Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen vom 23.05.1997
OVG NRW (stadt, entwidmung, bahnanlage, gemeinde, fläche, bahn, kläger, markt, aussicht, spedition)
Oberverwaltungsgericht NRW, 7 A 5844/95
Datum:
23.05.1997
Gericht:
Oberverwaltungsgericht NRW
Spruchkörper:
7. Senat
Entscheidungsart:
Urteil
Aktenzeichen:
7 A 5844/95
Vorinstanz:
Verwaltungsgericht Arnsberg, 4 K 6090/94
Tenor:
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand:
1
Der Kläger begehrt die Erteilung einer Bebauungsgenehmigung für die Einrichtung von
Verkaufsflächen in teilweise zu erweiternden Gebäuden einer früheren Spedition.
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Die vom Kläger für Einzelhandelsnutzungen vorgesehenen Gebäude liegen im
nordöstlichen Teil des ehemaligen Güterbahnhofs von I. . Der im Norden von der C.
straße und im Osten von der von-M. -Straße begrenzte Bereich des bereits im vorigen
Jahrhundert angelegten Güterbahnhofs steht im Eigentum des
Bundeseisenbahnvermögens. Unmittelbar an der von-M. - Straße befinden sich zwei
Wohnhäuser. Westlich daran schließt sich ein Bereich an, der von der G. markt T. GmbH
für einen großflächigen Einzelhandel des Lebensmittelsektors genutzt wird. Zuletzt war
dem Geschäftsführer dieser Firma im September 1991 die Genehmigung für die
Erweiterung des Lebensmittelmarkts mit einer Beschränkung der Geschoßfläche auf
3.091 qm und der Verkaufsfläche im Erdgeschoß auf 1.268 qm erteilt worden. An das
Gebäude des G. markt schließt sich nach Westen eine Freifläche an, die als
Kundenparkplatz des G. markt genutzt wird. Sie wird im Norden - zur C. straße hin - von
einer langgestreckten eingeschossigen Lagerhalle der früheren Spedition, im Westen
vom zweigeschossigen Flachdachgebäude des ehemaligen Speditionsbüros und im
Süden von Gleisanlagen begrenzt. Die Spedition, die sich bereits im vorigen
Jahrhundert hier angesiedelt hatte, nutzte die Gebäude bis 1991.
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Das vorbeschriebene, im Eigentum des Bundeseisenbahnvermögens stehende
Gelände liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. NH 110 "von-M. - Straße"
der Stadt B. . Dieser setzt für den Bereich der Wohnhäuser ein Mischgebiet und für den
Bereich des G. markt - soweit er von einer Entwidmungsverfügung der Deutschen
Bundesbahn vom 29. August 1991 erfaßt wird - ein Sondergebiet "großflächiger
Einzelhandel" fest. Das sich nach Westen anschließende Freigelände einschließlich
der Gebäude der ehemaligen Spedition ist im Bebauungsplan als "Fläche für den
überörtlichen Verkehr (Bahnanlagen)" nachrichtlich gekennzeichnet. Zu dieser
Kennzeichnung anstelle der von der Stadt B. ursprünglich beabsichtigten Ausweisung
des betreffenden Bereichs als eingeschränktes Gewerbegebiet kam es, nachdem die
Deutsche Bundesbahn sich im Planaufstellungsverfahren gegen eine solche
Überplanung ihres Geländes ausgesprochen und wiederholt betont hatte, eine
Entwidmung weiteren - über die Entwidmungsverfügung vom 29. August 1991
hinausgehenden - Geländes werde für den Fall in Aussicht gestellt, daß die
Bauvoranfrage ihres Mieters, nämlich die hier strittige Bauvoranfrage, positiv
beschieden werde. Den Antrag des G. markt , den Bebauungsplan für nichtig zu
erklären, hat der 7a Senat des erkennenden Gerichts mit Urteil vom 25. April 1997 - 7a
D 127/94.NE - als unbegründet abgelehnt.
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Mit Schreiben vom 3. September 1991 stellte der Kläger beim Beklagten eine
Bauvoranfrage "für die Nutzungsänderung des Speditionslagers in einen Getränkemarkt
(Kartoffeln, Blumen, Gartenbedarf), die Errichtung eines Leergutlagers und einer
Eingangsanlage sowie die Überdachung von Einstellplätzen sowie Nutzungsänderung
des Speditionsbüros in Verkaufsfläche". Mit weiterem Schreiben vom 9. September
1991 beantragte er als Nachtrag zur Bauvoranfrage vom 3. September 1991 die
Nutzungsänderung und Erweiterung des Speditionsbüros. In diesem Schreiben wird
ausgeführt, daß das Erdgeschoß des vorhandenen Speditionsbüros als Verkaufsfläche
genutzt werden und zusätzlich ein Anbau erstellt werden solle. Ferner heißt es in dem
Schreiben:
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"Die Gesamtnutzfläche beträgt einschließl. der Erweiterung 695 qm. Die Verkaufsfläche
soll genutzt werden als Textil-, Schuh-, Drogerie-, Baumarkt, Autozubehör oder als
Verkaufsfläche für einen Discounter."
