Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 21.04.2005
OVG NRW: kreis, recht des beamten, juristische person, bvo, recht auf akteneinsicht, öffentlich, ermächtigung, persönliche daten, subjektives recht, beihilfe
Datum:
Gericht:
Spruchkörper:
Entscheidungsart:
Tenor:
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Aktenzeichen:
Vorinstanz:
Oberverwaltungsgericht NRW, 1 A 265/04
21.04.2005
Oberverwaltungsgericht NRW
1. Senat
Urteil
1 A 265/04
Verwaltungsgericht Arnsberg, 13 K 3076/03
Die Berufung wird auf Kosten der Beklagten zurückgewiesen.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
Der Kläger steht als Stadtoberamtsrat in Diensten der Beklagten.
Anfang April 2003 wies die Beklagte ihre Bediensteten per Rundschreiben darauf hin, dass
die Bearbeitung von Beihilfeanträgen mit Wirkung zum 1. Mai 2003 auf den Kreis T.
übertragen werde. Dem lag eine "Öffentlich-rechtliche Vereinbarung über die Bearbeitung
von Beihilfen nach § 23 Abs. 1 Alt. 2, Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über kommunale
Gemeinschaftsarbeit" zugrunde, welche die Beklagte mit dem Kreis T. abgeschlossen hatte
und die unter dem 19. September 2003 nach Genehmigung bekanntgemacht worden war.
Diese Vereinbarung enthält u. a. folgende Regelungen:
§ 1 Der Kreis T. übernimmt (...) im Auftrag und im Namen der Stadt T. alle Aufgaben, die mit
der Bearbeitung von Beihilfen für die aktiven Bediensteten und die Versorgungsempfänger
der Stadtverwaltung T. (...) in Zusammenhang stehen. (...)
Die Rechte und Pflichten der Stadt T. als Träger dieser Aufgaben bleiben unberührt.
§ 3 Die Stadt T. (...) stellt dem Kreis T. die Beihilfeakten zur Verfügung. Der Kreis T. wird
dabei im Rahmen der Datenauftragsverwaltung gem. § 11 des Datenschutzgesetzes des
Landes Nordrhein-Westfalen (...) tätig und wird bei der Verarbeitung der Daten die
Vorschriften dieses Gesetzes beachten.
Auch wird durch den Kreis T. im Rahmen der datenschutzrechtlichen Bestimmungen
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gewährleistet, dass die Beihilfeakten und -anträge sowie alle hiermit in Verbindung
stehenden Tätigkeiten ausschließlich von den beim Kreis T. beschäftigten
Beihilfesachbearbeitern bearbeitet werden. Die Beihilfeakten werden separat und in
verschließbaren Schränken aufbewahrt. Das für die Beihilfeberechnung verwendete EDV-
Programm kann ausschließlich von den o.g. Kreisbediensteten eingesehen und bearbeitet
werden. (...)"
Mit Schreiben vom 14. April 2003 wandte sich der Kläger an die Beklagte und bat darum,
seine Beihilfeanträge auch in Zukunft durch städtische Mitarbeiter bearbeiten und
bescheiden zu lassen. Es sei mit seinem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung
nicht vereinbar, dass seine Beihilfedaten entgegen den gesetzlichen Regelungen zur
Personalaktenführung einem Dritten zugänglich gemacht würden. Die Beklagte teilte dem
Kläger unter dem 25. April 2003 mit, sie könne seinem Wunsch nicht entsprechen; mit der
Übertragung der Bearbeitungsaufgabe an den Kreis stehe eine Sachbearbeiterstelle für
Beihilfeangelegenheiten bei der Beklagten nicht mehr zur Verfügung. Auch sei der Kreis
den gleichen strengen Datenschutzregelungen unterworfen wie die Beklagte selbst,
sodass die Bedenken des Klägers unbegründet seien.
Hiergegen erhob der Kläger am 30. April 2003 Widerspruch, mit dem er im Wesentlichen
seine Bedenken vertiefte, eine Weitergabe seiner persönlichen Daten an den Kreis
verstoße gegen die Vorschriften des Landesbeamtengesetzes über Personalakten. § 15
Abs. 2 der Beihilfenverordnung (BVO) berücksichtige die Vorgaben des
Landesbeamtengesetzes über die Führung und Aufbewahrung von Personalakten
ebenfalls nicht ausreichend.
Die Beklagte wies den Widerspruch des Klägers mit Bescheid vom 29. Juli 2003 als
unbegründet zurück. Rechtliche Grundlage für die mit dem Kreis T. getroffene
Vereinbarung sei § 15 Abs. 2 letzter Halbsatz BVO, der als rechtssatzmäßige Deckung zur
Disposition über die beihilferechtliche Verwaltungszuständigkeit ausreichend sei. Der Kreis
T. sei ebenfalls an die Vorschriften des Landesbeamtengesetzes zur Führung von
Personalakten gebunden, sodass datenschutzrechtliche Bedenken unbegründet seien.
Der Kläger hat am 5. August 2003 Klage erhoben und zur Begründung unter Wiederholung
und Vertiefung seines Vorbringens im Verwaltungsverfahren auf eine Entscheidung des
OVG Rheinland-Pfalz vom 19. April 2002 hingewiesen, wonach die Auslagerung der
Beihilfesachbearbeitung aus dem Funktionsbereich des Dienstherrn unter dem Vorbehalt
eines materiellen Gesetzes stehe. Eine solche Regelung fehle hier; die Vorschriften des
Landesdatenschutzgesetzes seien nicht anwendbar, weil das Landesbeamtengesetz
insoweit vorrangiges Spezialrecht enthalte. Auch das Urteil des OVG NRW vom 23.
September 2003, wonach die Weitergabe personenbezogener Beihilfedaten an private
Versicherungsunternehmen nach dem Landesbeamtengesetz NRW ausgeschlossen sei,
stütze seine Rechtsauffassung.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 25. April 2003 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 29. Juli 2003 zu verurteilen, es zu unterlassen, seine (des
Klägers) Beihilfeanträge nebst Beihilfeakten zwecks Bearbeitung dem Kreis T. zu
überlassen.
