Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 24.10.2003
OVG NRW: brief, postkarte, aufschiebende wirkung, lizenz, begriff, beförderung, gesetzesmaterialien, erlass, wechsel, kategorie
Oberverwaltungsgericht NRW, 13 B 1762/03
Datum:
24.10.2003
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
13. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
13 B 1762/03
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Köln, 22 L 1176/03
Tenor:
Der angefochtene Beschluss wird geändert.
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs/der Klage der
Antragstellerin gegen die der Beigeladenen erteilte Lizenz vom 5.
Dezember 2000/28. Januar 2003 in der Fassung des Bescheides der
Antragsgegnerin vom 22. Mai 2003 wird angeordnet, soweit die Lizenz
der Beigeladenen die Beförderung von Briefsendungen mit einem
Einzelgewicht bis zu 100 Gramm zu einem Einzelpreis von weniger 1,65
EUR (brutto) gestattet.
Im Übrigen werden die Beschwerde zurückgewiesen und der Antrag auf
Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt.
Die Antragsgegnerin und die Beigeladene tragen die Kosten des
Verfahrens je zur Hälfte. Die außergerichtlichen Kosten der
Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung des
Verwaltungsgerichts für beide Rechtszüge auf je 10.000,00 EUR
festgesetzt.
G r ü n d e :
1
Die Beschwerde hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
2
Der Senat sieht als "richtiges" Rechtsmittelbegehren zur Erlangung vorläufigen
Rechtsschutzes durch die Antragstellerin den von ihr ursprünglich und auch im
Beschwerdeverfahren gestellten Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO an.
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Bei dem Bescheid der Antragsgegnerin vom 22. Mai 2003 handelt es sich um einen
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feststellenden Verwaltungsakt, durch den vor dem Hintergrund der insoweit zwischen
den Beteiligten streitigen Frage eine Klarstellung des Umfangs und der Reichweite der
Lizenz für die Beigeladene vom 5. Dezember 2000, geändert durch Bescheid der
Antragsgegnerin vom 28. Januar 2003, dahingehend erfolgt ist, dass die Beigeladene
nach der Lizenz (auch) zur Beförderung von "Briefsendungen, deren Einzelgewicht bis
100 Gramm beträgt, zu einem Einzelpreis von mindestens EUR 1,35 (brutto)" berechtigt
ist. Auch wenn mit diesem feststellenden Verwaltungsakt die Lizenz für die Beigeladene
nicht ergänzt oder erweitert worden ist, hat der Bescheid mit dieser Klarstellung zugleich
regelnde und belastende Wirkung für die Antragstellerin. Für ihr Begehren, die
Beförderung eines Briefes mit einem Gewicht bis zu 100 Gramm zu einem Preis von
1,35 EUR durch die Beigeladene ("F. letter Special") vorläufig zu unterbinden, steht der
Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO zur Verfügung. Mit diesem Antrag, der sich inzwischen
nach dem Widerspruchsbescheid der Antragsgegnerin vom 28. Mai 2003 auf die
Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage (VG Köln, 22 K 3426/03) bezieht,
kann die Antragstellerin erreichen, dass die in dem Bescheid vom 22. Mai 2003
zugunsten der Beigeladenen ausgesprochene Klarstellung vorläufig nicht zum Tragen
kommt und die von der Klarstellung erfassten Briefsendungen vorläufig von der
Beigeladenen nicht befördert werden dürfen. Einer Umdeutung des gestellten Antrags
nach § 80 Abs. 5 VwGO in einen solchen nach § 123 VwGO bedarf es deshalb nach
Ansicht des Senats nicht, zumal die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach §§
80, 80a VwGO generell Vorrang hat gegenüber § 123 VwGO und die Antragstellerin
ihrerseits kein Feststellungsbegehren an die Antragsgegnerin gerichtet hat.
Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO gebotene Interessenabwägung, bei der u.a.
auch die bereits überschaubaren Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten
Rechtsmittels von Bedeutung sind, fällt zugunsten der Antragstellerin aus, weil bei der
diesem Verfahren eigenen summarischen Prüfung Zweifel an der Rechtmäßigkeit des
die Reichweite der Lizenz klarstellenden Bescheides der Antragsgegnerin vom 22. Mai
2003 bestehen.
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Zwar ergeben sich derartige Zweifel nicht daraus, dass auch feststellende
Verwaltungsakte einer gesetzlichen Grundlage bedürfen, wenn ihr Inhalt etwas als
Rechtens feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen für nicht Rechtens hält,
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vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 1985 - 8 C 105.83 -, BVerwGE 72, 265.
