Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 18.02.2008
OVG NRW: besondere härte, hauptsache, öffentliches interesse, schutzwürdiges interesse, erlass, körperschaft, verwaltung, vorrang, datum, zahl
Oberverwaltungsgericht NRW, 6 B 33/08
Datum:
18.02.2008
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
6. Senat
Entscheidungsart:
Beschluss
Aktenzeichen:
6 B 33/08
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Minden, 4 L 704/07
Tenor:
Auf die Beschwerde des Antragsgegners zu 1. wird der Beschluss des
Verwaltungsgerichts Minden vom 28. Dezember 2007 mit Ausnahme der
Streitwertfestsetzung geändert.
Der Antrag wird in vollem Umfang abgelehnt.
Die Beschwerde des Antragsgegners zu 2. wird zurückgewiesen.
Die Gerichtskosten erster Instanz tragen der Antragsteller zu zwei
Dritteln und der Antragsgegner zu 2. zu einem Drittel. Die
außergerichtlichen Kosten des Antragstellers in erster Instanz trägt der
Antragsgegner zu 2. zu einem Drittel. Die außergerichtlichen Kosten des
Antragsgegners zu 1. in erster Instanz trägt der Antragsteller. Im Übrigen
tragen die Beteiligten ihre außergerichtlichen Kosten erster Instanz
selbst. Die Gerichtskosten zweiter Instanz tragen der Antragsteller und
der Antragsgegner zu 2. jeweils zur Hälfte. Die außergerichtlichen
Kosten des Antragstellers in zweiter Instanz trägt der Antragsgegner zu
2. zur Hälfte. Die außergerichtlichen Kosten des Antragsgegners zu 1. in
zweiter Instanz trägt der Antragsteller. Im Übrigen tragen die Beteiligten
ihre außergerichtlichen Kosten selbst.
Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,00 Euro
festgesetzt.
Gründe:
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Auf die Beschwerde des Antragsgegners zu 1. ist die einstweilige Anordnung des
Verwaltungsgerichts unter Einschluss der gegenüber dem Antragsgegner zu 2.
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ergangenen Feststellung aufzuheben. Über das Antragsbegehren kann beiden
Antragsgegnern gegenüber nur einheitlich entschieden werden. Dementsprechend ist
der Antragsgegner zu 1. berechtigt, die Feststellung des Verwaltungsgerichts aus
eigenem Recht und uneingeschränkt anzufechten.
Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1
VwGO liegen nicht vor. Der Antragsteller hat nicht glaubhaft gemacht, dass der Erlass
einer einstweiligen Anordnung erforderlich ist, um wesentliche Nachteile abzuwenden
oder drohende Gewalt zu verhindern oder dass die einstweilige Anordnung aus anderen
Gründen nötig erscheint.
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Der Senat entscheidet auf Grund einer Folgenabwägung. Dabei bleibt ungeklärt, ob das
in der Hauptsache zu verfolgende Klagebegehren des Antragstellers, nämlich
festzustellen, dass er nicht kraft Gesetzes am 1. Januar 2008 auf den Antragsgegner zu
2. als neuen Dienstherrn übergegangen ist, voraussichtlich Erfolg haben wird oder nicht.
Eine solche Vorgehensweise ist geboten, wenn die sich in der Hauptsache stellenden
Rechtsfragen im Rahmen des Eilverfahrens nicht in der Weise vertiefend behandelt
werden können, dass eine zuverlässige Beurteilung der Erfolgsaussichten in der
Hauptsache möglich erscheint.
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Vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 25. Juli 1996 - 1 BvR 640/96 -, ZBR 1996, 334,
vom 27. Mai 1998 - 2 BvR 378/98 -, NVwZ-RR 1999, 217, und vom 12. Mai 2005 - 1 BvR
569/05 -, NVwZ 2005, 927.
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Das ist hier der Fall.