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In dem zugleich eingereichten Lageplan vom 9. September 1991 ist dargestellt, daß der
Getränkemarkt in der zu verkürzenden Lagerhalle der früheren Spedition eingerichtet
werden soll, und zwar mit einer Länge von rund 55 m und einer - von der Straße aus
gesehen - Tiefe von rund 8 m. Zur südlich der Halle gelegenen Freifläche hin sollen
überdachte Stellplätze und ein Leergutlager mit einer Länge von 30 m und einer Tiefe
von 5 m angelegt werden. Des weiteren sieht der Lageplan vor, daß die
"Verkaufsfläche" im Erdgeschoß des Speditionsbüros durch einen Anbau ergänzt
werden soll, der bis zur Vorderfront der Lagerhalle an die C. straße heranrückt und
zugleich eine bauliche Verbindung mit dem bestehenbleibenden Teil der Lagerhalle
schafft. In dem Lageplan ist für den als Verkaufsfläche gekennzeichneten Bereich
eingetragen "Erweiterung und EG-Bestand = 695 qm".
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Mit Bescheid vom 23. Juni 1992, als Einschreiben zur Post gegeben am 25. Juni 1992,
lehnte der Beklagte die Erteilung eines planungsrechtlichen Vorbescheids ab. Zur
Begründung führte er im wesentlichen aus, zur Sicherung der Planung für den künftigen
Planbereich des Bebauungsplans NH 110 sei eine Veränderungssperre beschlossen
worden, nach der zur Sicherung der Planung Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht
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durchgeführt werden dürften. Eine Ausnahme von der Veränderungssperre komme nicht
in Betracht, da das geplante Vorhaben den beabsichtigten Festsetzungen des
Bebauungsplans entgegenstehen würde. Am 27. Juli 1992 erhob der Kläger
Widerspruch gegen den Ablehnungsbescheid, der nicht beschieden wurde.
Der Kläger hat daraufhin am 13. September 1994 Untätigkeitsklage erhoben. Zu deren
Begründung hat er im wesentlichen vorgetragen, ihm sei nach der einschlägigen
Rechtsprechung zumindest ein Vorbescheid über die planungsrechtliche Zulässigkeit
des in Rede stehenden Vorhabens mit dem Vorbehalt zu erteilen, daß die benötigte
Fläche ihre Zweckbestimmung als Bahnanlage demnächst verlieren und damit aus der
Planungshoheit der Bahn herausfallen werde. Insoweit habe sich die Bahn eindeutig zu
einer beabsichtigten Entwidmung des beanspruchten Geländes geäußert. Das
Vorhaben sei auch planungsrechtlich zulässig. Die Festsetzungen des
Bebauungsplans, der für den betroffenen Bereich lediglich eine nachrichtliche
Darstellung enthalte, stünden dem Vorhaben nicht entgegen. Nach § 34 Abs. 1 BauGB
sei das geplante Vorhaben unter Berücksichtigung der vorhandenen
Einzelhandelsnutzung in der näheren Umgebung ohne weiteres planungsrechtlich
zulässig.
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Der Kläger hat beantragt,
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den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 23. Juni 1992 zu verpflichten,
seine Bauvoranfrage vom 3./9. September 1991 betreffend die Nutzungsänderung eines
Speditionsbüros sowie eines Speditionslagers in Verkaufsflächen zustimmend zu
bescheiden.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er hat insbesondere hervorgehoben, daß die geplante Umnutzung von Bahngelände
eine Aufhebung des Fachplanungsvorbehalts voraussetze. Eine solche liege hier nicht
vor. Eine förmliche Entwidmung der fraglichen Fläche sei nicht erfolgt. Den bisherigen
Erklärungen der Bahn lasse sich auch nicht entnehmen, welche konkreten Flächen zu
entwidmen seien; zudem habe die Bahn ihre Erklärungen stets mit Bedingungen
verknüpft und daher keine vorbehaltlose Freigabe der Flächen in Aussicht gestellt.
