Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen, Az. 25 A 2112/96

OVG NRW (1995, kläger, universität, verwaltungsakt, öffentlich, form, begründung, klagebegehren, hausrecht, bezug)
Oberverwaltungsgericht NRW, 25 A 2112/96
Datum:
29.11.1996
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
25. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
25 A 2112/96
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Minden, 3 K 1156/95
Tenor:
Auf die Berufung des Klägers wird der Gerichtsbescheid des
Verwaltungsgerichts Minden vom 10. April 1996 teilweise geändert. Der
Bescheid des Beklagten zu 1. vom 5. Januar 1995 und dessen
Widerspruchsbescheid vom 27. Februar 1995 werden aufgehoben,
soweit sie Verwaltungsakte darstellen.
Im übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Der Kläger und der Beklagte zu 1. tragen die Kosten des Verfahrens in
beiden Instanzen je zur Hälfte.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Schuldner darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Gläubiger vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
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Nachdem der Kläger, der seit Jahren unbekleidet in der Öffentlichkeit auftritt und sein
Verhalten als "Interaktionskunst" bezeichnet, in der Vergangenheit die Sportanlagen der
Beklagten zu 2. ohne entsprechende Nutzungsberechtigung benutzt hatte, sprach der
Beklagte zu 1. unter dem 21. Dezember 1987 gegen ihn ein auf die Sportanlagen der
Beklagten zu 2. begrenztes Hausverbot aus. In der Folgezeit verstieß der Kläger
mehrfach gegen dieses Verbot und zeigte sich dabei auch unbekleidet.
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Auf entsprechende Frage des Klägers teilte der Beklagte zu 1. ihm mit Schreiben vom 9.
November 1990 mit, er könne seiner Bitte, Body-act-shows in der zentralen
Universitätshalle durchzuführen, nicht entsprechen. Über die bisherigen, nicht
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genehmigten Auftritte in der Universitätshalle und in anderen Räumen der Universität
seien Beschwerden von Nutzern eingegangen, die sich dadurch erheblich gestört
fühlten. Er - der Beklagte zu 1. - bitte zur Vermeidung eines Hausverbots für das
Universitätsgelände das Auftreten ohne Kleidung einzustellen.
Nachdem der Kläger dem Beklagten zu 1. im März 1991 eine Kopie eines
Einstellungsbeschlusses des Amtsgerichts H. betreffend ein
Ordnungswidrigkeitenverfahren wegen Hausfriedensbruchs übersandt hatte, wies der
Beklagte zu 1. durch Schreiben vom 5. April 1991 erneut darauf hin, daß es ihm - dem
Kläger - nicht gestattet sei, das Universitätsgelände sowie die Universitätsgebäude
unbekleidet zu betreten. Ein weiterer Verstoß zöge, wie bereits mehrfach mündlich
erläutert, die Verhängung eines sofortigen Hausverbots mit all seinen Folgen nach sich.
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Am 4. Juni und 10. Juni 1991 hielt der Kläger sich erneut unbekleidet im Sportbereich
der Beklagten zu 2. auf. Auf den Strafantrag des Beklagten zu 1. wurde er sodann durch
Urteil des Amtsgerichts B. vom 26. März 1992 wegen Hausfriedensbruchs in 16 Fällen
zu einer Geldstrafe von je 25 Tagessätzen zu je 20,-- DM und unter Einbeziehung
anderer Strafen zu einer Gesamtgeldstrafe von 180 Tagessätzen zu je 20,-- DM
verurteilt.
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Mit Schreiben vom 10. Februar 1994 stellte der Beklagte zu 1. bei der
Staatsanwaltschaft B. erneut Strafantrag wegen Hausfriedensbruchs gegen den Kläger
und führte zur Begründung aus, dieser habe sich in letzter Zeit wieder häufiger
unbekleidet im Sportbereich aufgehalten. Zuletzt sei er am 3. Februar 1994 aus dem
Sammelduschraum der Schwimmhalle verwiesen worden.