Die Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
Sie hat auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid Bezug genommen und ergänzend
geltend gemacht, die Vorschriften des Landesbeamtengesetzes über Personalakten
schlössen eine Übertragung von Aufgaben in diesem Bereich nicht von vornherein aus.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit dem angefochtenen Urteil stattgegeben und im
Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Der Kläger habe einen Anspruch darauf, dass die
Beklagte es unterlasse, seine Beihilfeangelegenheiten durch den Kreis T. bearbeiten zu
lassen; die Führung der Beihilfeakten des Klägers durch den Kreis sei mangels formeller
gesetzlicher Grundlage rechtswidrig und verletze den Kläger in seinem Recht auf
informationelle Selbstbestimmung. Die Vorschriften des Landesbeamtengesetzes zur
Führung von Personalakten seien Bestandteil der Regelungen des Verhältnisses zwischen
dem Beamten und seinem Dienstherrn. Ausschließlich dieser dürfe die Personalakten
seines Beamten führen. Eine Ermächtigungsgrundlage für die Übertragung der Führung
der Beihilfeakten enthalte das Landesbeamtengesetz ebenso wenig wie § 15 Abs. 2 BVO.
Soweit mit dieser Bestimmung inzident eine Ermächtigung, auch die Zuständigkeit zur
Führung von Beihilfeakten zu verlagern, gewollt gewesen sei, verstoße die Regelung
gegen § 88 Satz 4 LBG.
Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht die Beklagte dagegen
geltend, es sei schon nicht Inhalt der §§ 102 ff. LBG, dass allein Beschäftigten des
Dienstherrn Zugang zu Beihilfeakten gewährt werden dürfe. Zwar sei es Verpflichtung des
Dienstherrn, die Personalakten zu führen; im Übrigen sei den genannten Vorschriften
jedoch nur zu entnehmen, dass lediglich Beschäftigte der Personalverwaltung Zugang zu
den Personalakten haben dürften und in welcher Weise dies zu geschehen habe. Die
Regelungen über Personalakten gewährleisteten nur den Schutz des
Personalaktengeheimnisses, besagten jedoch nichts darüber, in welcher
Organisationsform der Dienstherr diesen Schutz verwirklichen dürfe. Die Übertragung der
Sachbearbeitung von Beihilfeangelegenheiten erfolge auch auf rechtlich gesicherter
Grundlage: Die Ermächtigung durch den Landesgesetzgeber, das Beihilferecht in seinen
wesentlichen Zügen durch Rechtsverordnung zu regeln, umfasse auch die Ermächtigung,
die Organisation der Sachbearbeitung zu regeln. Jedenfalls folge die Berechtigung zum
Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung aus § 23 des Gesetzes über
kommunale Gemeinschaftsarbeit. Sinn dieser Vorschrift sei es, gerade kleineren
Gemeinden aus Kostengründen die Möglichkeit zu geben, bestimmte Aufgaben von
anderen Behörden wahrnehmen zu lassen; solche Möglichkeiten bestünden gerade im
Bereich der Personalverwaltung. Die Übertragung der Beihilfebearbeitung sei sachgerecht
und verhelfe dem Gebot der Abschottung der Beihilfeakte von den übrigen Personalakten
zu vollständiger Wirksamkeit.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil und trägt darüber hinaus vor, die Beklagte hebe zu
Unrecht lediglich darauf ab, dass die Vorschriften über den Umgang mit Personalakten
einer Überlassung der Beihilfeakten an einen anderen Dienstherrn nicht ausdrücklich
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entgegenstünden. Entscheidend sei vielmehr, dass mit der Abgabe der Beihilfeakten ein
Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht des Klägers verbunden sei, der
nicht durch eine klare gesetzliche Regelung gerechtfertigt sei. Weder § 15 Abs. 2 BVO
noch § 23 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit stellten wirksame
Ermächtigungsgrundlagen für einen Eingriff dar.
Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat zum Verfahren wie folgt Stellung genommen:
Aus Sicht des Innen- und Finanzministeriums bestehe ein besonderes Interesse daran,
dass die Berufung der Beklagten Erfolg habe. Dies betreffe insbesondere die Frage, ob die
in § 102 Abs. 3 und § 102 a Abs. 1 LBG enthaltenen Regelungen über den Zugang zu
Beihilfeakten es untersagten, die Beihilfebearbeitung und damit verbunden den Zugang zu
den Beihilfeakten durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag nach § 23 des Gesetzes über
kommunale Gemeinschaftsarbeit von einer kreisangehörigen Gemeinde auf den Kreis zu
übertragen. Outsourcing von Beihilfe sei zwar unstreitig unzulässig, soweit es um eine
Verlagerung der Bearbeitung auf private Dritte gehe. Die Übertragung der Bearbeitung auf
Dritte, die der öffentlichen Hand angehören, sei aber anders zu beurteilen. Die §§ 102 ff.
LBG dienten dem Zweck, durch organisatorische Vorkehrungen einem Verstoß gegen das
Gebot der zweckgebundenen Verwendung von Beihilfedaten vorzubeugen. Diesem Zweck
werde auch entsprochen, wenn die Bearbeitung der Beihilfeangelegenheiten durch andere
Behörden erfolge. Im Übrigen sei die Übertragung der Bearbeitung auf andere Behörden
durch die Regelungen des LBG nicht ausgeschlossen; dies belege auch die sowohl vom
15. Senat des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen als auch
allgemein für zulässig erachtete Möglichkeit der Übertragung von Beihilfebearbeitung auf
die kommunalen Versorgungskassen nach § 2 Abs. 2 VKZVKG. Eine entsprechende
formell-gesetzliche Rechtsgrundlage enthalte § 23 des Gesetzes über kommunale
Gemeinschaftsarbeit. Die Abgabe der Beihilfebearbeitung an größere
Verwaltungseinheiten im Rahmen interkommunaler Zusammenarbeit sei außerdem gerade
aus Sicht kleinerer Kommunen wirtschaftlich sinnvoll.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug
genommen.
E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e
Die zulässige Berufung ist unbegründet.
Die Klage ist zulässig und begründet.
I. Der Kläger kann sein Begehren zulässigerweise mit der erhobenen Leistungsklage in
Gestalt der vorbeugenden Unterlassungsklage verfolgen. Hinsichtlich des für den
sogenannten vorbeugenden Rechtsschutz erforderlichen besonderen
Rechtsschutzbedürfnisses bestehen keine Zweifel, weil die Beklagte dadurch, dass sie ihre
interne Beihilfebearbeitungsstelle bereits aufgelöst hat, klar zum Ausdruck gebracht hat,
dass sie an der mit dem Kreis T. getroffenen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung festhalten
will.
