Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 15.11.2002
OVG NRW: beitragsermittlung, einkünfte, beitragsbemessung, gleichbehandlung, anknüpfung, zwangsmitgliedschaft, missverhältnis, leistungsfähigkeit, veranlagung, hochschule
Oberverwaltungsgericht NRW, 4 A 63/01
Datum:
15.11.2002
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
4. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
4 A 63/01
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 9 K 5644/98
Tenor:
Der Antrag wird auf Kosten des Klägers abgelehnt.
Der Streitwert wird für das Antragsverfahren auf 2.212,87 EUR (=
4.328,00 DM) festgesetzt.
G r ü n d e :
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Der auf § 124 Abs. 2 Nr. 4, 1 und 3 VwGO gestützte Zulassungsantrag hat keinen Erfolg.
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Der Kläger sieht in dem angefochtenen Urteil in erster Linie eine Divergenz zu dem
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Januar 1993 - 1 C 33.89 - (BVerwGE 92,
24 = NJW 1993, 3003). Zur Begründung seiner Divergenzrüge (Zulassungsgrund nach
§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) führt er aus, das Verwaltungsgericht weiche mit seiner
Rechtsauffassung, die Beitragsordnung der Beklagten sehe über den Aspekt der
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit hinaus zulässigerweise keinen vorteilsbezogenen
Maßstab vor, von dem genannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ab. Dieses
habe ausgeführt, dass für einen Mediziner, der an einer wissenschaftlichen Hochschule
in theoretischen Fächern lehre und reine Grundlagenforschung betreibe, das
Einkommen kein Indikator für die Vorteile aus der Kammertätigkeit sei. Der Unterschied
zwischen als Grundlagenforscher tätigen Medizinern und praktisch tätigen Ärzten sei so
groß, dass eine Typisierung und Pauschalierung nicht mehr zulässig sei, sondern
dieser Umstand bei der Beitragsbemessung als Ausdruck des Äquivalenzprinzips
berücksichtigt werden müsse. Dem gegenüber vertrete das Verwaltungsgericht die
Auffassung, dass eine vorrangig nach Einkommenshöhe und somit sozialen Aspekten
gestaffelte Beitragsermittlung nicht am Maßstab des Äquivalenzprinzips gemessen
werden müsse. Selbst wenn man der Auslegung der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts durch das Verwaltungsgericht folge, wonach nur dann eine
Prüfung am Maßstab des Äquivalenzprinzips vorzunehmen sei, wenn ein
vorteilsbezogener Maßstab durch den Satzungsgeber selbst in der Satzung angelegt
worden sei, hätte dies hier geschehen müssen. Denn die Beitragsordnung der
Beklagten sehe nach der Feststellung des Verwaltungsgerichts für bestimmte
Ausnahmefälle eine Staffelung unter dem Aspekt des Vorteilsbezugs vor. Daraus folge,
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dass die Beklagte in Fällen, in denen Mitglieder signifikant weniger Nutzen aus der
Kammertätigkeit zögen, diesen einen Vorteil einräumen wolle. Allerdings könne der
Auffassung nicht gefolgt werden, dass eine Beitragssatzung nur dann am Maßstab des
Äquivalenzprinzips überprüft werden müsse, wenn der Satzungsgeber diesen Aspekt
bedacht habe. Vielmehr seien - wie sich aus der genannten Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts ergebe - Beitragssatzungen immer auf die Einhaltung
sowohl des Gleichheitssatzes als auch des Äquivalenzprinzips als Ausdruck der
Verhältnismäßigkeit staatlichen Handelns zu überprüfen. Das Verwaltungsgericht
weiche aber auch noch insoweit von der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts ab, als es feststelle, dass sich Vorteile, die sich aus der
Tätigkeit der Beklagten für ihn ergäben, nicht in dem Maße von Vorteilen für
niedergelassene oder angestellte Ärzte unterschieden, dass eine Gleichbehandlung
nicht mehr zu rechtfertigen wäre. Dem gegenüber gehe das Bundesverwaltungsgericht
ausdrücklich davon aus, dass die durch die Kammern wahrgenommenen Aufgaben auf
praktizierende Ärzte ausgerichtet seien. Insoweit sei zu betonen, dass die Aufgaben, die
durch die damals im Streit befindliche Berliner Ärztekammer wahrgenommen worden
seien, weitestgehend identisch mit denen seien, die durch die Beklagte wahrgenommen
würden. Das Verwaltungsgericht habe nicht dargelegt, welche signifikanten
Unterschiede zwischen der Tätigkeit eines Grundlagenforschers und eines in der
pharmazeutischen Industrie mit Management- und Verwaltungstätigkeit beauftragten
Arztes bestünden bzw. welche besonderen Gemeinsamkeiten im Hinblick auf die
Tätigkeit eines praktizierenden Arztes vorlägen und somit Anlass zu einer
Ungleichbehandlung im Verhältnis zu einem Grundlagenforscher sein könnten und ob
diese Unterschiede ein Abweichen von der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts rechtfertigen könne.
Die gerügte Abweichung von dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts liegt nicht vor.