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Mit dem angefochtenen, dem Kläger am 28. August 1995 zugestellten Urteil hat das
Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
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Hiergegen richtet sich die am 14. September 1995 eingelegte Berufung des Klägers. Zur
Begründung trägt er im wesentlichen vor, das in Rede stehende Gelände sei zumindest
konkludent entwidmet, weil die bestehende Fachplanung als Bahnanlage funktionslos
geworden sei. So sei die Gleisanlage, die den früheren Speditionslagerschuppen
erschlossen habe, inzwischen ausgebaut worden und der Beklagte habe das
betreffende Gelände als Stellplatzeinrichtung für den benachbarten Einzelhandel
genehmigt. Für alle Passanten sei offenkundig, daß die Flächen und Gebäude, die
Gegenstand der Bauvoranfrage seien, seit Jahr und Tag nicht mehr für Bahnzwecke,
sondern für bahnfremde Zwecke genutzt würden. Das in Rede stehende Grundstück sei
auch nicht grundsätzlich der Planungshoheit der Gemeinde entzogen. An der für die
Erteilung des Vorbescheids notwendigen Planungshoheit habe es nicht gefehlt. Für die
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Erteilung eines Vorbescheids unter Vorbehalt der Entwidmung sei zu berücksichtigen,
daß die planungsrechtliche Zulässigkeit der beabsichtigten Vorhaben nicht zweifelhaft
sei. Der Bebauungsplan, der lediglich die bahnrechtliche Widmung nachrichtlich
wiedergebe, stehe dem beabsichtigten Vorhaben nicht entgegen. Das Vorhaben füge
sich auch in die Eigenart der näheren Umgebung ein.
Der Kläger beantragt,
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das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er tritt dem Vorbringen des Klägers im einzelnen entgegen.
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Gemäß Beschluß vom 10. Februar 1997 hat der Berichterstatter am 15. April 1997 eine
Ortsbesichtigung durchgeführt. Auf die hierüber gefertigte Niederschrift wird verwiesen.
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Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der vom Beklagten vorgelegten
Verwaltungsvorgänge, der Akte 4 L 132/95 VG B. mit beigezogenen
Verwaltungsvorgängen sowie der Akte 7a D 127/94.NE nebst der in jenem
Normenkontrollverfahren vorgelegten Aufstellungsvorgänge und sonstigen Unterlagen
ergänzend Bezug genommen.
23
Entscheidungsgründe:
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Die zulässige Berufung ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf den
begehrten planungsrechtlichen Vorbescheid.
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Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die Erteilung eines planungsrechtlichen
Vorbescheids für ein Vorhaben, dessen nähere Ausgestaltung sich aus der Bauanfrage
des Klägers vom 3. September 1991 in der Fassung der Voranfrage vom 9. September
1991 ergibt. Letztere hat lediglich die bereits in der ersten Voranfrage zur Bescheidung
gestellte "Nutzungsänderung des Speditionsbüros" dadurch ergänzt, daß das ohnehin
nur im Erdgeschoß zu Verkaufszwecken vorgesehene Bürogebäude um einen Anbau
gemäß dem zuletzt eingereichten Lageplan ergänzt werden soll. Dabei wurde zugleich
klargestellt, daß die Verkaufsfläche in diesem Bereich - ohne die zum Getränkemarkt
umzunutzende Lagerhalle - maximal 695 qm betragen soll. Ferner hat die Ergänzung
vom 9. September 1991 den Gegenstand der Verkaufsaktivitäten durch die im
Tatbestand wiedergegebenen (alternativ gedachten) verschiedenen Sortimente
präzisiert, die von "Textilmarkt" bis "Discounter" reichen. Es geht mithin um eine
Voranfrage für zwei räumlich aneinander angrenzende, funktional getrennte
Einzelhandelsnutzungen.
26
Eine uneingeschränkte Erteilung des begehrten Vorbescheids für dieses Vorhaben
scheidet schon deshalb aus, weil die Fläche, auf der das Vorhaben verwirklicht werden
soll, den rechtlichen Charakter einer Bahnanlage hatte und diese Eigenschaft bislang
auch nicht verloren hat.
27
Der besondere Rechtscharakter einer Fläche als Bahnanlage ist ein rechtliches
Hindernis, das der Erteilung einer Baugenehmigung für ein bahnfremdes Vorhaben - um
ein solches handelt es sich hier - auf dieser Fläche entgegensteht, wie aus dem in § 38
BauGB normierten Vorrang der Fachplanung gegenüber dem allgemeinen
Bauplanungsrecht folgt. Auf einer Fläche für Bahnanlagen, die aufgrund einer noch
fortbestehenden Zweckbestimmung für den Bahnbetrieb eine Bahnanlage darstellt,
kann ein solches bahnfremden Zwecken dienendes Vorhaben nicht genehmigt werden.
28
Vgl.: BVerwG, Urteil vom 16. Dezem- ber 1988 - 4 C 48.86 - BRS 49 Nr. 3.
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So liegt der Fall hier.
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Das Gelände, auf dem das strittige Vorhaben verwirklicht werden soll, war ursprünglich
eine Bahnanlage.
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Bahnanlagen sind alle Grundstücke, Bauwerke und sonstigen Einrichtungen einer
Eisenbahn, die unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse zur Abwicklung oder
Sicherung des Reise- oder Güterverkehrs auf der Schiene erforderlich sind. Dazu
gehören auch Nebenbetriebseinrichtungen sowie sonstige Anlagen einer Eisenbahn,
die das Be- und Entladen sowie den Zu- und Abgang ermöglichen oder fördern.