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Einer zum Erlass feststellender Verwaltungsakte ausdrücklich berechtigender
Ermächtigungsgrundlage bedarf es insoweit nicht. Aus der Aufgabe der
Regulierungsbehörde, postrechtliche Lizenzen zu erteilen (§ 6 Abs. 1 Satz 1 PostG) und
die Beförderung von Briefsendungen ohne Erlaubnis zu überwachen und zu
sanktionieren (§§ 49 Abs. 1 Nr. 1, 50 PostG) folgt nach Auffassung des Senats auch die
Berechtigung zum Erlass feststellender und der Klarstellung dienender
Verwaltungsakte, wenn - wie hier - Streit über Umfang und Reichweite der Lizenz
besteht.
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Vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschluss vom 24. August 2000 - 13 B 112/00 -, zu
ähnlicher Problematik im Telekommunikationsrecht. Gemäß § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG in
der seit Januar 2003 geltenden Fassung des 3. Postgesetz-Änderungsgesetzes vom 16.
August 2002 (BGBl. I. S. 3218) steht der Deutschen Post AG bis zum 31. Dezember
2005 das ausschließliche Recht zu, u.a. Briefsendungen, deren Einzelgewicht bis 100
Gramm und deren Einzelpreis weniger als das Dreifache des Preises für entsprechende
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Postsendungen der untersten Gewichtsklasse beträgt, gewerbsmäßig zu befördern.
Eine Konkretisierung des Begriffs "Postsendungen der untersten Gewichtsklasse"
enthält die Bestimmung selbst nicht.
Bei summarische Prüfung hält der Senat die Sichtweise der Antragsgegnerin und der
Beigeladenen, die "unterste Gewichtsklasse" sei in Orientierung an einer Postkarte zu
bestimmen, nicht für zutreffend, sondern die Auslegung der Antragstellerin, bei der
untersten Gewichtsklasse sei anzuknüpfen an die Gewichtsklasseneinteilung bei
Briefen, für richtig.
10
§ 51 Abs. 1 Satz 1 PostG knüpft zwar mit dem Begriff "Postsendungen" an die
diesbezügliche Begriffsbestimmung in § 4 Nr. 5 PostG an, wonach Postsendungen
Gegenstände i.S.d. § 4 Nr. 1 PostG sind. Unter Berücksichtigung der in § 4 Nr. 1 PostG
genannten Postdienstleistungen bzw. Beförderungsgegenstände gehört auch eine
Postkarte zu den "Briefsendungen", die als adressierte schriftliche Mitteilungen definiert
sind (§ 4 Nr. 2 Satz 1 PostG). Der Begriff der "Postsendungen" in § 51 Abs. 1 Satz 1
PostG erfährt aber eine Einschränkung und wird insoweit relativiert durch seine
Verbindung mit den Worten "der untersten Gewichtsklasse". Die Orientierung an einer
"Gewichtsklasse" als preisrelevantes Abgrenzungskriterium zwischen der
Exklusivlizenz für die Antragstellerin und dem liberalisierten Bereich macht aber nur
Sinn bei Bezug dieses Begriffs zu einem Objekt, bei dem eine entsprechende
Gewichtskategorisierung bzw. - klassifizierung gegeben ist. Von einer Gewichtsklasse
i.S.d. § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG kann nur die Rede sein in Zusammenhang mit einer
tatsächlich bestehenden Klassifizierung nach preisbezogenen Gewichten, denn bei
einem preislichen Abgrenzungskriterium kann insoweit nur eine "preis"relevante
Klassifizierung maßgebend sein. Eine Klassifizierung nach Gewichtsklassen besteht
hingegegen nur bei Briefen, die im Bereich der Deutschen Post AG nach Mindest-
/Höchstmaßen und Gewichtsgrenzen eingeteilt werden in Standardbrief, Kompaktbrief,
Großbrief und Maxibrief, während für die Postkarte eine Gewichtsklasseneinteilung in
diesem Sinne nicht besteht. Ein "Flächengewicht" (zwischen 150 g und 500 g/qm), das
u.a. nach den Service- Informationen der Antragstellerin für eine Postkarte vorgesehen
ist und das erkennbar beförderungs-/ sortierungstechnische Relevanz hat, ist begrifflich
etwas anderes als eine "Gewichtsklasse" und erst recht als eine "preisrelevante"
Gewichtsklasse. Auch ist die Postkarte etwas anderes als ein Brief, d. h. nicht etwa eine
Art Minibrief, wenn auch Postkarte und Brief verschiedene Objekte der Gattung
Briefsendung sind.