Der Kläger verkennt, dass die Beitragsordnung, die der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts zu Grunde lag, einen differenziert ausgestalteten
vorteilsbezogenen Beitragsmaßstab zum Gegenstand hatte. Denn sie teilte die
Mitglieder zunächst in eine bestimmte Beitragsgruppe ein und wies sie erst dann
innerhalb dieser Gruppe bestimmten Beitragsstufen zu, und zwar entsprechend den aus
ärztlicher Tätigkeit erzielten Einkünften. Dementsprechend stellte das
Bundesverwaltungsgericht fest, dass die in der Beitragsordnung vorgenommene
Zuordnung der Beitragspflichtigen zu den einzelnen Beitragsgruppen und innerhalb der
Beitragsgruppen zu einkommensabhängigen Beitragsstufen ersichtlich nicht nur
sozialen Erwägungen Rechnung tragen, sondern insbesondere auch den
unterschiedlichen Nutzen erfassen sollte, der den verschiedenen Mitgliedsgruppen aus
der Kammertätigkeit erwachse. Es handele sich mithin um einen wesentlich
vorteilsbezogenen Maßstab. Dies ist jedoch bei der Beitragsordnung der Beklagten
nicht der Fall. Eine Beitragsstaffelung unter Berücksichtigung des jeweils
unterschiedlichen Nutzens aus der Kammertätigkeit findet sich in ihr nicht. Vielmehr
erfolgt die Veranlagung nach Beitragsgruppen (§ 1 Abs. 4 der Beitragsordnung), wobei
für die Einordnung in die Beitragsgruppe - von bestimmten Ausnahmefällen abgesehen
- die Einkünfte aus ärztlicher Tätigkeit allein maßgebend sind. Mit der ausschließlichen
Anknüpfung an die Höhe der Einkünfte aus ärztlicher Tätigkeit ist in der
Beitragsordnung angelegt, dass der Satzungsgeber entweder von einem - bei
zulässigerweise typisierender Betrachtung - in etwa gleichen Vorteil für alle Mitglieder
aus der Kammertätigkeit ausgegangen ist oder die Vorstellung hatte, die dem einzelnen
Mitglied zukommenden Vorteile seien nicht in einer Art und Weise erfassbar, dass eine
weitere vorteilsbezogene Staffelung des Beitrags gerechtfertigt sein könnte.
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Vgl. in diesem Zusammenhang Dettmeyer, Verfassungsrechtliche Anforderungen an
Zwangsmitgliedschaft und Ärztekammerbeitrag, NJW 1999, 3367 (3369) m.w.N. aus der
Rechtsprechung.
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Auf Grund der unterschiedlich ausgestalteten Beitragsordnungen im vorliegenden Fall
gegenüber derjenigen, die dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zu Grunde lag,
sind die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zu der Verletzung des
Gleichheitssatzes innerhalb einer Beitragsgruppe der Beitragsordnung der Ärztekammer
Berlin auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar und können deshalb insoweit eine
Divergenz nicht begründen.
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Die Aussage, dass eine vorrangig nach Einkommenshöhe und somit nach sozialen
Aspekten gestaffelte Beitragsermittlung nicht am Maßstab des Äquivalenzprinzips
gemessen werden müsse, trifft das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil
nicht. Vielmehr stellt es fest, dass die Beklagte als Satzungsgeber das aus dem
verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgende Äquivalenzprinzip
zu beachten habe, wonach die Kammerbeiträge ihrer Höhe nach in keinem
Missverhältnis zu dem "Wert" der Mitgliedschaft in der Ärztekammer stehen dürften und
auch im Verhältnis zu den Beiträgen anderer angemessen abgestuft sein müssten.
