Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 6 A 1459/04

OVG NRW (unechte rückwirkung, kläger, tag, echte rückwirkung, rückwirkung, anspruch auf bewilligung, wirkung, streichung, land, erlass)
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 A 1459/04
Datum:
04.08.2004
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
6 A 1459/04
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Düsseldorf, 2 K 2823/03
Tenor:
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Die Klage wird auf Kosten des Klägers abgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v. H. des zu vollstreckenden
Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
T a t b e s t a n d:
1
Der Kläger ist Beamter des beklagten Landes und leistet Dienst im J. . Am 23. Januar
2003 beantragte er gemäss § 2a der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im
Lande Nordrhein-Westfalen (AZVO) in der Fassung der 14. Änderungsverordnung vom
25. Januar 2000, GV NRW 2003 Seite 26, ihn am 3. Februar 2003 vom Dienst
freizustellen. Das J. lehnte den Antrag mit Bescheid vom 30. Januar 2003 ab; gemäß
einem Runderlass des Innenministeriums des Land Nordrhein-Westfalen vom 14.
Januar 2003 - 24.1.25.02- 7/3 - könne der jährliche "Arbeitszeitverkürzungstag" wegen
einer beabsichtigten rückwirkenden Änderung der AZV nicht mehr gewährt werden.
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Der Kläger beantragte "hilfsweise" die Gewährung von Erholungsurlaub für den 3.
Februar 2003. Der Erholungsurlaub wurde ihm bewilligt. Den Widerspruch des Klägers
gegen den Bescheid vom 30. Januar 2003, mit dem er zugleich geltend machte, der
Urlaubstag müsse ihm wieder gut geschrieben werden, wies das Ministerium mit
Widerspruchsbescheid vom 24. März 2003 zurück: Gemäß Art. I, V der
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003, veröffentlicht im GV NRW vom 7. März
2003 Seite 74, sei § 2a AZVO mit Wirkung vom 14. Januar 2003 gestrichen geworden.
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Damit sei die Rechtsgrundlage für die Gewährung eines arbeitsfreien Tages seit dem
14. Januar 2003 entfallen und habe der Kläger nicht am 3. Februar 2003 vom Dienst
freigestellt werden können. Außerdem habe § 2a AZVO dem betreffenden Beamten
keinen Anspruch auf einen von ihm bestimmten Freistellungstag eingeräumt. In die
diesbezügliche Ermessensentscheidung des Dienstherrn sei einzubeziehen gewesen,
dass einer Dienstbefreiung für den Kläger am 3. Februar 2003
Gleichbehandlungserwägungen und die Wahrung des Betriebsfriedens in den
Behörden entgegengestanden hätten.
Der Kläger hat Klage erhoben und geltend gemacht: Der von ihm gewünschte
Arbeitszeitverkürzungstag habe vor der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003
gelegen. Demnach habe seinem Antrag nach dem Grundsatz der Rechtsbindung der
Verwaltung entsprochen werden müssen. Da die Genehmigungspraxis "im Vorgriff"
geändert worden sei, liege eine Rechtsverweigerung vor. Daran ändere nichts, dass der
Dienstherr bei dem "AZV-Tag" eine Angleichung zwischen Beamten und Angestellten
im öffentlichen Dienst gemäß dem Ergebnis der zum 1. Januar 2003 Wirkung
entfaltenden Tarifrunde 2002/03 beabsichtigt habe. Die dem Wunsch des Beamten
folgende individuelle Festlegung des AZV-Tages genieße Vertrauensschutz.
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Der Kläger hat beantragt,
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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des J1. des Landes Nordrhein-
Westfalen vom 30. Januar 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. März
2003 zu verpflichten, ihm einen Arbeitszeitverkürzungstag für den 3. Februar 2003 zu
gewähren.
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Das beklagte Land hat keinen Antrag gestellt.
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Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 20. Januar 2004 das beklagte Land unter
Aufhebung der vom Kläger angefochtenen Bescheide verpflichtet, dem Kläger für den 3.
Februar 2003 einen Arbeitszeitverkürzungstag zu bewilligen: Die Klage sei zulässig und
begründet. Der Kläger habe einen Anspruch auf den für den 3. Februar 2003
beantragten AZV- Tag. Dienstliche Gründe hätten nicht entgegengestanden.
Anderenfalls wäre dem Kläger nicht für diesen Tag Erholungsurlaub bewilligt worden.