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Nachdem der Kläger am 13. Dezember 1994 in einer Vorlesung von Professor Dr. S. im
Auditorium Maximum unbekleidet aufgetreten war, erweiterte der Beklagte zu 1. durch
formloses Schreiben vom 5. Januar 1995 das bisher auf die Sportanlagen der Beklagten
zu 2. beschränkte Hausverbot auf alle Universitätsgebäude und Außenanlagen und
bezog sich dabei auf ständige Störungen des Universitätsbetriebs durch unbekleidete
Auftritte des Klägers. Dem Schreiben war eine Rechtsbehelfsbelehrung nicht beigefügt.
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Den dagegen am 10. Januar 1995 eingelegten Widerspruch wies der Beklagte zu 1. mit
Widerspruchsbescheid vom 27. Februar 1995 zurück, nachdem das Justitiariat der
Universität auf Anfrage in einem Vermerk vom 20. Januar 1995 ausgeführt hatte, ein von
einem Rektor in Ausübung des Hausrechts ausgesprochenes Hausverbot sei öffentlich-
rechtlich und als Verwaltungsakt zu beurteilen. Zur Begründung des
Widerspruchsbescheides führte der Beklagte aus: Das Hausverbot habe seine
rechtliche Grundlage in § 19 Abs. 2 UG. Es diene dem Zweck, die ungestörte
Wahrnehmung des Lehr- und Forschungsbetriebes sowie des Verwaltungsbetriebes zu
gewährleisten. Die ständigen unbekleideten Auftritte des Klägers in der Universität und
insbesondere in Lehrveranstaltungen störten den Lehrbetrieb in erheblicher Weise. Der
Widerspruchsbescheid schließt mit folgender Rechtsmittelbelehrung: "Gegen das
Hausverbot in Form des Widerspruchsbescheides kann ...".
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Der Kläger hat am 8. März 1995 Klage erhoben und zu deren Begründung ausgeführt:
Das Hausverbot beruhe auf fehlerhaften verfassungsrechtlichen Abwägungen. Er habe
selbst beim Weltsoziologentag Akzeptanz erfahren und störe nicht. Er werde auch von
Studentenschaft und Lehrkörper akzeptiert.
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Der Kläger hat beantragt,
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den Bescheid des Beklagten vom 5. Januar 1995 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 27. Februar 1995 aufzuheben.
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Die Beklagten haben beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung haben sie ausgeführt: Das Hausrecht diene zur Wahrung und
Erhaltung des Hausfriedens als einer Voraussetzung des geordneten Betriebes der
Universität. Dieser geordnete Betrieb werde durch den Kläger immer wieder dadurch
gestört, daß er unbekleidet in Vorlesungen auftrete. Wenn er eine Nichtreaktion der
Teilnehmer oder ein Lachen als Zustimmung zu seiner Person werte, so bedürfe dies
keines weiteren Kommentars. Von Personen, die in der Universität tätig seien, würden
die Auftritte des Klägers als Belästigung empfunden. Ein über das Hauptgebäude der
Universität hinausgehendes Hausverbot sei erforderlich gewesen, weil sich auf dem
Gelände der Universität auch vielfach minderjährige Schüler aufhielten. Auf dem
Universitätsgelände befänden sich nämlich die Laborschule und das Oberstufen-Kolleg;
bei beiden Schulen handele es sich um wissenschaftliche Einrichtungen der Beklagten
zu 2.. Auch vor den Schülern produziere der Kläger sich teilweise. Das
Persönlichkeitsrecht des Klägers stehe dem Hausverbot nicht entgegen. Denn auch
dieses Recht habe seine Grenze im Persönlichkeitsrecht anderer Personen, die sich
durch die Auftritte belästigt fühlten und darüber hinaus teilweise ihre Vorlesungen nicht
ungestört abhalten könnten.
