der Regelungszweck des § 23a PartG, seine Entstehungsgeschichte und seine
Stellung im Normsystem sprechen ebenfalls deutlich gegen eine von dem dargelegten
Strukturprinzip abweichende Sonderregelung. § 23a PartG regelt - soweit hier von
Bedeutung - den Fall der gegen § 25 Abs. 2 PartG verstoßenden Rechenschaftslegung
und knüpft hieran einen der Höhe nach abstrakt bestimmten Anspruchsverlust. Er gibt
damit für die im Festsetzungsverfahren nach § 19 PartG vorzunehmende konkrete
Ermittlung des Auszahlungsanspruchs lediglich die abstrakte Höhe eines
Abzugspostens vor, der die für die Ermittlung der konkreten Höhe des
Auszahlungsanspruchs maßgebende Berechnungsgrundlage (§§ 19 Abs. 3 Satz 1, 23
Abs. 4 Satz 2 PartG) unberührt lässt.
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Dieser beschränkte Regelungsgehalt entspricht auch der Stellung des § 23a PartG im
gesetzlichen Funktionsgefüge. § 23a PartG ist ebenso wie die geänderten bzw. neu
gefassten §§ 23, 24 und 25 PartG Bestandteil der im Jahre 1983 mit dem
Änderungsgesetz vom 22. Dezember 1983, BGBl I S. 1577, in Kraft gesetzten
Neustrukturierung der Parteienfinanzierung. Dabei hatte der Gesetzgeber die
Transparenz der Parteienfinanzierung im Blick und verankerte zu diesem Zweck die
Pflicht der Parteien zur öffentlichen Rechenschaftslegung erstmals in Art. 21 Abs. 1 Satz
4 GG (Gesetz vom 21. Dezember 1983, BGBl. I S. 1481). Besondere Bedeutung kam
dabei der Offenlegung des Spendengebarens (Spendenpublizität) zu.
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Vgl. den Bericht der Sachverständigenkommission zur Neuordnung der
Parteienfinanzierung, Beilage Nr. 25/83 zum Bundesanzeiger Nr. 97a vom 26. Mai
1983, S. 194, den hieran anknüpfenden Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU
und FDP vom 21. Juni 1983, BT-Drucks. 10/183, den Änderungsantrag der Fraktionen
der CDU/CSU, SPD und FDP vom 30. November 1983, BT-Drucks. 10/702, und den
Bericht des Innenausschusses vom 29. November 1983 zu dem von den Fraktionen der
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CDU/CSU und FDP eingebrachten Gesetzentwurf, BT-Drucks. 10/697, S. 4 ff.
Während in § 23 PartG grundlegende Bestimmungen über das Verfahren der
öffentlichen Rechenschaftslegung und die Sanktion der Nichtauszahlung staatlicher
Mittel für den Fall des Unterlassens der Vorlage eines den Vorschriften des PartG
entsprechenden Rechenschaftsberichts geregelt waren, ergänzte § 23a PartG diese
Sanktion für den von ihm erfassten Bereich der Spendenpublizität. In dieser gegenüber
§ 23 PartG lediglich ergänzenden und auf die Sanktion von Verstößen gegen die
Spendenpublizität beschränkten Funktion schloss er die in diesem Bereich seinerzeit
als unbefriedigend erkannte Lücke im Sanktionssystem des bis dahin geltenden
Parteiengesetzes.
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Vgl. den Bericht der Sachverständigenkommission zur Neuordnung der
Parteienfinanzierung, a.a.O., S. 194, 224, 231; Bericht des Innenausschusses vom 29.
November 1983, a.a.O., S. 6 f.
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Dieser innere, in der unmittelbaren Aufeinanderfolge der Normen und in ihrer amtlichen
Nummerierung auch sichtbar werdende abgestufte Funktionszusammenhang zwischen
§ 23 PartG und § 23a PartG steht der Annahme einer abweichenden Regelung der
Berechnungsgrundlagen der staatlichen Parteienfinanzierung in § 23a PartG entgegen.