Gemeinsames Kriterium für die (objektive) Zugehörigkeit zu einer Bahnanlage ist unter
Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse die sog. Eisenbahnbetriebsbezogenheit,
d.h. die Verkehrsfunktion und der räumliche Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb.
32
Vgl.: BVerwG, Urteil vom 27. Novem- ber 1996 - 11 A 2.96 - UPR 1997, 150.
33
Eine solche Zugehörigkeit des Geländes, auf dem das strittige Vorhaben verwirklicht
werden soll, zu den Bahnanlagen des Güterbahnhofs I. war hier ursprünglich gegeben.
Dabei kann dahinstehen, ob es diesen rechtlichen Charakter als Bahnanlage durch
Planfeststellung erlangt hatte. Es ist jedenfalls in anderer Weise dem Betrieb der Bahn
gewidmet worden. Nach den dem Senat vorliegenden Unterlagen ist diese im Eigentum
der Bahn stehende Fläche nämlich schon seit dem 19. Jahrhundert in den Bereich des
seinerzeit entstandenen und für Bahnzwecke in Betrieb genommenen Güterbahnhofs I.
räumlich und funktional einbezogen worden, wobei sie einem Speditionsunternehmen
zum Güterumschlag mit Gleisanschluß zur Verfügung gestellt worden war. Die hieraus
folgende Zugehörigkeit des Geländes zu den Bahnanlagen des Güterbahnhofs I. steht,
jedenfalls was den ursprünglichen Charakter des Geländes angeht, zwischen den
Beteiligten außer Streit. Sie wird darüber hinaus durch die Verlautbarungen der
Deutschen Bundesbahn bestätigt, die diese anläßlich der Aufstellung des
Bebauungsplans NH 110 "von-M. -Straße" der Stadt B. abgegeben hat. In jenen
Erklärungen vom 14. August 1992 bis zum 30. Dezember 1993 hat sich die Deutsche
Bundesbahn stets der Zugehörigkeit dieses Geländes zu ihren Bahnanlagen berühmt
und hervorgehoben, daß es (noch) einer Entwidmung bedürfe, wenn das Gelände nicht
mehr dem Fachplanungsvorbehalt unterliegen, sondern dem uneingeschränkten Zugriff
der kommunalen Planungshoheit der Stadt B. - und damit auch der ungeschränkten
Geltung der Regelungen des Bauplanungsrechts - offen sein soll.
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Entgegen der Auffassung des Klägers hat das Gelände auch nicht zwischenzeitlich
diese Eigenschaft als Bahnanlage verloren.
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Ob es zur Aufhebung des rechtlichen Charakters einer Bahnanlage grundsätzlich
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sachgerecht oder gar zwingend geboten ist, ein bahnrechtliches
Planfeststellungsverfahren - nunmehr nach § 18 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes
vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378); AEG - durchzuführen,
- offengelassen in: BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988 - 4 C 48.86 - BRS 49 Nr. 3;
ein "eindeutiger Hoheitsakt" ist jedenfalls erforderlich nach BVerwG, Urteil vom 31.
August 1995 - 7 A 19.94 - NVwZ 1996, 394 und Beschluß vom 26. Februar 1996 - 11
VR 33.95 - UPR 1996, 246 -
37
kann im vorliegenden Fall dahinstehen. Ebenso kann offenbleiben, ob es zumindest
unter den hier gegebenen Umständen entbehrlich wäre, zur Aufhebung des rechtlichen
Charakters des für das strittige Vorhaben vorgesehenen Geländes als Bestandteil der
Bahnanlagen des ehemaligen Güterbahnhofs I. ein bahnrechtliches
Planfeststellungsverfahren durchzuführen. Ein Planfeststellungsverfahren zur
Aufhebung des rechtlichen Sondercharakters des Geländes ist jedenfalls nicht
durchgeführt worden.
38
Fehlt es hiernach an einer - möglicherweise ohnehin entbehrlichen - Planfeststellung
zur Aufhebung der bahnrechtlichen Zweckbestimmung des hier betroffenen Geländes,
konnte es seine besondere Eigenschaft als Bahnanlage allenfalls dadurch verlieren,
daß durch einen eindeutigen Hoheitsakt in Form der Entwidmung seine Eigenschaft als
Betriebsanlage der Eisenbahn aufgehoben wurde oder daß es in Anlehnung an die zur
Funktionslosigkeit von bauleitplanerischen Festsetzungen entwickelten Grundsätze als
Bahnanlage funktionslos geworden ist.
39
Vgl.: BVerwG, Urteil vom 16. Dezem- ber 1988 - 4 C 48.86 - BRS 49 Nr. 3; Urteil vom 31.
August 1995 - 7 A 19.94 - NVwZ 1996, 394; Beschluß vom 26. Februar 1996 - 11 VR
33.95 - UPR 1996, 246.