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Durch den angefochtenen Gerichtsbescheid vom 10. April 1996, auf den Bezug
genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
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Der Kläger hat gegen den ihm am 19. April 1996 zugestellten Gerichtsbescheid am
selben Tage sinngemäß Berufung eingelegt und zu deren Begründung ausgeführt: Die
erstinstanzlich mit der Entscheidung befaßten Richter seien befangen gewesen. Er - der
Kläger - sei weiterhin davon überzeugt, daß er mit seinen multi-kulturellen
Kunstaspekten einen wesentlichen kulturellen Beitrag auch zur natürlichen Betrachtung
des Körpers und zum Gesundheitswesen leiste. Ein ästhetischer Körper könne bei
vernunftorientierter Betrachtung, sauberer Gedankenführung und innerer Reinheit nicht
anstößig sein. Dies zeigten bereits ständige Medienveröffentlichungen in Kino,
Fernsehen und Printmedien sowie selbst sexualbezogene pornografische
Darstellungen in Printmedien bei Tankstellen und Kiosken. Im übrigen sei er durch
einen Beschluß des Amtsgerichts B. vom Vorwurf des § 118 OWiG freigesprochen
worden.
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Der Kläger beantragt,
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den angefochtenen Gerichtsbescheid zu ändern und nach dem erstinstanzlichen
Klageantrag zu erkennen.
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Der Beklagten verteidigen die erstinstanzliche Entscheidung und beantragen,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Die Beteiligten haben ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche
Verhandlung erklärt.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte
und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten zu 1. (1 Heft) Bezug
genommen.
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Entscheidungsgründe:
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Der Senat kann über die Berufung im Einverständnis der Beteiligten nach §§ 101 Abs.
2, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden. Eine
Zurückverweisung gemäß § 130 Abs. 1 Nr. 2 VwGO kommt bereits deshalb nicht in
Betracht, weil ein Rechtsmittel auf eine erstmals nach Abschluß der Vorinstanz geltend
gemachte Ablehnung von Richtern nicht gestützt werden kann
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- vgl. BVerwG, Beschluß vom 6. Oktober 1989 - 4 CB 23.89 -, NVwZ 1990, 460, 461. -
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Die zulässige Berufung ist teilweise begründet.
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Die gegen den Beklagten zu 1. gerichtete Klage ist zulässig.
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Sie ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO statthaft, denn die angefochtene
Maßnahme des Beklagten zu 1. vom 5. Januar 1995 ist in der Gestalt, die sie durch
dessen Widerspruchsbescheid vom 27. Februar 1995 gefunden hat, ein Verwaltungsakt.
Dies gilt unabhängig davon, ob das formlose und nicht mit einer
Rechtsbehelfsbelehrung versehene Schreiben des Beklagten zu 1. vom 5. Januar 1995,
mit dem das Hausverbot ausgesprochen worden ist, ursprünglich die
Definitionsmerkmale des Verwaltungsaktes gemäß § 35 VwVfG erfüllte. Jedenfalls ist es
mit dem Erlaß des Widerspruchsbescheides des Beklagten zu 1. vom 27. Februar 1995
zum Verwaltungsakt geworden. Der Beklagte zu 1. hat ihm dadurch diese "Gestalt"
gegeben, vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. In den Gründen des Widerspruchsbescheides
wird das genannte Schreiben als Verwaltungsakt behandelt, denn der Widerspruch ist
nicht etwa als - mangels Vorliegens eines Verwaltungsaktes - unzulässig, sondern als
"zulässig" jedoch "nicht begründet" zurückgewiesen worden. In der Konsequenz dieser
Würdigung der Maßnahme des Beklagten zu 1. vom 5. Januar 1995 schließt der
Widerspruchsbescheid mit der für die Anfechtung eines Ausgangsbescheides in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides typischen Rechtsmittelbelehrung.