II. Die Klage ist auch begründet.
Der Kläger hat gegen die Beklagte einen Anspruch darauf, dass sie es unterlässt, seine
Beihilfeanträge und Beihilfeakten dem Kreis T. zu Bearbeitungszwecken zu überlassen.
Dieser Unterlassungsanspruch leitet sich aus dem Gewährleistungsgehalt der (Freiheits-
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)Grundrechte ab und besteht als Eingriffsabwehranspruch, wenn durch ein hoheitliches
Verhalten eines öffentlichen Rechtsträgers rechtswidrig in eine grundrechtlich geschützte
Rechtsposition eingegriffen wird und der Eingriff noch andauert bzw. seine Fortsetzung
konkret zu befürchten steht.
Vgl. dazu allgemein etwa Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, 5. Auflage 1998, S. 285 ff., 300
f., 307 ff.; zur Ableitung entsprechender Ansprüche aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn
bei Eingriffen in Persönlichkeitsrechte des Beamten BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2003 -
2 C 10.02 - BVerwGE 118, 10 ff.
Die Behandlung von Beihilfedaten des Klägers durch seinen Dienstherrn unterfällt dem
Schutzbereich des dem Kläger zustehenden Grundrechts auf informationelle
Selbstbestimmung nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. 1 Abs. 1 GG bzw. auf Schutz seiner
personenbezogenen Daten nach Art. 4 Abs. 2 Verf NRW. Diese im Kern wesens- und
inhaltsgleichen Grundrechte gewährleisten, dass es grundsätzlich in die Befugnis des
Einzelnen fällt, selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen - das heißt
auf ihn bezogenen, individualisierten oder individualisierbaren - Daten zu bestimmen.
Vgl. grundlegend: BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209 u.a./83 -, BVerfGE
65, 1 (41 ff.).
Das Recht bezieht sich seinem Inhalt nach nicht nur auf den Bereich der automatisierten
Datenverarbeitung, sondern erfasst jede Form der Informationsverarbeitung und -
weitergabe.
Vgl. z.B. Kathke, Personalaktenrecht, 1994, Rdnr. 17 m.w.N. aus der Rechtsprechung des
BVerfG.
Grundsätzlich steht es nicht nur Privatpersonen, sondern auch den Beamten bzw.
Ruhestandsbeamten gegenüber ihrem Dienstherrn zu.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Februar 1988 - 2 BvR 522/87 - DVBl. 1988, 530; OVG
NRW, Urteil vom 2./9. Oktober 1986 - 1 A 2877/84 - ZBR 1987, 151; Kathke, a.a.O., Rdnr.
20; Werres, Das Outsourcing der Beihilfebearbeitung aus verfassungsrechtlicher Sicht,
ZBR 2001, 429 (432).
Dieses Recht steht im Mittelpunkt des vorliegenden Rechtsstreits. Denn Beihilfeakten und -
anträge einschließlich der beigefügten Anlagen (Arztrechnungen, Rezepte,
Stellungnahmen zu Ereignissen wie Unfällen etc.) enthalten personenbezogene Daten des
Betroffenen, darunter insbesondere Daten zur Krankheitsgeschichte, die sich auch ohne
ausdrückliche Benennung u.a. aus den ärztlichen Angaben zur Behandlungsart sowie den
angeführten Gebührenziffern in aller Regel unschwer bestimmen und konkretisieren
lassen. Höchstpersönliche und daher hochsensible Daten der genannten Art sind zudem in
ärztlichen Gutachten enthalten, wie sie etwa im Zusammenhang mit psychotherapeutischer
Behandlung oder Sanatoriumsbehandlung zur Anerkennung der Beihilfefähigkeit damit im
Zusammenhang stehender Aufwendungen erstellt werden müssen.
Der Dienstherr verletzt den Anspruch des Beamten auf Wahrung seiner
Persönlichkeitsrechte in Gestalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, wenn er
höchstpersönliche Daten, wie sie in Beihilfeakten enthalten sind, an Dritte weitergibt oder
ihnen überlässt, ohne dazu gesetzlich ermächtigt zu sein. Denn das Persönlichkeitsrecht in
der Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung erlaubt Einschränkungen
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nur, wenn sie durch Gesetz zugelassen sind.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209 u.a./83 - a.a.O.
Nach diesen Maßgaben steht dem Kläger im gegebenen Fall der geltend gemachte
Unterlassungsanspruch zu, weil die Weitergabe bzw. Überlassung seiner
beihilferechtlichen Daten an den Kreis einen Eingriff in das ihm zustehende Recht auf
informationelle Selbstbestimmung darstellt (nachfolgend 1.), der nach derzeitiger
Rechtslage in Nordrhein-Westfalen ohne die erforderliche gesetzliche Grundlage erfolgt
(nachfolgend 2.).
1. Die Weitergabe bzw. Überlassung der in den Beihilfeakten enthaltenen Daten des
Klägers an den Kreis enthält einen Eingriff in den Schutzbereich des allgemeinen
Persönlichkeitsrechts des Klägers in seiner Ausprägung als Recht auf informationelle
Selbstbestimmung. Dieser Eingriff besteht unabhängig davon, ob der Kläger seine
Beihilfeanträge zunächst weiterhin bei der Beklagten einreicht und diese die Anträge
sodann an den Kreis weiterleitet, oder ob der Kläger infolge der öffentlich-rechtlichen
Vereinbarung zwischen der Beklagten und dem Kreis gehalten ist, die Anträge selbst beim
Kreis einzureichen. Entscheidend ist nicht die Weitergabe der Daten durch aktives Handeln
der Beklagten im Einzelfall, sondern vielmehr, dass die Beklagte sich durch Abschluss der
Vereinbarung und Auflösung ihrer eigenen Beihilfebearbeitungsstelle der Möglichkeit
begeben hat, die beihilferelevanten Daten des Klägers gegen den Zugriff anderer Stellen
zu schützen und stattdessen jene Daten ohne Einwilligung des Klägers dem Zugriff dieser
anderen Stellen durch Überlassung der Akten und Anträge preisgibt.
Ähnlich Werres, a.a.O., S. 432; im Ergebnis für einen Eingriff sprechend auch
Battis/Kersten, a.a.O., 145 (150 f.)
Der Eingriff wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass sich durch die mandatierende
öffentlich-rechtliche Vereinbarung zwischen der Beklagten und dem Kreis T. nach § 23
Abs. 1 2. Halbsatz GkG nach Auffassung der Beklagten lediglich die Organisation der
Bearbeitung geändert hat, die Beklagte aber weiterhin Trägerin der Aufgabe bleibt (vgl. § 2
der Vereinbarung).