40
Ein "eindeutiger Hoheitsakt" der Entwidmung liegt für den hier betroffenen Bereich der
Lagerhalle und des ehemaligen Speditionsbüros nicht vor. Er ist nicht von der
Entwidmungsverfügung der Deutschen Bundesbahn vom 29. August 1991 erfaßt, gegen
deren Wirksamkeit allerdings keine Bedenken bestehen.
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Vgl. hierzu das den Beteiligten bekannte Urteil des 7a-Senats vom 25. April 1997 - 7a D
127/94.NE -, S. 32 f der Urteilsausfertigung.
42
Der an eine Entwidmung als Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 VwVfG
43
- vgl.: BVerwG, Urteil vom 27. November 1996 - 11 A 2.96 - UPR 1997, 150 -
44
zu stellenden Anforderung, daß es sich um eine eindeutige und bekanntgemachte
Erklärung handeln muß, damit für jedermann klare Verhältnisse bestehen, ob und
welche Flächen künftig wieder für andere Nutzungen zur Verfügung stehen,
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- vgl.: BVerwG, Urteil vom 31. August 1995 - 7 A 19.94 - NVwZ 1996, 394 -
46
genügen die bereits erwähnten Verlautbarungen der Deutschen Bundesbahn im
Planaufstellungsverfahren für den Bebauungsplan NH 110 "von-M. -Straße", die auch
weiterhin den letzten Stand der Äußerungen von für den hoheitlichen Bahnbetrieb
zuständigen Stellen über den rechtlichen Charakter des hier betroffenen Geländes
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wiedergeben, gerade nicht.
Diesen Verlautbarungen der Deutschen Bundesbahn fehlte schon die für eine
Entwidmung erforderliche eindeutige Umschreibung des von ihnen erfaßten räumlichen
Bereichs. In ihnen ist zwar die Rede davon, daß das von der Stadt B. ursprünglich zur
Überplanung als eingeschränktes Gewerbegebiet vorgesehene Gelände "an den
Betreiber eines G. markt vermietet" sei; auch wurde mit Schreiben vom 16. März 1993
die Kopie eines Lageplans vorgelegt, in dem die Mietfläche in gelber Farbe dargestellt
ist. An keiner Stelle der Verlautbarungen der Deutschen Bundesbahn heißt es jedoch,
daß genau diese Mietfläche, die sowohl im Süden als auch im Westen über den von der
Entwidmungsverfügung vom 29. August 1991 erfaßten Bereich hinausgreift und auch
nicht mit der im Planentwurf für das eingeschränkte Gewerbegebiet vorgesehenen
Fläche identisch ist, entwidmet werde. In dem zuletzt der Stadt B. übersandten
Schreiben vom 30. Dezember 1993 heißt es vielmehr wörtlich:
48
"Desweiteren weisen wir noch einmal darauf hin, daß wir uns eine Entwidmung
weiteren Geländes dann vorstellen können, wenn die Bauvoranfrage unseres Mieters
positiv beschieden wird." (Unterstreichung durch den Senat)
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Zu der hiernach schon fehlenden räumlichen Eindeutigkeit kommt hinzu, daß in der
zuletzt abgegebenen und damit maßgeblichen Erklärung die Entwidmung, wie der
vorstehende Text belegt, nur als möglich umschrieben und an eine Voraussetzung
geknüpft worden ist, die gerade nicht den unmittelbar mit Abgabe dieser Erklärung
eintretenden dauerhaften Wechsel von der Eigenschaft als Bahnanlage zu einer der
umfassenden Planungshoheit der Gemeinde unterliegenden Fläche zum Inhalt hatte.
Der Übergang weiterer Flächen westlich des von der Entwidmungsverfügung vom 29.
August 1991 erfaßten Bereichs in die kommunale Planungshoheit wurde von der
Deutschen Bundesbahn vielmehr nur in Aussicht gestellt und davon abhängig gemacht,
daß zuvor eine - von der Gemeinde im Wege der Bauleitplanung dann nur noch
entschädigungspflichtig aufhebbare - bahnfremde Nutzung im wirtschaftlichen Interesse
der Bahn als Vermieterin (Verpächterin) des betroffenen Bahngeländes verbindlich
zugelassen worden ist. Eine solche nur in Aussicht gestellte und unter Vorbehalt
abgegebene Erklärung kann die Entwidmung von Bahngelände nicht bewirken.
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Auch die Voraussetzungen dafür, das der hier betroffene Bereich seinen Charakter als
Bahnanlage wegen Funktionslosigkeit verloren hat, liegen nicht vor.
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Eine Funktionslosigkeit bauplanerischer Festsetzungen ist anzunehmen, wenn und
soweit die Verhältnisse, auf die sich die Festsetzung bezieht, in der tatsächlichen
Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf
unabsehbare Zeit ausschließt, und die Erkennbarkeit dieser Tatsache einen Grad
erreicht hat, der einem etwa dennoch in die Fortgeltung der Festsetzung gesetzten
Vertrauen die Schutzwürdigkeit nimmt. Dabei reicht es nicht schon aus, wenn über
längere Zeit von dem Plan abgewichen worden ist und deshalb Verhältnisse eingetreten
sind, die den Festsetzungen des Plans nicht entsprechen; entscheidend ist vielmehr,
daß eine Planverwirklichung auf unabsehbare Zeit objektiv ausgeschlossen ist.