Der ministerielle Runderlass vom 14. Januar 2003 habe an der damals noch
bestehenden Geltung des § 2a AZVO nichts geändert. Der Anspruch des Klägers auf
den AZV-Tag sei auch nicht durch die rückwirkende Streichung des § 2a AZVO (Art. I, V
der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003) entfallen. In Fällen, in denen die
Dienstbefreiung vor der Verkündung der Änderungsverordnung bewilligt und tatsächlich
von den betreffenden Beamten in Anspruch genommen worden sei, liege in der
rückwirkenden Streichung eine unzulässige echte Rückwirkung. In Fällen wie dem
vorliegenden, in denen die Dienstbefreiung dem Beamten von vornherein rechtswidrig
vorenthalten worden sei und er deshalb dafür einen Urlaubstag habe opfern müssen,
könne nichts anderes gelten.
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Mit der (vom Senat zugelassenen) Berufung macht das beklagte Land geltend: Die
Regelung in Art. I der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 "§ 2a wird" (mit
Wirkung vom 14. Januar 2003) "gestrichen" beinhalte lediglich eine unechte
Rückwirkung, weil der Beamte an einem Arbeitstag "im Kalenderjahr" freigestellt
worden sei. Eine unechte Rückwirkung sei aber nur ausnahmsweise unzulässig, und
um einen derartigen Ausnahmefall handele es sich hier nicht. Der in dem Verlust eines
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AZV-Tages im Jahr bestehende Nachteil sei kein besonders schwerwiegender Eingriff
in die Rechtsposition eines Beamten, zumal dieser insoweit keine erhebliche
Dispositionen im Sinne eigener "Vorleistungen" getroffen habe, die nachträglich hätten
entwertet werden können. Es gehe nur um eine "Mehrbelastung" von ca. neun Minuten
pro Arbeitswoche. Demgegenüber sei das öffentliche Interesse an der Streichung des
AZV-Tages rückwirkend zum 14. Januar 2003 gewichtiger gewesen. Damit habe eine
Gleichbehandlung der Beamten mit den Angestellten und Arbeitern im öffentlichen
Dienst erreicht und Unfrieden in den Behörden vermieden werden sollen. Auch
innerhalb der Beamtenschaft wäre es zu einer Ungleichbehandlung gekommen, wenn
Beamte, die den AZV-Tag 2003 vor dem Erlass der Änderungsverordnung noch schnell
beantragt hätten, ihn auch hätten in Anspruch nehmen können. Mit dem ministeriellen
Runderlass vom 14. Januar 2003 sei bezweckt worden, eine vermehrte, die
beabsichtigte Wirkung der Änderungsverordnung ganz oder teilweise zunichte
machende Inanspruchnahme des AZV-Tages bis zum Erlass der Änderungsverordnung
zu verhindern. Der "Ankündigungseffekt" des vor dem Erlass der Änderungsverordnung
ergangenen ministeriellen Runderlasses habe bewirkt, dass den Beamten ein
möglicherweise schützenswertes Vertrauen in den Fortbestand der AZV- Regelung
nicht mehr zuerkannt werden könne. Bei der Frage, ob und inwieweit der
Änderungsverordnung eine Rückwirkung beigelegt werden solle, habe der
Landesregierung ein Einschätzungsspielraum zugestanden. Dieser sei mit der
Rückwirkung der Änderungsverordnung auf den 14. Januar 2003 sachgerecht genutzt
worden. Die insoweit in Betracht kommenden Faktoren seien dabei hinreichend
gewürdigt worden. Die erwähnten dienstlichen Belange - Wahrung des Arbeitsfriedens
in den Behörden, Sicherstellung einer Gleichbehandlung - hätten der Inanspruchnahme
des AZV- Tages zwischen dem 14. Januar 2003 und dem 7. März 2003, dem Zeitpunkt
der Veröffentlichung der Änderungsverordnung, entgegengestanden. Der Kläger habe
keinen Anspruch darauf gehabt, die Dienstbefreiung an dem von ihm gewählten Tag zu
erhalten. Dazu stehe nicht im Widerspruch, dass ihm für diesen Tag Erholungsurlaub
bewilligt worden sei.
Der Beklagte beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
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Der Kläger beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und Vorbringens der Beteiligten
wird auf die Streitakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten
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(1 Hefter) Bezug genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Die Berufung ist begründet. Die Klage ist unter Änderung des Urteils des
Verwaltungsgerichts abzuweisen.