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Auf die Gestalt, die ein Erst"Bescheid" durch den Widerspruchsbescheid findet, ist auch
dann abzustellen, wenn der Widerspruchsbescheid aus einer (schlichten)
Willenserklärung einen Verwaltungsakt macht. Daran kann schon wegen der
Konsequenzen in Bezug auf den Rechtsschutz des Bürgers kein Zweifel sein: Der
Widerspruchsbescheid indiziert das weitere Verhalten des Betroffenen. Es wäre
unbefriedigend, wenn der Betroffene, der durch den Widerspruchsbescheid zur
Erhebung einer Anfechtungsklage veranlaßt wird, mit dieser Klage - in Ermangelung
eines Verwaltungsaktes - ohne weitere Prüfung abgewiesen werden und angesichts
dessen - vorbehaltlich einer Anwendung des § 155 Abs. 5 VwGO - die Kosten tragen
müßte, vgl. § 154 Abs. 1 VwGO. Der Adressat eines Widerspruchsbescheides braucht,
was die weitere Rechtsverfolgung anlangt, nicht "klüger" zu sein als die
Widerspruchsbehörde; es kann nicht zu seinen Lasten gehen, wenn er sich so verhält,
wie sich zu verhalten ihm der Widerspruchsbescheid - bei objektiver Würdigung -
29
nahegelegt hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1987 - 8 C 21.86 -, NVwZ 1988, 51, 52 m. w.
Nachweisen.
30
Der Einstufung des angegriffenen Hausverbots als Verwaltungsakt steht es nicht
entgegen, daß das geltend gemachte Hausverbot sich entgegen der Auffassung der
Beklagten nicht aus öffentlichem Recht, sondern - wie unten dargelegt wird - aus
privatem Recht herleitet,
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vgl. BVerwG, Beschluß vom 9. November 1984 - 7 C 5.84 -, NVwZ 1985, 264.
32
Ein Akt, der in der (äußeren) Form eines Verwaltungsaktes ergeht, weil die Behörde
sich auf eine öffentlich-rechtliche Befugnis beruft, ist nämlich auch dann als
Verwaltungsakt im Sinne von § 35 VwVfG und § 42 VwGO anzusehen, wenn es sich um
eine privatrechtliche Angelegenheit handelt, zu deren Regelung die Behörde sich der
Form des Verwaltungsaktes nicht bedienen durfte.
33
Kopp, VwVfG, 6. Aufl., 1996, § 35 RdNr. 5.
34
Die Anfechtungsklage ist auch begründet, denn das angefochtene Hausverbot des
Beklagten zu 1. vom 5. Januar 1995 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
27. Februar 1995 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs.
1 Satz 1 VwGO. Der Beklagte zu 1. war nicht berechtigt, das Hausverbot in Form eines
Verwaltungsaktes zu erlassen. Diese Handlungsform steht einer Behörde zur
Durchsetzung privater Rechte - vorbehaltlich hier nicht einschlägiger besonderer
gesetzlicher Ermächtigungen etwa zu privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakten - nicht
zur Verfügung,
35
BVerwG, Beschluß vom 9. November 1984 - 7 C 5.84 -, NVwZ 1985, 264; Kopp, VwVfG,
6. Aufl., 1996, § 35 RdNr. 19 m. w. Nachweisen.
36
Das angegriffene Hausverbot ist - inhaltlich - als privatrechtliche Maßnahme anzusehen.
Dieser Qualifikation steht es nicht entgegen, daß die Beklagte zu 2. gemäß §§ 2 Abs. 1
Satz 1, 1 Abs. 2 UG eine Körperschaft des öffentlichen Rechts ist, für die das Hausrecht
gemäß § 19 Abs. 2 Satz 3 UG durch den Rektor ausgeübt wird. Denn nicht jede
Tätigkeit einer juristischen Person des öffentlichen Rechts ist allein schon wegen dieses
Status dem öffentlichen Recht zuzuordnen,
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vgl. BVerwG, Beschluß vom 28. Januar 1994 - 7 B 198.93 -, DVBl. 1994, 762, 763.
38
Auch § 19 Abs. 2 Satz 3 UG, nach dem das Hausrecht durch den Rektor ausgeübt wird,
sagt als Zuständigkeitsnorm nichts über die Zugehörigkeit eines Hausverbots zum
privaten oder öffentlichen Recht aus. Ausschlaggebend ist mangels eines öffentlich-
rechtlichen Sonderrechts vielmehr, welche Rechtsnormen die Rechtsbeziehung der
Beteiligten und damit das Hausverbot prägen.