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Hieran hat sich auch mit dem im Anschluss an das Urteil des
Bundesverfassungsgerichts vom 9. April 1992 - BVerfGE 85, 264 ff., zum Jahr 1994
vollzogenen grundlegenden Wechsel der Parteienfinanzierung vom System der
Wahlkampfkostenerstattung i.V.m. einem Chancenausgleich zu einer direkten
staatlichen Parteienfinanzierung nichts geändert. Die im Rahmen der
Gesetzesnovellierung (Änderungsgesetz vom 28. Januar 1994, BGBl. I S. 142) mit Blick
auf den jährlich neu entstehenden Zahlungsanspruch aus Praktikabilitätsgründen
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- vgl. den interfraktionellen Entwurf eines Änderungsgesetzes vom 28. September 1993,
BT- Drucks. 12/5774, S. 15 -
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eingeführte Bindung der Berechnung der staatlichen Mittel für das laufende Jahr an die
Zuwendungen und den Rechenschaftsbericht des Vorjahres (§ 19 Abs. 3 Satz 1 PartG
und § 23 Abs. 4 Satz 2 PartG) sowie die Regelung des endgültigen materiellen
Anspruchsverlusts (§ 23 Abs. 4 Satz 3 PartG) zeigen vielmehr die den §§ 19 und 23
PartG vom Gesetzgeber zugemessene zentrale Bedeutung für die Bestimmung der
Grundlagen des Festsetzungsverfahrens und die nach wie vor lediglich ergänzende
Sanktionsfunktion von § 23a PartG deutlich auf.
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Der Hinweis der Beklagten, die Spenden hätten sich seinerzeit nicht auf die Höhe der
Wahlkampfkostenpauschale auswirken können, sodass der in § 23a Abs. 1 Satz 1
PartG angeordnete Anspruchsverlust sich nur auf die Wahlkampfkostenpauschale bei
der nächsten Bundestagswahl habe auswirken können und damit eine Aufhebung der
bereits erfolgten Festsetzung nicht erfordert habe, trifft nicht zu. Weder dem Wortlaut des
§ 23a Abs. 1 PartG a.F. noch den Materialien ist eine Ausrichtung des
Anspruchsverlustes auf den erst mit der nächsten Bundestagswahl entstehenden
Anspruch auf Wahlkampfkostenerstattung zu entnehmen. Abgesehen davon ist
spätestens mit der durch die Novelle 1994 bewirkten Umstellung auf einen jährlich neu
entstehenden Zahlungsanspruch, der sogar in zweierlei Hinsicht (relative und absolute
Obergrenze) durch die Zuwendungen an die Parteien bestimmt wird, eine
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Neuausrichtung der Parteienfinanzierung und ihrer Grundlagen erfolgt, die der
Fortführung einer bis dahin u.U. bestehenden Verwaltungspraxis entgegensteht.
Es würde auch dem Charakter des § 23a Abs. 1 PartG als Sanktionsnorm
widersprechen, die Sanktion nicht an denjenigen Anspruch zu knüpfen, der mit dem
Fehler belastet ist, sondern an einen gegenwärtigen, zukünftigen oder vergangenen
Anspruch, der auf einer nicht zu beanstandenden Berechnungsgrundlage beruht.
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Vgl. Cornils, Das Sanktionensystem des Parteiengesetzes: verfassungsmäßige
Grundlage einer Kürzung des Anspruchs auf staatliche Teilfinanzierung?, VerwArch
2000, 327 ff. (333),
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Darüber hinaus würde die Sanktionsnorm leer laufen, wenn eine Partei, die gegen § 25
Abs. 2 PartG verstoßen hat, in den folgenden Jahren wegen sinkender Wahlerfolge aus
der staatlichen Teilfinanzierung herausfällt, sich auflöst oder keinen Antrag auf
Teilfinanzierung stellt.
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Vgl. Cornils, a.a.O.
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Auch wird allein eine Auslegung, die zu einer strikten Bindung der in § 23a PartG
geregelten Sanktion des Anspruchsverlusts an den Anspruch führt, der mit dem Fehler
belastet ist, dem aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) folgenden
Bestimmtheitsgrundsatz gerecht. Dieser gebietet, dass eine gesetzliche Ermächtigung
der Exekutive zur Vornahme von Verwaltungsakten nach Inhalt, Zweck und Ausmaß
hinreichend bestimmt und begrenzt ist, sodass das Handeln der Verwaltung messbar
und in gewissem Ausmaß voraussehbar und berechenbar wird. Bei einer Regelung wie
der vorliegenden, die für die betroffenen Parteien existenzielle Bedeutung haben kann,
berührt sich das Bestimmtheitsgebot mit dem Verfassungsgrundsatz des Vorbehalts des
Gesetzes, der den Gesetzgeber auch in einem Bereich der Leistungsgewährung
grundsätzlich verpflichtet, das Ausmaß der Leistungskürzung und damit den Umfang der
Leistungsgewährung im Wesentlichen selbst zu bestimmen und dies nicht dem Handeln
der Verwaltung zu überlassen.