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Die Sichtweise, auf den Brief als "Postsendung der untersten Gewichtsklasse" i.S.d. §
51 Abs. 1 Satz 1 PostG abzustellen, rechtfertigt sich auch bei Berücksichtigung der
Gesetzesmaterialien zum jetzt geltenden Postgesetz und des Verständnisses der mit
der Durchführung des früheren und jetzigen Postgesetzes befassten Stellen. § 2 Abs. 4
des Postgesetzes von 1989 (BGBl. I S. 1450) sah u.a. Befreiungen vom zugunsten der
Deutschen Bundespost POSTDIENST bestehenden Beförderungsvorbehalt vor. Die
darauf basierenden Allgemeingenehmigungen des damaligen Bundesministers für Post
und Telekommunikation, beispielsweise für Kuriersendungen oder für das Errichten und
Betreiben von Einrichtungen zur entgeltlichen Beförderung von schriftlichen
Mitteilungen von Person zu Person von 1994 (Verfügungen 5/1994 bzw. 6/1994,
Amtsblatt BMPT 1994, 56) knüpften an eine Mindestpreisgrenze an, die "beim
Zehnfachen der Gebühr für einen gewöhnlichen Brief, d.h. z.Zt. bei einem Betrag von 10
DM liegt". Die Vfg. 6/1994 formuliert darüber hinaus den Betrag von DM 10
"einschließlich Mehrwertsteuer".
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Im Gesetzesentwurf zum jetzt geltenden Postgesetz war in § 50, der dem Gesetz
gewordenen § 51 PostG entsprach, für die Reichweite der gesetzlichen Exklusivlizenz
eine Anknüpfung an das Fünffache des am 31. Dezember 1997 geltenden Preises für
"Normalbriefe" der untersten Gewichtsklasse vorgesehen. Dass es sich dabei um eine
Ungenauigkeit in der begrifflichen Formulierung handelte und mit "Normalbrief" auch die
Postkarte gemeint sein sollte, ist angesichts der bis dahin ausschließlich praktizierten
Sichtweise, bei preisrelevanten Merkmalen an den Brief anzuknüpfen, nicht erkennbar.
Die jetzige Formulierung des § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG mit "entsprechende
Postsendungen der untersten Gewichtsklasse" geht auf eine Empfehlung des
Vermittlungsausschusses vom 10. Dezember 1997 (BT-Drucks. 13/9420, S. 15, 33)
zurück, die wiederum die Stellungnahme des Bundesrates zum Entwurf des
Postgesetzes bzw. zu § 50 des Entwurfs (BT-Drucks. 13/7774, S. 35) berücksichtigte.
Der Bundesrat hielt es für erforderlich, zur Sicherstellung der Finanzierung eines
qualitativ hochwertigen Universaldienstes durch die Deutsche Post AG auch adressierte
Massensendungen (Infopost) in die Exklusivlizenz für die Antragstellerin einzubeziehen
und die Exklusivlizenz auch auf adressierte Kataloge zu erstrecken. Mit der
Formulierung "entsprechende Postsendungen" in § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG wurde dem
Umstand Rechnung getragen, dass adressierte Kataloge, die bis zu einer bestimmten
Gewichts- und Preisgrenze von der Exklusivlizenz für die Antragstellerin erfasst sein
sollten, nach der Legaldefinition des § 4 Nr. 2 PostG nicht zu "Briefsendungen" gehörten
und für sie auch nicht der bis dahin verwendete Begriff der "Normalbriefe" passte. Dass
mit dem Wechsel der Begriffe von "Normalbriefe der untersten Gewichtsklasse" im
Entwurf des Gesetzes zum Postgesetz zu "entsprechende Postsendungen der untersten
Gewichtsklasse" in der Gesetzesfassung auch ein Wechsel in der Preis-Bezugsgröße
von Brief auf Postkarte gewollt war, ist hingegen nicht erkennbar. Entsprechende
Anhaltspunkte oder Andeutungen sind den Gesetzesmaterialien an keiner Stelle zu
entnehmen. Auch die nach dem Inkrafttreten des Postgesetzes von 1997 zunächst von
allen an der Durchführung des Gesetzes beteiligten Stellen praktizierte Handhabung,
den relevanten Preis im Rahmen des § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG ("Fünffache des am 31.