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Die Klage ist zulässig, jedoch nicht begründet. Dem Kläger ist der von ihm am 23.
Januar 2003 für den 3. Februar 2003 beantragte AZV-Tag zu Recht nicht bewilligt
worden.
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Seit dem 14. Januar 2003 gab es für Beamte keine Arbeitszeitverkürzung durch einen
dienstfreien Tag mehr. § 2a AZVO in der Fassung der erwähnten 14.
Änderungsverordnung vom 25. Januar 2000, a.a.O., enthielt in Absatz 1 Satz 1 folgende
Regelung:
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"Der Beamte wird im Kalenderjahr an einem Arbeitstag - sofern er Schichtdienst leistet,
für eine Dienstschicht - vom Dienst freigestellt."
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Durch Art. I i.V.m. Art. V der 15. Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003, a.a.O., ist
diese Regelung mit Wirkung vom 14. Januar 2003 gestrichen worden. Zugleich
bestimmt Art. IV der Änderungsverordnung, dass "Arbeitstage, die ab dem 14. Januar
2003 als Arbeitszeitverkürzungstage in Anspruch genommen worden sind", in
Erholungsurlaubstage umgewandelt werden. Wahlweise ist, soweit die jeweiligen
Arbeitszeitregelungen es zulassen, eine Umwandlung in Freizeitausgleich möglich.
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Der Wegfall des AZV-Tags ist vom Verordnungsgeber rückwirkend bestimmt worden.
Diese Rückwirkung ist maßgebend dafür, dass der Kläger den Anspruch auf
Gewährung eines arbeitsfreien Tags im Kalenderjahr 2003 verloren hat. Diese
Regelung begegnet bezogen auf den hier zu entscheidenden Fall keinen
durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Es handelt es sich bei ihrer Anwendung auf den
vorliegenden Sachverhalt um eine sogenannte unechte Rückwirkung, die hier als
zulässig zu bewerten ist.
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Eine unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor, wenn eine Norm
(hier die am 7. März 2003 veröffentlichte Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003)
auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für
die Zukunft einwirkt und damit zugleich die getroffene Rechtsposition nachträglich
entwertet. Eine echte Rückwirkung ist dagegen verfassungsrechtlich grundsätzlich
unzulässig. Sie liegt vor, wenn ein Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der
Vergangenheit abgehörende Tatbestände eingreift.
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Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. Beschluss
vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 -, Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 95, 64 (86), m.w.N.
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Daran gemessen beinhaltet die Regelung des Art. I i.V.m. Art. V der
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 für den Kläger lediglich eine unechte
Rückwirkung. Eine derartige Rückwirkung betrifft nicht den zeitlichen, sondern den
sachlichen Anwendungsbereich einer Norm. Deren Rechtsfolgen treten erst nach
Verkündung der Norm ein; ihr Tatbestand erfasst aber Sachverhalte, die bereits vor
Verkündung "ins Werk gesetzt sind" und als solche noch nicht abgeschlossen sind.
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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Dezember 1997
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- 2 BvR 882/97 -, BVerfGE 97, 67 (79).
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Der Kläger ist in dieser Weise betroffen: Der Anspruch auf Dienstbefreiung nach § 2a
AZVO a.F. bezog sich auf das Kalenderjahr 2003, nicht etwa lediglich auf die Zeit bis
zum 7. März 2003, dem Tag der Veröffentlichung der Änderungsverordnung. Dem
Kläger war der beantragte AZV- Tag nicht genehmigt worden; dementsprechend hatte er
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ihn auch nicht in Anspruch genommen.
Vgl. zu in diesem Punkt andersartigen Fallgestaltungen die Urteile des Senats vom
heutigen Tage - 6 A 304/04 - und - 6 A 619/04 -.
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Auch war der Dienstherr nicht verpflichtet, die Dienstbefreiung an dem vom Kläger
gewünschten Tag zu gewähren. Das beklagte Land verweist in diesem Zusammenhang
zutreffend auf das - durch § 2a AZVO a.F. nicht eingeschränkte - organisatorische
Ermessen des Dienstherrn. Hiernach war der Dienstherr bei dienstlichen
Hinderungsgründen schon im Allgemeinen nicht verpflichtet, den AZV-Tag gerade an
dem Tag zu bewilligen, den der betreffende Beamte hierfür in Aussicht genommen hatte.