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In der Hauptsache wird insbesondere zu prüfen sein, ob das Gesetz zur Eingliederung
der Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes NRW (Art. 1 des
Zweiten Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in NRW vom 30. Oktober 2007,
GVBl NRW, 482 - Eingliederungsgesetz -), dessen § 9 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit §
12 Abs. 2 nach dem Willen des Gesetzgebers einen Übergang des Antragstellers auf
den Antragsgegner zu 2. als neuen Dienstherrn bewirkt haben soll, mit höherrangigem
Recht vereinbar ist. Eine solche Prüfung erfordert nach derzeitiger Einschätzung eine -
dem Hauptsacheverfahren vorbehaltene - eingehende Befassung mit den folgenden
Fragen:
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Der Befugnis des Landesgesetzgebers, den Übergang der Beamten der
Versorgungsämter auf die im Eingliederungsgesetz näher bezeichneten kommunalen
Körperschaften gesetzlich zu bestimmen, könnte § 128 BRRG entgegenstehen. Diese
Vorschrift regelt den Übertritt und die Übernahme von Beamten bei der Umbildung von
Körperschaften und in den Fällen, in denen Aufgaben von einer Körperschaft auf eine
oder mehrere andere Körperschaften übergehen. Ob, wie der Antragsgegner zu 1.
meint, ein Fall des Art. 125a Abs. 1 GG vorliegt, § 128 BRRG durch landesrechtliche
Vorschriften ersetzt werden kann und durch das Eingliederungsgesetz ersetzt worden
ist, bedarf der näheren Untersuchung. Voraussetzung dafür ist, dass eine Vorschrift mit
dem Inhalt des § 128 BRRG nach den grundgesetzlichen Regelungen über die
Gesetzgebungskompetenz heute nicht mehr als Bundesgesetz erlassen werden könnte.
Dies lässt sich nicht ohne eine vertiefte Auseinandersetzung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 27
GG beantworten, der dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zur
Regelung der Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder überträgt. Was
Statusrechte und -pflichten im Sinne dieser Norm sind und ob die von § 128 BRRG
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geregelten Sachverhalte hierunter fallen, ist bislang nicht abschließend geklärt. Bejaht
man eine fortbestehende Gesetzgebungskompetenz des Bundes, ist das Land nur in
den engen Grenzen des Art. 125b Abs. 1 GG zur Gesetzgebung befugt. Unter dieser
Voraussetzung wäre zu klären, ob § 128 BRRG Raum für die durch das
Eingliederungsgesetz getroffenen Regelungen lässt.
Soweit danach noch von Bedeutung, bedarf es weiter der Prüfung, ob die §§ 9 ff.
Eingliederungsgesetz, die den gesetzlichen Übergang der Beamten auf die
kommunalen Körperschaften regeln, dem aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3
GG) folgenden Bestimmtheitsgebot genügen. Danach müssen gesetzliche Tatbestände
so präzise formuliert sein, dass ein Normadressat, weil die Folgen für ihn vorhersehbar
und berechenbar sind, sein Handeln darauf einrichten kann.
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Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Juli 1971 - 1 BvR 775/66 -, BVerfGE 31, 255, und vom
27. November 1990 - 1 BvR 402/87 -, BVerfGE 83, 130.
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Ob die §§ 9 ff. Eingliederungsgesetz den Übergang der Beamten hinreichend präzise
regeln, ist nicht unzweifelhaft, weil sich in der überwiegenden Zahl der erfassten Fälle
dem Gesetzestext nicht unmittelbar entnehmen lässt, welche Beamten auf welche
Körperschaften übergehen. Das gilt vor allem für die Gruppe von Beamten, zu der auch
der Antragsteller zählt, die bei den Versorgungsämtern Aufgaben nach den §§ 2 bis 5
Eingliederungsgesetz wahrgenommen haben.