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Vgl. hierzu im Einzelnen: BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 - IV C 39.75 - BRS 32 Nr.
28; Urteil vom 3. August 1990 - 7 C 41-43.89 - NJW 1991, 310; Urteil vom 17. Juni 1993
- 4 C 7.91 - BRS 55 Nr. 34.
53
Bezogen auf stillgelegte Bahnanlagen ist hiernach zu fordern, daß eine
Wiederaufnahme einer bahnbetriebsbezogenen Nutzung - auch äußerlich erkennbar -
auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen erscheint. Hierfür reicht etwa eine Demontage
von Gleisanlagen oder bahnbetriebsbezogenen Bauwerken (z.B. eines Stellwerks o.ä.)
nicht aus, wenn jedenfalls der Träger der Bahnanlage die Sachherrschaft an dem -
stillgelegten - Bahnbereich uneingeschränkt beibehalten hat und dies auch
Außenstehenden erkennbar war.
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Vgl.: BVerwG, Urteil vom 31. August 1995 - 7 A 19.94 - NVwZ 1996, 394; Beschluß vom
26. Februar 1996 - 11 VR 33.95 - UPR 1996, 246.
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Gemessen an diesen Kriterien kann für den hier in Rede stehenden Bereich von einem
Erlöschen der Eigenschaft als Bahnanlage wegen Funktionslosigkeit keine Rede sein.
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Der bloße Umstand, daß die Deutsche Bundesbahn es zugelassen hatte, daß (auch)
auf den Freiflächen dieses Bereichs - entsprechend den dem Geschäftsführer des G.
markt erteilten Baugenehmigungen - Fahrzeuge von Kunden des G. markt abgestellt
werden, ließ eine (Wieder- )Aufnahme einer bahnbetriebsbezogenen Nutzung nicht als
auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen erscheinen. Nichts anderes gilt auch für die
bereits früher erfolgte Errichtung der Gebäude der Spedition, deren Nutzung
ursprünglich der Abwicklung des Übergangs vom Schienen- zum Straßentransport
diente und - wie bereits angesprochen - räumlich und funktional in den Betrieb des
Güterbahnhofs I. integriert war.
57
Es fehlt ferner an einer in der Örtlichkeit deutlich erkennbaren räumlichen Abgrenzung
zwischen den - potentiell - dem Bahnbetrieb zur Verfügung stehenden und den einem
solchen Bahnbetrieb auf Dauer entzogenen Bereichen. Wie das dem Senat vorliegende
Lichtbildmaterial belegt und auch der Eindruck in der Örtlichkeit bestätigt, den der
Berichterstatter des Senats vor Ort gewonnen und dem Senat vermittelt hat, geht das
Gelände der Freifläche, die teilweise als Park- bzw. Stellplatz genutzt wird und auf der
sich die Lagerhalle und das ehemalige Speditionsbüro befinden, nahtlos in den Bereich
der noch betriebenen Gleisanlagen über. Es ist in der Örtlichkeit nicht klar erkennbar,
wie weit die Freifläche begangen oder befahren werden kann, ohne den Bahnbetrieb zu
beeinträchtigen. Dies gilt umso mehr, als in diesem Bereich - anders als bei der südlich
des G. markt von der von- M. -Straße nach Westen in den noch betriebenen Bereich des
Güterbahnhofs hinein führenden Zuwegung - noch nicht einmal durch Schilder und
Markierungspfosten ein Hinweis darauf erfolgt, daß jenseits einer markierten Grenze
das Unbefugten nicht zugängliche Betriebsgelände der Bahn beginnt.
58
Schließlich liegt auch keine für Außenstehende erkennbare Aufgabe der Sachherrschaft
der Bahn vor. Im Gegenteil hatte die Deutsche Bundesbahn sich im
Planaufstellungsverfahren wiederholt ausdrücklich ihrer - bahnbetriebsbezogenen -
Sachherrschaft für diesen Bereich berühmt, wie aus den bereits erwähnten Erklärungen
im Planaufstellungsverfahren folgt.