Dezember 1997 geltenden Preises ...") mit 5,50 DM anzunehmen, spricht für den Brief
als Bezugsgröße. Dieser Preis bedeutet eine Orientierung am Preis eines Briefes der
untersten Gewichtsklasse, der seinerzeit 1,10 DM betrug, während sich der Preis für
eine Postkarte auf 1,00 DM belief. Anhaltspunkte dafür, dass mit der durch das Dritte
Gesetz zur Änderung des Postgesetzes vom 16. August 2002 (BGBl. I, S. 3218)
erfolgten Änderung des Postgesetzes zum 1. Januar 2003 eine von der bisherigen
Wertung eines Briefes als preisrelevante Bezugsgröße abweichende Sichtweise
erfolgten sollte, sind den entsprechenden Gesetzesmaterialien nicht zu entnehmen. Mit
der Gesetzesänderung sind die maßgebenden Gewichts- bzw. Preisgrenzen neu
bestimmt worden; eine Änderung des Bezugsobjekts ist hingegen nicht erfolgt.
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Die Auslegung, bei den "Postsendungen der untersten Gewichtsklasse" an den Brief
anzuknüpfen, steht auch in Einklang mit europarechtlichen Erwägungen. Nach Art. 7 der
Richtlinie 97/67/EG - Postdienste-RL - können u.a. Sendungen "zu einem Preis unter
dem Fünffachen des öffentlichen Tarifs für eine Briefsendung der ersten Gewichtsklasse
der, soweit vorhanden, schnellsten Kategorie der Standardsendungen" für die Anbieter
von Universaldienstleistungen reserviert werden. Vor dem Hintergrund, dass in einigen
EG-Ländern die Postkarte ohnehin keine Rolle gespielt hat, kann mit dem Begriff
"Standardsendungen" nur die Sendungsart Brief gemeint sein, weil nur diese eine
Standardkategorie kennt und bei der Postkarte zwischen einer Standard- und
Sonderkategorie nicht unterschieden wird. Es ist nicht erkennbar, dass diese Wertung
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durch die Richtlinie 2002/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10.
Juni 2002 zur Änderung der Richtlinie 97/67/EG (Abl. EG L 176/21), deren Umsetzung
das Dritte Gesetz zur Änderung des Postgesetzes dient, verändert worden ist, auch
wenn der Art. 7 der Richtlinie dadurch eine andere Fassung erhalten hat. Art. 7 der
Richtlinie in der jetzigen Fassung knüpft ebenfalls an eine "Briefsendung der ersten
Gewichtsklasse der schnellsten Kategorie" an und entspricht mit dieser Anknüpfung an
eine Gewichtsklasse weiterhin dem Bezugsobjekt "Brief".
Der von der Antragsgegnerin gesehene Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht besteht
nicht. Die Postkarte gehört nach wie vor zum Exklusivbereich der Antragstellerin; dem
steht eine Orientierung der Preisgrenze bei § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG an der
Sendungsart Brief nicht entgegen.
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Da sich das Beförderungsentgelt für einen Brief der untersten Gewichtsklasse seit dem
1. Januar 2003 auf 0,55 EUR beläuft, beträgt das nach § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG
maßgebende Dreifache dieses Preises 1,65 EUR. Dabei handelt es sich um einen
Bruttopreis, den der Kunde für die Inanspruchnahme der Postdienstleistung bezahlen
muss, und zwar unabhängig davon, ob er vorsteuerabzugsberechtigt ist oder nicht. Der
Begriff des "Dreifachen des Preises" ist einer weiteren Differenzierung nicht zugänglich.
Weder das Postgesetz allgemein noch § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG im Speziellen geben
einen Anhaltspunkt dafür, dass mit "Preisen" i.S.d. Postgesetzes andere Preisangaben
als die einschließlich der Umsatzsteuer gemeint sind. Steuerrechtliche Besonderheiten
wie etwa die derzeitige Umsatzsteuerbefreiung der Antragstellerin oder eine etwaige
Vorsteuerabzugsberechtigung von Postdienstleistungen in Anspruch nehmenden
Personen können bei der Auslegung postrechtlicher Vorschriften und bei der
Bestimmung des Preises für Postdienstleistungen keine Berücksichtigung finden.
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Für Briefsendungen ergibt sich demnach ab dem 1. Januar 2003 eine Monopol-
Preisgrenze (Mindestpreisgrenze) nach § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG in Höhe von (3 x 0,55
EUR =) 1,65 EUR. Daraus folgt, dass der feststellende Bescheid der Antragsgegnerin
vom 22. Mai 2003 von einer unzutreffenden Mindestpreisgrenze ausgeht.
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