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§ 9 Abs. 1 Satz 1 Eingliederungsgesetz sieht vor, dass in diesen Fällen der gesetzliche
Übergang „nach Maßgabe der Absätze 3 und 4 und der §§ 11 bis 21" erfolgt. Aus den
§§ 11 bis 21 Eingliederungsgesetz ergibt sich aber nicht eindeutig, welche Beamten auf
die kommunalen Körperschaften übergehen. Die Beamten sollen nur auf die
Körperschaften übergehen, „soweit es für die Aufgabenerfüllung erforderlich ist". Das
wirft die Frage auf, welche Beamten von dem Übergang ausgenommen sein sollen. Für
die Beamten, die bei den Versorgungsämtern Aufgaben nach den §§ 2 und 5
Eingliederungsgesetz wahrgenommen haben, ist zudem fraglich, auf welche
kommunale Körperschaft sie übergehen, weil lediglich der „anteilige" Übergang auf -
verschiedene - neue Aufgabenträger geregelt wird.
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Unbedenklich wäre all das, wenn der Gesetzgeber mit diesen Vorschriften nur die
rechtlichen Grundlagen für in jedem Einzelfall zu erlassende Übernahmeverfügungen
hätte bereitstellen wollen. Das aber ist nicht der Fall; bezweckt ist nach dem eindeutigen
Gesetzeswortlaut ein Übergang „kraft Gesetzes" (§ 9 Abs. 1 Satz 1
Eingliederungsgesetz).
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Die in dieser Vorschrift in Bezug genommenen Absätze 3 und 4 beantworten die
vorgenannten Fragen ebenfalls nicht. Allerdings sieht § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz
vor, dass der Personalübergang auf der Grundlage eines Zuordnungsplans vorbereitet
wird. Ein solcher Zuordnungsplan ist vom Ministerium für Arbeit, Gesundheit und
Soziales (MAGS) erstellt worden und lag zum Zeitpunkt des Aufgabenübergangs am 1.
Januar 2008 vor. In diesem Zuordnungsplan wurden die einzelnen Beamten namentlich
auf bestimmte Aufgabenträger verteilt. Sieht man den Zuordnungsplan als
Konkretisierung des Gesetzestextes, stand im Zeitpunkt des Aufgabenübergangs fest,
welcher Beamte auf welche Körperschaft übergehen sollte. Dass der Zuordnungsplan
alle Bedenken gegen die Bestimmtheit des Eingliederungsgesetzes auszuräumen
vermag, ist damit aber nicht gesagt. Das Verwaltungsgericht Minden hat in dem
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angefochtenen Beschluss insoweit angenommen, das Eingliederungsgesetz stelle nicht
sicher, dass der Zuordnungsplan den Betroffenen zugänglich sei. Die Zugänglichkeit sei
nur dann in zumutbarer Weise gewährleistet, wenn die verweisende Norm nicht nur die
in Bezug genommene Regelung nach Gegenstand und Datum ausreichend
kennzeichne, sondern auch die genaue Fundstelle oder Bezugsquelle angebe. Diesen
Anforderungen genüge § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz nicht. Die Bedenken
des Verwaltungsgerichts Minden sind nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen.
Nicht zweifelsfrei ist in diesem Zusammenhang außerdem, ob eine Maßnahme der
Verwaltung in der gewählten Form in eine gesetzliche Regelung einbezogen werden
und dadurch deren Inhalt mit festlegen darf. Als problematisch erscheint es, dass der
Gesetzgeber einerseits der Verwaltung die Zuordnungen der Beamten im Einzelfall
überlässt, er andererseits diese Entscheidungen aber gleichzeitig durch Einbindung des
Zuordnungsplans in das Eingliederungsgesetz in den Rang eines formellen Gesetzes
erhebt.
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Wird unterstellt, dass die Einbindung des Zuordnungsplans in das
Eingliederungsgesetz verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, könnte dessen
ungeachtet der in Bezug genommene Zuordnungsplan seinerseits an Fehlern leiden,
die es möglicherweise ausschließen, ihn als wirksame Grundlage für den
Personalübergang am 1. Januar 2008 anzusehen. Ein solcher Fehler des
Zuordnungsplans könnte, was das Verwaltungsgericht Münster in seinem Beschluss
vom 21. Dezember 2007 - 4 L 684/07 - angenommen hat, darin liegen, dass er ohne die
erforderliche Zustimmung des Hauptpersonalrats für den Geschäftsbereich des MAGS
zustande gekommen ist.