59
Die gegenteilige Auffassung des Klägers verkennt die strengen Anforderungen, die
gerade auch im Interesse einer Eindeutigkeit des Übergangs vom bahnrechtlichen
Fachplanungsvorbehalt zur umfassenden kommunalen Planungshoheit und
uneingeschränkten Geltung des allgemeinen Bauplanungsrechts an ein
Funktionsloswerden von Bahnanlagen zu stellen sind. Träfe es zu, daß schon die
Vermietung von Bahngelände an Dritte zur bahnfremden Nutzung und deren
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tatsächliche Ausübung - zumindest regelmäßig - bereits zum Erlöschen der
Bahneigenschaft führt, wären die in der Rechtsprechung entwickelten Maßstäbe für eine
wirksame, durch eindeutige hoheitliche Erklärung zu bewirkende Entwidmung von
Bahngelände weitgehend obsolet. Hinzu kommt im vorliegenden Fall, daß die Bahn
selbst sich in Widerspruch zu ihrem eigenen Verhalten setzen würde, wenn sie
einerseits durch zivilrechtliche Vereinbarungen mit Dritten und die Gestattung
bahnfremder Nutzungen auf Bahngelände dessen Rechtscharakter im Sinne des
Funktionsloswerden ändern und andererseits - wie geschehen - zugleich noch ein
Fortbestehen des Fachplanungsvorbehalts und damit auch die Unzulässigkeit einer
uneingeschränkten Ausübung der kommunalen Planungshoheit geltend machen
könnte.
Auch die Erteilung eines planungsrechtlichen Vorbescheids unter dem Vorbehalt einer
Entlassung der beanspruchten Baufläche aus der bahnrechtlichen Fachplanungshoheit
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- zur Zulässigkeit eines solchen (aufschiebend) bedingten Vorbescheids vgl.: BVerwG,
Urteil vom 16. Dezember 1988 - 4 C 48.86 - BRS 49 Nr. 3 -
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scheidet im vorliegenden Fall aus.
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Die Erteilung eines solchen bedingten Vorbescheids setzt voraus, daß die Gemeinde
durch eindeutige Erklärungen des bisherigen Planungsträgers über die für bestehende
Bahnanlagen beabsichtigten Dispositionen in die Lage versetzt ist, sachgerecht über
die Aufstellung eines Bebauungsplans zu beschließen. Für die Gemeinde muß
feststehen, welche bisher als Bahnanlagen ihrer Planung entzogene Teile ihres Gebiets
künftig wieder in ihre Planungshoheit fallen.
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Vgl.: BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988 - 4 C 48.86 - BRS 49 Nr. 3.
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Sachgerecht in diesem Sinne ist die Einleitung eines Verfahrens zur Aufstellung eines
Bebauungsplans dann, sobald und soweit die Planung für die städtebauliche
Entwicklung und Ordnung erforderlich ist (§ 1 Abs. 3 BauGB). Dabei kommt es entgegen
der Auffassung des Klägers nicht allein darauf an, ob die Gemeinde überhaupt rechtlich
in der Lage ist, irgendeine planerische Aussage für das Plangebiet zu treffen.
Voraussetzung der städtebaulichen Erforderlichkeit und damit der "Sachgerechtheit"
einer Bauleitplanung ist vielmehr, daß der Plan gerade nach der planerischen
Konzeption der zur Planung berufenen Gemeinde als Mittel für die städtebauliche
Entwicklung und Ordnung erforderlich ist.
66
Vgl.: BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1974 - IV C 50.72 - BRS 28 Nr. 4.
67
Mit anderen Worten: Die Gemeinde muß insbesondere dann, wenn sie eine planerische
Konzeption für den in Rede stehenden, künftig wieder in ihre Planungshoheit fallenden
Bereich hat, ein Bebauungsplanverfahren zur Umsetzung dieses Plankonzepts einleiten
und zur Sicherung dieser Planung von den hierfür gesetzlich vorgesehenen
Instrumenten der Veränderungssperre und der Zurückstellung von Baugesuchen bzw.
des Antrags auf eine solche Zurückstellung, wenn sie nicht selbst
Baugenehmigungsbehörde ist, Gebrauch machen können. Das war der Stadt B. hier
aus zwei - selbständig tragenden - Gründen nicht möglich.
68
Ein sachgerechter Aufstellungsbeschluß für einen Bebaungsplan, der seinerseits
69
gemäß § 14 Abs. 1 BauGB Grundlage für den Erlaß einer Veränderungssperre sein
kann, setzt eine räumlich exakte Festlegung des Plangebiets voraus, denn eine
Veränderungssperre kann nur "für den künftigen Planbereich" beschlossen werden.
Schon an der räumlich eindeutigen Umschreibung des Bereichs, der künftig (wieder) in
die Planungshoheit der Stadt B. fallen soll, fehlte es jedoch in den Verlautbarungen der
Deutschen Bundesbahn, die eine Entwidmung "weiteren Geländes" in Aussicht stellte.
Insoweit kann auf die vorstehenden Ausführungen verwiesen werden.
Sachgerecht, nämlich nach der planerischen Konzeption der Gemeinde erforderlich, ist
die Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens ferner nur dann, wenn die Planziele, die
die Gemeinde zulässigerweise verfolgt, zum Inhalt des Aufstellungsbeschlusses
gemacht werden können und damit zugleich die Voraussetzungen umschreiben, unter
denen eine Ausnahme von der ggf. zu erlassenden Veränderungssperre nach § 14 Abs.