Hier kommt als Besonderheit hinzu, dass, nachdem durch den ministeriellen Runderlass
vom 14. Januar 2003 der künftige Wegfall des § 2a AZVO bekannt geworden war,
vermutlich ein "Ansturm" auf den AZV-Tag eingesetzt hätte. Der Dienstbetrieb hätte
dabei beeinträchtigt werden können, wenn innerhalb einer kurz gedrängten Zeitspanne
viele Beamten den AZV-Tag beantragt und in Anspruch genommen hätten. Wenn zur
Vermeidung dessen der AZV-Tag nur einem Teil der antragstellenden Beamten
bewilligt worden wäre, hätte dies Spannungen hervorrufen können. Solche und ähnliche
Probleme durfte der Dienstherr im Rahmen seines organisatorischen Ermessens schon
im Ansatz verhindern. Dem Erlass vom 14. Januar 2003 kam insoweit eine
ermessenssteuernde Bedeutung zu, gegen die rechtlich nichts einzuwenden ist.
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Demnach entstand entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichts, das diese
Gesichtspunkte nicht in Betracht gezogen hat, kein Anspruch auf Bewilligung des AZV-
Tags gerade für den 3. Februar 2003. Es kann deshalb dahinstehen, ob anderenfalls
eine für den Kläger günstigere Beurteilung der Rückwirkungsproblematik möglich wäre.
Jedenfalls in der vorliegenden Fallkonstellation griff die Änderungsverordnung vom 18.
Februar 2003 in einen noch nicht abgeschlossenen Lebenssachverhalt ein.
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Diese unechte Rückwirkung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Insoweit ist
maßgeblich, ob eine verfassungsrechtlich einwandfreie Abwägung zwischen den
öffentlichen Interessen und den betroffenen privaten Interessen stattgefunden hat und ob
die darauf gestützte Entscheidung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügt.
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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. März 1998
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- 1 BvL 6/92 -, BVerfGE 97, 378 (389).
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Das ist hier zu bejahen. Die vom Verordnungsgeber getroffene Abwägung zwischen
dem Interesse der Beamten, die Dienstbefreiung für das Kalenderjahr 2003 noch zu
erhalten, und dem öffentlichen Interesse daran, eine zeitnahe Gleichbehandlung mit den
nicht beamteten Bediensteten - für die der AZV-Tag mit Wirkung vom 1. Januar 2003
entfallen war - zu erreichen, ist nicht zu beanstanden. Die seitens des Beklagten hierzu
vorgetragene Erwägung, nach Vorliegen des Ergebnisses der Tarifrunde 2002/03 habe
die zeitliche Gleichstellung möglichst rasch erreicht werden sollen, um Unfrieden in den
Behörden zu vermeiden, beschreibt ein gewichtiges, für die Allgemeinheit bedeutsames
Anliegen, dessen Sachgerechtheit nicht in Frage steht. Das für die Rückwirkung der
Regelung der 14. Januar 2003 gewählt wurde, trägt den gegeneinander abzuwägenden
Interessen angemessen Rechnung. Seit Bekanntgabe des erwähnten ministeriellen
Runderlasses an eben diesem Tag mit der Information über die bevorstehende
Streichung des § 2a AZVO im Anschluss an das Ergebnis der Tarifrunde 2002/03
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konnten die Beamten sich hierauf einstellen. Bei denjenigen Beamten, die den AZV-Tag
vorher beantragt und in Anspruch genommen hatten, verblieb es demgegenüber bei der
früheren Rechtslage.
Auch unter dem Aspekt der Verhältnismäßigkeit ist gegen die Entscheidung des
Verordnungsgebers nichts einzuwenden: Es ging nicht um einen gravierenden Eingriff
die Arbeitszeitregelung für Beamte. Die Erwägung des Verordnungsgebers, der Wegfall
einer Befreiung vom Dienst an einem Arbeitstag im Kalenderjahr bedeute für die
Betroffenen keine Belastung, die sie in ihren Dispositionen erheblich beeinträchtigen
könne, ist zutreffend. Zur Erreichung des mit der rückwirkenden Streichung des § 2a
AZVO verfolgten Zwecks einer möglichst weitgehenden Angleichung an die für die nicht
beamteten Bediensteten geltende Regelung war diese Belastung geeignet und, da
ohne Alternative, auch erforderlich.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO), die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m.
§ 710 Nr. 10, § 711 der Zivilprozessordnung.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes hierfür nicht gegeben sind.
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