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Nimmt man an, dass dies zutrifft, ist damit noch nicht geklärt, ob der Zuordnungsplan
möglicherweise als vorläufige Regelung gemäß § 66 Abs. 8 LPVG NRW rechtlich
verbindlich war und aus diesem Grund wirksam in Bezug genommen werden konnte.
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Die nach allem vorzunehmende Folgenabwägung ergibt, dass die begehrte einstweilige
Anordnung nicht ergehen kann. Die Nachteile, die sich für den Antragsteller ergäben,
wenn sich im Hauptsacheverfahren herausstellen sollte, dass die gesetzliche Regelung
unwirksam und er deshalb nicht in den Dienst des Antragsgegners zu 2. übergetreten
ist, überwiegen nicht die Nachteile, die der Erlass einer einstweiligen Anordnung bei
einem Unterliegen des Antragstellers im Hauptsacheverfahren mit sich brächte.
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Erginge die einstweilige Anordnung, hätte der Antragsteller bei dem Antragsgegner zu
2. keinen Dienst zu leisten. Das hätte zur Folge, dass die auf den Antragsgegner zu 2.
nach § 4 Abs. 1 Eingliederungsgesetz übergegangenen Aufgaben insoweit nicht erfüllt
würden, bis Ersatz für den Antragsteller gefunden wäre. Darüber hinaus drohten
finanzielle Schäden zu Lasten der Allgemeinheit. Der Antragsteller würde - unter
Umständen bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache - alimentiert, ohne dass er
beschäftigt werden könnte. Ein Einsatz auf dem bisherigen Arbeitsplatz käme schon
deshalb nicht in Betracht, weil dieser nach Auflösung des Versorgungsamtes Bielefeld
nicht mehr vorhanden ist. Ob der Antragsteller möglicherweise, etwa im Wege der
Abordnung, bei anderen Dienstherren eingesetzt werden könnte, hängt von ungewissen
Faktoren ab, insbesondere dem konkreten Bedarf und dem Einverständnis der anderen
Dienstherren. Zudem läge darin nur eine weitere Maßnahme zur Abmilderung der
nachteiligen Folgen einer einstweiligen Anordnung, so dass die Möglichkeit eines
anderweitigen Einsatzes für die Folgenabwägung nur von sekundärer Bedeutung ist. Da
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eine unterbliebene Arbeitsleistung nicht nachgeholt werden kann, könnte der
entstandene Schaden bei einem Obsiegen der Antragsgegner in der Hauptsache
nachträglich nicht mehr ausgeglichen werden. Zudem müsste der Antragsgegner zu 2.
für den Antragsteller wohl eine Ersatzkraft einstellen, weil der Aufgabenzuwachs
aufgrund des Eingliederungsgesetzes ihm keine andere Wahl ließe.
Diese Folgen gewinnen mit Blick darauf, dass es sich bei der Zuordnungsentscheidung
nicht um eine nur auf den Antragsteller bezogene individuelle Personalmaßnahme
handelt, sondern sämtliche Beamte der nordrhein-westfälischen Versorgungsverwaltung
von der Organisationsmaßnahme betroffen sind, zusätzliches Gewicht. Eine
beträchtliche Zahl von Beamten geht bereits derzeit im Wege des Eilrechtsschutzes
gegen den Dienstherrenwechsel nach dem Eingliederungsgesetz vor. Würden alle oder
ein wesentlicher Teil für die Aufgaben der Versorgungsverwaltung nicht mehr zur
Verfügung stehen, so wäre das öffentliche Interesse an einer funktionsfähigen
Versorgungsverwaltung in besonderem Maße gefährdet.