Vgl. zur sog. mandatierenden öffentlich- rechtlichen Vereinbarung im Sinne des § 23 Abs. 1
2. Halbsatz GkG Senatsbeschluss vom 7. Oktober 2003 - 1 A 3210/03 -.
Für die Frage, ob ein Grundrechtseingriff vorliegt, kommt es nämlich nicht auf die (rein
objektiv-rechtlich zu beurteilende) organisationsrechtliche Zulässigkeit der Maßnahme an,
sondern darauf, ob sie in ihrer subjektiv-rechtlichen Ausrichtung ein Grundrecht des
Betroffenen nachhaltig beeinträchtigt. Dies ist aber der Fall, soweit der Kläger auf eine von
ihm nicht durch Zustimmung gebilligte Bearbeitung seiner Beihilfeanträge durch den Kreis
T. verwiesen wird.
An einem Eingriff in den Schutzbereich des Rechts auf Schutz der personenbezogenen
Daten fehlt es auch nicht etwa deshalb, weil die Übertragung der Beihilfebearbeitung auf
eine Körperschaft öffentlichen Rechts erfolgt ist und nicht auf einen Privaten.
Vgl. zum Gesetzesvorbehalt bei der Verlagerung der Beihilfebearbeitung auf eine
privatrechtliche Versicherung OVG NRW, Urteil vom 23. September 2003 - 15 A 1973/98 -
juris.dok.; OVG Koblenz, Urteil vom 19. April 2002 - 2 A 10209/02 - ZBR 2002, 368 f.
Ein Eingriff ist dabei auch nicht deswegen zu verneinen, weil das Recht des Beamten auf
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informationelle Selbstbestimmung seinem Dienstherrn gegenüber möglicherweise
bestimmten Geltungseinschränkungen bzw. Einschränkungen seiner Reichweite unterliegt,
die letztlich in dem Beamtenverhältnis als umfassenden Dienst- und Treueverhältnis
wurzeln.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Februar 1989 - 2 B 129/88 - NJW 1989, 1942; Urteil vom
28. August 1986 - 2 C 51.84 - BVerwGE 75, 17 ff.,
Solche Grundrechtseinschränkungen können nämlich nur in dem internen Verhältnis
zwischen dem Beamten und seinem Dienstherrn in Betracht kommen. Soweit außerhalb
des Dienstherrn stehenden Rechtssubjekten personenbezogene Daten des Beamten durch
Handlungen des Dienstherrn zugänglich gemacht werden sollen, besteht das Recht des
Beamten auf Schutz dieser Daten uneingeschränkt. Denn durch eine Weitergabe der Daten
an Dritte werden die durch das Dienst- und Treueverhältnis - in welcher Form auch immer -
gezogenen Grenzen, innerhalb derer rechtliche Sonderbeziehungen bestehen (können),
überschritten. Ob die Daten dabei an Privatrechtssubjekte oder an andere öffentlich-
rechtliche Rechtsträger weitergegeben werden, ist für die Frage der Geltung des
Grundrechts und des Eingriffs in dieses Grundrecht unerheblich.
2. Die Weitergabe der beihilferelevanten Daten des Klägers an den Kreis T. verletzt den
Kläger in seinem Recht auf Schutz seiner persönlichen Daten. Denn die Bekanntgabe von
Teilen der Personalakte an Stellen außerhalb der Organisation des Dienstherrn bedarf
einer Regelung in einem formellen und materiellen Gesetz. Hieran fehlt es.
a) Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1
GG) bzw. Schutz der personenbezogenen Daten (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Verf NRW) ist nicht
schrankenlos gewährleistet, sodass staatliche Eingriffe im Allgemeininteresse oder wie hier
im dienstlichen Interesse, welche die geschützten Daten betreffen, nicht gänzlich
ausgeschlossen, sondern unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sind. Auf der
Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedürfen Eingriffe in das
in Rede stehende Grundrecht einer verfassungsmäßigen formellen und materiellen
gesetzlichen Grundlage, und zwar einer solchen, die hinreichend klar formuliert ist und aus
der sich die Voraussetzungen und der Umfang des Eingriffs für die Betroffenen erkennbar
bestimmen lassen. Außerdem muss das Eingrifssgesetz den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit wahren; schließlich können in diesem Zusammenhang auch
verfahrens- und organisatorische Schutzvorkehrungen geboten sein.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209 u.a./83 -, a.a.O. S. 43 f.; Kathke,
a.a.O., Rdnr. 19.
Für das Verfassungsrecht des Landes Nordrhein-Westfalen ist das Erfordernis eines
formellen Gesetzes in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 Verf NRW sogar ausdrücklich bestimmt.
b) Eine solche formell-gesetzliche Grundlage für die vom Kläger beanstandete
Verfahrensweise der Beklagten liegt nicht vor. Sie findet sich weder im
Landesbeamtengesetz noch in der Beihilfenverordnung oder im Gesetz über kommunale
Gemeinschaftsarbeit (GkG).
aa) Die Regelungen der §§ 102 ff. LBG (gleichlautend §§ 90 ff. BBG und die
Rahmenregelungen der §§ 56 ff. BRRG),
eingefügt durch das Sechste Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 6. Juli
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1993 (GV. NRW 1993, S. 468), in Umsetzung der bundesrechtlichen Regelungen durch
das Neunte Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 11. Juni 1992 (BGBl. I,
S. 1030),
stellen abschließende Sonderregelungen über den Umgang mit personenbezogenen
Daten des Beamten, die sich im Besitz des Dienstherrn befinden, dar.
Vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2003 - 2 C 10.02 - a.a.O.; Kathke, in:
Schütz/Maiwald, Beamtenrecht, Teil C, § 102 Rdnr. 156; a.A. Battis/Kersten, ZBR 2000,
145 (152).
Zu diesen personenbezogenen Daten gehören auch die in der sogenannten Beihilfeakte
gesammelten Unterlagen über Beihilfe, die nach § 102 a LBG (gleichlautend § 90 a BBG, §
56 a BRRG) Bestandteil der Personalakten sind und besonderen Aufbewahrungs- und
Bearbeitungsanforderungen unterliegen. In den Regelungen zum Umgang mit
Personalakten findet sich keine - den für ein Eingriffsgesetz dargestellten Anforderungen
an hinreichende Normenklarheit entsprechende - Ermächtigung des Dienstherrn,
Beihilfedaten seiner Beamten aus seiner Sphäre heraus nach außen weiterzugeben. Das
Argument der Beklagten, die Vorschriften enthielten auch kein ausdrückliches Verbot einer
Übertragung der Beihilfebearbeitung, stellt nicht in Frage, dass die §§ 102 ff. LBG ein
umfassendes und abschließendes Regelungssystem über den Umgang mit Personalakten
enthalten, die sich im Besitz des Dienstherrn befinden, und sich dort eine gesetzliche
Grundlage für den in Rede stehenden Grundrechtseingriff nicht finden lässt.