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BVerwG, Urteil vom 13. März 1970 - VII C 80.67 -, BVerwGE 35, 103, 106; Beschluß
vom 10. Juli 1986 - 7 B 27.86 -, NVwZ 1987, 677; BGH, Urteil vom 6. Juni 1967 - VI ZR
214/65 -, DVBl. 1968, 145, 146; VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 31. Mai 1994 -
9 S 1126/94 -, NJW 1994, 2500 f.; Beschlüsse des Senats vom 4. Januar 1995 - 25 E
40
1298/94 -, NJW 1995, 1573, und vom 31. Oktober 1996 - 25 B 2078/96 -; a.A. der früher
für Hochschulrecht zuständige 15. Senat des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein- Westfalen, Urteil vom 14. Oktober 1988 - 15 A 188/86 -, NVwZ-RR 1989, 316
f.
Davon ausgehend kann das Hausverbot vom 5. Januar 1995 nur im Privatrecht seine
Grundlage finden. Es ist nicht im Zusammenhang mit öffentlich-rechtlichen Beziehungen
zwischen den Beteiligten ergangen, zumal der Kläger in der Zeit seit dem Erlaß des
Hausverbots nicht etwa als Student eingeschrieben war. Das Hausverbot knüpft
vielmehr allein an die Störungen des Universitätsbetriebes durch den Kläger an, die mit
seinen Auftritten im unbekleideten Zustand verbunden sind.
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Die Rechtswidrigkeit der Form des Verwaltungsakts hat zur Folge, daß die
angefochtene Maßnahme aufzuheben ist, soweit sie einen Verwaltungsakt darstellt, und
daß die Maßnahme im übrigen - sofern dies vom Klagebegehren umfaßt ist - nach den
für sie einschlägigen anderweitigen formellen und materiellen Rechtsvorschriften zu
prüfen ist,
42
- vgl. zu einer derartigen Konstellation: BVerwG, Beschluß vom 9. November 1984 - 7 C
5/84 -, NVwZ 1985, 264. -
43
Diese weitergehende Prüfung ist hier vorzunehmen, da der Kläger die materielle
Berechtigung des erlassenen Hausverbots in Abrede stellt und sein Klagebegehren
nicht etwa auf die Abwehr der öffentlich-rechtlichen Handlungsform beschränkt hat. Das
Klagebegehren umfaßt damit auch den Angriff auf die das Hausverbot aussprechende
privatrechtliche Willenserklärung vom 5. Januar 1995, die die Beklagte zu 2., vertreten
durch den Beklagten zu 1., abgegeben hat. Dieses gegen die Beklagte zu 2. zu
richtende Klagebegehren ist als Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO zulässig, wobei
der Senat an der Prüfung der Rechtswegfrage gemäß § 17 a Abs. 5 GVG gehindert ist.
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Die auf Feststellung der Unwirksamkeit des privatrechtlich erklärten Hausverbots vom 5.
Januar 1995 gerichtete Klage ist jedoch unbegründet. Das Hausverbot findet seine
Rechtsgrundlage in dem der Beklagten zu 2. zustehenden Hausrecht, das diese
entsprechend § 903, § 1004 BGB unter Berücksichtigung der öffentlichen
Zweckbestimmung der Universität und des hier ebenfalls anzuwendenden
Gleichbehandlungsgrundsatzes rechtmäßig ausgeübt hat,
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- vgl. zu den bei der Ausübung des privatrechtlichen Hausrechts durch öffentlich-
rechtliche Körperschaften zu beachtenden Grundsätzen: BGH, Urteil vom 26. Oktober
1960 - V ZR 122/59 -, BGHZ 33, 230, 233. -
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Angesichts der Hartnäckigkeit der Störungen des Klägers weist auch der räumliche und
zeitliche Umfang des ausgesprochenen Hausverbots keine Ermessensfehler auf.
Wegen der weiteren im einzelnen auch für die Ausübung des privatrechtlichen
Hausrechts maßgeblichen Gesichtspunkte nimmt der Senat Bezug auf die
diesbezüglichen zutreffenden Ausführungen im angefochtenen Gerichtsbescheid (§ 130
b Satz 2 VwGO).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Entscheidung über
ihre vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind.
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