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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Januar 1981 - 2 BvL 3, 9/77 -, BVerfGE 56, 1 (13) m.w.N.
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Letzteres wäre aber der Fall, würde man der Auffassung der Beklagten folgen, die im
Rahmen des § 23a PartG - etwa mit Blick auf das Herausfallen einer Partei aus der
staatlichen Teilfinanzierung - sowohl einen Zugriff auf einen in der Vergangenheit
erlassenen Festsetzungsbescheid als auch eine Verrechnung in der Zukunft für möglich
hält. Die Beklagte hätte es - allenfalls begrenzt durch Fälle evidenter Willkür - letztlich in
der Hand, durch die Positionierung des Abzugspostens entweder im Wege der
Aufhebung (irgend)eines Festsetzungsbescheides für die Vergangenheit oder aber
durch Verrechnung mit aktuellen Zahlungsansprüchen die konkrete Höhe der
staatlichen Teilfinanzierung in einem bestimmten Kalenderjahr festzulegen und - wie
das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - in geeigneten Fallkonstellationen,
etwa im Wahljahr, eine staatliche Teilfinanzierung völlig ausfallen zu lassen. Ein
derartiger, in seinen Auswirkungen für die Betroffenen kaum zu kalkulierender und die
Chancengleichheit der Parteien nachhaltig beeinflussender Handlungsspielraum der
Exekutive ist mit der verfassungsrechtlichen Stellung der Parteien und ihrer Bedeutung
für die Demokratie unvereinbar.
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Die angefochtene Regelung der Anspruchskürzung ist auch nicht auf Grund einer
Aufrechnung der Beklagten mit einer Rückforderung gerechtfertigt, die sich aus einer
Teilaufhebung des für das Jahr 1996 erlassenen Festsetzungsbescheides ergibt. Eine
ausdrückliche Teilaufhebung des genannten Festsetzungsbescheides ist nicht erfolgt.
Auch im Wege der Auslegung ergibt sich eine solche nicht. Maßgeblich ist nach den im
öffentlichen Recht entsprechend anzuwendenden §§ 133, 157 BGB der erklärte Wille,
wie ihn bei objektiver Würdigung der Empfänger verstehen konnte.
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Std. Rspr. des BVerwG, vgl. etwa Urteil vom 18. Juni 1980 - 6 C 55.79 - BVerwGE 60,
223 (228 f.), Urteil vom 12. Januar 1973 - VII C 3.71 -, BVerwGE 41, 305 (306).
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Während des gesamten Verwaltungs- und erstinstanzlichen Gerichtsverfahrens ist für
die Klägerin auch nicht ansatzweise erkennbar gewesen, dass die Beklagte über die
schlichte Verrechnung des Kürzungsbetrages mit dem aktuellen Anspruch für das Jahr
1998 hinaus das abgeschlossene Festsetzungsverfahren für das Jahr 1996 wieder
aufgreifen und den seinerzeit erlassenen Festsetzungsbescheid nach § 48 VwVfG
teilweise für die Vergangenheit aufheben wollte. Dies entsprach auch nicht dem
wirklichen Willen der Beklagten, die sich nach ihrem - noch im Zulassungsverfahren
geäußerten - Verständnis des § 23a Abs. 1 PartG berechtigt sah, gerade ohne einen
Rückgriff auf abgeschlossene Verwaltungsverfahren den sich ihrer Auffassung nach
unmittelbar aus § 23a Abs. 1 PartG ergebenden und nicht erst aus einer
Rückabwicklung des ursprünglichen Festsetzungsverfahrens folgenden Kürzungsbetrag
mit dem jeweils aktuellen Anspruch der Partei zu verrechnen.
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Angesichts dessen weist die Rechtssache keine besonderen tatsächlichen oder
rechtlichen Schwierigkeiten i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Schließlich kommt der
Rechtssache auch keine grundsätzliche Bedeutung i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zu,
weil sich die aufgeworfene Frage nach dem Anwendungsbereich des § 23a Abs. 1
PartG auch ohne die Durchführung eines Berufungsverfahrens auf der Grundlage des
Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Interpretation
beantworten lässt.
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Vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 14. April 1994 - 4 B 700.94 -.
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Die darüber hinaus unter Nr. 2 der Antragsbegründung geltend gemachten
Zulassungsgründe rechtfertigen die Zulassung der Berufung nicht, da es für die
Entscheidung auf die insoweit thematisierte Handhabung des § 25 Abs. 2 PartG durch
die Beklagte nicht ankommt.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht
auf §§ 14 Abs. 1 und 3, 13 Abs. 2 GKG.
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Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG unanfechtbar.
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