Das Verwaltungsgericht hat den Inhalt und systematischen Zusammenhang der
Vorschriften der §§ 102 bis 102 g LBG zutreffend herausgearbeitet: Die Bestimmungen
regeln die Personalaktenführung innerhalb der Personalverwaltung des Dienstherrn; sie
enthalten Befugnisse und Pflichten des Dienstherrn und gewähren dem Beamten in diesem
Rahmen bestimmte Rechte wie etwa das Recht auf Akteneinsicht nach § 102 c LBG. Die
Befugnisse des Dienstherrn in Bezug auf die Vorlage von Personalakten an andere Stellen
und Auskünfte daraus regelt § 102 d LBG; hinsichtlich der Übermittlung von
Personalaktendaten in Dateien verweist § 102 f Abs. 1 Satz 1 LBG auf § 102 d LBG.
Die Vorschrift des § 102 d LBG räumt dem Dienstherrn nach derzeitiger Gesetzeslage
zumindest im Grundsatz nicht die Befugnis ein, Teile von Personalakten - hier in Gestalt
von Beihilfeanträgen und -akten - ohne Einwilligung des Beamten an eine andere
juristische Person des öffentlichen Rechts abzugeben. Ein von diesem Grundsatz
abweichender, ausdrücklich geregelter Fall liegt hier nicht vor.
Die Vorlage von Personalakten an andere Stellen als die personalverwaltende Dienststelle
ist im Absatz 1 des § 102 d LBG vom Vorliegen bestimmter, letztlich enger
Voraussetzungen abhängig gemacht worden. Diese grenzen zum einen - in aufzählender
Weise - den Kreis der in Betracht kommenden Behörden/Stellen näher ein, zum anderen
knüpfen sie die Weitergabe der Personalakte an bestimmte Zwecke. Die zumindest ganz
überwiegende Zahl der erfassten Fälle betrifft dabei ersichtlich die Weitergabe allein an
solche Behörden (Stellen), die demselben Dienstherrn wie die mitteilende Stelle
zugehören. Das trifft zunächst zweifellos für die "oberste Dienstbehörde" (§ 3 Abs. 1 Satz 1
LBG) zu, gilt zumindest regelmäßig aber auch für "eine im Rahmen der Dienstaufsicht (des
betreffenden Dienstherrn) weisungsbefugte Behörde", also insgesamt für die Fälle des
Satzes 1. Soweit der Satz 2 lediglich betreffend den Unterfall der Mitteilung an "Behörden
eines anderen Geschäftsbereichs" ausdrücklich den Zusatz "desselben Dienstherrn "
enthält, ist dies nicht so zu verstehen, dass jene Beschränkung den weiteren dort
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geregelten Unterfall der Mitteilungen an Behörden "desselben Geschäftsbereichs" nicht
erfassen soll. Sie wird vielmehr auch für jenen Unterfall vom Gesetz (stillschweigend)
vorausgesetzt. Das erschließt sich mittelbar aus der inhaltlichen (Zweck-)Vorgabe, dass die
Vorlage der Personalakte in diesem Fall "zur Vorbereitung oder Durchführung einer
Personalentscheidung notwendig" sein muss. Zu Personalentscheidungen betreffend
Beamte sind aber allein Dienststellen des jeweiligen Dienstherrn befugt und nicht solche
eines anderen Dienstherrn; Letztere haben allenfalls an der Entscheidung mitzuwirken. §
102 d Abs. 1 Satz 3 LBG enthält schließlich eine Sonderregelung für die Weiterleitung der
Personalakte an Ärzte, die im Auftrag der personalverwaltenden Behörde ein Gutachten zu
erstellen haben. Werden somit andere juristische Personen des öffentlichen Rechts, also
solche außerhalb der Organisation des Dienstherrn, von den Regelungen des § 102 d LBG
grundsätzlich nicht erfasst, so fallen sie nach der Systematik der Vorschrift mit unter den
Absatz 2, sind sie also als "Dritte" zu behandeln. Für diese "Dritten besteht indes nur die -
zudem an weitere einschränkende Voraussetzungen geknüpfte - Möglichkeit der
Auskunftserteilung, über die im vorliegenden Verfahren nicht gestritten wird.
Der Kreis T. zählt nicht zu den in § 102 d Abs. 1 LBG genannten Behörden, insbesondere
ist er keine im Verhältnis zu der Beklagten im Rahmen der Dienstaufsicht weisungsbefugte
Behörde. Dem Landrat des Kreises obliegt zwar die allgemeine Rechtsaufsicht gegenüber
der Beklagten als kreisangehöriger Gemeinde (§ 117 Abs. 1 Satz 1 GO). Ob diese von dem
Begriff "Dienstaufsicht" in § 102 d Abs. 1 Satz 1 LBG mitumfasst wird, mag dahinstehen.
Nach der zwischen der Beklagten und dem Kreis geschlossenen öffentlich-rechtlichen
Vereinbarung wird der Kreis im Rahmen der Beihilfebearbeitung nämlich in keiner Weise in
einer aufsichtsbehördlichen Funktion tätig.
Der Kreis rückt auch nicht in die Rechtsstellung der Beklagten als Dienstherrin des Klägers
ein, wenn er die Beihilfebearbeitung übernimmt; ebenso führt die Verlagerung der
Beihilfebearbeitung nicht zu einer Aufgabenübertragung im organisationsrechtlichen Sinne.
Denn nach der gemäß § 23 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 2 GkG geschlossenen Vereinbarung
bleiben die Rechte und Pflichten der Beklagten gegenüber dem Kläger als
beihilfeberechtigtem Beamten bestehen.
Diese Aufzählung der umgangsbefugten Stellen in § 102 d Abs. 1 LBG ist mit Blick auf die
vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene Qualifizierung der Vorschriften über den
Umgang mit Personalakten abschließend und hat nicht lediglich exemplarischen
Charakter.