2 BauGB in Betracht kommt. Ein solches sachgerechtes Bebauungsplanverfahren
konnte die Stadt B. hier jedoch nicht einleiten.
70
Die Stadt B. hat ein bestimmtes, bereits näher fixiertes planerisches Konzept für das
Gelände, das westlich des im Bebauungsplan NH 110 "von M. -Straße" ausgewiesenen
Sondergebiets liegt. Sie kann auf Grund der näheren Maßgaben in den auf eine künftige
Entwidmung bezogenen Absichtserklärungen der Deutschen Bundesbahn jedoch
gerade keinen sachgerechten Aufstellungsbeschluß für einen diesem Konzept
entsprechenden und damit im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB erforderlichen
"sachgerechten" Bebauungsplan fassen.
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Das planerische Konzept der Stadt B. für den in Rede stehenden Bereich hat sich im
ersten Entwurf des Bebauungsplans NH 110 "von-M. -Straße" niedergeschlagen,
dessen Zielsetzung u.a. in der Beschlußvorlage vom 19. April 1993 (4/93/610/3103)
näher erläutert ist. Hiernach soll westlich des Sondergebiets eine - mit der auf der
gegenüberliegenden Seite der C. straße vorhandenen Wohnbebauung verträgliche -
eingeschränkte gewerbliche Nutzung durch nicht wesentlich störende, d.h.
mischgebietsverträgliche Gewerbebetriebe erfolgen, bei der zugleich mit Blick auf die
benachbarten Nutzungen Einzelhandel - mit einigen wenigen Ausnahmen -
ausgeschlossen ist. Letzteres soll insbesondere die Erweiterung des großflächigen
Einzelhandelsbetriebs (G. markt ) sowie die Möglichkeit der Ansiedlung von
zentrumstypischen Gütern zur Deckung des mittel- und langfristigen Bedarfs am
Standort verhindern. Dieses planerische Konzept kann die Stadt B. jedoch gerade nicht
weiter verfolgen. Eine Entwidmung des Geländes, die ihr den Abschluß einer
Überplanung des betroffenen Bereichs mit bahnfremden Nutzungen ermöglicht, ist ihr
nur für den Fall in Aussicht gestellt worden, daß gerade eine diesem Konzept
zuwiderlaufende bauliche Nutzung - nämlich das hier strittige Vorhaben - zuvor
planungsrechtlich bindend zugelassen wird. Die Einleitung eines Verfahrens zur
Aufstellung eines Bebauungsplans mit einem der planerischen Zielkonzeption der Stadt
B. entsprechenden Inhalt kann hiernach von vornherein erkennbar nicht zum Abschluß
gebracht werden, weil für diesen Fall - Ausschluß der Einzelhandelsnutzung auf dem
Gelände der ehemaligen Spedition - gerade keine Entwidmung in Aussicht gestellt ist.
Damit ist der Stadt B. keine im dargelegten Sinne "sachgerechte" Beschlußfassung über
die Aufstellung eines Bebauungsplans möglich.
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Dieser Einschätzung steht nicht entgegen, daß die Stadt B. durchaus in der Lage wäre,
eine Bauleitplanung mit einer solchen Zielrichtung einzuleiten, die die
planungsrechtliche Zulässigkeit des hier strittigen Vorhabens nicht in Frage stellt. Ein
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solcher Bebauungsplan widerspräche der hier bereits näher konkretisierten
planerischen Konzeption der Stadt und wäre daher nicht sachgerecht. Ebenso geht der
Einwand des Klägers fehl, daß die Stadt B. nach der bereits mehrfach angesprochenen
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
- vgl. Urteil vom 16. Dezember 1988 - 4 C 48.86 - BRS 49 Nr. 3 -
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bezogen auf Bahngelände durchaus planerische Aussagen, insbesondere auch
Festsetzungen eines Bebauungsplans, treffen kann, die inhaltlich der bestehenden
Zweckbestimmung einer Fläche als Bahnanlage nicht zuwiderlaufen. Um einen solchen
Fall der Zulässigkeit näherer Regelungen bahnfremder Nutzungen auf bestehenden
Bahnanlagen geht es hier gerade nicht. Es geht vielmehr darum, daß - nach Aufhebung
der Zweckbestimmung der einer uneingeschränkten Planungshoheit der Gemeinde
entzogenen - Bahnanlagen über die Zulässigkeit von baulichen und sonstigen
Nutzungen durch Festsetzungen eines Bebauungsplans neu entschieden werden soll,
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- vgl.: BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988 - 4 C 48.86 - DVBl. 1989, 458 (462);
insoweit in BRS 49 Nr. 3 nicht abgedruckt -
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die Gemeinde mithin aus dem gesamten Spektrum zulässiger Festsetzungen über die
künftigen Bodennutzungen die ihrer Konzeption entsprechenden Regelungen frei
auswählen kann.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 und 713 ZPO.
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Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind.
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