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Demgegenüber entstehen dem Antragsteller bei Ablehnung seines Begehrens auf
Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes keine gewichtigen Nachteile. Die
Folgenabwägung könnte nur dann zu seinen Gunsten ausgehen, wenn es für ihn eine
besondere Härte bedeuten würde, sich bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache so
behandeln zu lassen, als sei er auf den Antragsgegner zu 2. übergegangen. Dieser
Maßstab ist anzulegen, weil die durch das Eingliederungsgesetz zum 1. Januar 2008
bewirkten organisatorischen Veränderungen, nämlich die Verlagerung der
Verwaltungsaufgaben, ein besonderes öffentliches Interesse an dem sofortigen Übertritt
auch des Antragstellers auf den Antragsgegner zu 2. begründen. Dem kann der
Antragsteller persönliche Belange nur ausnahmsweise entgegenhalten.
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Ein Ausfluss des Beamtenverhältnisses ist es, dass der Beamte seine privaten
Interessen dem öffentlichen Interesse an einer ordnungsgemäßen Aufgabenerfüllung
grundsätzlich unterzuordnen hat und insoweit auch persönliche Beeinträchtigungen, die
sich aus organisatorischen Änderungen ergeben, in einem gewissen Maße hinnehmen
muss. Ausgehend davon wird den persönlichen Belangen des Beamten beispielsweise
im Anwendungsbereich des § 126 Abs. 3 Nr. 3 BRRG nur ausnahmsweise der Vorrang
im vorläufigen Rechtsschutz eingeräumt. Der Beamte kann in diesen Fällen bei offenem
Ausgang der Hauptsache die sofortige Vollziehung der angefochtenen Maßnahme nur
verhindern, wenn sie für ihn besonders schwerwiegende Nachteile mit sich bringt. Aus
der in § 126 Abs. 3 Nr. 3 BRRG zum Ausdruck kommenden gesetzgeberischen Wertung
wird hergeleitet, dass bei Versetzungen und Abordnungen generell dem besonderen
öffentlichen Vollzugsinteresse der Vorrang eingeräumt ist. Ein entsprechender Maßstab
muss bei einer im Rahmen des § 123 VwGO anzustellenden Folgenabwägung gelten,
wenn das besondere öffentliche Interesse an der sofortigen Umsetzung einer durch
gesetzliche Regelung angeordneten beamtenrechtlichen Organisationsmaßnahme
positiv festgestellt werden kann.
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Das ist aufgrund der durch das Eingliederungsgesetz zum 1. Januar 2008 angeordneten
und inzwischen umgesetzten organisatorischen Veränderungen in der nordrhein-
westfälischen Versorgungsverwaltung der Fall. Die bislang von den Versorgungsämtern
wahrgenommenen Aufgaben sind nach Maßgabe des Eingliederungsgesetzes auf die
neuen Aufgabenträger übergegangen. Die Sicherstellung der Aufgabenwahrnehmung
setzt deshalb auch den sofortigen Übergang des Personals voraus.
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Dem Antragsteller ist es auch vor dem Hintergrund seiner persönlichen
Lebensverhältnisse zumutbar, den im Eingliederungsgesetz bestimmten
Dienstherrenwechsel vorläufig gegen sich gelten zu lassen. Besonders
schwerwiegende Nachteile in Bezug auf seine Besoldungs-, Beihilfe- oder
Versorgungsansprüche sind angesichts der Regelungen des § 23 Abs. 2 und 9
Eingliederungsgesetz nicht zu erwarten. Der Antragsteller hat auch nicht glaubhaft
gemacht, dass es ihm nicht zuzumuten ist, seinen Dienstpflichten bei dem
Antragsgegner zu 2. bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache nachzukommen. Er
führt lediglich den täglichen Weg zu seinem neuen Arbeitsplatz in Münster ins Feld.
Insoweit liegt die Schwelle dessen, was einem Beamten noch zugemutet werden kann,
jedoch vergleichsweise hoch. Insbesondere Beamte im Dienst des Landes müssen im
Hinblick auf die §§ 28, 29 LBG NRW damit rechnen, dass sich ihr Dienstort verändert.