Vgl. aber in letzterem Sinne Plog/Wiedow/Lemhöfer/Bayer, Kommentar zum
Bundesbeamtengesetz, § 90 d Rdnr. 4 ff.
Dies erweist sich bereits mit Blick auf die Entstehungsgeschichte der Norm. Nach dem
Willen des Bundesgesetzgebers bei der Neuregelung des Personalaktenrechts zum 1.
Januar 1993 sollte die Vorlage von Personalakten außer an die genannten Behörden nur
noch an Ärzte gestattet werden, wohingegen die Übersendung der Personalakte an
Behörden eines anderen Dienstherrn an das Einverständnis des Beamten gebunden
bleiben sollte.
Vgl. die Begründung des Entwurfs eines Neunten Gesetzes zur Änderung dienstrechtlicher
Vorschriften vom 13. Mai 1991, BT-Drs. 12/544, S. 19.
Es ist weiter zu berücksichtigen, dass bei Annahme einer lediglich exemplarischen
Aufzählung möglicher Adressaten der Personalaktenvorlage in § 102 d Abs. 1 LBG die
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Vorschrift dem für ein Eingriffsgesetz geltenden Gebot hinreichender Normklarheit nicht
mehr gerecht würde. Dieses Gebot erfordert, wie bereits dargestellt, dass sich
Voraussetzungen und Umfang der Grundrechtsbeschränkung klar und für den Betroffenen
erkennbar aus der Eingriffsnorm ergeben.
Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209 u.a./83 - a.a.O., S. 44.
An welche weiteren Stellen die Vorlage der Personalakten über die gesetzlich erwähnten
hinaus unter diesen Umständen zulässig sein sollte, lässt sich den gesetzlichen
Regelungen dann nicht mehr eindeutig entnehmen.
Ob § 102 d Abs. 1 LBG eine Vorlage von Personalakten an Behörden eines anderen
Dienstherrn im Falle eines bevorstehenden Dienstherrnwechsels zulässt, so etwa im
Vorfeld einer beabsichtigten Versetzung des Beamten zu einem anderen Dienstherrn,
vgl. in diesem Sinne Plog/Wiedow/Lemhöfer/Bayer, a.a.O., Rdnr. 7, zur nach dortiger
Auffassung erlaubten Vorlage der Personalakte an die aufnehmende Dienststelle im Falle
der Versetzung des Beamten zu einem anderen Dienstherrn,
braucht hier nicht entschieden zu werden. Um einen solchen Fall geht es vorliegend nicht.
Der Kläger wechselt nicht in den Bereich des Kreises T. als Dienstherrn, und der Kreis tritt
auch umgekehrt nicht in die Funktion seines bisherigen Dienstherrn ein.
Schließlich kann die Beklagte dem dargestellten Verständnis der Vorschriften der §§ 102 ff.
LBG nicht mit Erfolg entgegenhalten, der Schutzzweck der Normen über die Führung von
Personalakten werde nicht verletzt, sondern gerade gefördert, wenn der Kreis als
Juristische Person des Öffentlichen Rechts die Beihilfebearbeitung übernehme, weil auf
diese Weise das Abschottungsgebot des § 102 a LBG besser eingehalten werden könne
und der Kreis wie die Beklagte selbst an die Bestimmungen des LBG zum
Personalaktenrecht gebunden sei. Inhalt des Gesetzesvorbehalts ist das Erfordernis eines
formellen Gesetzes zur Rechtfertigung eines Eingriffs in ein subjektives Recht. Davon zu
trennen ist die Frage, ob ein solches Gesetz materiell-rechtlich unbedenklich wäre, mit
anderen Worten, ob der Gesetzgeber regeln könnte, dass auch eine andere Stelle als der
Dienstherr - etwa eine andere juristische Person des Öffentlichen Rechts - die Bearbeitung
und Aufbewahrung von Personalakten übernimmt. Erst bei der Frage, welchen
verfassungsrechtlich zulässigen materiellen Inhalt ein solches Gesetz haben könnte und
auf welche Weise dabei dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen
werden kann, kommt der Frage nach dem Schutzzweck der Normen des
Personalaktenrechts und danach, welche Stellen die Einhaltung dieses Schutzzwecks (am
besten) gewährleisten können, Bedeutung zu.
Vgl. zu den materiellen Anforderungen bei Eingriffen in das Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung etwa di Fabio, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz Kommentar, Stand:
Februar 2004, Art. 2 Abs. 1 Rdnr. 179 ff.
Fehlt dagegen eine gesetzlich geregelte Eingriffsbefugnis, bleibt die Frage einer
denkbaren materiell-rechtlichen Unbedenklichkeit einer etwaigen Regelung dem
(zukünftigen) Gesetzgebungsverfahren überlassen.
Dementsprechend kommt es entgegen der Auffassung der Beklagten auch nicht
entscheidungserheblich darauf an, ob eine dienstherrnfremde Stelle die Einhaltung des
Gebotes der Abschottung von Beihilfeakten effektiver garantieren könnte als der Dienstherr
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selbst. Das Gebot der Abschottung von Beihilfeakten ist nicht Selbstzweck, sondern eine
spezielle Ausprägung des Grundsatzes, dass die Personalakten vom Dienstherrn selbst
geführt werden (müssen). Es hat allein den Sinn zu gewährleisten, dass Beihilfeakten
ausschließlich zweckentsprechend verwendet werden und der personalführenden Stelle
des Dienstherrn, die für sonstige den Beamten betreffenden Entscheidungen zuständig ist,
nicht zur Kenntnis gelangen. Der Regelung des § 102 a LBG könnte zwar der Sache nach
ebenso Rechnung getragen werden, wenn die Führung der Beihilfeakten auf eine
dienstherrnfremde Stelle übertragen würde. Unbeschadet einer dadurch bewirkten
Effektivitätssteigerung wäre in diesem Fall jedoch der allgemeine Schutzzweck der
Vorschriften über Personalaktenführung berührt, der - neben dem Schutz dienstlicher
Interessen - darin liegt, die persönlichen und privaten Daten des Beamten vor jeglichem
fremden Zugriff zu schützen.
Vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf des Neunten Gesetzes zur Änderung
dienstrechtlicher Vorschriften vom 13. Mai 1991, a.a.O. S. 10.