Soweit der Kläger meint, das Verwaltungsgericht habe mit seinem Hinweis auf
Ausnahmefälle eine Staffelung unter dem Aspekt des Vorteilsbezugs gesehen und hätte
deshalb diesen Aspekt auch in seinem Fall würdigen müssen, verkennt er bereits, dass
mit dem Hinweis auf "Ausnahmefälle" das Grundprinzip der Beitragsordnung gerade
nicht in Frage gestellt werden soll. Abgesehen davon ergibt sich aus dem
Sinnzusammenhang der Ausführungen des Verwaltungsgerichts, dass es sich um
Ausnahmen von der Koppelung der Beitragshöhe an das erzielte Einkommen aus
ärztlicher Tätigkeit handelt und damit im Ergebnis dem der Beitragsordnung zu Grunde
liegenden Prinzip der Solidargemeinschaft,
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vgl. zur Zulässigkeit einer ausschließlich an das Einkommen anknüpfenden
Beitragsbemessung: Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. November 1971 - I C
48.65 -, BVerwGE 39, 100 (108) = NJW 1972, 350; Urteil vom 10. September 1974 - I C
48.70 -, Buchholz 418.00 Ärzte Nr. 23; OVG NRW jeweils (zu einer entsprechenden,
vorherigen Beitragsordnung der Beklagten) Urteile vom 17. März 1989 - 5 A 1013/87 -
und vom 17. Mai 1989 - 5 A 1685/87 -, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 25. Juli
1989 - 1 B 109.89 -, NJW 1990, 786 = juris,
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Rechnung trägt. Auch mit der Feststellung, die Vorteile, die sich nach Maßgabe des § 6
HeilBerG NW aus der Tätigkeit der Beklagten ergäben, unterschieden sich nicht in dem
Maß von den Vorteilen für niedergelassene oder angestellte Ärzte, dass eine
Gleichbehandlung nicht mehr zu rechtfertigen wäre, weil die danach geregelten
Aufgaben der Kammer weitgehend keinen spezifischen Bezug gerade zu
niedergelassenen oder in Krankenhäusern tätigen Ärzten aufwiesen, weicht das
Verwaltungsgericht nicht von dem vom Kläger in Bezug genommenen Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts ab. Die vom Kläger sinngemäß aufgegriffene Aussage des
Bundesverwaltungsgerichts, "es sei jedoch nicht gerechtfertigt, bei dieser
einkommensbezogenen Heranziehung alle im öffentlichen Dienst stehenden
Kammermitglieder gleich zu belasten, so dass die Mediziner, die in der ärztlichen Praxis
stehen, und diejenigen, die - wie der Kläger - an wissenschaftlichen Hochschulen nur in
so genannten theoretischen Fächern lehrten und reine Grundlagenforschung betrieben,
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in gleichem Maße herangezogen würden", steht in unmittelbarem Zusammenhang mit
der Feststellung des Bundesverwaltungsgerichts, die zu Grunde liegende
Beitragsordnung solle "ersichtlich nicht nur den erwähnten sozialen Erwägungen
Rechnung tragen, sondern insbesondere auch den unterschiedlichen Nutzen erfassen".
Nur in diesem Kontext können die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zu
dem unterschiedlichen Nutzen gesehen und verstanden werden. Dies verkennt der
Kläger. Er vermengt mit seiner Argumentation den Aspekt des Erfordernisses der
Einhaltung des Äquivalenzgrundsatzes einerseits und die Gleichbehandlungspflicht
innerhalb einer vorteilsbezogen ausgestalteten Beitragsgruppe andererseits.
Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich auch, dass ernstliche Zweifel an der
Richtigkeit des Urteils (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), die der Kläger
mit Blick auf die Begründung seiner Divergenzrüge sieht, nicht vorliegen.
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Die Grundsatzrüge (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) greift ebenfalls
nicht durch. Die Frage, ob und in welchem Umfang Beitragssatzungen
berufsständischer Kammern am Maßstab des Äquivalenzprinzips zu prüfen sind, stellt
sich hinsichtlich des "ob" nicht. Denn diese Frage ist geklärt. Dass die Mitgliedsbeiträge
berufsständischer Kammern Beiträge im Rechtssinne sind, für die das
Äquivalenzprinzip zu beachten ist, ist ständige Rechtsprechung.
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Vgl. nur BVerwG, Beschluss vom 14. Februar 2002 - 6 B 73.01 -, GewArch 2002, 245
(m.w.N. aus der Rechtsprechung).
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Soweit sich die Frage auf den notwendigen Umfang der Prüfung bezieht, ist darauf
hinzuweisen, dass diese Frage nur für den Einzelfall zu beantworten und damit einer
grundsätzlichen Klärung nicht zugänglich ist. Ein grundsätzlicher Klärungsbedarf liegt
auch nicht mit Blick auf die vom Kläger angeführte unterschiedliche Rechtsprechung der
Instanzgerichte vor, weil insoweit bereits völlig offen ist, wie die Beitragsordnungen im
Einzelnen ausgestaltet waren. Auch die Frage, unter welchen Umständen eine über die
Einkommenshöhe hinausgehende Differenzierung bei der Erhebung der Beiträge zur
Kammermitgliedschaft erforderlich ist, kann nur anhand des konkreten Aufgabenkreises,
dem die Kammer nachzukommen hat, beantwortet werden und ist deshalb auch nur im
Einzelfall zu beantworten. Generell, und insoweit als Antwort auf diese Frage, ist
jedenfalls festzustellen, dass der Satzungsgeber eine weit gehende Gestaltungsfreiheit
hat, die gerichtlich nur auf die Einhaltung der äußersten Grenzen überprüft werden kann.
Dies hat das Verwaltungsgericht mit entsprechendem Hinweis auf die Rechtsprechung
zutreffend dargelegt. Auch die weiteren vom Kläger in diesem Zusammenhang
aufgeworfenen Fragen sind nur einzelfallbezogen zu beantworten; darüber hinaus
zielen sie aber auch ersichtlich auf die Einhaltung des Gleichbehandlungsgrundsatzes
innerhalb einer tätigkeitsbezogenen Beitragsgruppe ab. Solche Beitragsgruppen hat der
Satzungsgeber mit der Beitragsordnung jedoch nicht gebildet, so dass im vorliegenden
Fall insoweit auch kein Klärungsbedarf gegeben ist.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung ergibt
sich aus § 13 Abs. 2 GKG.
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Der Beschluss ist unanfechtbar.
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