Realisiert sich dieses Risiko für den Beamten, muss er persönliche Härten grundsätzlich
in Kauf nehmen oder ihnen im Rahmen des Zumutbaren durch Veränderungen seiner
privaten Lebensumstände begegnen. Die tägliche Bewältigung der hier in Rede
stehenden Strecke zwischen Wohnort und Arbeitsplatz kann von dem Antragsteller
danach jedenfalls für die Dauer des Hauptsacheverfahrens verlangt werden. Selbst
wenn die dafür aufzuwendende Fahrtzeit bis zu zwei Stunden pro Strecke in Anspruch
nehmen sollte, bedeutet das für sich genommen keine besondere Härte. Sonstige
Härten, die sich im Zusammenhang mit der Verlängerung des Weges zwischen Wohnort
und Arbeitsplatz ergeben könnten, sind nicht ersichtlich. Auch unzumutbare finanzielle
Aufwendungen sind insoweit nicht zu befürchten, zumal der Antragsteller ausweislich
der Ausführungen des Antragsgegners zu 1. in der Beschwerdebegründung
Trennungsentschädigung erhalten wird.
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Soweit der Antragesteller vorträgt, die Zuordnung im Einzelfall führe zu einem sozialen
Ungleichgewicht, kann dies im Rahmen der Folgenabwägung keine Berücksichtigung
finden. Gegenstand der Folgenabwägung ist nicht die Überprüfung der Rechtmäßigkeit
des Zuordnungsplans, sondern nur die Ermittlung und Gewichtung der den Antragsteller
individuell treffenden Nachteile. Ebenfalls nicht von Belang ist die von dem Antragsteller
angeführte verpasste Chance einer Beförderung in ein Amt nach A 12 BBesO. Der
Antragsteller weist selbst darauf hin, dass dies nicht Folge seines Übergangs, sondern
bereits Folge der - hier nicht in Streit stehenden - Auflösung des Versorgungsamts
Bielefeld war.
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Die Beschwerde des Antragsgegners zu 2. bleibt erfolglos. Nach § 146 Abs. 4 Satz 6
VwGO prüft das Oberverwaltungsgericht im Beschwerdeverfahren nur die dargelegten
Gründe, die hier keine Veranlassung geben, den angefochtenen Beschluss des
Verwaltungsgerichts zu ändern. Zentrales Argument der Beschwerdebegründung des
Antragsgegners zu 2. ist die Behauptung, der Eilantrag sei zu Unrecht gegen ihn
gerichtet, weil er weder im Zeitpunkt der Erstellung des Zuordnungsplans Dienstherr
des Antragstellers gewesen sei noch verantwortlich daran mitgewirkt habe. Diese
Argumentation stellt die erstinstanzliche Entscheidung nicht in Frage. Dem Antrag auf
Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes liegt keine beamtenrechtliche Maßnahme
des Antragsgegners zu 1. zugrunde mit der Folge, dass nur dieser als (ehemaliger)
Dienstherr der richtige Antragsgegner wäre. Der Antragsteller wehrt sich vielmehr gegen
den im Eingliederungsgesetz vorgesehenen gesetzlichen Übergang. Der Antragsteller
hat ein schutzwürdiges Interesse daran, das in der Hauptsache zu verfolgende
Feststellungsbegehren und damit auch den Antrag auf Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes gegen den im Eingliederungsgesetz bestimmten neuen Dienstherrn zu
richten, zumal dieser nach dem Gesetz berechtigt wäre, vom Antragsteller die Erfüllung
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seiner Dienstpflichten am neuen Dienstort zu verlangen.
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 1, 159 VwGO, §
100 Abs. 2 ZPO. Die Streitwertfestsetzung orientiert sich an den §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52
Abs. 2 GKG, wobei der sich daraus ergebende Wert im Hinblick auf den vorläufigen
Charakter der begehrten Entscheidung zu halbieren ist.
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Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).
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