Diese auf Vertrauensschutz angelegten Bestimmungen sollen gewährleisten, dass
sensible persönliche Daten des Beamten das rechtliche Umfeld, das hier durch den das
Dienstverhältnis zu dem jeweiligen Dienstherrn bestimmenden öffentlich- rechtlichen
Dienst- und Treuegedanken gekennzeichnet ist, nicht verlassen, weil grundsätzlich nur in
diesem Bereich das höchstmögliche Maß an Datensicherheit erreicht werden kann.
OVG Koblenz, Urteil vom 19. April 2002 - 2 A 10209/02 - a.a.O.
Im Ergebnis enthalten daher die Vorschriften des Personalaktenrechts nach §§ 102 ff. LBG
keine Ermächtigung der Beklagten, Beihilfedaten des Klägers in Gestalt von
Beihilfeanträgen und -akten dem Kreis T. im Wege der Übertragung der Bearbeitung von
Beihilfeangelegenheiten zugänglich zu machen.
bb) § 15 Abs. 2 2. Alt. BVO,
eingefügt in die Beihilfenverordnung durch die Achtzehnte Verordnung zur Änderung der
Beihilfenverordnung -BVO - vom 17. September 2002, GV. NRW, S. 449,
stellt für sich genommen keine dem Parlamentsvorbehalt genügende Rechtsgrundlage für
die Überlassung der Beihilfeunterlagen an den Kreis T. dar. Die Regelung ist
untergesetzliche Rechtsvorschrift, die nur in Verbindung mit einem formellen Gesetz einen
Grundrechtseingriff wie hier rechtfertigen kann. Nach Maßgabe dieser Voraussetzungen
stellt § 15 Abs. 2 2. Alt. BVO weder in Verbindung mit § 23 GkG noch in Verbindung mit §
88 LBG eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage für einen Grundrechtseingriff in
Gestalt der Weitergabe der Beihilfedaten an den Kreis dar.
Gemäß § 15 Abs. 2 2. Alt. BVO können die Gemeinden und Gemeindeverbände eine
Übernahme der Beihilfefestsetzung nach § 23 Abs. 1 des Gesetzes über kommunale
Gemeinschaftsarbeit vereinbaren. Diese mit Wirkung zum 1. Oktober 2002 geschaffene
Möglichkeit ist der in § 15 Abs. 2 1. Alt. BVO enthaltenen Regelung nachgebildet, wonach
die Gemeinden und Gemeindeverbände die kommunalen Versorgungskassen mit der
Festsetzung der Beihilfe beauftragen können, soweit dies gesetzlich zugelassen ist. Für
den Bereich der kommunalen Versorgungskassen regelt § 2 Abs. 2 VKZVKG,
Gesetz über die kommunalen Versorgungskassen und Zusatzversorgungskassen im Lande
Nordrhein-Westfalen -VKZVKG - vom 8. April 1975, GV. NRW, S. 286, in der Fassung der
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Bekanntmachung vom 6. November 1984, GV. NRW, S. 694,
dass die kommunalen Versorgungskassen auf Antrag der Mitglieder u.a. auch die
Berechnung und Zahlung der Beihilfe übernehmen können.
Im Bereich der Verlagerung der Beihilfebearbeitung auf eine andere Gemeinde oder einen
Gemeindeverband bilden diesen organisationsrechtlichen Hintergrund die Vorschriften des
GkG,
Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 26. April 1961, GV. NRW, S. 190, in der
Fassung der Bekanntmachung vom 1. Oktober 1979, GV. NRW, S. 621.
Nach § 1 Abs. 1 GkG können Gemeinden und Gemeindeverbände Aufgaben, zu deren
Erfüllung sie berechtigt oder verpflichtet sind, nach den Vorschriften des Gesetzes
gemeinsam wahrnehmen. Eine der Formen gemeinsamer Aufgabenwahrnehmung ist die in
§ 23 GkG geregelte öffentlich-rechtliche Vereinbarung.
Vgl. zu den Grenzen gemeinsamer Aufgabenwahrnehmung nach dem GkG insbesondere
bei vertikaler Aufgabenverlagerung Köhler, in:
Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-
Westfalen, Kommentar, Stand: Dezember 2004, § 1 GkG Rdnr. 1 bis 5.
Es kommt für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits nicht darauf an, ob eine
solche Aufgaben(erfüllungs-)übertragung auch im Bereich der Beihilfe
organisationsrechtlich in rechtmäßiger Weise auf § 23 i.V.m. § 1 GkG gestützt werden kann.
Entscheidend ist vielmehr, dass die Vorschriften des GkG ausschließlich
organisationsrechtlicher bzw. kompetenzrechtlicher Natur sind. Die Bestimmungen des
GkG regeln lediglich, unter welchen Voraussetzungen eine Gemeinde oder ein
Gemeindeverband (nicht näher bestimmte) Aufgaben auf eine andere Gemeinde oder
einen anderen Gemeindeverband übertragen kann. Davon zu trennen ist die hier
maßgebliche Frage, unter welchen Voraussetzungen eine Gemeinde als Dienstherr
grundrechtlich geschützte Beihilfedaten an eine dienstherrnfremde Stelle weitergeben darf.
Diese Fragestellung wird von den Vorschriften des GkG weder ausdrücklich noch deren
Sinngehalt nach erfasst. Das GkG enthält keine Regelungen über die Übertragung von
Beihilfebearbeitung oder über die Weitergabe von personenbezogenen Daten von
Beamten an andere Gemeinden oder Gemeindeverbände. Eine - zudem noch dem Gebot
der Normenklarheit entsprechende - Eingriffsermächtigung in Bezug auf das subjektive
Recht des Klägers auf Schutz seiner personenbezogenen Daten lässt sich daher aus den
Vorschriften des GkG in Verbindung mit § 15 Abs. 2 2. Alt. BVO nicht ableiten.
Auf die vom Vertreter des öffentlichen Interesses aufgeworfene Frage, warum dann bislang
die Übertragung der Beihilfebearbeitung auf die kommunalen Versorgungskassen nach § 2
Abs. 2 VKZVKG i.V.m. § 15 Abs. 2 1. Alt. BVO unbeanstandet geblieben sei,
vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. September 2003 - 15 A 1973/98 -, juris.dok., dort in einem
obiter dictum eher beispielhaft erwähnt,
kommt es für die hier zu treffende Entscheidung nicht an. Mit § 2 VKZVKG liegt immerhin
ein Gesetz im formellen und materiellen Sinne vor, das die Möglichkeit der
Beihilfesachbearbeitung durch einen Dritten ausdrücklich regelt. Inwieweit durch diese
Bestimmungen den bundesverfassungsgerichtlichen Anforderungen an ein Eingriffsgesetz
genügt wird und ob eine solche Regelung vor dem Hintergrund der bundesgesetzlichen
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Rahmenregelung der §§ 56 ff. BRRG Bestand haben kann, bedarf im vorliegenden Fall
weder der Prüfung noch der Entscheidung.
Schließlich gewährt auch § 88 LBG dem Verordnungsgeber der Beihilfenverordnung keine
Ermächtigung, durch Weitergabe von Beihilfedaten nach außen in Persönlichkeitsrechte
des Beihilfeberechtigten einzugreifen.
Dabei kann offen bleiben, ob die in Satz 4 der Vorschrift geregelte Ermächtigung zum
Erlass einer Rechtsverordnung den Verordnungsgeber in organisationsrechtlicher Hinsicht
befugt, die Bearbeitung von Beihilfeanträgen auf eine dienstherrnfremde Stelle zu
übertragen. § 88 LBG enthält sich einer Vorgabe dazu, welche organisatorische Einheit für
die Beihilfebearbeitung und -festsetzung zuständig ist. Die Ermächtigung in § 88 Satz 4
LBG zum Erlass einer Rechtsverordnung, die "das Nähere" regeln soll, umfasst daher
grundsätzlich auch die Befugnis des Verordnungsgebers, die zuständigen Stellen für die
Bearbeitung und Festsetzung der Beihilfe zu bestimmen, wie sie in § 13 Abs. 1 und § 15
BVO erfolgt ist. Ob Einschränkungen dieser Ermächtigung mit Blick darauf geboten sind,
dass das gesamte Beihilferecht Ausprägung der Fürsorgepflicht des jeweils betroffenen
Dienstherrn ist,
vgl. nur Senatsurteile vom 23 November 2003 - 1 A 475/00 - und vom 25. März 2004 - 1 A
4814/00 - ,
sodass § 88 Satz 4 LBG auch nur in diesem Rahmen (dienstherrninterne)
Zuständigkeitsregelungen ermöglicht, braucht hier nicht entschieden zu werden.
Denn entgegen den von der Beklagten vorgetragenen Argumenten geht es vorliegend nicht
um die organisationsrechtliche Zulässigkeit der Übertragung von Beihilfesachbearbeitung,
sondern allein darum, ob eine Weitergabe von Daten des Beihilfeberechtigten an Stellen
außerhalb des Dienstherrn von § 88 LBG i.V.m. § 15 Abs. 2 2. Alt. BVO gedeckt sein kann.
Dabei mag zwar in seinen Auswirkungen das eine vom anderen nicht zu trennen sein;
streitentscheidend ist hier aber nur die letztere Frage.
Insofern ist von Folgendem auszugehen: § 88 LBG und die Vorschriften der §§ 102 ff. LBG -
Letztere jedenfalls mit Blick auf ihren die Kompetenzen der personalaktenführenden Stelle
begrenzenden Regelungs- und Schutzgehalt - sind jeweils Ausprägungen der
Fürsorgepflicht des Dienstherrn und stehen in dieser Funktion nebeneinander: Der
Dienstherr gewährt im Rahmen seiner Fürsorgepflicht dem Beamten Beihilfen; bei der
Verwaltung der beihilferelevanten Daten des Beamten ist er an seine Pflicht gebunden,
unter Beachtung der Vorgaben der §§ 102 ff. LBG die Persönlichkeitsrechte des Beamten
zu wahren. Erlauben die Schutzbestimmungen der §§ 102 ff. LBG es dem Dienstherrn - wie
oben dargelegt - nicht, die in Rede stehenden individuellen Daten des Beamten, die in
Personalakten enthalten sind bzw. in sie aufzunehmen wären, nach außen zu geben, so
steht ihm dieses Recht auch nicht im Rahmen der Beihilfegewährung zu. Die
Verordnungsermächtigung in § 88 Satz 4 LBG erstreckt sich daher schon aus diesem
Grund nicht darauf, dienstherrnfremden Stellen beihilferelevante Daten des Beamten zu
überlassen. Zudem genügt § 88 Satz 4 LBG offensichtlich schon seiner Struktur als
Generalklausel nach nicht den genannten Anforderungen, welche die Verfassung an ein
Gesetz in Bezug auf Art und Umfang des von ihm erlaubten Eingriffs in das Recht auf
informationelle Selbstbestimmung stellt.
Soweit die in § 15 Abs. 2 2. Alt. BVO enthaltene Übertragungsbefugnis notwendig mit der
Preisgabe von Daten verbunden ist, die von den Vorschriften der §§ 102 ff. LBG geschützt
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werden, überschreitet die Regelung deswegen die Grenzen der Verordnungsermächtigung:
Nach Art. 80 Abs. 1 GG, Art. 70 VerfNRW hat sich die Verordnungsbestimmung in dem
nach Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimmten Rahmen zu halten, den das formelle Gesetz,
welches zum Erlass der Verordnung ermächtigt, vorgibt; soweit ihr Inhalt nicht mit der
Ermächtigungsnorm übereinstimmt, ist die Verordnungsbestimmung unwirksam. Da der
von § 88 Satz 4 LBG vorgegebene Rahmen sich wie aufgezeigt auf den Eingriff in das
Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht erstreckt, ist § 15 Abs. 2 2. Alt. BVO von
dieser Norm auch nicht gedeckt. § 15 Abs. 2 2. Alt. BVO kann dementsprechend auch in
Verbindung mit der Ermächtigungsnorm des § 88 LBG nicht taugliche Rechtsgrundlage
eines Eingriffs in das Recht des Beamten auf Schutz seiner persönlichen Daten sein.
cc) Weitere rechtliche Grundlagen für den Grundrechtseingriff sind nicht ersichtlich.
Insbesondere scheidet ein Rückgriff auf die Vorschriften des Landesdatenschutzgesetzes
aus, weil die abschließenden beamtenrechtlichen Sondervorschriften der §§ 102 ff. LBG
diesen allgemeinen Datenschutzregelungen vorgehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2003 - 2 C 10.02 - a.a.O.
Fehlt es sonach an einer dem Gesetzesvorbehalt entsprechenden rechtlichen Grundlage
für die Überlassung der Beihilfeanträge und Beihilfeakten des Klägers an den Kreis T. , hat
die Beklagte von der streitigen Überlassung Abstand zu nehmen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10,
711 ZPO.
Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2 i.V.m. §
127 BRRG nicht vorliegen.